miljömålen nu är det bråttom! Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål 2008
miljömålen nu är det bråttom! Det var en bra bäck. Klar och brun dansade den över tussar av fjolårslöv och genom kvarglömda istunnlar, den gjorde en sväng in i mossan och störtade på huvudet i ett litet vattenfall med vit sandbotten. Ibland sjöng den i dur som en mygga och ibland försökte den låta stor och hotfull och så gurglade den sig i halsen med lite snövatten och skrattade åt alltsammans. Snusmumriken stod och lyssnade i den våta mossan. Bäcken ska med i min visa, tänkte han. Som en refräng, kanske. I detsamma lossnade en sten i fördämningen och förändrade vattnets melodi med en oktav. Det där var inte illa, sa Snusmumriken med beundran. Just så där ska det låta. Ur Det osynliga barnet av Tove Jansson M i l j ö m å l s r å d e t s u t v ä r d e r i n g a v S v e r i g e s m i l j ö m å l 2 0 0 8
Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet Sveriges riksdag har satt som mål att lämna över ett samhälle till nästa generation där våra stora miljöproblem är omhändertagna. Sexton miljökvalitetsmål med delmål styr arbetet för att uppnå detta. Miljömålen beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö som riksdagen anser hållbart på lång sikt. Målen kräver insatser från alla i samhället från offentlig förvaltning och näringsliv till organisationer och enskilda människor. Miljömålsrådet ger regeringen underlag för arbetet med att uppnå de sexton nationella miljökvalitetsmålen genom att vart fjärde år genomföra en fördjupad utvärdering av arbetet. Detta är den andra utvärderingen. I denna rapport ingår även som en viktig del rådets årliga uppföljning av miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådets utvärdering visar att tillståndet i miljön i huvudsak utvecklas åt rätt håll. Det gäller dock inte klimatmålet. Det blir mycket svårt eller inte möjligt att nå nio av de sexton miljökvalitetsmålen till målåret 2020. I rapporten presenterar rådet flera hundra förslag för att målen ska kunna nås. Dessa kommer att kosta staten 5 10 miljarder kronor extra per år, men den samhällsekonomiska vinsten blir större. Arbetet för att nå miljökvalitetsmålen har utvecklats positivt och bidragit till att effektivisera miljöarbetet i samhället. Men det räcker inte. Det krävs också politisk beslutskraft och att fler åtgärder genomförs. Att satsa på miljön är välfärdspolitik. Det främjar folkhälsan, den biologiska mångfalden, kulturhistoriska värden, ekosystemens långsiktiga produktionsförmåga, hushållning med naturresurser och därmed också vår ekonomiska utveckling på sikt. Detta är de grundläggande värden som ska vara utgångspunkt för allt miljöarbete i Sverige. Arbetet med att följa upp, utvärdera och genomföra miljökvalitetsmålen kan beskrivas som ett av Sveriges största samarbetsprojekt. För att genomföra det krävs ett stort engagemang. Just det har präglat arbetet med att ta fram denna rapport. Jag vill därför framföra ett stort tack till alla dem som på olika sätt har bidragit till att få fram Miljömålen nu är det bråttom! Den 31 mars 2008 Bengt K.Å. Johansson Ordförande för Miljömålsrådet till statsrådet och chefen för miljödepartementet 3
Innehåll Till statsrådet och chefen för Miljödepartementet 3 Sammanfattning 6 Kapitel 1. Miljömålsrådets uppdrag 15 1.1 regeringsuppdraget 16 1.2 läsanvisning för denna rapport 16 1.3 miljömålsrådets arbetssätt 17 1.4 erfarenheter och lärdomar från den fördjupade utvärderingen 2004 18 1.5 hur arbetet har genomförts 18 1.6 metodik för utvärdering och omvärldsanalys 19 Kapitel 2. Miljömålen i en förändrad omvärld 21 2.1 omvärlden förändras 22 Kapitel 3. Samordnat miljömålsarbete i Sverige 31 3.1 miljömålssystemet 33 3.2 indikatorer och dataflöden 42 Kapitel 4. Miljömålen hela samhällets ansvar 49 4.1 miljömålsansvariga myndigheters arbete för att nå miljömålen 52 4.2 myndigheter med särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet 56 4.3 det regionala miljömålsarbetet 60 4.4 kommunernas miljömålsarbete 64 4.5 miljömålen i rättsväsendet 68 4.6 näringslivets miljömålsarbete 69 4.7 miljöorganisationer och de enskilda medborgarna 73 4.8 miljömålsarbetet i ett internationellt perspektiv 76
