Hallstahammars kommun

Revisorerna REVISIONSRAPPORT Granskning av Styrningen av förskolans kostnader Hallstahammars kommun Utarbetad av Komrev inom PwC på uppdrag av kommunens revisorer och antagen vid revisorernas sammanträde 2011-06-08 Granskningen har utförts av Fredrik Alm under mars-maj 2011. Postadress Besöksadress Telefon Fax Org.nr Bankgiro Postgiro KOMMUNHUSET Prästgårdsgatan 0220-240 00 0220-105 00 212000-2064 235-0072 12 36 90-0 734 80 HALLSTAHAMMAR

Innehållsförteckning Sammanfattning... 1 1. Inledning... 2 1.1 Bakgrund... 2 1.2 Revisionsfråga... 2 1.3 Metod och avgränsning... 2 2. Resultat... 3 2.1 Styrning och mål... 3 2.1.1 Mål och riktlinjer... 3 2.1.2 Uppföljning... 4 2.1.3 Iakttagelser och bedömningar... 5 2.2 Resurser och uppföljning av kostnader... 5 2.2.1 Resursfördelning... 5 2.2.2 Uppföljning av kostnader... 6 2.2.3 Iakttagelser och bedömningar... 6 2.3 Planering av verksamhetens omfattning i relation till efterfrågan... 7 2.3.1 Prognoser... 7 2.3.2 Anpassning av verksamheternas kostnader... 7 2.3.3 Iakttagelser och bedömningar... 8 2.4 Jämförelse av kostnader mellan olika förskolor... 8 2.4.1 Iakttagelser och bedömningar... 10 0

Sammanfattning En analys av kommunens kostnader för barnomsorgen visar att de faktiska nettokostnaderna för barnomsorgen kraftigt överskred kommunens standardkostnad för verksamhetsåret 2008. Höga kostnader inom barnomsorgen kan vara en följd av en medveten politisk satsning men det kan också vara ett resultat av en bristande politisk styrning. Granskningens övergripande revisionsfråga är har barn- och utbildningsnämnden en tillräcklig styrning över kostnaderna för förskolan? Granskningen har genomförts med studier av styrdokument, resursfördelningssystem, ekonomiska uppföljningar samt genom intervjuer med tjänstemän och ledande politiker. En jämförelse av kostnader per schematimme för samtliga förskoleenheter har genomförts. Vår sammanfattande bedömning är att nämnden har tillräcklig styrning över kostnaderna för förskolan och att de höga kostnaderna är ett resultat av en medveten satsning. Detta baserar vi på att det finns kvalitetsmål för förskolan, en resursfördelning som är mer generös än riksgenomsnittet samt att det genomförs kontinuerlig uppföljning av kvalitetsmål och kostnader gentemot budget. Vidare har man tillsammans med extern leverantör tagit fram en befolkningsprognos som kommer att ligga till grund för nämndens framtida budgetar. Vi har dock identifierat ett antal brister som vi anser att nämnden bör arbeta vidare med. Det sker ingen kontinuerlig rapportering av antalet barn per avdelning till nämnden, vilket vi ser som en brist. Enligt vår bedömning bör nämnden få kontinuerlig rapportering av antalet barn per avdelning, förslagsvis i samband med delårsrapporter och årsredovisning. Därtill sker ingen uppföljning av planerad schematid och avstämning mot utförd tid till nämnden. Avsaknaden av dessa uppföljningar medför en risk för att nämnden inte kan säkerställa liknande förutsättningar på förskolorna. Resursfördelningsmodellen tar inte hänsyn till barnens behov utifrån antalet schematimmar och/eller barnets ålder. Den genomsnittliga schematiden per årsarbetare varierar därmed kraftigt mellan enheterna. Vi rekommenderar nämnden att se över resursfördelningsmodellen utifrån alternativa lösningar som tar hänsyn till planerade behov. Kommunen redovisar en kostnad på 54 kronor per schematimme, vilket är något högre än andra kommuner vars nettokostnader kraftigt överstiger standardkostnaden. Enheterna uppvisar en stor variation i kostnad per schematimme och förväntat dyra enheter redovisar låga kostnader. Detta kan bero på att resurserna fördelas efter antalet platser och inte efter schematimmar. Vi föreslår likväl att nämnden analyserar hur kostnaderna kan variera i denna omfattning. 1

