DATUM: 2012-11-08 TALARE: PLATS: Riksbankschef Stefan Ingves Bankföreningens årsmöte SVERIGES RIKSBANK SE-103 37 Stockholm (Brunkebergstorg 11) Tel +46 8 787 00 00 Fax +46 8 21 05 31 registratorn@riksbank.se www.riksbank.se Hantering av problembanker Banker är speciella Jag skulle vilja inleda med frågan: vad gör jag egentligen här? Eller annorlunda uttryckt: varför är riksbankschefen på Bankföreningens årsmöte för att tala om hantering av problembanker? Varför är detta en angelägenhet för svenska myndigheter? Banker fullgör som bekant en rad centrala funktioner i samhället. Dit hör att omvandla sparares pengar till produktiva investeringar, att bidra till att köpare och säljare av varor och tjänster smidigt kan utföra och erhålla betalningar av varandra och inte minst att hjälpa till att fördela risk mellan parter med olika riskpreferenser. Banker har enkelt uttryckt ett stort samhällsekonomiskt värde och problem i banksektorn kan få betydande negativa konsekvenser för den reala ekonomin. Men även andra företag än banker kan väl ha ett stort om inte större värde för samhället? Varför är banker speciella? Jo, vad som gör banker speciella hänger ihop med något som kallas systemrisk. Med det menas risken för att hela det finansiella systemet samtidigt ska drabbas av så allvarliga problem att någon av de samhällsviktiga funktioner jag nämnde ovan slås ut. Dessa systemrisker hänger förenklat samman med tre faktorer. För det första innebär bankverksamhet i sig en del speciella risker. De flesta bankers affärsmodeller går ut på att kortsiktig finansiering, i form av insättarmedel och upplåning på de internationella kapitalmarknaderna, omvandlas till långsiktig utlåning till företag och hushåll. Det här gör att förtroende blir av central betydelse. Sviktar förtroendet för bankens återbetalningsförmåga kan det resultera i att bankens finansiering snabbt försvinner, vilket givetvis kan leda till problem. 1 [6]
För det andra finns stora spridningsrisker mellan banker. Banker är ofta sammanlänkade med varandra, bland annat genom motpartsexponeringar. Inlånings- och utlåningsöverskott i olika delar av världen hanteras på en global interbankmarknad, vilket gör att bankernas tillgångar och skulder till stor del är lån till och från andra banker. Det här gör att problem lätt kan spridas mellan banker och på så sätt fortplantas genom det finansiella systemet. För det tredje är bankernas egna incitament att minska systemriskerna inte alltid uppenbara. En bakomliggande faktor är bankaktieägarnas begränsade ansvar. En annan är myndigheternas intresse av att upprätthålla samhällsviktiga funktioner. Jag återkommer till detta. Från ett policyperspektiv innebär det här att det finns ett intresse av att säkerställa att banker är stabila och motståndskraftiga. Grunden till detta är att bankerna har väl tilltagna kapitalbuffertar som kan absorbera förluster och att de har god kontroll över sina risker. Mot bakgrund av bland annat storleken på de svenska storbankernas verksamhet deras totala tillgångar är nästan fyra gånger större än Sveriges BNP anser Riksbanken såväl som Finansinspektionen och Finansdepartementet att svenska banker ska ha minst 10 procent i kärnprimärkapital från och med första januari 2013 och 12 procent från första januari 2015. De svenska bankernas beroende av finansiering på de kortfristiga kapitalmarknaderna innebär vidare att Riksbanken anser att det ska uppställas stora krav på bankernas hantering av likviditetsrisker. Finansinspektionen håller för närvarande på att utforma föreskrifter om så kallad likvidititetstäckningsgrad som syftar till att minska likviditetsriskerna. Trots omfattande regelverk kan givetvis banker hamna i problem. Det är därför viktigt att man från myndigheters sida också kan ta om hand och avveckla fallerande institut på ett sätt som möjliggör att dess samhällsekonomiskt viktiga funktioner kan fortsätta att utföras och att problem som uppkommer i ett institut isoleras och inte sprider sig till övriga delar av det finansiella systemet. Ett problem är dock att den vanliga konkurslagstiftningen som gäller för övriga företag sällan är möjlig, eller åtminstone inte lämplig, att använda i relation till banker. Det gäller särskilt stora och systemviktiga institut. Det grundläggande problemet med vanlig konkurslagstiftning är att reglerna är konstruerade utifrån ett borgenärsskyddsintresse. Av det följer att det finns mycket begränsat, om ens något, utrymme att ta hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet. Mer konkret kan det till exempel vara nödvändigt att ta över en bank redan innan, om än mycket nära, insolvens för att på så sätt säkerställa att det inte blir något avbrott i dess systemviktiga funktioner. Detta är inte möjligt genom ett vanligt konkursförfarande. Vidare behöver man agera snabbt. Det är därför problematiskt med regler som exempelvis kräver borgenärsgodkännande innan en viss åtgärd kan vidtas. 2 [6]
