Andra finansminister Ulla-Maj Wideroos

Statsrådets skrivelse till Riksdagen med anledning av ett förslag till rådets direktiv (mervärdesskatt på posttjänster) I enlighet med 96 2 mom. grundlagen översänds till riksdagen Europeiska gemenskapernas kommissions förslag av den 5 maj 2003 till ett direktiv av rådet om ändring av direktiv 77/388/EEG beträffande mervärdesskatt på tjänster som tillhandahålls inom postsektorn samt en promemoria om förslaget. Helsingfors den 20 november 2003 Andra finansminister Ulla-Maj Wideroos Lagstiftningsråd Suvi Anttila

2 FINANSMINISTERIET PROMEMORIA EU/2003/0610 5.11.2003 FÖRSLAG TILL RÅDETS DIREKTIV OM ÄNDRING AV DIREKTIV 77/388/EEG BE- TRÄFFANDE MERVÄRDESSKATT PÅ TJÄNSTER SOM TILLHANDAHÅLLS INOM POSTSEKTORN 1. Bakgrund Europeiska gemenskapernas kommission lade den 5 maj 2003 fram ett förslag till direktiv av rådet om ändring av direktiv 77/388/EEG beträffande mervärdesskatt på tjänster som tillhandahålls inom postsektorn; KOM(2003) 234 slutlig, Bryssel 5.5.2003, 2003/0091 (CNS). Bestämmelser om det mervärdesskattesystem som tillämpas i gemenskapen ingår i rådets sjätte direktiv 77/388/EEG av den 17 maj 1977 om harmonis ering av medlemsstaternas lagstiftning rörande omsättningsskatter gemensamt system för mervärdesskatt: enhetlig beräkningsgrund (nedan sjätte mervärdesskatted i- rektivet). När det sjätte mervärdesskattedirektivet antogs på 1970-talet kännetecknades postsektorn av monopol och ett begränsat antal icke konkurrensutsatta tjänster. De beskattningsordningar som då infördes, dvs. undantag från skatteplikt för offentliga posttjänster, var anpassade till den situationen. I vissa medlemsstater anses offentliga posttjänster fortfarande ligga utanför tillämpningsområdet för mervärdesskatt, eftersom det anses att de tillhandahålls av offentliga myndigheter. I andra medlemsstater tillämpas däremot den bestämmelse i direktivet enligt vilken från skatteplikt undantas tillhandahållande av tjänster och därmed förenade leveranser av varor vilka utförs av det offentliga postväsendet. Från skatteplikt undantas dessutom tillhandahållande till nominella värdet av frimärken giltiga för posttjänster inom landets territorium. Undantaget från mervärdesskatteplikt för posttjänster omfattar inte liknande tjänster när de tillhandahålls av andra organ såsom järnvägen, flygbolag eller andra transportföretag. Tillhandahållandet av frimärken är dock undantaget från skatteplikt, oavsett vem som säljer dem. Det råder emellertid en viss förvirring på olika håll i gemenskapen om hur undantaget i fråga skall tolkas. Åtminstone två medlemsstater anser exempelvis att undantaget inte gäller om offentliga posttjänster tillhandahålls av aktiebolag. 2. Den föreslagna rättsaktens mål Eftersom de offentliga posttjänsterna nu har verksamhet på konkurrensutsatta marknader, leder det faktum att undantaget från mervärdesskatt är begränsat till enbart den offentliga sektorn oundvikligen till en snedvridning av konkurrensen. Det offentliga postväsendets priser är fördelaktigare än priserna på liknande tjänster som privata operatörer tillhandahåller i sådana fall där köparna består av konsumenter som inte är skattskyldiga och sålunda inte har rätt att göra avdrag i fråga om mervärdesskatten. Å andra sidan föredrar de företag som har rätt att göra avdrag det pris som beskattningsbara tillhandahållare av tjänster tar ut. Denna typ av företag svarar för något över 60 % av de offentliga postoperatörernas omsättning för posttjänster inom Europeiska gemenskapen. Med ökad liberalisering inom sektorn ökar inslaget av snedvridning. Situationen ger regelbundet upphov till klagomål från både privata och offentliga operatörer. Det gällande systemet komplicerar även affärsförbindelserna inom sådana koncerner med offentliga operatörer, vars dotterbolag omfattas av den normala mervä rdesbeskattningen. I vissa länder som delvis eller helt privatiserat postväsendet beskattas postsektorn redan nu, och detta ger i sin tur upphov till problem i förhållande till postoperatörer i andra länder där den offentliga operatören fortfarande omfattas av undantag från mervärdesskatten. Alla dessa problem pekar enligt kommissionen på att den centrala neutralitetsprinci-

