SV 2014 nr 09 Särskild rapport Förvaltas EU:s stöd till investeringar och säljfrämjande åtgärder inom vinsektorn väl och kan man visa hur stödet har påverkat EU-vinernas konkurrenskraft? EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tfn. +352 4398-1 E post: eca-info@eca.europa.eu Internet: http://eca.europa.eu Twitter: @EUAuditorsECA YouTube: EUAuditorsECA En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu). Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2014 ISBN 978-92-872-0321-2 doi:10.2865/71753 Europeiska unionen, 2014 Kopiering tillåten med angivande av källan. Printed in Luxembourg
SV 2014 nr 09 Särskild rapport Förvaltas EU:s stöd till investeringar och säljfrämjande åtgärder inom vinsektorn väl och kan man visa hur stödet har påverkat EU-vinernas konkurrenskraft? (i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)
Innehållsförteckning 02 Punkt Förkortningar Ordförklaringar I IX Sammanfattning 1 11 Inledning 1 11 EU:s vinsektor 12 15 Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod 16 80 Iakttagelser 16 34 Del I Har investeringsåtgärden inom den gemensamma vinmarknadsordningen utformats på ett tillfredsställande sätt och genomförs den i enlighet med principen om sparsamhet? 18 21 Behovet av ytterligare investeringsåtgärder inom den gemensamma vinmarknadsordningen har inte påvisats 22 25 Genomförandet av investeringar inom den gemensamma vinmarknadsordningen försenades eller begränsades i några medlemsstater 26 29 De besökta medlemsstaterna ger begränsade garantier för att det endast är ekonomiskt bärkraftiga projekt som får stöd 30 34 Medlemsstaterna utvärderar inte systematiskt om projektkostnaderna är rimliga 35 64 Del II Har de säljfrämjande åtgärderna utformats på ett tillfredsställande sätt och genomförs de effektivt? 37 42 Stöd till säljfrämjande åtgärder ges till stora företag som redan har gott anseende och en exporttradition 43 47 Stöd ges även till företag som troligen skulle ha genomfört de säljfrämjande åtgärderna utan offentligt stöd 48 51 Oklar definition av stödberättigande utgifter fram till 2013
Innehållsförteckning 03 52 54 Medlemsstaterna kontrollerar inte alltid om det förekommer oriktig dubbelfinansiering 55 64 En otillräcklig verifieringskedja minskar ändamålsenligheten i de kontroller som de besökta medlemsstaterna gör för att försäkra sig om att säljfrämjande åtgärder har vidtagits och är stödberättigande 65 80 Del III Har åtgärdernas effekter påvisats på ett tillfredsställande sätt? 65 70 Övervakningen och utvärderingen av åtgärderna inriktades på output och det finansiella genomförandet, men det finns ännu inte tillräcklig information om uppnådda resultat 71 73 Effekterna av investeringarna inom den gemensamma marknadsordningen kan inte på ett enkelt sätt särskiljas från effekterna av investeringar inom landsbygdsutveckling 74 75 Medlemsstaternas vinexport till tredjeländer har ökat 76 80 Det är svårt att fastställa i vilken utsträckning den ökade vinexporten till tredjeländer är en direkt följd av de säljfrämjande åtgärderna 81 90 Slutsatser och rekommendationer Bilaga I Försörjningsbalansen i EU-27 de viktigaste rubrikerna Bilaga II Bilaga Xb till rådets förordning (EG) nr 1234/2007 Kommissionens svar
Förkortningar 04 EGFJ: Europeiska garantifonden för jordbruket EJFLU: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden EU: Europeiska unionen EU-27: Europeiska unionens 27 medlemsstater NSP: nationellt stödprogram RD: landsbygdsutveckling SGB: skyddad geografisk beteckning SUB: skyddad ursprungsbeteckning USD: US dollar Wine COM: den gemensamma organisationen av marknaden för vin (den gemensamma vinmarknadsordningen)
Ordförklaringar 05 Destillation av biprodukter: Stöd som beviljas för frivillig eller obligatorisk destillation av biprodukter vid framställning av vin (återstoder från vindruvspressning och jäsningsrester) som har utförts i enlighet med villkoren i punkt D i bilaga XVb till rådets förordning (EG) nr 1234/2007. Dödviktseffekt: En situation där ett subventionerat projekt skulle ha genomförts helt eller delvis utan stödet. Effektivitet: Principen om effektivitet innebär det bästa förhållandet mellan de resurser som används och de resultat som uppnås. Exportbidrag: Inom den gemensamma jordbrukspolitiken fastställer Europeiska unionen minimipriser för vissa jordbruksprodukter. Minimipriserna är ofta högre än världsmarknadspriset för samma produkter. När odlade produkter ska exporteras till tredjeländer (dvs. utanför EU) måste skillnaden mellan EU:s priser och världsmarknadspriserna överbryggas. Det går till så att man betalar exportbidrag till exportörerna. Exportbidragen varierar mellan olika tidpunkter, produktsektorer och produkter. Koncentrerad druvmust: Koncentrerad druvmust är icke karamelliserad druvmust som framställs genom partiell dehydratisering av druvmust med varje godkänd metod utom direkt uppvärmning. Krisdestillation: Stöd för frivillig eller obligatorisk destillation av överskott av vin i syfte att minska eller eliminera överskottet och samtidigt säkerställa kontinuerlig tillgång från en skörd till nästa som i motiverade krisfall beviljades av medlemsstaterna fram till och med den 31 juli 2012. Landsbygdsutvecklingsprogram: Ett dokument med planering av landsbygdsutvecklingspolitiken som utarbetas av medlemsstaten eller regionen och godkänns av kommissionen. Nationellt stödprogram/nationella anslag: Vinproducerande medlemsstater använder medel inom den gemensamma organisationen av marknaden för vin via nationella stödprogram för att finansiera särskilda stödåtgärder som främjar vinsektorn (artikel 103i i förordning (EG) nr 1234/2007). Medlemsstaterna lämnar in ett femårigt stödprogram till kommissionen som innehåller åtgärder i enlighet med bestämmelserna för vinsektorn (artikel 103k i förordning (EG) nr 1234/2007). Programperiod: De nationella stödprogrammen utarbetas för femårsperioder. Programperioden 2009 2013 är den första och 2014 2018 är den andra. Röjningsbidrag: Stöd som beviljas vinodlare som permanent tar bort alla vinstockar på ett skifte eller inom ett företag. Sparsamhet: Principen om sparsamhet innebär att en viss output eller ett visst resultat uppnås till lägsta kostnad. Sund ekonomisk förvaltning: Enligt artikel 27 i budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget ( budgetförordningen (EUT L 248, 16.9.2002)) omfattar begreppet sund ekonomisk förvaltning principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet.