I den mån ett land endast har den vanliga konkurslagstiftningen att tillgå vid hanteringen av problembanker tvingas - mot bakgrund av det jag nyss sagt - tyvärr alltför ofta myndigheter, och ytterst skattebetalare, till olika slags räddningsaktioner. Riksbanken har därför länge argumenterat för att det behövs en särskild ordning för att ta om hand banker i kris. Vi välkomnar därför det förslag till krishanteringsdirektiv som nyligen presenterats av Kommissionen. Ett särskilt regelverk för problembanker kan alltså bidra till finansiell stabilitet genom att utgöra ett alternativ till vanligt konkursförfarande och offentliga räddningsaktioner. På ett mer grundläggande plan och för att knyta an till där jag började det här talet kan man dock ställa sig frågan: varför klarar privata sektorn inte av att lösa sina egna problem? Jag hade, lite förenklat, inte haft någon anledning att stå här och prata om hantering av problembanker om bankerna själva hade haft tillräckliga incitament att förebygga och begränsa effekterna av finansiella kriser. Det är tydligt, åtminstone i ett internationellt perspektiv, att flera institut åren innan finanskrisen tog alltför stora risker. Detta hade flera orsaker, vilka jag inte ska gå in på närmare här. Däremot är jag tämligen övertygad om att många såväl banker som marknaden i övrigt mot bakgrund av det offentligas intresse av att upprätthålla finansiell stabilitet helt enkelt utgick ifrån att bankerna skulle räddas i det fall de inte klarade av att reda ut sina problem. Banker ansågs, annorlunda uttryckt, skyddade av implicita statsgarantier, vilket i sin tur resulterade i en tydlig moral hazard -problematik. Utifrån vad jag hittills sagt kan man dra slutsatsen att ett regelverk för hantering av krisbanker kan bidra till finansiell stabilitet på två olika sätt. Dels ger det myndigheter bättre och fler verktyg i den faktiska krishanteringen, dels hjälper det till att begränsa problematiken med implicita statsgarantier och moral hazard. Jag vill säga några ord om denna sistnämnda aspekt. Det vill säga, om ett sådant regelverk som ett corporate governance -verktyg och vikten av att skapa rätt incitament. Vikten av rätt incitament En av de grundläggande principerna i ett regelverk för hantering av krisbanker är att kostnaderna för ett fallissemang ska bäras av bankens aktieägare och borgenärer. Det vill säga inte av det offentliga och skattebetalarna. Konkret försöker lagstiftaren uppnå detta genom att ge myndigheter befogenhet att skriva ned värdet på befintliga aktier och fordringar samt omvandla fordringar till aktiekapital. Det är rimligt att anta att dessa befogenheter, samt vetskapen om att myndigheten har verktyg för att snabbt och effektivt ta kontrollen över fallerande banker, kommer att öka aktieägares och borgenärers intresse av att utföra sin kontrollfunktion på ett sätt som begränsar risken för fallissemang. 3 [6]
En grund för att inte hamna i dylika problem är, som sagt, att ha väl tilltagna kapitalbuffertar. Det är ju det kapitaltäckningsreglerna är till för. Men det finns många åtgärder som bankerna själva kan vidta, utöver att uppfylla de krav som ställs av oss myndigheter. Jag tror till exempel att en ökad användning av så kallade CoCos, det vill säga konvertibla skuldebrev där konverteringen triggas av att bankens kapital sjunker under en viss nivå, skulle kunna vara värdefullt för bankerna. Detta gäller särskilt när man beaktar att det kommer att finnas effektiva resolutionsregler på plats som möjliggör för myndigheter att gripa in tidigt och resolut och att flytta kostnaderna för ett bankfallissemang från skattebetalarna till aktieägarna och borgenärerna. För tydlighets skull bör än en gång påpekas att jag då talar om CoCos som ligger utöver det krav på kapital som ställs av lagstiftare och myndigheter, inklusive de olika buffertar som introducerats i Basel III-reglerna. Utifrån en banks perspektiv skulle ett extra lager av CoCos ovanpå kapitalkraven enkelt uttryckt kunna bidra till att hålla myndigheter på armslängds avstånd från verksamheten. I min roll som riksbankschef ser jag naturligtvis också gärna att den här typen av instrument får en ökad standardisering och användning. Förutom ordentliga buffertar för att tåla förluster är det