1. Inledning 1.1 Bakgrund En analys av kommunens kostnader för barnomsorgen visar att de faktiska nettokostnaderna för barnomsorgen kraftigt överskred kommunens standardkostnad för verksamhetsåret 2008. Höga kostnader inom barnomsorgen kan vara en följd av en medveten politisk satsning men det kan också vara ett resultat av en bristande politisk styrning. Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att granska om nämnden har en tillräcklig styrning över kostnaderna för förskolan. 1.2 Revisionsfråga Granskningens övergripande revisionsfråga är har nämnden en tillräcklig styrning över kostnaderna för förskolan? Kontrollmål: Finns politiska mål för verksamheten? Har nämnden ett tydligt resursfördelningssystem? Har nämnden rutiner och verktyg för att prognostisera antalet barn i verksamheten? Anpassas verksamhetens kostnader när antalet barn i verksamheten förändras? Görs en tydlig budgetuppföljning på enhetsnivå? Hur säkerställer nämnden att man får del av verksamhetens uppföljning? Hur varierar förskolornas kostnader per schematimme? 1.3 Metod och avgränsning Granskningen har genomförts med studier av styrdokument, resursfördelningssystem, ekonomiska uppföljningar samt genom intervju med tjänstemän och intervju med ledande politiker. Vidare görs en jämförande studie av kostnaden per schematimme för samtliga förskoleenheter. Granskningen avser barn- och utbildningsnämnden och är begränsad till verksamhetsformen förskola. 2

2. Resultat 2.1 Styrning och mål Kontrollmål: - Finns politiska mål för verksamheten? - Hur säkerställer nämnden att man får del av verksamhetens uppföljning? 2.1.1 Mål och riktlinjer I Skolplan 2008-2011 för Hallstahammars kommun framgår kommunens vision för all utbildningsverksamhet. Visionen är att vår förskola, grundskola och gymnasium tillhör de allra bästa i riket och ger våra barn och ungdomar goda förutsättningar för ett gott liv. I skolplanen framgår även de mål som avser förskolan 2008-2011, dessa sammanfaller med nämndens mål: andelen utbildade pedagoger inom förskolan ska öka vår förskola, grundskola och särskola skall ha en god service och ett professionellt bemötande gentemot barn/ungdomar och föräldrar alla förskolor ska ha minst en avdelning med egen profil förskolan, grundskolan och särskolan skall börja källsortera vår förskola, grundskola och särskola skall införa ekologiska råvaror I verksamhetsplanen för skol- och fritidsförvaltningen 2011 har dessa mål konkretiserats i effektmål, aktiviteter och uppföljning. När det gäller utbildade pedagoger förtydligas att man med detta avser högskoleutbildade och att andelen högskoleutbildade pedagoger skall uppgå till minst 65 procent. Detta mål avser inte enbart förskolelärare, även annan pedagogisk högskoleexamen med inriktning mot förskola kan ingå. Det framgår även att man vid återbesättande av barnskötartjänster skall rekrytera högskoleutbildad personal. Vidare skall andelen högskoleutbildade pedagoger beaktas vid personalomflyttningar inom kommunen. Detta skall årligen följas upp på enhetsnivå. Vid kontroll med Skolverkets databas framgår att andelen högskoleutbildade 1 årsarbetare var 58 procent för år 2010, vilket således understiger ambitionsnivån. Dock har andelen ökat kontinuerligt sedan 2006. När det gäller god service och professionellt bemötande framgår att detta skall ske genom ett kundorienterat förhållningssätt med snabb återkoppling, tydliga riktlinjer och aktuell information via hemsida och annan föräldrainformation. 1 Avser förskolelärarutbildning, fritidspedagogutbildning eller lärarutbildning. 3