Ordförklaringar 06 Systemet med samlat gårdsstöd: Ett stödsystem som ersatte merparten av de tidigare betalningarna av direktstöd och där stödet är frikopplat från en skyldighet att producera. Full utbetalning av stöd sker i stället under förutsättning att jordbrukarna håller all sin jordbruksmark i god jordbrukshävd och iakttar goda miljöförhållanden samt iakttar föreskrivna verksamhetskrav bestämmelserna om tvärvillkor. Medlemsstater får ge stöd till vinodlare genom att tilldela dem sådana stödrättigheter som avses i kapitel 3 i avdelning III i förordning (EG) nr 1782/2003 i enlighet med punkt O i bilaga VII till förordningen. Säljfrämjande åtgärd: Stöd till informationsåtgärder eller säljfrämjande åtgärder för gemenskapsvin. De säljfrämjande åtgärderna ska gälla vin med en skyddad ursprungsbeteckning eller skyddad geografisk beteckning, eller vin med uppgift om vindruvssort. Åtgärderna får endast vara följande: a) PR, marknadsföring eller reklam, b) deltagande i stora internationella evenemang, varumässor eller utställningar, c) informationskampanjer, d) nya marknadsundersökningar som är nödvändiga för att utöka avsättningsmöjligheterna och e) utvärderingsstudier av resultaten av informationsåtgärderna och de säljfrämjande åtgärderna. Gemenskapens bidrag till säljfrämjande verksamhet får högst utgöra 50 % av de stödberättigande kostnaderna (artikel 103p i förordning (EG) nr 1234/2007). Vin med uppgift om druvsort: Viner utan geografisk beteckning som under vissa förutsättningar får ha uppgift om vindruvssort. Dessa viner omfattas av de säljfrämjande åtgärderna. Vinår: Produktionsåret för vinprodukter (beskrivs i del XII av bilaga I till förordning (EG) nr 1234/2007. Det börjar den 1 augusti varje år och slutar den 31 juli påföljande år. Åtgärd för gemensamma fonder: Gemensamma fonder ska bistå producenter som vill försäkra sig mot marknadssvängningar. EU stöd för inrättande av gemensamma fonder får lämnas i form av tillfälligt och gradvis avtagande stöd för att täcka de administrativa kostnaderna för fonderna. Ingen medlemsstat har valt denna åtgärd. Åtgärd för grön skörd: Med grön skörd avses fullständig destruktion eller borttagande av omogna druvklasar för att därmed reducera avkastningen från det berörda området till noll. Stöd för grön skörd får lämnas som ersättning i form av ett schablonbelopp per hektar som ska fastställas av den berörda medlemsstaten.
Ordförklaringar 07 Åtgärd för investeringar: Stöd som beviljas för materiella och immateriella investeringar i bearbetningsanläggningar, infrastruktur för vintillverkning och saluföring av vin som förbättrar företagets totala resultat och avser ett eller flera av följande områden: a) Framställning eller saluföring av produkter enligt bilaga XIb i förordning (EG) nr 1234/2007 och b) utveckling av nya produkter, processer och tekniska metoder i samband med produkter enligt bilaga XIb. Åtgärd för omstrukturering och omställning av vingårdar: Stöd för omstrukturering och omställning av vinodlingar får endast omfatta en eller flera av följande verksamheter: a) Omställning till andra sorter, även genom dubbelympning, b) förflyttning av vinodlingar och c) förbättringar av tekniken för att förvalta vinodlingarna. Stöd för omstrukturering och omställning lämnas inte för normal förnyelse av uttjänta vinodlingar. Stöd för omstrukturering och omställning av vinodlingar får endast lämnas i följande former: a) Ersättning till producenter för förlorade intäkter till följd av genomförandet av åtgärden och b) bidrag till kostnaderna för omstruktureringen och omställningen. Åtgärd för skördeförsäkring: Stöd som ska bidra till att trygga producenternas intäkter när dessa påverkas av naturkatastrofer, ogynnsamma väderleksförhållanden, sjukdomar eller skadedjursangrepp. Åtgärd för spritdrycksdestillation: Stöd i form av hektarstöd för vin som destilleras till spritdryck. Stödet beviljades producenter fram till och med den 31 juli 2012. Ändamålsenlighet: Principen om ändamålsenlighet innebär att de specifika målen och de förväntade resultaten uppnås. Övriga viner: Viner som inte omfattas av säljfrämjande åtgärder, till exempel bordsviner utan uppgift om druvsort.