Kapitel 5. Miljömålen uppföljning och förslag 81 5.1 begränsad klimatpåverkan 87 5.2 frisk luft 94 5.3 bara naturlig försurning 103 5.4 giftfri miljö 110 5.5 skyddande ozonskikt 119 5.6 säker strålmiljö 124 5.7 ingen övergödning 131 5.8 levande sjöar och vattendrag 138 5.9 grundvatten av god kvalitet 146 5.10 hav i balans samt levande kust och skärgård 153 5.11 myllrande våtmarker 164 5.12 levande skogar 172 5.13 ett rikt odlingslandskap 179 5.14 storslagen fjällmiljö 191 5.15 god bebyggd miljö 199 5.16 ett rikt växt- och djurliv 210 5.17 regionala miljömål och bedömningar 217 Kapitel 6. Strategier för att nå miljökvalitetsmålen 221 6.1 strategin för effektivare energianvändning och transporter, eet 226 6.2 strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp 251 6.3 strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö 269 6.4 mål- och strategiövergripande frågor 296 Kapitel 7. Miljömålens samhällsekonomiska effekter 305 7.1 kostnader och nytta med att uppnå miljökvalitetsmålen 306 7.2 kostnader för miljömålsarbetet fram till 2020 311 7.3 framtida utmaningar gällande samhällsekonomiska analyser i miljömålsarbetet 315 Sammanställning av mål 319 Sammanställning av underlag 343 Miljömålsrådet 349 Till denna rapport finns två bilagor: Bilaga 1. Sammanställning av förslag Bilaga 2. Konsekvensanalyser av förslag Bilagorna publiceras i en fristående rapport, Miljömålen bilagor, med ISBN 978-91-620-1265-6.
Sammanfattning Sverige har sexton miljökvalitetsmål som speglar en ambitiös miljöpolitik. De ska nås till 2020. Milömålsrådet bedömer att fler än hälften av miljökvalitetsmålen är mycket svåra eller inte möjliga att nå inom tidsramen. För flera mål brådskar det att vidta åtgärder, om den kvalitet i miljön som målet avser ska vara möjlig att nå inom överskådlig tid eller kanske över huvud taget. Möjligheterna att nå de flesta miljökvalitetsmålen är starkt beroende av omvärldsförändringar. Samhällsutvecklingen i Sverige och internationellt, liksom klimatförändringarna, väntas få långtgående effekter på i princip alla miljökvalitetsmål. För möjligheterna att nå flertalet miljökvalitetsmål behöver konsumtionsmönstren förändras och Sverige vara drivande i internationella forum. Kretsloppsprincipen är central. Det som utvinns ur naturen behöver nyttjas igen och slutligt omhändertas resurseffektivt och utan att naturen skadas. Generell energieffektivisering behöver prioriteras. Ökad hänsyn, skydd och skötsel är nödvändigt för att nå målens ambition för natur- och kulturvärden och för människors hälsa. Når vi målen? utvecklingen går åt rätt håll men det är långt kvar! Sveriges riksdag har beslutat om sexton ambitiösa och långtgående miljökvalitetsmål. Det långsiktiga målet att lämna över ett samhälle till nästa generation där alla stora miljöproblem är lösta är en av de mest långtgående visioner som något land i världen har formulerat för miljön. I internationella jämförelser kommer Sverige i toppskiktet när det gäller miljötillståndet. Trots det kvarstår stora utmaningar. Sveriges befolkning tar stora naturresurser i anspråk. Om alla människor på jorden skulle använda så stora resurser som vi gör i Sverige skulle det behövas ytterligare två och ett halvt jordklot för att tillgodose behoven. Miljömålsrådet konstaterar att utvecklingen i miljön går åt rätt håll, på flera av de områden vi själva råder över. Men tempot i arbetet är inte tillräckligt för att nå målen till år 2020. Detta gör att den samlade bilden av möjligheten att nå miljökvalitetsmålen ger ett negativt intryck det är många röda smilis i tablån. Ju närmare vi kommer målåret för miljökvalitetsmålen, desto mindre tid finns för att sätta in fler åtgärder som skulle kunna göra att vi når målen. För flera mål brådskar det att vidta åtgärder om den kvalitet i miljön som målet avser ska vara möjlig att nå inom överskådlig tid eller kanske över huvud taget. Detta är inte minst påkallat av de pågående klimatförändringarna som får långtgående effekter på både miljökvalitetsmål och andra samhällsmål. Miljömålsrådet anser att det krävs beslutskraft både nationellt och i det internationella samarbetet för att kunna nå de nationella miljökvalitetsmålen och en hållbar utveckling. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan bedömer Miljömålsrådet vara mycket svårt eller inte möjligt att nå. De globala utsläppen bedöms med dagens utsläppstrender öka snabbare kommande 20 30 år än de senaste 35 åren. Rådet anser att klimatförändringarna och deras påverkan också på andra mål är alarmerande. Även tillståndet i våra hav är djupt oroande. Utsläppen av näringsämnen minskar, men övergödningen minskar inte lika tydligt. Situationen för torsk- och ålbestånden är kritisk. Detta bidrar till rådets bedömning att miljökvalitetsmålen Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och 6 sammanfattning
skärgård är mycket svåra eller inte möjliga att nå. Utvecklingen för Levande skogar visar visserligen positiva tendenser; död ved, grova träd och äldre lövrik skog ökar. Men samtidigt avverkas skogar med mycket höga naturvärden och skogsresursen nyttjas intensivt. Hänsynen i skogsbruket är bristfällig, vilket skadar skogens naturvärden och kulturlämningar. Miljökvalitetsmålet Levande skogar bedöms som mycket svårt eller inte möjligt att nå till 2020. Miljömålsrådet bedömer att nio av de sexton miljökvalitetsmålen är mycket svåra eller inte möjliga att nå. För två mål är bedömningarna ändrade sedan 2007 års uppföljning. Miljökvalitetsmålet Skyddande ozonskikt utmärker sig och bedöms nu vara möjligt att nå under förutsättning att arbetet under Montrealprotokollet fortsätter att vara framgångsrikt. Ändrad bedömning har också God bebyggd miljö som nu bedöms bli mycket svårt eller inte möjligt att nå. Den förändrade bedömningen grundar sig bl.a. på att flera av målets preciseringar blir svåra att nå i tid. Även flera av de delmål som är kopplade till de grundläggande värden som miljömålen vilar på, är svåra att nå. Det gäller särskilt människors hälsa, som påverkas av dålig inomhusmiljö, samt kulturmiljön, där bebyggelsens kulturvärden inte identifieras och skyddas i tillräcklig grad. Då det gäller miljömålens delmål är bilden något mer positiv. Ett antal delmål har redan nåtts. Ytterligare ett trettiotal delmål bedöms kunna nås till målåret, men för många krävs fler åtgärder. Miljömålsrådet menar att det är viktigt att uppmärksamma målens internationella kopplingar. Många mål är starkt beroende av vad som händer i vår omvärld. För flera mål gäller att det krävs internationella åtgärder, tillsammans med de nationella, för att de ska kunna nås. Detta gäller framförallt Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Ingen övergödning och Hav i balans samt levande kust och skärgård. nya aspekter av målen prioriteras! Miljömålsrådet föreslår att flertalet av delmålen revideras och skärps. Därutöver föreslår Miljömålsrådet 19 nya delmål, som berör t.ex. utsläpp från sjöfart, enskild vattenförsörjning, ekologisk produktion och tätortsnära natur. Med rådets förslag till nya, reviderade, oförändrade och utgångna delmål minskar antalet från 72 till 70. effektiv uppföljning är viktigt! För att kunna bedöma måluppfyllelsen för respektive miljökvalitetsmål med tillhörande delmål används indikatorer. Dessa bygger på regelbundna kvantitativa och kvalitativa datainsamlingar baserade på provtagningar, enkäter, intervjuer, frivilliga inrapporteringar och andra studier. Miljömålsrådet anser att kostnadseffektiv och samordnad dataförsörjning måste eftersträvas när det gäller miljöövervakning, internationell rapportering och miljömålsuppföljning. Det finns en potential i att öka användningen av miljödata från internationell rapportering som underlag till miljömålsuppföljningen. Varför når vi inte målen? Att det blir svårt att nå många av miljökvalitetsmålen beror på flera faktorer. För det första är miljömålen som tidigare nämnts ambitiöst formulerade. För det andra är målen starkt beroende av utvecklingen av ett antal faktorer i vår omvärld samt i den svenska samhällsstrukturen. Naturens återhämtningsförmåga är en tredje, central, faktor som påverkar möjligheten att nå miljökvalitetsmålen inom den givna tidsramen, d.v.s. till år 2020. För det fjärde har många av de åtgärder som tidigare föreslagits inte genomförts. faktorer i sverige och i vår omvärld påverkar miljökvalitetsmålen! Hur samhällsstrukturen förändras och hur det internationella arbetet i form av t.ex. konventioner, direktiv och andra överenskommelser utvecklas är avgörande för möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Även hur enskilda länder i vår omvärld utformar sin miljöpolitik har stor betydelse. Några faktorer som är särskilt betydelsefulla är utvecklingen på följande områden: sammanfattning 7
