Juridisk vägledning Reviderad november 2012 Mer om Förvaltningslagens regler om handläggning i skolan Förvaltningslagens bestämmelser gäller för skolor med offentlig huvudman. Förvaltningslagens bestämmelser om handläggning och överklagande av beslut gäller även för fristående skolor. Förvaltningslagens bestämmelser om handläggning ska tillämpas av kommunala skolor även vid handläggning av ärenden om laglighetsprövning enligt kommunallagen. Förvaltningslagen ska tillämpas när skolor handlägger ärenden som är myndighetsutövning mot enskilda När myndigheter handlägger ärenden ska de tillämpa reglerna om handläggning i förvaltningslagen. Vissa av reglerna har dock hittills inte gällt i kommuner och landsting i de fall ett beslut kan överklagas genom så kallad laglighetsprövning enligt kommunallagen. Förvaltningslagen har heller inte gällt för fristående förskolor, skolor eller fritidshem, eftersom dessa inte är myndigheter. För att stärka elevernas rättsäkerhet införs bestämmelser i skollagen som innebär att vissa centrala handläggningsbestämmelser i förvaltningslagen ska gälla när man handlägger ärenden enligt skollagen och då ärendet rör myndighetsutövning mot enskilda. Bestämmelserna gäller således oavsett om det är en offentlig eller enskild huvudman. Detta framgår av 29 kap. 10 och 11 i skollagen. Det betyder alltså att vissa bestämmelser i förvaltningslagen ska gälla även vid handläggning av ärenden vid fristående skolor och förskolor samt även i ärenden i kommunala skolor som överklagas genom laglighetsprövning. Trots att det i bestämmelserna i förvaltningslagen hänvisas till myndigheten ska de alltså även gälla för verksamheter med enskild huvudman.
Vad som är ärendehandläggning som innebär myndighetsutövning mot enskild Förvaltningslagens bestämmelser ska bara gälla när det rör sig om ärendehandläggning som innebär myndighetsutövning mot enskilda. Av verksamheten i förskolor och skolor är det bara en liten del som utgör ärendehandläggning. Det kan till exempel handla om ärenden som rör mottagande av elever, särskilt stöd, avstängning av elever eller befrielse från sådana inslag i undervisningen som är obligatoriska. Undervisning är inte ärendehandläggning. Bestämmelserna i förvaltningslagen gäller inte vid betygssättning, även om det då rör sig om myndighetsutövning mot enskild. Vid betygssättning gäller i stället särskilda bestämmelser i kapitel 3 och i respektive skolformskapitel i skollagen. Vilka bestämmelser i förvaltningslagen som ska tillämpas De bestämmelser i förvaltningslagen som ska tillämpas är de som handlar om hur ärendet ska handläggas och om vad som gäller när beslut kan överklagas. Förvaltningslagens bestämmelser om jäv i 11 och 12 ska också gälla, men bara för verksamheter med enskild huvudman. För kommuner och landsting gäller i stället kommunallagens bestämmelser om jäv. Nedan ges en kortfattad beskrivning av bestämmelserna. Handläggning av ärenden Av 29 kap. 10 skollagen framgår att följande bestämmelser i förvaltningslagen (FL) ska tillämpas av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i frågor som regleras i skollagen och som innebär myndighetsutövning mot en enskild. En parts rätt att meddela sig muntligen 14 1 stycket FL: Vill en sökande, klagande eller annan part lämna uppgifter muntligt i ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild, skall han få tillfälle till det, om det kan ske med hänsyn till arbetets behöriga gång. Om ett ärende har inletts har parten, till exempel eleven eller vårdnadshavaren i princip rätt att få tala med någon som kan ta emot uppgifterna på myndighetens vägnar. Detta hänger ihop med en myndighets skyldighet att ta emot besök och telefonsamtal. Parten bör i princip kunna välja mellan att lämna uppgifterna per telefon eller vid ett besök hos myndigheten. 2
Det är upp till verksamheten att avgöra hur det ska gå till när någon vill lämna uppgifter muntligt. Anteckning av uppgifter 15 FL: Uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Om det till exempel muntligen kommer in uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende ska man upprätta en tjänsteanteckning och tillföra den till ärendet. Den här skyldigheten omfattar inte bara sådana uppgifter som en part lämnar muntligt enligt 14 första stycket, utan även muntliga uppgifter av andra eller genom myndighetens egna iakttagelser, om det kan ha betydelse för utgången i ärendet. En parts rätt att få del av uppgifter 16 FL: En sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kapitlet 3 offentlighets- och sekretesslagen. Den som är part i ett ärende hos en myndighet ska ha rätt att ta del av det material som myndigheten grundar sitt avgörande på. Till exempel en elev eller vårdnadshavare ska på så sätt kunna bevaka sitt intresse i ärendet och kunna bemöta och komplettera uppgifter i utredningsmaterialet men också kunna kontrollera hur ärendet handläggs. 17 FL: Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande, det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet, eller avgörandet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kapitlet 3 offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 3