Sammanfattning 08 I Europeiska unionen (EU) är världens största vinproducent. År 2008 införde rådet en reform av den gemensamma vinmarknadsordningen som främst syftade till att öka konkurrenskraften hos EU:s vinproducenter och balansera utbud och efterfrågan i vinsektorn, vilket skedde i en situation med ett långvarigt strukturellt överskott på utbudssidan i förhållande till efterfrågan. De viktigaste finansiella instrumenten i denna reform var ett tillfälligt röjningssystem och inrättandet av nationella stödprogram, där medlemsstaterna kan välja de åtgärder (bland 11 tillgängliga) som är bäst lämpade för landets specifika situation. II Revisionsrätten har i en tidigare revision 1 granskat röjning av vinodlingar som huvudsakligen syftar till att balansera utbud och efterfrågan. Vid den här revisionen granskade revisionsrätten om EU:s stöd till investeringar och säljfrämjande åtgärder inom vinsektorn förvaltas väl och om man kan visa hur stödet har påverkat EU vinernas konkurrenskraft. Revisionsrätten drar slutsatsen att förvaltningen av stödet till investeringar och säljfrämjande åtgärder inom vinsektorn under de första år som revisionen omfattade försvårades av de brister i utformningen och genomförandet som uppmärksammas i denna rapport och att man inte alltid har visat hur stödet har påverkat EU vinernas konkurrenskraft. III Det finns inte ett påvisat behov av ytterligare en investeringsåtgärd som är specifik för vinsektorn, eftersom den redan finns inom landsbygdsutvecklingspolitiken. Denna ytterligare åtgärd gör systemet komplicerat, har gett upphov till administrativa hinder och har lett till förseningar i genomförandet i några medlemsstater eller en till alltför begränsad definition av vilka investeringar som är stödberättigande. När revisionen genomfördes behövde en stor del av medlemsstaternas ursprungliga anslag till investeringsåtgärden fördelas om till andra åtgärder inom de nationella stödprogrammen. IV Dessutom genomfördes inte investeringsåtgärden i enlighet med principen om sparsamhet. De flesta av de granskade medlemsstaterna försäkrade sig inte om att endast bärkraftiga projekt fick stöd och det finns en risk för att för mycket stöd betalas ut eftersom man inte systematiskt utvärderade om projektkostnaderna var rimliga. V De säljfrämjande åtgärderna används ofta till konsolidering av marknader i stället för till etablering på nya marknader eller återerövring av gamla marknader. Trots att stödet företrädesvis är avsett för små och medelstora företag finansierades även stora företag. VI Medlemsstaterna var inte tillräckligt selektiva när de genomförde de säljfrämjande åtgärderna. Revisionsrätten fann tydliga fall där stödmottagarna skulle ha burit kostnaderna för de säljfrämjande åtgärderna utan EU stödet. Vidare var kostnaderna för de säljfrämjande åtgärderna, omkostnaderna och kostnaderna för genomförandeorganen inte tillräckligt styrkta; de styrkande underlagen var bristfälliga eller felaktiga. Detta minskar ändamålsenligheten i de kontroller som medlemsstaterna gör för att försäkra sig om att säljfrämjande åtgärder har vidtagits och är stödberättigande. VII De tillgängliga medel som medlemsstaterna avsätter för de säljfrämjande åtgärderna har mer än fördubblats i budgeten för programperioden 2014 2018 jämfört med de medel som användes under den föregående programperioden 2. Med hänsyn till de svårigheter medlemsstaterna har haft att utnyttja den budget för perioden 2009 2013 som ursprungligen hade öronmärkts för säljfrämjande åtgärder finns det en risk för att budgeten för 2014 2018 är för hög och därmed för att principerna för en sund ekonomisk förvaltning inte tillämpas. 1 Särskild rapport nr 7/2012 Reformen av den gemensamma organisationen av marknaden för vin: Framsteg som gjorts hittills (http://eca.europa.eu). 2 522 miljoner euro betalades ut för de säljfrämjande åtgärderna under programperioden 2009 2013. För programperioden 2014 2018 avsatte medlemsstaterna 1 156 miljoner euro för de säljfrämjande åtgärderna (EU-27). Det innebär en ökning med 121 % jämfört med de medel som betalades ut under den föregående perioden.