den ekonomiska tillväxten med allt större konsumtion befolkningen i världen som fortsätter att växa, vilket ökar kraven på nyttjande av naturens resurser det alltmer ökade energibehovet, där den stora utmaningen är att utveckla förnyelsebara alternativ transporterna, som fortsätter att öka inom alla transportslag utvecklingen mot allt större tätorter och regionförstoringen som samtidigt medför en glesare landsbygd teknikutvecklingen, som kan leda till nya produkter och tjänster med liten eller försumbar miljöpåverkan förändringarna i klimatet som påverkar utvecklingen för övriga miljökvalitetsmål. det tar tid för naturen att återhämta sig! Tiden är en viktig faktor i bedömningen om miljökvalitetsmålen kommer att nås. Förändringar i naturen sker oftast långsamt. Detta innebär att även om en negativ trend bryts finns en fördröjningseffekt i naturen som gör att det många gånger ändå är svårt att inom utsatt tid till år 2020 nå det miljötillstånd som miljökvalitetsmålen syftar till. åtgärder genomförs inte! Rådet konstaterar att många åtgärder redan tidigare föreslagits för att komma till rätta med olika miljöproblem. Trots att förslagen finns och beslut om dem många gånger har fattats har de i flera fall inte genomförts. Det kan ha olika orsaker och har benämnts genomförandeunderskottet eller institutionella hinder. En viktig orsak till att åtgärder inte genomförs är med all sannolikhet de intressekonflikter som förekommer. Det finns motstående intressen mellan att i ekonomiskt syfte exploatera eller utnyttja, visavi att begränsa eller anpassa brukandet av mark, vatten och naturresurser. Verksamheter inom i stort sett alla politiska områden berörs och behöver analyseras när det gäller synergier och konflikter med åtgärder och styrmedel för att nå miljömålen. Konflikter kommer att behöva hanteras, ofta genom tydliga politiska beslut. Detta kräver politiskt mod. Hur stort är gapet till att nå målen? för många är det långt kvar men oklart hur långt! Miljömålsrådet har haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen. För många mål gäller att även om de föreslagna åtgärderna genomförs och delmålen uppnås kvarstår ändå ett gap till måluppfyllelse inom tidsramen. Hur stort detta gap är skiljer sig mellan målen och kan för flera vara svårt att beräkna. Osäkerheterna ligger främst i att det är svårt att helt förutse hur de föreslagna åtgärderna slår och hur effektiva de är i en föränderlig omvärld. I flera fall råder också brist på kunskap. Av dessa skäl går det inte att säga exakt vad som behövs för att målen ska kunna nås. Detta bör belysas i den fördjupade utvärdering som planeras till 2012. Vilka åtgärder bör vidtas? För att samordna och styra det långsiktiga arbetet för att nå miljökvalitetsmålen så att de kan fungera som redskap i strävan mot ett hållbart samhälle har regeringen föreslagit tre åtgärdsstrategier. Inom dessa tre strategier behandlas de huvudsakliga aktiviteter som ger upphov till dagens miljöproblem och de utmaningar som är särskilt viktiga att lösa. Miljömålsrådet har utnyttjat dessa strategier för att samlat få fram de styrmedel och åtgärder som ger mest nytta för alla miljökvalitetsmål. De tre åtgärdsstrategierna är: 1. Effektivare energianvändning och transporter (EET) för att främst minska utsläppen från energi- och transportsektorerna samt öka andelen förnybar energi. 2. Giftfria och resurssnåla kretslopp (GRK) för att minska användningen av naturresurser, minska utsläppen av miljögifter och för att skapa energioch materialsnåla kretslopp. 8 sammanfattning
3. Hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö (HUM) för att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer och skydda människors hälsa samt för miljöanpassad fysisk planering och hållbar bebyggelsestruktur. Miljömålsrådet finner att arbetet med att gå igenom och analysera åtgärder och styrmedel i de tre åtgärdsstrategierna ger väsentliga mervärden. Det ger bättre möjligheter att prioritera och få överblick och även att se synergier och konflikter med andra samhällsintressen. Rådet anser att det är värdefullt att arbetet med att utveckla strategierna fortsätter. effektivare energianvändning och transporter! Miljömålsrådet ställer sig bakom strategin för effektivare energianvändning och transporter, inklusive styrmedelsförslagen, som gemensamt vidareutvecklats av Banverket, Energimyndigheten, Luftfartsstyrelsen, Naturvårdsverket, Sjöfartsverket och Vägverket. Miljömålsrådet anser att det krävs kraftfulla styrmedel för att förändra utvecklingen i transport- och energisektorerna. För att nå långsiktiga miljömål om bl.a. begränsad klimatpåverkan räcker det inte enbart med tekniska effektivitetsökningar, förnybar energi och reningsutrustning. Människornas beteende måste också ändras. Rådet poängterar särskilt att även om de styrmedel som nu föreslås ser ut att räcka för att nå de delmål till 2015 och 2020 som strategin berör krävs ytterligare styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådet prioriterar generell energieffektivisering. Den bör ske både genom specifika åtgärder och på systemnivå. Miljömålsrådet vill att användningen av förnybara och flödande energikällor som t.ex. sol- och vindkraft ökar. De är högst prioriterade, följda av bioenergi som har stor potential. Förnybar energi prioriteras framför andra koldioxideffektiva energikällor som inte är långsiktigt hållbara. Miljömålsrådet anser att utsläppen av kväve och svavel måste minska genom reningsåtgärder för att nå försurnings- och övergödningsmålen på kortare sikt. Speciellt gäller det sjöfarten. Miljömålsrådet framhåller att målet för frisk luft kan dra nytta av dessa åtgärder men att ytterligare åtgärder krävs. För luftkvaliteten är det särskilt viktigt var utsläppsminskningarna sker. Trafikbullret kräver också riktade åtgärder för att målen ska uppnås. Miljömålsrådet föreslår ett 50-tal nya eller förändrade styrmedel i denna strategi för att åstadkomma de åtgärder som prioriteras. Styrmedelsförslagen pekar på vad Sverige bör driva i olika internationella organ, vad staten kan göra och i viss mån vad kommunerna kan göra. Syftet är att skapa goda förutsättningar för privat och offentlig sektor att agera i linje med miljömålen och därmed möjliggöra systemförändringar. Ekonomiska styrmedel prioriteras, men de kompletteras med bl.a. administrativa och informativa styrmedel. Styrmedelsförslag ges för ökad energieffektivisering inom industri, bostäder och service samt för personresor och godstransporter på väg; förslag på energieffektivisering genom transporteffektivt samhällsbyggande och infrastruktur, inom luft- och sjöfart, för järnväg samt för arbetsmaskiner. Förslag presenteras för minskad klimatpåverkan genom en större andel förnybar energi inom tillförsel av el och värme samt drivmedel till transportsektorn. Styrmedelsförslag ges för bättre rening av utsläppen av kväveoxider från stationära källor, vägtransporter och arbetsmaskiner samt för minskade utsläpp av kväve- och svaveloxider från sjöfarten. Förslag ges till ytterligare styrmedel för åtgärder som leder till lägre halter av luftföroreningar genom minskade utsläpp från småskalig vedeldning och från transportsektorn. Styrmedelsförslag ges dessutom för åtgärder som leder till minskat trafikbuller. Inom strategin föreslås de styrmedelsförändringar som krävs för att begränsa transport- och energisektorernas miljöpåverkan så att miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Bara naturlig försurning, Ingen övergödning och God bebyggd miljö uppnås. Strategin bidrar också till att nå de transport- och energipolitiska målen. Strategin har sammanfattning 9