Skyldigheten att kommunicera gäller i förhållande till den som är part i ärendet och den avser i princip allt utredningsmaterial. Kommunikationen består av två led: parten ska dels underrättas om utredningsmaterialet, dels få tillfälle att yttra sig över det. Syftet med bestämmelsen är att ett ärende inte ska avgöras till en parts nackdel utan att hon eller han har fått del av materialet och fått möjlighet att ha synpunkter på det. Skillnaden mellan 16 och 17 är att verksamheten enligt 17 alltid har en skyldighet att kommunicera oavsett om parten begärt det eller ej. 16 reglerar situationen när en part begärt att få insyn i ärendet. 17 ställer därför större krav på verksamheten att hålla reda på vem som är part i ärendet och därmed har rätt att få materialet kommunicerat till sig. Bestämmelserna i 16 och 17 förvaltningslagen gäller inte uppgifter som rör någon annan sökande i ett ärende om plats i utbildning eller annan verksamhet som regleras i skollagen. Det betyder att det inte är nödvändigt att ge alla sökande till t.ex. en plats i förskola rätt att yttra sig innan platsen ges till någon viss av dessa. 20 FL: Motivering av beslut Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis om 1. beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen, 2. beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart, 3. det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något jämförbart förhållande, 4. ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen, eller 5. ärendet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande. Har skälen utelämnats, bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa honom om dem i efterhand. Varje beslut som handlar om myndighetsutövning mot enskild ska innehålla de skäl, med andra ord en motivering, som har lett fram till beslutet. Syftet med det är att garantera att ärendena prövas omsorgsfullt, sakligt och enhetligt. Det gör det även lättare för parterna och för de domstolar eller andra myndigheter som ska pröva besluten efter överklagande att förstå besluten och kontrollera och bedöma att de är riktiga. Kraven på motivering gäller bara beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende. Det gäller således inte sådana beslut som fattas under beredningen av ärendet. I vissa fall får skälen till besluten utelämnas helt eller delvis. Det gäller exempelvis för beslut som rör antagning för frivillig utbildning. 4
21 FL: Underrättelse av beslut En sökande, klagande eller annan part skall underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Parten behöver dock inte underrättas, om det är uppenbart obehövligt. Om beslutet går parten emot och kan överklagas, skall han underrättas om hur han kan överklaga det. Han skall då också underrättas om sådana avvikande meningar som avses i 19 eller som har antecknats enligt särskilda bestämmelser. Myndigheten bestämmer om underrättelsen skall ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelsen skall dock alltid ske skriftligt, om parten begär det. Denna paragraf tillämpas också när någon annan som får överklaga beslutet begär att få ta del av det. Huvudregeln innebär att den som är part i ärendet ska få en individuell underrättelse om innehållet i beslutet. Om det finns fler än en part i ärendet, gäller underrättelseplikten i förhållande till varje part för sig. I kravet på underrättelse om innehållet ligger att det inte räcker med ett meddelande om att ärendet har avgjorts och att beslutet finns tillgängligt hos verksamheten. Paragrafen innebär vidare en skyldighet för myndigheterna i samband med slutliga beslut att lämna en s.k. fullföljdshänvisning, dvs. att tala om hur beslutet kan överklagas. Verksamheterna bestämmer hur en fullföljdshänvisning närmare ska utformas men den måste innehålla viss information, se nedan under formkrav för överklagande. Tungt vägande praktiska skäl talar för att den skriftliga formen för underrättelse undantagslöst ska användas om det handlar om ett beslut som går part emot och det finns klagoberättigad part. Ett skäl för detta är att möjligheten att överklaga räknas från den dag då parten delgavs beslutet eller skriftligen fick del av det genom myndighetens försorg. 26 FL: Rättelse av skrivfel eller liknande Ett beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende, får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Innan rättelse sker skall myndigheten ge den som är part tillfälle att yttra sig, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte är obehövlig. Paragrafen gör det möjligt för den verksamhet som har meddelat ett beslut att rätta uppenbara skrivfel, räknefel och liknande fel i beslutet. På så sätt kan man undvika svårigheter och misstag vid verkställigheten av beslutet. Det måste vara tydligt att felet är ett förbiseendefel och inte ett bedömningsfel. För att paragrafen ska vara tillämplig krävs det att beslutet är meddelat. Det betyder att beslutet måste ha blivit expedierat eller fått sin slutliga form på något annat sätt. 5