3 pen i det gemensamma systemet för mervärdesskatt inte längre iakttas inom postsektorn. Syftet med förslaget är att ändra sjätte mervärdesskattedirektivet så, att alla tjänster som tillhandahålls av denna sektor omfattas av mervärdesskatt. På detta sätt moderniseras och förenklas beskattningen genom att snedvridningen undanröjs. Vidare görs tillämpningen av beskattningen inom denna sektor mer rättvis. Kommissionen konstaterar att detta är i linje med dess strategi för förbättring av mervärdesskattesystemets funktion (kommissionens meddelande KOM(2000) 348). Syftet med förslaget är likaså att minimera de verkningar som förändringen har för slutkonsumenternas del. 3. Den föreslagna rättsaktens huvudsakliga innehåll 3.1. Avskaffande av undantaget från skatteplikt Det föreslås att undantaget från skatteplikt avseende posttjänster och frimärken skall avskaffas. Beskattningen av posttjänster ger de offentliga postväsendena rätt att dra av den mervärdesskatt som ingår i deras leveranser, varvid den dolda skatten försvinner och de flesta snedvridande problemen får en lösning för aktörernas del. Även om posttjänsterna innefattar olika aktiviteter, däribland insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser, är det för kundens vidkommande transporten av varorna från ett ställe till ett annat som är den tjänst som tillhandahålls. Därför föreslår kommissionen att tillhandahållandet av posttjänster behandlas som ett enda tillhandahållande av transporttjänst. Enligt kommissionen skall frimärken anses utgöra bevis på förhandsbetalning. Leverans av frimärken för filatelistiska ändamål skall enligt förslaget dock betraktas som en leverans av varor till normalskattesats, eftersom dylika frimärken inte har något att göra med tillhandahållandet av posttjänster. 3.2. Tillämplig skattesats Den ur teknisk synpunkt bästa och enklaste lösningen skulle enligt kommissionen vara att beskatta samtliga posttjänster enligt normalskattesats. Införandet av heltäckande beskattning enligt normalskattesats skulle emellertid kunna leda till prishöjningar, särskilt i fråga om posttjänster som tillhandahålls privata konsumenter. Dessa prishöjningar skulle dock till följd av att de dolda skatterna försvinner vara lägre än den normala mervärdesskattesatsen. Heltäckande beskattning kan också komma att ha en betydande inverkan på vissa verksamheter såsom välgörenhet och hälsovård, där de icke-avdragbara kostnaderna kommer att öka. Kommissionen har därför velat se till att medlemsstaterna skall kunna minimera verkningarna av prisförhöjningarna för slutkonsumenternas del. Enligt förslaget genomförs detta genom att medlemsstaterna får möjlighet att tillämpa en reducerad skattesats på standardposttjänster. Direktivet tillåter att medlemsstaterna tillämpar högst två reducerade skattesatser på minst 5 %. Procenten för den tillämpliga reducerade skattesatsen kommer att variera från medlemsstat till medlemsstat. I fråga om en reducerad skattesats bör man komma ihåg hur unik postfunktionen är, särskilt den möjlighet som kunderna har att i förväg köpa frimärken av olika valörer och att sedan lägga sina försändelser i brevlådor för uppsamling utan att vara i kontakt med operatören. Med hänsyn till arten av de transaktioner som det är fråga om är det inte tekniskt genomförbart att tillämpa en reducerad skattesats enbart för privata