genomgående ett internationellt perspektiv eftersom möjligheterna att nå de berörda målen till stor del är beroende av det internationella arbetet. giftfria och resurssnåla kretslopp! Strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp ska utformas så att den främst bidrar till att uppnå delmålen under miljökvalitetsmålen Giftfri miljö, Skyddande ozonskikt, Säker strålmiljö, Ingen övergödning och God bebyggd miljö. Även flera delmål och aspekter i arbetet med Begränsad klimatpåverkan och Grundvatten av god kvalitet hänförs till strategin. Miljömålsrådet ställer sig bakom strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp och de styrmedelsförslag som har utvecklats inom den. För det fortsatta arbetet med att nå målen bedömer Miljömålsrådet att kretsloppsprincipen är central i det att det som utvinns ur naturen behöver nyttjas igen och slutligt omhändertas resurseffektivt och utan att naturen skadas. Miljömålsrådet anser att många av de styrmedel och åtgärder som har föreslagits inom ramen för den fördjupade utvärderingen kan genomföras utan vidare dröjsmål. Flera viktiga åtgärder som föreslås handlar om att säkra effektiva regler och god efterlevnad av miljölagstiftningen. Särskilt viktiga förslag rör avfallshanteringen, enskilda avlopp samt kemikalieområdet. I strategin är flera förslag inriktade på att introducera nya regler och krav så att användningen av farliga ämnen i varor minskar. Miljömålsrådets bedömning är att det för de mål inom strategin som är särskilt svåra att nå krävs att produktions- och konsumtionsmönster förändras, inte bara i Sverige utan också i omvärlden. SCB föreslås få i uppdrag att utveckla särskilda indikatorer som mäter miljöpåverkan utomlands av svensk konsumtion. Miljömålsrådet anser att livsmedelskedjan och byggsektorn fortfarande har stor samlad negativ miljöpåverkan. Åtgärder behöver därför i högre grad än tidigare fokuseras på att minska denna. Här föreslår Miljömålsrådet ett tydligare helhetsansvar för miljöutvecklingen hos de centrala myndigheterna för bygg-, fastighetsoch anläggningssektorn respektive för livsmedelssektorn. Rådet föreslår även ökad satsning på att stimulera resurseffektiviteten genom åtgärder för att minska svinnet i livsmedelskedjan. Utökad tillsynsvägledning föreslås om hur miljöbalkens regler om hushållning med råvaror och energi och om möjligheterna till återanvändning och återvinning bör tillämpas, framförallt inom bygg-, fastighets- och anläggningssektorn. Miljömålsrådet föreslår flera åtgärder som bör genomföras i den offentliga sektorn för att den ska kunna vara föredöme i miljöarbetet. Det är inte minst viktigt att stat, kommun och landsting ställer tydliga miljökrav på varor och tjänster vid upphandling. Miljömålsrådet anser att det finns möjligheter till stora effektivitetsvinster när samordningen mellan de myndigheter som är berörda av strategin ökar. Myndigheternas samarbete i strategin för giftfria och resurssnåla kretslopp föreslås göras tydligt genom att några centrala myndigheter får gemensamma uppdrag att utveckla effektiva miljöåtgärder enligt samma modell som inom arbetet med de två andra strategierna. Under arbetet med denna strategi har tre olika samverkansområden blivit särskilt tydliga: regelverken för varor, kemikalier och avfall, samverkan i livsmedelskedjan samt samverkan i bygg-, fastighets- och anläggningssektorn. Miljömålsrådet anser att för att kunna uppnå målen krävs mer ny kunskap än som genereras inom landet med nuvarande takt. Miljömålsrådet föreslår att statens anslag till kunskapsuppbyggnad och forskning får tydligare inriktning mot att bidra till ett hållbart samhälle där miljökvalitetsmålen uppnås. Rådet föreslår även att regeringen tar initiativ till att utreda förutsättningarna för ett kunskapscentrum, vars syfte ska vara att påskynda utvecklingen mot hållbar produktion och användning av kemikalier. hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö! Strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö hushållningsstrategin syftar till att bevara den biologiska mångfalden och värdefulla kulturmiljöer, skydda människors hälsa samt att genom miljöanpassad fysisk planering uppnå hållbar bebyggelse- och infrastruktur. Strategin bidrar främst till att uppnå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt 10 sammanfattning