Det finns ett, från början politiskt, beslut om att fördela resurser utifrån nyckeltalet 5,0 platser per tjänst. Nyckeltalet används fortfarande av förvaltningen vid fördelning av resurser mellan olika förskoleenheter och blir därmed ett mål för personaltätheten. Hur detta fungerar förklaras vidare under rubriken resursfördelning. Inför budgeten till år 2011 har man genomfört en viss förändring av personaltätheten. I de handlingar vi granskat framgår att den nya grundbemanningen är 5,3 platser per personal. Anledningen till detta är att man utökat verksamheten med ytterligare 70 platser och de 12 tjänster som avsatts för detta påverkar genomsnittet negativt. I kommunens tillämpningsföreskrifter och avgifter framgår vad som gäller för omsorg utöver normaltiderna. I skriften framkommer att kommunen har en servicenivå som i stort är i linje med den man är skyldig att tillhandhålla enligt skollagen. Kommunen erbjuder barn- och skolbarnsomsorg mellan 06.30-18.30 under vardagar. En enhet i centralorten och en i Kolbäck erbjuder därutöver förlängd öppettid från 05.00-06.30 samt 18.30-22.00 i särskilda fall. Det har inte efterfrågats omsorg under nätter och helger mer än vid något enstaka tillfälle under de senaste åren, vilket inte motiverat en utökad servicenivå. Däremot finns ett politiskt beslut om att förskoleverksamhet ska finnas i Hallstahammar, Kolbäck och Strömsholm. 2.1.2 Uppföljning Förskolornas beläggningar följs upp månatligen på tjänstemannanivå. I uppföljningen framgår antalet barn per avdelning och enhet. Sammanställningen redovisas för förvaltningsledningen. Till nämnden presenteras antalet barn i verksamheten i kvalitetsredovisning, två delårsrapporter (april respektive augusti) samt årsredovisning. I delårsrapporterna och årsredovisningen framgår antalet budgeterade platser och inskrivna barn på enhetsnivå, i kvalitetsredovisningen anges det totala antalet barn och antalet barn per årsarbetare. Barnens schemalagda timmar sammanställs ej, varken på nämnds- eller förvaltningsnivå. En anledning som förs fram är att alla barn, oavsett schematid, får full inskrivningstid och räknas som heltidsbarn. Nämnden begärde in uppgifter om schematider, personaltäthet och barn per avdelning till sammanträdet i mars 2011, vilket dock beskrivs som en engångsföreteelse. Uppföljning av nyckeltalet om 65 procent högskoleutbildad personal redovisas i nämndens årsredovisning och kvalitetsredovisning. Andelen för höstterminen 2010 var som tidigare nämnts 58 procent och man bedömer således att målet inte är uppfyllt. Övriga mål redovisas i årsredovisningen med motsvarande bedömning utifrån en fyrgradig skala med skalstegen inte uppfyllt, till viss del uppfyllt, i hög grad uppfyllt samt uppfyllt. 4