konsumenter. Standardposttjänsterna omfattar största delen av de privata försändelserna, men också viss företagspost. Det saknar betydelse att den reducerade skattesatsen också gäller företag, eftersom beskattningsbara företag får dra av mervärdesskatten oavsett vilken skattesats som tas ut och företag med undantag från mervärdesskatt kommer i likhet med slutkonsumenterna i stort sett att befinna sig i samma situation som enligt de nuvarande bestämmelserna. Med standardposttjänst avses enligt förslaget alla grundläggande posttjänster gällande adresserade brev och paket som väger högst 2 kg. Detta kommer att inbegripa direktreklam, böcker, kataloger, tidningar osv., förutsatt att de adresseras till en namngiven per-

4 son. De avsedda tjänsterna kan tillhandahållas av vilken operatör som helst. Viktgränsen för tillämpning av den reducerade skattesatsen föreslås vara 2 kg i syfte att i praktiken minska behovet av flera uppsättningar frimärken och att minska risken för misstag och missbruk genom användning av fel frimärken. En hög viktgräns innebär att det är nästan omöjligt att lägga försändelser som kräver frimärken enligt normalskattesatsen i en brevlåda. Största delen av postverksamheten gäller lättare försändelser än så. Enligt förslaget kan reducerad skattesats inte tillämpas på tjänster som ligger utanför standardposttjänsterna, på tjänster avseende post utan adressat och inte heller på försändelser som väger mera än 2 kg. Reducerad skattesats får inte heller gälla de delar av tjänsterna som tillhandahållaren av posttjänsterna köper av en underleverantör. 3.3. Beskattningsland för posttjänster och skattemässig behandling av utrikespost I och med att posttjänsterna betraktas som transporttjänster avseende varor innebär detta i princip att på alla posttjänster bör tillämpas de normala bestämmelser om transporter som ingår i sjätte mervärdesskattedirektivet. Detta innebär att posttjänsterna utan någon tilläggsändring skulle ha två avgiftsklasser: post som samlas upp för överlämnande inom gemenskapen skulle omfattas av skatteplikt, medan post som samlas upp för överlämnande utanför gemenskapen skulle vara undantagen från skatteplikt och kombinerad med avdragsrätt. Ett dylikt arrangemang skulle orsaka svårigheter, eftersom det bl.a. skulle kräva två frimärksserier, vilket i sin tur skulle ha granskningsproblem som följd. För att minska de verkningar som skatteplikten i fråga om posttjänster åsamkar ko n- sumenterna och för att förenkla tillsynssystemen föreslår kommissionen att standardposttjänster gällande alla adresserade försändelser som väger högst 2 kg skall vara skattepliktiga i avgångsmedlemsstaten. Det föreslås att det undantag från skatteplikt som gäller försändelser avsedda utanför gemenskapen skall slopas. Denna typ av posttjänster skulle således alltid vara skattepliktig då transporten påbörjas inom gemenskapen, oberoende av om det är fråga om post inom gemenskapen eller post som sänds utanför gemenskapen. Detta ligger i linje med liknande mervärdesskattesystem inom den aktuella sektorn utanför gemenskapen. En hög maximivikt är ägnad att i stor utsträckning minska möjligheten till fel och därmed skulle man få samma bestämmelse att gälla största delen av standardposten. En tillämpning av samma kriterium såväl i bestämmelsen om beskattningsland som i bestämmelsen om reducerad skattesats skulle ha en förenklad helhetslösning som följd. Bestämmelsen skulle komma att gälla sådana försändelser oavsett transportföretag, och även inbegripa direktreklam, böcker, kataloger, tidningar och små paket med adressat. Om den som tar emot posten samtidigt är den som tar emot tjänsten detta gäller bl.a. företagens post med betalt svar föreslås leveransstället för försändelsen i fråga vara beskattningsland. Det föreslås att på tjänster som ligger utanför standardposttjänsterna, på tjänster som gäller icke-adresserad post och på tjänster gällande försändelser som väger mera än 2 kg skall tillämpas de normala bestämmelserna om transporttjänster i beskattningslandet i fråga. Sådan post som uppsamlas för överlämnande inom gemenskapen skulle således omfattas av skatteplikt i avgångsmedlemsstaten eller i köparens registreringsmedlemsstat, medan post som uppsamlas för överlämnande utanför gemenskapen skulle vara undantagen från skatteplikt och kombinerad med avdragsrätt. 