levande kust och skärgård, Myllrande våtmarker, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, God bebyggd miljö och Ett rikt växt- och djurliv. Dessutom ska hushållningsstrategin bidra till att uppnå delar av miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan, Bara naturlig försurning, Säker strålmiljö och Ingen övergödning. Miljömålsrådet ställer sig bakom strategin för hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö, inklusive de åtgärds- och styrmedelsförslag som lyfts fram av de deltagande myndigheterna Naturvårdsverket, Boverket, Fiskeriverket, Skogsstyrelsen, Jordbruksverket, Riksantikvarieämbetet, Socialstyrelsen, Energimyndigheten och Vägverket. Miljömålsrådet anser att nyttjandet av mark, vatten och resurser måste ske med hänsyn till ekosystemen och anpassas till landskapets natur- och kulturmiljövärden om miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Ytterligare åtgärder och nya styrmedel krävs. Hushållningsstrategins fokus på planering, hänsyn och skydd skapar goda förutsättningar för ökad sektorsintegrering och samverkan mellan näringsliv, statliga myndigheter och kommuner. För att miljömålen ska ge tydligare prägel åt samhället bör strategiarbetet nyttjas som ett forum för att utveckla metoder att värdera ekosystemtjänster, biologisk mångfald och kulturarv och för att göra strategiska avvägningar på olika skala i landskapet. Miljömålsrådet fastslår även att de väntade klimatförändringarna innebär stora utmaningar för hushållningen med naturresurser, mark, vatten och bebyggd miljö. Omställning till förnybar energi är nödvändig för att nå klimatmålet. Verksamheter och nyttjande behöver anpassas till ett förändrat klimat. Miljömålsrådet framhåller åtgärder som rör planering, hänsyn, skydd och restaurering, och att det finns dynamiska samband mellan dessa. Planeringens kvalitet och graden av hänsyn i nyttjandet påverkar behovet av åtgärder för att motverka sådant nyttjande som kan få negativa effekter. Med förbättrad hänsyn till miljön och långsiktighet i planeringen kan både kraven på skydd av natur- och kulturmiljöer och behoven av restaureringsinsatser minska. Miljömålsrådet finner att det är angeläget att utveckla och förbättra hänsynen inom de areella näringarna, samhällsbyggandet och infrastruktursektorn för att säkerställa att naturresurser, mark, vatten, natur- och kulturmiljövärden nyttjas på ett långsiktigt hållbart sätt. Miljömålsrådet stödjer den ambitionsnivå för skydd av natur- och kulturmiljöer som föreslagits i målrapporterna. Behovet av skydd är i nuläget stort, och för att långsiktigt bevara biologisk mångfald och kulturhistoriska värden krävs ofta även kontinuerlig skötsel. Därtill finns behov av restaurering och återskapande för att återfå förlorade funktioner eller värden i landskapet. Miljömålsrådet bedömer att kompetensen kring miljö- och hälsofrågor i den fysiska planeringen behöver förstärkas. Den regionala planeringen måste utvecklas så att strukturfrågor kan lösas på miljö- och resursmässigt bästa sätt. Långsiktig och miljöanpassad planering bör ange riktningen för en hållbar samhällsutveckling. Miljömålsrådet föreslår att ytterligare statliga medel avsätts för skydd och restaurering och för att utveckla miljöhänsynen i fysisk planering. För förbättrad hänsyn inom de areella näringarna finns förslag på såväl administrativa och informativa som ekonomiska styrmedel. Landsbygdsprogrammet är viktigt, liksom rådgivning för att stödja olika aktörer att göra frivilliga åtaganden. Miljömålsrådet anser vidare att styrmedel som förebygger miljöproblem genom att involvera verksamhetsutövare och konsumenter behöver användas i större utsträckning. Konsumtionens betydelse för hushållning med resurser behöver beaktas, bl.a. genom riktade styrmedel för att förbättra miljöhänsynen i privata och offentliga aktörers konsumtion. forskningsresultat måste leda till åtgärder! I underlagen till den fördjupade utvärderingen har ett flertal kunskapsluckor identifierats. Inom de områden där kunskaper faktiskt finns är det nödvändigt att de också omsätts i praktiken och resulterar i effektiva åtgärder för miljöpolitiken. Med strategiska forskningssatsningar ökar möjligheterna att snabbare nå miljömålen. Sverige bör i större utsträckning sammanfattning 11