I rapporten Hallstahammars kommuns kvalitet i korthet återfinns resultat från mätningar av tillgänglighet när det gäller andelen som erbjuds plats på önskat placeringsdatum och hur lång väntetiden är för dem som inte erbjöds plats på önskat datum. Utifrån uppgifter från Sveriges Kommuner och Landsting och kommunens egna mätningar framgår att man har en förhållandevis god tillgänglighet, men att båda aspekter försämrats över tid. I Statistiska Centralbyråns medborgarundersökning från 2010 ges förskolans bemötande och tillgänglighet ett Nöjd-Medborgar-Index (NMI) på 66 av 100, vilket är något högre än riket och jämförbara kommuner. Resultatet är detsamma som år 2007. Enkäten skickades ut till 1 000 personer i åldrarna 18-84 år varav 44 procent svarade. 2.1.3 Iakttagelser och bedömningar Utifrån granskning av sammanträdesprotokoll från 2008 och framåt kan vi konstatera att förskolan är i fokus för nämnden. Vi bedömer det som positivt att nämnden har fastställt kvalitetsmässiga mål för förskolan och att dessa följs upp kontinuerligt. Det saknas politiska mål för barngruppernas storlek. Det indirekta kvalitetsmålet om fem platser per heltidstjänst är enligt vår bedömning det som i allra högst grad styr verksamheternas förutsättningar. Det sker ingen kontinuerlig rapportering av antalet barn per avdelning till nämnden, vilket vi ser som en brist. Därtill sker ingen uppföljning av planerad schematid och avstämning mot utförd tid vilket medför en risk för att nämnden inte kan säkerställa liknande förutsättningar på förskolorna. 2.2 Resurser och uppföljning av kostnader Kontrollmål: - Har nämnden ett tydligt resursfördelningssystem? - Görs en tydlig budgetuppföljning på enhetsnivå? 2.2.1 Resursfördelning Inom kommunen finns en områdeschef med övergripande ansvar för förskoleverksamheten. Inom området förskola finns nio kommunala förskoleenheter varav sex återfinns i centralorten, två i Kolbäck och en i Strömsholm. Totalt fyra och en halv tjänst som förskolechef samt områdeschef ansvarar för förskoleenheterna som är ekonomiskt och organisatoriskt åtskilda från grundskola och fritidshem. Förskoleenheterna har mellan tre till fem avdelningar och är vanligtvis fördelade på småbarnsgrupper och grupper med något större barn, men även syskongrupper förekommer. Förskolans budget baseras på nyckeltalet om 5,0 platser per heltidstjänst. Detta nyckeltal styr både resursfördelningen mellan förskolan och andra verksamhetsformer samt inbördes 5

mellan de olika förskoleenheterna. Resursfördelningen utgår således från antalet platser för förskolan totalt och för respektive enhet, därefter fördelas personalresursen ut som så kallad grundtjänst. Därtill sker tilldelning av extratjänster till de enheter som har utökade öppettider, språkpedagog eller integrationsavdelning/flyktingbarn. Efter att antalet tjänster fördelats till respektive enhet tas en personalbudget fram. I denna fördelas ekonomiska resurser utifrån de faktiska löne- och personalomkostnader som personalen på respektive enhet har. Vid nyanställningar budgeteras en genomsnittlig kostnad per tjänst och ombudgetering kan ske under året vid omflyttning av personal. När det gäller resurser för särskilt stöd sker ingen extra tilldelning för dessa barn. Förvaltningen försöker samla barn med behov av extra stöd för till exempel språkutveckling vid två enheter. Vid dessa enheter är platserna reducerade och personaltätheten högre, vilket skapar utrymme för att erbjuda ett utökat stöd. Övriga resurser fördelas per barn och år. Enligt uppgifter i budget 2010 var belopp för läromedel 550 kronor per barn, livsmedel 2 300 kronor per barn samt inventarier 3 000 kronor per avdelning. Kostnader för lokaler består av internhyra till tekniska förvaltningen. Hyran ingår i respektive enhets budget utifrån förhandskalkyl från tekniska förvaltningen. 2.2.2 Uppföljning av kostnader Nämnden får månadsvis rapportering om den ekonomiska utvecklingen för förskolan totalt. Mer omfattande uppföljning sker vid de två delårsrapporterna och årsredovisningen. I delårsrapporten framgår årsbudget, hittills förbrukat samt prognos för helåret vid respektive tidpunkt. Barn- och utbildningsnämnden redovisade ett underskott gentemot budget om 2,5 mkr under 2010 varav 1,3 mkr härrörde från förskoleverksamheten. Inflyttning av småbarn och högre födelsetal under 2009 medförde ett behov av ytterligare 70 platser under 2010. Verksamheten fick därför en tilläggsbudget om 2,7 mkr under hösten 2010, vilket inte var tillräckligt för att täcka kostnaderna för volymökningen. Trots att budgetramen för förskoleverksamheten utökats med närmare 6,0 mkr för år 2011 prognostiseras ett underskott för helåret i storleksordningen 1,5 mkr, detta enligt nämndens delårsrapport per april. Stigande vikariekostnader nämns som en bidragande faktor. Därtill finns etableringskostnader för ytterligare en paviljong i storleksordningen 600 tkr. 2.2.3 Iakttagelser och bedömningar Vår bedömning är att nämndens resursfördelningssystem är tydligt så tillvida att antalet platser tydligt hänger ihop med antalet tjänster vid respektive enhet. Vi kan dock konstatera att resursfördelningen inte tar hänsyn till barnens behov utifrån antalet schematimmar 6