Överklaganden i ärenden Av 29 kap. 11 skollagen framgår att följande bestämmelser i förvaltningslagen ska tillämpas i ärenden när beslut får överklagas enligt 28 kapitlet i skollagen. Formkrav på överklagandet 23 : Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär. Skrivelsen ges in till den myndighet som har meddelat beslutet. Den skall ha kommit in dit inom tre veckor från den dag då klaganden fick del av beslutet. Om klaganden är en part som företräder det allmänna och beslutet överklagas till en förvaltningsrätt eller kammarrätt, skall överklagandet dock ha kommit in inom tre veckor från den dag då beslutet meddelades. Tiden för överklagande av sådana beslut som gäller föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen och som inte delges räknas från den dag då beslutet gavs till känna. Har beslutet getts till känna vid mer än ett tillfälle, räknas tiden från dagen för det sista föreskrivna tillkännagivandet. Paragrafen anger vilken form ett överklagande ska ha, vad det ska innehålla, vart det ska ges in och inom vilken tid det ska ha kommit in. Att det finns tydliga regler om detta är viktigt inte bara för den som vill överklaga ett beslut. Reglerna behövs också för att det ska gå att avgöra när ett beslut vinner laga kraft. Kravet på skriftlighet innebär att det inte räcker det med att klaganden muntligen meddelar skolan att han eller hon är missnöjd med ett beslut. Om det händer bör verksamheten i så fall upplysa klaganden om att ett överklagande ska ske skriftligt. Den som överklagar ska lämna uppgift om vilket beslut som avses. Detta kan till exempel ske genom att bifoga beslutet eller genom att ange beslutets nummer. Den som överklagar måste på något sätt uttrycka vad han eller hon vill att överprövningen leda till, till exempel att en avstängning ska upphöra eller att en elev ska få rätt till särskilt stöd. Av förarbetena framgår att inget hindrar att den som överklagar justerar eller preciserar sitt yrkande vid ett senare tillfälle. Det är överklagandeinstansen, det vill säga förvaltningsrätten eller Skolväsendets överklagandenämnd, att ta ställning till vad brister i klagandens skrivelse ska leda till. Den som vill överklaga ett beslut ska vända sig till den instans som har fattat beslutet det vill säga till skolhuvudmannen eller rektorn och inte direkt till den högre instansen. Överklagandet ska ha kommit in till beslutsmyndigheten, till exempel skolan, inom tre veckor från den dag då klaganden, till exempel vårdnadshavaren eller eleven, fick del av beslutet. Treveckorsfristen räknas från den dag då klaganden fick del av beslutet. 6
Om slutdagen infaller på en söndag, en annan allmän helgdag, en lördag, en midsommarafton, en julafton eller en nyårsafton, är slutdagen i stället nästa vardag. 1 24 : Om överklagandet har kommit in i rätt tid Den myndighet som har meddelat det överklagade beslutet prövar om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in för sent, skall myndigheten avvisa den, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på att myndigheten har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklagandetiden har kommit in till den myndighet som skall pröva överklagandet. I ett sådant fall skall denna myndighet vidarebefordra skrivelsen till den myndighet som har meddelat beslutet och samtidigt lämna uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till den högre instansen. Det är den verksamhet vars beslut överklagas som ska pröva om överklagandet har skett i rätt tid. Om överklagandet har kommit in i rätt tid ska den vidarebefordras till den högre instansen enligt 25. Om överklagandet inte har kommit in i rätt tid ska den verksamhet som har fattat beslutet avvisa skrivelsen genom ett beslut om den inte kommit in i rätt tid. 25 : Om skrivelsen inte avvisas enligt 24, skall den myndighet som har meddelat beslutet överlämna skrivelsen och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som skall pröva överklagandet. Om den beslutande verksamheten anser att överklagandet har kommit in i rätt tid ska det och övriga handlingar i ärendet överlämnas till den högre instansen. I paragrafen föreskrivs ingen tid inom vilken beslutsmyndigheten ska överlämna handlingarna till den högre instansen, men det ligger i sakens natur att överlämnandet måste ske utan dröjsmål. Om överklaganden kommit in för sent eller om frågan redan är prövad av högre instans 30 : Har en skrivelse med överklagande avvisats på grund av att den har kommit in för sent, får avvisningsbeslutet överklagas i samma ordning som beslutet i huvudsaken. Har avvisningsbeslutet efter överklagande prövats av en högre instans, får den högre instansens beslut i frågan inte överklagas. Paragrafen begränsar antalet instanser i frågan om överklagande har skett i rätt tid till två, den verksamhet som har fattat beslutet och en högre instans. Begränsningen syftar till att motverka att förvaltningsförfarandet tar för lång tid och att ärenden prövas i för många instanser. 1 Regler om detta finns i lagen (1930:173) om beräkning av lagstadgad tid. 7
Aktuella bestämmelser och förarbeten Det här materialet grundar sig på bestämmelserna i skollagen (2010:800) och förvaltningslagen (1986:223) samt förarbetena Den nya skollagen för kunskap, valfrihet och trygghet, prop 2009/2010: 165. Förvaltningslagens tillämpning: 29 kap. 10 och 11 skollagen. En parts rätt att meddela sig muntligen: 14 förvaltningslagen. Anteckning av uppgifter: 15 förvaltningslagen. En parts rätt att få del av uppgifter: 16 och 17 förvaltningslagen. Motivering av beslut: 20 förvaltningslagen. Underrättelse av beslut: 21 förvaltningslagen. Hur beslut överklagas: 23-25 förvaltningslagen. Rättelse av skrivfel eller liknande: 26 förvaltningslagen. Överklagande av avvisningsbeslut: 30 förvaltningslagen. Praxis när det gäller formen för underrättelse av beslut, se till exempel beslut från JO (dnr 777-1998). 8