givetvis centralt ha en god riskhantering. Mycket av rörelsereglerna för banker syftar ju till att säkerställa detta. Men även här finns mycket som bankerna själva skulle kunna göra. Jag vill gärna lyfta fram betydelsen av att ha en incitamentsstruktur som främjar en ansvarsfull riskhantering. Det handlar till exempel om att skapa belöningssystem som inte premierar kortsiktiga resultat på ett sätt som i förlängningen riskerar att hota den finansiella stabiliteten. De medarbetare ska belönas som lyckas bidra till en långsiktigt stabil verksamhet. I ett praktiskt perspektiv innebär detta att man till exempel måste fundera på vid vilken tidpunkt, och i vilken form, rörlig ersättning ska betalas ut. Krishantering i praktiken Låt mig nu gå vidare med att säga något om resolutionsregelverkens roll i den faktiska krishanteringen. Generellt är jag mycket positiv till att myndigheter genom nu pågående reformer ges en omfattande verktygslåda att använda för att hantera problembanker. Samtidigt vill jag betona att de ritningar och verktyg som finns i dessa regelverk i praktiken inte kommer att kunna användas för alla sorters problem. Jag är till exempel tveksam till hur långt de kommer att räcka i en verklig systemkris. Låt mig illustrera med ett exempel. En myndighets befogenhet att på eget initiativ och utan aktieägarnas samtycke genomföra en försäljning av en bank, eller vissa av en banks tillgångar, kan i en stabil marknad möjliggöra en snabb 4 [6]
och effektiv hantering av ett fallerande institut. Är det däremot inte fråga om en stabil marknad - säg till exempel att vi befinner oss mitt i en global systemkris likt den vi just upplevt - lär det dock vara ont om köpare. När vi utformar regelverk för krishantering måste vi vara medvetna om denna och övriga begränsningar i relation till systemrisker. Konkret innebär det att vi, även med det nya regelverket på plats, inte kan utesluta extraordinära statliga ingripanden, såsom tillfällig nationalisering, vid en eventuell framtida systemkris. Krishantering över gränserna En ytterligare utmaning är hur man ska hantera kriser i gränsöverskidande banker. Man brukar i det här sammanhanget ibland tala om the financial trilemma. Med det menas att det inte är möjligt att ha både gränsöverskridande banker, nationell tillsyn och finansiell stabilitet. En av dessa tre saker måste ge vika. Redan idag sker viss samordning av tillsynen inom Europa genom olika former av tillsynskollegier. I och med den av kommissionen nyligen presenterade bankunionen kan dock ytterligare ett stort steg komma att tas: en överstatlig funktion omfattandes både tillsyn, krishantering och insättarskydd. På ett principiellt plan är den så kallade bankunionen intressant eftersom den kan bidra till en lösning av the financial trilemma. I delar av Europa finns det för närvarande en rad problemtyngda banker med verksamhet i flera länder. Genom de överenskommelser som gjorts i Europa anges en gemensam europeisk tillsynsfunktion vara en förutsättning för att rekapitalisera europeiska banker direkt genom ESM. Vad som kommer hända med detta är naturligtvis svårt att säga i dagsläget. Jag tycker att det är viktigt att betona att bankunionen inte bara blir en quick fix, utan att en långsiktigt hållbar struktur skapas. Lite tillspetsat kan man säga att vikten av att hitta en snabb lösning inte får innebära att man hittar en mindre bra lösning. Bland de mest centrala frågorna utifrån ett svenskt perspektiv hittills i förhandlingarna har varit att värna om vår möjlighet att ställa tillräckligt höga kapitalkrav på svenska banker. Jag har redan betonat betydelsen av en god kapitalbas och pekat på några av de faktorer som gör detta särskilt viktigt i relation till svenska banker. Jag vill därför understryka vikten av att vi fortsätter strida för denna fråga. Varför jag är här? Låt mig sammanfatta. Svaret på min inledande fråga varför riksbankschefen är på bankföreningens årsmöte för att tala om hantering av problembanker är helt enkelt att centralbanker, såväl som andra berörda myndigheter, i praktiken 5 [6]
behövs för att ta hand om fallerande banker. Genom de reformer som just nu genomförs får man bättre verktyg för det arbetet. Samtidigt tror och hoppas jag att regelverken kan bidra till bättre och tydligare incitament hos marknadsaktörerna. Det är rimligt att anta att bankerna till följd av införandet av effektiva resolutionsregler kommer att bli mer angelägna om att hålla myndigheterna borta från verksamheten. Förhoppningsvis kan det i sin tur leda till stabilare och mer motståndskraftiga banker. Tack för att ni lyssnade. 6 [6]