3.4. Behandlingen av terminalavgifter Utöver leveranser av post som samlats upp inom en medlemsstat innefattar postoperatörernas aktiviteter överlämnande av försändelser som samlats upp i andra medlemsstater eller tredje land. Den operatör som samlar upp posten kommer att ta ut avgift av kunden för transporten och överlämnandet som helhet. Han kommer att lägga ut överlämnandet på operatören i det andra landet genom underleverantörskontrakt. Den betalning som den andra operatören erhåller kallas terminalavgift.

5 Gränsöverskridande terminalavgifter som inbegriper ett tredje land är i enlighet med artikel 14.1 i sjätte mervärdesskattedirektivet undantagna från skatteplikt och till dem ansluter sig också avdragsrätt. Undantaget från skatteplikten är viktigt, eftersom många postoperatörer i tredje land inte skulle kunna ansöka om återbetalning av den skatt som ingår i terminalavgiften eftersom de är en statlig verksamhet och inte en beskattningsbar person. Med tanke på att postoperatörer i så gott som alla världens länder deltar i posttransaktionerna skulle det uppkomma en märkbar snedvridning när det gäller rätten att erhålla återbetalning. Enligt förslaget omfattas terminalavgifterna inom gemenskapen av skatteplikten. Något behov av undantag från skatteplikten finns inte, eftersom skatten i terminalavgiften kan dras av. 3.5. Möjligheten till särskild skatteredovisningsordning för postoperatörer De operatörer i medlemsstater som utnyttjar möjligheten till en reducerad skattesats kan komma att behöva tillämpa tre olika skattesatser. Om ingen reducerad skattesats tillämpas kommer operatörerna att behöva redovisa för mervärdesskatten på två nivåer: normalskattesatsen och ingen skattesats, dvs. undantag. I så fall uppkommer ett behov av två olika uppsättningar frimärken, även om behovet av olika uppsättningar i hög grad minskar på grund av de föreslagna ändringarna av såväl bestämmelserna om beskattningslandet som undantaget för försändelser som väger mindre än 2 kg, och på grund av att viktgränsen för den reducerade skattesatsen fastställs till samma nivå (2 kg). I syfte att undvika behovet av olika frimärkskategorier föreslås det som en förenkling att de medlemsstater som valt den reducerade skattesatsen erbjuds möjlighet att i fråga om postoperatörerna räkna ut mervärdesskattebeloppet med hjälp av en sådan alternativ ordning som medlemsstaten i fråga planerar. Det föreslås att följande centrala princip följs i fråga om medlemsstaternas särskilda ordning: beloppet av den mervärdesskatt som skall betalas fastställs på grundval av antalet transporterade försändelser. Mervärdesskatten föreslås inte framgå av själva frimärket. Detta möjliggör användningen av en uppsättning frimärken för samtliga produkter. Ordningen kommer också att behöva inbegripa en mekanism som sörjer för att företagskunderna i förekommande fall får underlag för att kunna dra av mervärdesskatten. På detta sätt kan man också undvika dubbelbeskattning av frimärken och posttjänster genom att t.ex. behandla frimärken som varor och göra dem föremål för en nollskattesats avseende mervärdesskatt. 