lära av andra länders erfarenheter när det gäller att omsätta forskningsresultat i åtgärder. Hur fungerar miljöarbetet i samhället? arbetet med miljömålen har effektiviserat miljöarbetet i samhället! Miljömålsrådets samlade bedömning är att arbetet för att nå miljömålen har utvecklats positivt och att det har bidragit till att det totala miljöarbetet har förbättrats. Arbetet med miljömålen har stärkt samverkan mellan myndigheter och i viss mån även med näringsliv och andra aktörer i samhället. Synen på hållbar samhällsutveckling har utvecklats, och miljöfrågorna har blivit bättre integrerade i samhället. Samtidigt efterfrågas ytterligare samordning och samverkan i miljöarbetet på alla nivåer. Arbetet för att nå miljömålen är ett stort samverkansprojekt, och för god effektivitet behövs en hög grad av samordning. Rådet anser därför att det är effektivt att satsa resurser för ökad samordning och att behovet bör tillgodoses i hela miljömålssystemet. De miljömålsansvariga myndigheternas ansvarsfördelning i fråga om uppföljning har utvecklats och förbättrats. Genom arbetet i de tre åtgärdsstrategierna har även samverkan i åtgärdsarbetet utvecklats positivt. Det är dock önskvärt att ytterligare klargöra ansvaret för att föreslå åtgärder och för att bistå länen i det regionala miljömålsarbetet. Integreringen av det särskilda sektorsansvaret för miljömålsarbetet i miljömålssystemet har fungerat bra. Miljömålsrådet anser att inga större förändringar bör göras. Däremot föreslår Miljömålsrådet att regeringen ser över vilka myndigheter som bör ha ett särskilt sektorsansvar för miljömålsarbetet samt att regeringen tydliggör att ansvaret omfattar uppföljning, utveckling och genomförande. Dessa myndigheter bör även i fortsättningen delta i arbetet med att utveckla åtgärdsstrategierna. Även om arbetet för att nå miljömålen har stärkt den regionala samverkan mellan myndigheter och synen på vad som är hållbar samhällsutveckling förbättrats behöver miljömålen ännu tydligare integreras som en del av politiken för hållbar utveckling. Miljömålsrådet anser att såväl länsstyrelser som regionförbund i större utsträckning behöver använda de regionala miljömålen i arbetet med att ta fram regionala utvecklings- och tillväxtprogram och strukturfondprogram. Det är angeläget att frågor om näringslivsutveckling och infrastruktursatsningar i tidiga skeden belyses utifrån tänkbara effekter på miljön. Länsstyrelser och andra statliga myndigheter skulle behöva samordna sig ännu bättre för att få ett helhetsperspektiv i denna dialog. stärk det regionala miljömålsarbetet! Miljömålsrådets bedömning är att det regionala arbetet för att nå miljömålen i många avseenden har varit framgångsrikt, och att länsstyrelserna har en betydande roll som motor och samordnande kraft i det arbetet. Rådet anser emellertid att det finns behov av förstärkta regionala samverkansinsatser och att stödet från de nationella myndigheterna behöver öka. Många myndigheter och andra aktörer pekar på brist på resurser som begränsande för länsstyrelsernas arbetsinsatser. Miljömålsrådet föreslår att regeringen ser över hur det regionala arbetet kan förbättras, och hur länsstyrelsernas roll, ansvar och befogenheter kan utvecklas för att nå miljömålen. kommunerna kan ta ett tydligare ansvar för miljömålen! Miljömålsrådets bedömning är att kommunerna har en betydande roll i arbetet för att nå miljömålen. Genom att översätta nationella och regionala miljömål till lokala mål och åtgärder kan miljömålen i större utsträckning bli redskap i den lokala politiken. Rådet anser att kommunerna idag inte tillräckligt väl väger in miljömålen och miljöaspekterna i den lokala politiken och att kommunerna kan ta ett större och tydligare ansvar när det gäller att genomföra lokalt miljömålsarbete. Kommunerna är utförare av många av de åtgärder som krävs för att nå miljökvalitetsmålen och förfogar över flera av de tillgängliga instrumenten, framförallt samhällsplanering och tillsyn. Kommunerna efterfrågar ökat kompetensstöd och vägledning för att genomföra det lokala miljömåls- 12 sammanfattning