och/eller barnets ålder. Detta kan få till följd att verksamheterna har olika förutsättningar för att klara sitt uppdrag, vilket påverkar både barn och personal. Det ska dock tillstås att resurstilldelningen i sitt grundutförande är förhållandevis generös. När det gäller nämndens budget- och kostnadsuppföljning under året bedömer vi den som tillräcklig. 2.3 Planering av verksamhetens omfattning i relation till efterfrågan Kontrollmål: - Har nämnden rutiner och verktyg för att prognostisera antalet barn i verksamheten? - Anpassas verksamhetens kostnader när antalet barn i verksamheten förändras? 2.3.1 Prognoser Förvaltningen har tidigare arbetat utifrån befintlig befolkning och genom kommuninvånarregistret även fått information om födslar och in- och utflyttning. Genom detta arbetssätt har man sett de volymförändringar som varit på väg, framför allt när det gäller födslar där man kan planera för framtida behov. Det svårprognostiserade är in- och utflyttning, vilket innebär att behoven uppstår med kortare varsel. Det största problemet är dock, enligt de intervjuade, att man inte haft ekonomiska resurser för att anpassa verksamheten utifrån den ökande efterfrågan. I kommunen har man påbörjat ett arbete med att utveckla styrning och ledning, vilket bland annat innebär en tydligare koppling till en befolkningsprognos som sträcker sig fram till 2020. För framtagande av befolkningsprognos har företaget Statisticon anlitats. När det gäller antalet födda förväntas det vara omkring 180 barn per år fram till år 2020, vilket är ett liknande antal som idag. På grund av inflyttning förväntas dock antalet barn i åldrarna 0-5 år öka med omkring 150 barn fram till 2020. Volymökningen per år blir således 15-20 barn, vilket innebär ett behov av utökade förskolelokaler. Enligt de intervjuade innebär denna nya planeringsmodell att man i budget planerar in den årliga volymökningen och tilldelas resurser efter den. 2.3.2 Anpassning av verksamheternas kostnader Resursfördelningssystemet fördelar personalresurser utifrån antalet platser i verksamheten. Antalet platser baseras på ett antagande om hur många barn som efterfrågar förskoleplats. Givet att antalet barn på många förskolor i kommunen överskrider antalet budgeterade platser, och det således finns överinskrivningar, innebär en minskning eller ökning av barnantalet inte automatiskt att resurstilldelningen förändras. Via intervjuer har vi dock fått bekräftat att förändringar i bemanningen genomförs vid större förändringar av barnantal under året. 7

Förskoleenheterna i centralorten och Kolbäck har överinskrivningar utifrån de lokaler man förfogar över. Den situation som vanligtvis råder i slutet av vårterminen med många barn i verksamheten finns nu redan på höstterminen. Tillgängliga platser enligt budget fanns endast i Strömsholm vid granskningens genomförande. Under våren har ytterligare en paviljong placerats vid Jan Pers backe. Upphandling om ytterligare en paviljong för placering vid Duvan genomfördes vid tidpunkten för granskningen och denna förväntas tas i bruk under hösten 2011. Det pågår även en utredning där förvaltningsledningen tillsammans med tekniska förvaltningen för diskussioner kring permanenta lösningar för att täcka förskolans nuvarande och framtida lokalbehov. 2.3.3 Iakttagelser och bedömningar När det gäller prognostiseringen för framtida barnomsorgsbehov bedömer vi det som positivt att man tagit fram en kommungemensam prognos där yttre faktorer som in- och utflyttning ingår. Om nämnden använder prognosen som underlag för budgetarbetet, som det är tänkt, torde det ge förutsättningar för ändamålsenligt planering av framtida resursbehov. Enligt vår bedömning anpassas verksamheternas kostnader när antalet barn förändras. Detta sker dock inte utifrån resursfördelningsmodellen i första hand, utan genom att områdeschef och enhetschefer beslutar om förändringar i bemanningen. 2.4 Jämförelse av kostnader mellan olika förskolor Kontrollmål: - Hur varierar förskolornas kostnader per schematimme? Kostnadsjämförelsen mellan förskoleenheterna utgörs av enheternas totala kostnader för år 2010 exklusive lokalkostnader. Vi har valt bort lokalkostnaderna då de ej anses möjliga att påverka för förvaltning eller enhet. De totala kostnaderna exklusive lokal har därefter satts i relation till schematimmar. Totalt antal schematimmar har beräknats utifrån barnantal 2010 (genomsnitt 31 mars och 30 september) och schematid per vecka den 31 mars 2011. Därefter har uppräkning skett på årsbasis. Jämförelsen blir något haltande givet att schematiden är uppmätt under 2011, men inga andra uppgifter finns att tillgå. Antalet schematimmar är samtliga barns totala schematid i timmar. Tillsammans med kostnaderna ger detta ett mått i formen kronor per schematimme. 8