4. Behandlingen av ärendet 4.1. Behandlingen i Europeiska unionens institutioner Europaparlamentet och Europeiska ekonomiska och sociala kommittén har ännu inte gett sina yttranden om förslaget till direktiv. Förslaget har behandlats i rådets arbetsgrupp för skattefrågor den 2 juli och den 2 oktober 2003. 4.2. Ärendets behandling i Finland Skattestyrelsen, kommunikationsministeriet, Ålands landskapsstyrelse, Industrins och Arbetsgivarnas Centralförbund, Servicearbetsgivarna, Finlands Lastbilsförbund, Mediernas Centralförbund och Posten Finland Abp har lämnat finansministeriet sina utlåtanden angående förslaget. Förslaget till direktiv behandlades i statsrådets beredningssektion den 12 november 2003. 5. Förslagets verkningar för Finland I Finland finns inte längre sådan offentlig postverksamhet som avses i sjätte mervärdesskattedirektivet. Det mest betydande företaget inom postsektorn är Posten Finland Abp, som ägs helt och hållet av staten och som med stöd av lagen om posttjänster (313/2001) har koncession att utöva postverksamhet i hela landet utom Åland. Åland har med stöd av självstyrelselagen för Åland ett självständigt postväsende. För närvarande

6 finns det inte andra företag som utövar postverksamhet med stöd av lagen om posttjänster. Det finns ett flertal företag som bedriver andra former av utdelnings- och kurirverksamhet än som är stadgad i lagen om posttjänster, dvs. avhämtning, transport och utdelning av brev, paket, dokument, tidningar och tidskrifter. Utdelningen består i huvudsak av icke-adresserade leveranser och utdelning av adresserade tidningar, men i viss utsträckning förekommer också adresserade brev- och paketförsändelser. Dessutom finns det företag som inom följande näringsgrenar bedriver smågodsbefordran: järnvägs-, bussoch taxitrafiken, godstransporterna inom vägtrafiken, busstationerna samt spedition och befraktning. Mervärdesskattelagen (1501/1993) innehåller inte någon bestämmelse om undantag från skatteplikt när det gäller posttjänster, utan dessa betraktas som sådana tjänster för transport av varor som omfattas av beskattningen. Försäljningen av frimärken betraktas som en förhandsbetalning för transporttjänsten. Till dessa delar motsvarar Finlands mervärdesbeskattning förslaget till direktiv. Mervärdesskattelagens normala bestämmelser om beskattningsland och undantag från skatteplikten i fråga om godstransporttjänster gäller för närvarande också posttjänsterna. Därmed betalas inte skatt för post som skall levereras utanför gemenskapen. Enligt förslaget till direktiv avses denna typ av leveranser bli skattepliktiga till den del det är fråga om standardposttjänster som gäller adresserade försändelser under 2 kg, vilket innebär att mervärdesskattelagen bör ändras på denna punkt. En sådan lagändring leder till att skatteintäkterna ökar i någon mån. Mervärdesskattelagen innehåller inte heller någon specialbestämmelse om post med betalt svar. I fråga om mervärdesbeskattningen är Åland i förhållande till de andra medlemsstaterna i samma ställning som länderna utanför EU och därför är de postförsändelser som skickas från andra medlemsstater till Åland för närvarande undantagna från skatt. Undantaget från skatteplikt gäller också postförsändelserna mellan det övriga Finland och Åland. Enligt förslaget till direktiv avses dessa transporter bli skattepliktiga till den del det är fråga om standardposttjänster gällande adresserade försändelser som väger mindre än 2 kg. Trots att transporterna utanför gemenskapen är undantagna från skatteplikt, använder man inte i Finland två olika frimärksserier. Av praktiska orsaker säljs alla frimärken till ett pris inklusive skatt. Undantaget från skatteplikten när det gäller posttransporter utanför gemenskapen genomförs så, att postföretaget i sin skatteredovisning drar av skattebeloppet för dessa transporter när företaget har fått uppgifter av utrikespostens sorteringsställen beträffande försändelserna. Det