Sammanfattning 09 VIII Kommissionen och de granskade medlemsstaterna lämnar ännu inte tillräckligt mycket relevant information för att visa vilka direkta resultat åtgärderna har gett. När det gäller investeringsåtgärden kan man inte på ett enkelt sätt särskilja investeringar inom den gemensamma vinmarknadsordningen från investeringar inom landsbygdsutveckling. När det gäller de säljfrämjande åtgärderna täcker de resultatindikatorer som används många variabler som inte påverkas av de säljfrämjande åtgärderna. Följaktligen har resultatet av åtgärderna ännu inte påvisats. IX På grundval av dessa iakttagelser rekommenderar revisionsrätten följande: När det gäller investeringsåtgärden: a) För att rationalisera stödordningen bör kommissionen följa upp anslagsutnyttjandet, analysera behovet av åtgärden och bedöma om vinsektorn behöver mer investeringsstöd än andra jordbrukssektorer. b) Medlemsstaterna bör minska risken avseende principen om sparsamhet genom att systematiskt bedöma projektkostnadernas rimlighet och de sökandes ekonomiska bärkraft. Resultatet av bedömningarna bör dokumenteras på lämpligt sätt. Kommissionen bör se till att medlemsstaterna utför dessa kontroller ändamålsenligt. När det gäller de säljfrämjande åtgärderna: b) För att minska risken för dödviktseffekter bör kommissionen försäkra sig om att medlemsstaterna i sina urvalsförfaranden har krav på att mottagarna tydligt ska visa att de behöver EU stödet och att normala driftskostnader inte finansieras av EU budgeten. c) Kommissionen bör se till att extra kostnader såsom genomförandeorganens kostnader och omkostnader styrks korrekt och begränsas till en högsta procentandel av de totala kostnaderna. d) Medlemsstaterna bör se till att det finns en tillräcklig verifieringskedja där allt stöd till säljfrämjande åtgärder kopplas samman med specifika åtgärder som är tillräckligt väl dokumenterade. e) Kommissionen bör kräva av medlemsstaterna att de noggrannare utvärderar resultatet av marknadsföringsprojekt. Framför allt bör resultatet av de säljfrämjande åtgärderna bedömas på mottagarnivå och inte för hela EU:s vinsektor. Medlemsstaterna bör använda de rapporter som stödmottagarna utarbetar när de säljfrämjande åtgärderna avslutas och bedöma och konsolidera resultatet av åtgärderna. f) När en tillräckligt lång tidsperiod har förflutit bör kommissionen analysera hur väl budgeten för de nationella stödprogrammen under perioden 2014 2018 motsvarar behoven inom vinsektorn och medlemsstaternas absorptionsförmåga. På grundval av analysen bör kommissionen vid behov justera budgeten så att den ger medlemsstaterna incitament att vara mer effektiva när de genomför åtgärderna. a) Huvudförordningen bör föreskriva att en enskild stödmottagare inte får lägga fram ett program med säljfrämjande åtgärder för samma målländer under flera programperioder. Kommissionen bör även begränsa åtgärdens omfattning när det gäller stödberättigandet för varumärkesreklam och lägga mer vikt vid att främja att små och medelstora företags tillgång till de säljfrämjande åtgärderna.
Inledning 10 EU:s vinsektor 01 Europeiska unionen är världens största vinproducent. Med ungefär 3 miljoner hektar vinstockar producerar EU i genomsnitt omkring 158 miljoner hektoliter vin per år. Den årliga genomsnittskonsumtionen i EU är ungefär 127 miljoner hektoliter 3. Under vinåret 2011/2012 exporterades cirka 23 miljoner hektoliter vin till tredjeländer och 14 miljoner hektoliter vin importerades, vilket motsvarar ett marknadsvärde på 8,6 miljarder euro respektive 2,4 miljarder euro 4 (se försörjningsbalansen för vin i bilaga I). 02 År 2005 när kommissionen började förbereda en reform av den gemensamma organisationen av marknaden för vin (nedan den gemensamma vinmarknadsordningen) fanns ett strukturellt överskott på vin som uppskattades till 18,5 miljoner hektoliter. 03 I ett meddelande till rådet och Europaparlamentet 5 angav kommissionen att den ökande obalansen mellan utbud och efterfrågan var det viktigaste skälet till reformen av den gemensamma marknadsordningen. År 2007 offentliggjorde kommissionen en konsekvensbedömning 6 där situationen inom EU:s vinsektor utvärderades. I konsekvensbedömningen bekräftades att det fanns en ohållbar obalans på marknaden och att EU:s viner förlorade i konkurrenskraft jämfört med vin från länder utanför EU. 04 År 2008 reformerades den gemensamma vinmarknadsordningen genom rådets förordning (EG) nr 479/2008 7. Enligt konsekvensbedömningen var två av de viktigaste målen med reformen av den gemensamma vinmarknadsordningen att stärka konkurrenskraften hos europeiska viner, att förbättra balansen mellan utbud och efterfrågan. 05 Sedan den 1 augusti 2008 har åtgärderna för marknadsintervention, till exempel destillation, exportbidrag och lagringsåtgärder, gradvis minskats och den 31 juli 2012 upphörde dessa åtgärder helt 8. Utgifterna för marknadsinterventioner sjönk från 364 miljoner euro per år före reformen av vinmarknadsordningen (2007/2008) till noll 2012/2013. 3 Eurostat försörjningsbalans för vin genomsnitt för de senaste 5 vinåren (2007/2008 2011/2012). 4 Uppgiftskällor: Eurostats databas Comext datautdrag från den 24 juli 2013. 5 KOM(2006) 319 slutlig av den 22 juni 2006. 6 SEK(2007) 893 slutlig av den 4 juli 2007. 7 Rådets förordning (EG) nr 479/2008 av den 29 april 2008 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin, om ändring av förordningarna (EG) nr 1493/1999, (EG) nr 1782/2003, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 3/2008 samt om upphävande av förordningarna (EEG) nr 2392/86 och (EG) nr 1493/1999 (EGT L 148, 6.6.2008, s. 1). I augusti 2009 upphävdes den förordningen och den gemensamma vinmarknadsordningen införlivades i den samlade marknadsordning som infördes genom rådets förordning (EG) nr 1234/2007 av den 22 oktober 2007 om upprättande av en gemensam organisation av jordbruksmarknaderna och om särskilda bestämmelser för vissa jordbruksprodukter (EUT L 299, 16.11.2007, p. 1). 8 Endast destillation av biprodukter behölls eftersom syftet med den åtgärden är att säkerställa produktion av kvalitetsvin och miljövänlig vinproduktion.