80 Kostnad per schematimme exkl lokal (kr) 70 66 64 64 60 55 58 50 49 47 46 43 40 30 20 10 0 Jan Pers backe Duvan Humlan Brinken Nyckelpigan Trollsländan Myran Koltrasten Strömsholm Genomsnittet i kommunen är 54 kronor per schematimme, detta redovisas som den streckade linjen i diagrammet. De lägsta kostnaderna uppvisar Strömsholm med 43 kronor per schematimme. De högsta kostnaderna uppvisar Jan Pers backe, Trollsländan och Myran med 66 respektive 64 kronor per schematimme. Enhet Kr/schematimme Barn (snitt 2010) Avdelningar Barn per avdelning Schematimmar/ÅA Jan Pers backe 66 85 5 16,9 156 Duvan 49 90 5 18,0 188 Humlan 47 76 4 18,9 191 Brinken 55 74 4 18,5 213 Nyckelpigan 58 74 4 18,4 168 Trollsländan 64 64 4 16,0 143 Myran 64 75 4 18,8 140 Koltrasten 46 43 3 14,3 147 Strömsholm 43 77 5 15,4 180 Totalt/snitt 54 657 38 17,3 169 För att illustrera skillnader i schematimmar och bemanning återfinns uppgifter om detta för 2011 i den högra kolumnen. Antalet schematimmar per årsarbetare och vecka är i genomsnitt 169 för kommunen totalt och varierar mellan 140 för Myran och 213 för Brinken. Vi har inte uppmätt några samband mellan kostnaden per schematimme och antalet barn, antalet avdelningar eller antalet barn per avdelning. 9

2.4.1 Iakttagelser och bedömningar Kommunen redovisar en kostnad på 54 kronor per schematimme, vilket är något högre än andra kommuner vars nettokostnader kraftigt överstiger standardkostnaden. Detta trots att kommunen inte erbjuder omsorg under nätter och helger, vilket är relativt vanligt i andra kommuner. Jämfört med andra granskade kommuner uppvisar enheterna en stor variation i kostnad per schematimme. Detta följer troligtvis av att resurserna fördelas efter antalet platser och inte efter barnens schematimmar, vilket är vanligt förekommande. Noterbart är att Strömsholm har den lägsta kostnaden med 43 kronor per schematimme. Enligt våra intervjuer är enheten den enda i kommunen som har tillgängliga platser. Detta brukar innebära att kostnaden per schematimme blir hög, till följd av att personalkostnaderna fördelas på färre schematimmar. Vi rekommenderar att nämnden analyserar detta oväntade resultat. Utifrån jämförelsen kan vi konstatera att enheterna har mycket olika förutsättningar att klara av sina uppdrag. Det skiljer uppemot 70 schematimmar per årsarbetare och vecka mellan de enheter som har flest respektive minst antal schematimmar per årsarbetare. Det ska tillstås att beräkningarna baseras på planerade timmar och inte på utförda timmar, vilket det inte finns statistik för. Vår bedömning är dock att variationerna är av den storleksordningen att det måste finnas en större differens även om hänsyn tas till utförda timmar. 10