skattepliktiga företag som är köpare får enligt 114 1 mom. 4 punkten mervärdesskattelagen inte dra av den skatt som ingår i anskaffningen när denna gäller frimärken eller därmed jämförbara rättigheter, om skatt på transporttjänster inte skall betalas på den grunden att försäljningen sker utomlands. Förslaget till direktiv förutsätter att Finland frångår ovan beskrivna system och att man tar i bruk två olika frimärksserier eller att användningen av frimärken begränsas till sådana standardförsändelser på mindre än 2 kg som avses i direktivförslaget. En begränsning av användningen av frimärken till dylika försändelser vore inte problematiskt i praktiken, eftersom paketen inte kan lämnas i en postlåda utan i varje fall måste registreras när de överlåts till posten. En dylik ändring skulle avskaffa det behov som po sten och dess skatteskyldiga kunder har att enligt den gällande mervärdesskattelagen statistikföra och/eller från andra försändelser separera de försändelser som skickas till länder utanför EU och som är betalda med frimärken och via frankeringsmaskiner. Å andra sidan förutsätter ändringen att normala paketförsändelser på över 2 kg som skall transporteras utanför EU separeras från andra försändelser. Detta kan dock inte i praktiken anses orsaka betydande administrativt tilläggsarbete, eftersom priset på paketförsändelser ju i varje fall bestäms enligt vikt och mottgarland. Enligt 71 8 punkten mervärdesskattelagen betalas skatt inte på försäljning av transporttjänster som gäller internationell postförmedling och därtill anslutna tjänster till ett företag eller en sammanslutning som bedriver postförmedling i utlandet. Enligt direktiv-

7 förslaget avses dessa s.k. terminalavgifter bli skattepliktiga till den del som det är fråga om försäljning till en aktör inom postsektorn i en annan EU-medlemsstat. Undantag från skatteplikten behövs då inte längre till denna del i och med att alla medlemsstaters postväsenden blir skattskyldiga och därmed berättigade till avdrag. Förslagen främjar en jämlik behandling av de näringsidkare som säljer posttjänster genom att skattebehandlingen i de olika medlemsstaterna förenhetligas och sne dvridning av konkurrensen förhindras. 6. Regeringens ståndpunkt Regeringen understöder förslaget om att offentliga posttjänsterna blir skattepliktiga i EU:s alla medlemsstater. För närvarande är Sverige och Finland de enda EU-länderna som beskattar alla posttjänster. Det faktum att aktörerna inom postsektorn för närvarande i skattehänseende behandlas på olika sätt i olika medlemsstater kan förorsaka snedvridning av konkurrensen närmast när det gäller företagskunder som bedriver ickeskattepliktig verksamhet. Den snedvridning av konkurrensen som orsakas av undantaget från skatteplikt avskaffas genom förslaget också mellan de offentliga postväsendena och de privata aktörerna i de länder där de offentliga posttjänsterna fortfarande är undantagna från skatteplikt. Möjligheten att tillämpa en reducerad skattesats skulle komplicera beskattningen och eventuellt leda till snedvridning av konkurrensen dels mellan företag i olika medlemsstater, dels också mellan företag inom en och samma medlemsstat; detta skulle i första hand gälla de företagskunder som bedriver icke-skattepliktig verksamhet. Eftersom många medlemsstater antagligen dock skulle ha svårt att acceptera en beskattning av posttjänsterna utan en möjlighet att tillämpa reducerad skattesats, kan direktivförslaget också till denna del godtas av regeringen. Även om förslaget skiljer sig från det system som Finland för närvarande tillämpar i fråga om försändelser som levereras utanför gemenskapen, förefaller kommissionens förslag att vara den lösning som på EU-nivå i praktiken fungerar bäst. Vissa detaljer i förslaget kräver dock en precisering.