Inledning 11 06 De viktigaste finansiella instrumenten inom den reformerade gemensamma vinmarknadsordningen under programperioden 2009 2013 är följande: a) Frivillig röjning av vinodlingar, vars syfte var att skapa en vinsektor som är anpassad till marknadssituationen genom att mindre konkurrenskraftiga vinodlingar tas bort permanent. Denna åtgärd avslutades under vinåret 2010 2011. En areal på 161 166 hektar vinodlingar har röjts inom ramen för åtgärden. EU:s anslag till åtgärden uppgick till ungefär 1 025 miljoner euro. b) Nationella stödprogram, som även kallas nationella anslag, där en särskild budget ställs till medlemsstaternas förfogande för upprättandet av ett femårigt stödprogram som består av flera åtgärder som väljs utifrån en lista över elva tillgängliga åtgärder 9. Stödprogrammen ska överlämnas till kommissionen för godkännande. 18 medlemsstater får en årlig budget för sina nationella stödprogram. För den första femårsperioden uppgick den totala budgeten till 5,3 miljarder euro. Motsvarande årliga budgetar per medlemsstat anges i bilaga II. c) Överföring av belopp 10 till befintliga landsbygdsutvecklingsprogram för att öka stödet till landsbygdsutveckling i vinproducerande regioner. 07 Utöver systemet med samlat gårdsstöd 11 utgjordes de ekonomiskt viktigaste åtgärder som infördes av medlemsstaterna i de nationella stödprogrammen för programperioden 2009 2013 av omstrukturering och omställning av vingårdar (43 % av budgeten för de nationella stödprogrammen, dvs. mer är 2 miljarder euro under femårsperioden), säljfrämjande åtgärder och investeringar (de två sistnämnda åtgärderna motsvarar vardera 10 % av budgeten för de nationella stödprogrammen, eller 522 respektive 518 miljoner euro) (se diagram 1). Syftet med dessa tre åtgärder är att öka vinsektorns konkurrenskraft och speglar avsikten i den nya vinmarknadsordningen att gå över från marknadsinterventioner till marknadsorienterade åtgärder. 9 Åtgärderna är omstrukturering och omställning av vingårdar, grön skörd, gemensamma fonder, skördeförsäkringar, systemet med samlat gårdsstöd, säljfrämjande åtgärder, investeringar och destillation av biprodukter samt tre tillfälliga åtgärder som avslutades den 31 juli 2012 (spritdrycksdestillation, krisdestillation och användning av koncentrerad druvmust). 10 Beloppen fastställs i artikel 190 a.2 i förordning (EG) nr 1234/2007 utifrån historiska utgifter enligt rådets förordning (EG) nr 1493/1999 av den 17 maj 1999 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin (EGT L 179, 14.7.1999, s. 1) för de interventioner i syfte att stabilisera marknaden som anges artikel 3.1 b i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 11.8.2005, s. 1). 11 Systemet med samlat gårdsstöd är en av åtgärderna i det nationella stödprogrammet, men den anses inte bidra direkt till vinsektorns konkurrenskraft. Anslaget till den åtgärden under perioden 2009 2013 var 510 miljoner euro.
Inledning 12 Diagram 1 De viktigaste åtgärdernas andel av de nationella stödprogrammen (programperioden 2009 2013) Avslutade åtgärder ** 13 % Övrigt * 14 % Omstrukturering 43 % Systemet för samlat gårdsstöd 10 % Investeringar 10 % Säljfrämjande åtgärder 10 % * Destillation av biprodukter, skördeförsäkring, grön skörd och pågående planer enligt förordning (EG) nr 1493/1999. ** Åtgärder som har avslutats sedan vinåret 2012/2013: stöd till spritdrycksdestillation, krisdestillation och koncentrerad druvmust. Källa: Kommissionen redovisning i tabellform från medlemsstaterna, oktober 2013. 08 Investeringsåtgärden är ett stöd som beviljas för materiella och immateriella investeringar i bearbetningsanläggningar, infrastruktur för vintillverkning och saluföring av vin. Målet med stödet är att förbättra företagets övergripande resultat 12. Medlemsstaterna måste ange vilka investeringsinsatser som är stödberättigande. Stödet är högst 40 % 13 av de stödberättigande investeringskostnaderna, vilka i de projekt som revisionsrätten valde ut varierar från 6 000 euro för en ny skruvkorksmaskin till 10,3 miljoner euro för att bygga och utrusta ett nytt kooperativ där man samlar flera kooperativ. 12 Artikel 103u i förordning (EG) nr 1234/2007. 13 Andra stödnivåer: 50 % i regioner som klassificeras som konvergensregioner enligt förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, 31.7.2006, s. 25), 75 % i de yttersta randområdena enligt förordning (EG) nr 247/2006 av den 30 januari 2006 om särskilda åtgärder inom jordbruket till förmån för unionens yttersta randområden (EUT L 42, 14.2.2006, s. 1) och 65 % på de mindre Egeiska öarna i den mening som avses i förordning (EG) nr 1405/2006 av den 18 september 2006 om särskilda åtgärder inom jordbruket till förmån för de mindre Egeiska öarna och om ändring av förordning (EG) nr 1782/2003 (EUT L 265, 26.9.2006, s. 1).
Inledning 13 09 De säljfrämjande åtgärderna är stöd för informations- och säljfrämjande åtgärder för gemenskapsvin i tredjeland i syfte att förbättra gemenskapsvinets konkurrenskraft i de länderna 14. I åtgärden ingår följande: PR, marknadsföring eller reklam som betonar fördelarna med gemenskapsprodukterna, särskilt när det gäller kvalitet, livsmedelssäkerhet och miljöhänsyn. Deltagande i stora internationella evenemang, varumässor eller utställningar. Informationskampanjer, särskilt om gemenskapssystemen för skyddad ursprungsbeteckning, skyddad geografisk beteckning och ekologisk produktion. Undersökningar av nya marknader som är nödvändiga för att utöka avsättningsmöjligheterna. Utvärderingsstudier av resultaten av de säljfrämjande åtgärderna och informationsåtgärderna 15. 10 Stödet är högst 50 % av de stödberättigande kostnaderna, vilka i de projekt som revisionsrätten valde ut varierar från 30 000 euro för PR åtgärder till 32,6 miljoner euro för en fullständig uppsättning säljfrämjande åtgärder enligt beskrivningen i förra punkten. 11 Förvaltningen av investeringsåtgärderna och de säljfrämjande åtgärderna i de nationella stödprogrammen delas mellan kommissionen och medlemsstaterna. Det innebär att kommissionen har det övergripande ansvaret för förvaltningen av åtgärderna, medan medlemsstaterna ansvarar för genomförandet. Genomförandet av investeringsåtgärderna och de säljfrämjande åtgärderna och kontrollsystemen för dem är alltså i stor utsträckning medlemsstaternas ansvar 16. Slutmottagarna av dessa åtgärder måste uppfylla de villkor som fastställs i EU lagstiftning och nationell/regional lagstiftning. 14 Enligt rådets förordning (EG) nr 3/2008 av den 17 december 2007 om informationskampanjer och säljfrämjande åtgärder för jordbruksprodukter på den inre marknaden och i tredjeland (EUT L 3, 5.1.2008, s. 1) får kommissionen ge direkt stöd till informationskampanjer om Europeiska unionens system för klassificering av viner. Sådana allmänna informationskampanjer skiljer sig från de särskilda stödåtgärder som behandlas i denna rapport. Den 21 november 2013 föreslog kommissionen att förordning (EG) nr 3/2008 skulle upphävas och ersättas. Enligt förslaget skulle stöd ges till säljfrämjande åtgärder där vin kopplas samman med andra jordbruksprodukter, förutsatt att inget stöd beviljas enligt någon annan EU åtgärd. 15 Artikel 103p i förordning (EG) nr 1234/2007. 16 I artikel 76 i kommissionens förordning (EG) nr 555/2008 av den 27 juni 2008 om tillämpningsföreskrifter för förordning (EG) nr 479/2008 om den gemensamma organisationen av marknaden för vin när det gäller stödprogram, handel med tredjeländer, produktionskapacitet och kontroller inom vinsektorn (EUT L 170, 30.6.2008, s. 1) som handlar om genomförandet av rådets grundförordning om den gemensamma vinmarknadsordningen anges följande: Utan att det påverkar tillämpningen av specifika bestämmelser i den här förordningen eller annan gemenskapslagstiftning ska medlemsstaterna införa de kontroller och åtgärder som krävs för att se till att förordning (EG) nr 479/2008 och den här förordningen tillämpas korrekt. De ska vara tillräckligt effektiva, proportionerliga och avskräckande för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.
Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod 14 12 Den senaste rapporten från revisionsrätten om den gemensamma vinmarknadsordningen offentliggjordes 2012 17. Rapporten handlade om de två stödordningar inom den reformerade gemensamma vinmarknadsordningen som är ekonomiskt viktigast röjning av vinodlingar och omstrukturering och omställning av vingårdar. Revisionsrätten undersökte särskilt stödordningarnas bidrag till att balansera utbud och efterfrågan i EU:s vinsektor, vilket är ett av huvudsyftena med reformen (se punkt 4). För att komplettera sin revision av reformen av den gemensamma vinmarknadsordningen försökte revisionsrätten behandla de viktigaste åtgärderna för konkurrenskraft som medlemsstaterna har valt i sina nationella stödprogram: investeringar och säljfrämjande åtgärder. Målet med granskningen var att besvara följande frågor: Förvaltas EU:s stöd till investeringar och säljfrämjande åtgärder inom vinsektorn väl och kan man visa hur stödet har påverkat EU vinernas konkurrenskraft? 13 Vid revisionen bedömdes huruvida investeringsåtgärderna och de säljfrämjande åtgärderna hade utformats på ett tillfredsställande sätt. Revisionsrätten undersökte också tillgängliga övervaknings- och utvärderingsuppgifter för att bedöma om kommissionen och medlemsstaterna på ett effektivt sätt hade uppnått förväntat resultat. När det gällde investeringsåtgärden har revisionsrätten redan granskat effektiviteten i liknande investeringsåtgärder inom landsbygdsutvecklingspolitiken 18. Därför koncentrerade sig revisionsrätten på åtgärdens ekonomiska aspekter, såsom investeringarnas ekonomiska bärkraft och projektkostnadernas rimlighet. Revisionens inriktning och omfattning framgår av följande delfrågor: a) Har investeringsåtgärden inom den gemensamma vinmarknadsordningen utformats på ett tillfredsställande sätt och genomförs den i enlighet med principen om sparsamhet? b) Har de säljfrämjande åtgärderna utformats på ett tillfredsställande sätt och genomförs de effektivt? c) Har åtgärdernas effekter påvisats på ett tillfredsställande sätt? 14 Revisionen inriktades på projekt som finansierades mellan vinåret 2008/2009 och 2010/2011, dvs. som omfattade de tre första åren av genomförandet av reformen. Revisionsrätten besökte berörda avdelningar vid kommissionen och i följande medlemsstater och regioner: Österrike, Frankrike regionerna Aquitaine och Languedoc Roussillon, Italien regionerna Lazio och Venetien, Portugal och Spanien regionen Katalonien. De fem besökta medlemsstaterna står för 95 % respektive 82 % av utgifterna för säljfrämjande åtgärder och investeringsåtgärder under den första programperioden (2009 2013). 17 Särskild rapport nr 7/2012 (http://eca.europa.eu). 18 Se de särskilda rapporterna nr 8/2012, nr 1/2013 och nr 6/2013 (http://eca.europa.eu).
Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod 15 15 Totalt besöktes 37 stödmottagare på plats, varav 23 gällde projekt för säljfrämjande åtgärder (nedan marknadsföringsprojekt), 11 gällde investeringsprojekt och 3 gällde marknadsföringsprojekt och investeringsprojekt. Dessutom valdes 73 projekt ut för skrivbordsgranskning. Totalt har 113 projekt analyserats (79 marknadsföringsprojekt och 34 investeringsprojekt) 19. Urvalet baserades på projektens väsentlighet och typen av mottagare så att projekten i urvalet var sådana som vanligen finansierades i de berörda medlemsstaterna. 19 Det var fler marknadsföringsprojekt än investeringsprojekt som analyserades på grund av att genomförandet av de utvalda investeringsprojekten var försenat i två medlemsstater och en medlemsstat hade beslutat att inte genomföra åtgärden.
Iakttagelser 16 Del I Har investeringsåtgärden inom den gemensamma vinmarknadsordningen utformats på ett tillfredsställande sätt och genomförs den i enlighet med principen om sparsamhet? 16 Att åtgärden är väl utformad är grundläggande för en sund ekonomisk förvaltning. Genom investeringsåtgärden beviljas offentligt stöd till den typ av företag som även har rätt till EU finansiering inom landsbygdsutvecklingspolitiken. För att en åtgärd inom den gemensamma vinmarknadsordningen ska vara väl utformad bör den motsvara ett tydligt fastställt behov som inte tillgodoses av befintliga åtgärder. Vidare bör den inte medföra en onödig administrativ börda för de genomförande myndigheterna. 17 För att kunna genomföra investeringsåtgärderna i enlighet med principen om sparsamhet bör medlemsstaterna införa administrativa kontroller och förfaranden som garanterar följande: a) Stödet ges till ekonomiskt bärkraftiga projekt. För att undvika att offentliga medel slösas bort på projekt som misslyckas i förtid bör medlemsstaterna genom lämpliga kontroller av den ekonomiska bärkraften analysera om den sökandes ekonomiska ställning är sund och dokumentera sin analys. b) De kostnader som stödmottagarna begär ersättning för är rimliga. Kontrollen ska göras med hjälp av ett lämpligt utvärderingssystem, till exempel mot bakgrund av kostnaderna i andra liknande fall, genom en jämförelse med andra anbud eller genom att en särskild kommitté får detta i uppdrag. Behovet av ytterligare investeringsåtgärder inom den gemensamma vinmarknadsordningen har inte påvisats 18 Investeringsåtgärden inom vinmarknadsordningen tillämpas visserligen specifikt inom vinsektorn (och inte generellt inom alla jordbrukssektorer), men den har i huvudsak samma tilllämpningsområde som landsbygdsutvecklingspolitikens åtgärder för investeringsstöd nr 121 ( Modernisering av jordbruksföretag ) och nr 123 ( Högre värde i jord- och skogsbruksprodukter ). Åtgärden inom den gemensamma vinmarknadsordningen har även samma syfte som de två investeringsåtgärderna inom landsbygdsutveckling, vilket framgår av ruta 1. 19 Med den nya gemensamma vinmarknadsordningen finns mer stöd tillgängligt för de vinproducerande regionerna genom att budgetanslagen till landsbygdsutvecklingsprogram i de regionerna ökar. Enligt bilaga Xc till förordning (EG) nr 1234/2007 är ökningen 121,4 miljoner euro 20 per år från och med 2011. 20 År 2009 och 2010 var denna budgetöverföring 40,5 respektive 80,9 miljoner euro.
Iakttagelser 17 Ruta 1 Investeringsåtgärderna inom den gemensamma vinmarknadsordningen och inom landsbygdsutvecklingspolitiken har samma syfte a) Investeringsåtgärd enligt den gemensamma vinmarknadsordningen (artikel 103u.1 i förordning (EG) nr 1234/2007): Stöd får beviljas för materiella och immateriella investeringar i bearbetningsanläggningar, infrastruktur för vintillverkning och saluföring av vin som förbättrar företagets totala resultat... b) Åtgärd 121 inom landsbygdsutvecklingspolitiken (artikel 26.1 i förordning (EG) nr 1698/2005 21 ): Stöd enligt artikel 20 b i skall beviljas för materiella och/eller immateriella investeringar som a) förbättrar de generella prestationerna på jordbruksföretaget,... c) Åtgärd 123 inom landsbygdsutvecklingspolitiken (artikel 28.1 i förordning (EG) nr 1698/2005): Stöd enligt artikel 20 b iii skall beviljas för materiella och/eller immateriella investeringar som a) förbättrar företagets generella prestationer,... 21 Rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1). 20 För perioden 2009 2013 tog nio medlemsstater (Tjeckien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Cypern, Ungern, Österrike och Slovakien) med investeringsåtgärden i sitt nationella stödprogram och nio (Bulgarien, Grekland, Litauen, Luxemburg, Malta, Portugal, Rumänien, Slovenien och Förenade kungariket) tog inte med den 22. Portugal beslutade att inte ta med investeringsåtgärden i sitt nationella stödprogram på grund av att lämpligt stöd redan fanns tillgängligt i landsbygdsutvecklingsprogrammet; för programperioden för landsbygdsutveckling 2007 2013 avsattes nämligen 13,5 % av den totala budgeten för de två investeringsstödsåtgärderna till den portugisiska vinsektorn. 21 Revisionsrätten anser att det är oklart varför just vinsektorn behövde ytterligare investeringsstöd, eftersom sådant stöd redan fanns tillgängligt för alla jordbrukssektorer inom landsbygdsutvecklingspolitiken och budgetanslagen för landsbygdsutveckling i vinproducerande regioner har höjts (se punkt 19). Det finns ingen undersökning eller analys som stöder beslutet att ställa detta ytterligare stöd till förfogande. 22 Litauen avsatte hela sitt nationella anslag till säljfrämjande åtgärder. Luxemburg (från och med 2009/2010), Malta och Förenade kungariket avsatte hela sitt nationella anslag till systemet med samlat gårdsstöd.
Iakttagelser 18 Genomförandet av investeringar inom den gemensamma vinmarknadsordningen försenades eller begränsades i några medlemsstater 22 Eftersom investeringsåtgärderna inom den gemensamma vinmarknadsordningen och landsbygdsutvecklingen fungerade parallellt från 2008/2009 och framåt måste man minimera risken för dubbelfinansiering. Därför var medlemsstaterna tvungna att finansiera andra insatser inom vinmarknadsordningen än de som finansieras inom landsbygdsutvecklingsprogrammen 23. Behovet av att dra en gräns mellan väldigt likartade åtgärder och se till att den respekterades (särskilt mellan åtgärd 123 inom landsbygdsutveckling och investeringar inom vinmarknadsordningen) har ökat den administrativa bördan för medlemsstaterna som måste ändra sina befintliga landsbygdsutvecklingsprogram innan investeringsåtgärderna inom vinmarknadsordningen genomfördes. 23 I Italien och Spanien medförde kravet på att dra den gränsen att genomförandet av investeringsåtgärden inom den gemensamma vinmarknadsordningen försenades betydligt 24. I dessa medlemsstater förvaltas landsbygdsutvecklingsprogrammen regionalt och därför måste varje region dra denna gräns. Åtgärden inom den gemensamma vinmarknadsordningen försenades med tre år. I Italien utnyttjades endast 44 % av det ursprungligen planerade beloppet. 24 Gränsdragningen mellan insatser som är stödberättigande inom de olika åtgärderna begränsade i alltför hög grad åtgärdens räckvidd inom vinmarknadsordningen i Spanien. Innehållet i investeringsåtgärderna inom landsbygdsutvecklingspolitiken har inte ändrats men inom vinmarknadsordningen var endast de investeringar som spanska stödmottagare gjort inom EU men utanför spanskt territorium stödberättigande. Resultatet blev att Spanien endast betalade ut 295 000 euro för det enda projekt som presenterades trots att man enligt den ursprungliga planeringen skulle använda 148 miljoner euro för hela perioden 2009 2013. 25 I Österrike och Frankrike fastställdes gränsen centralt, och investeringsåtgärden genomfördes redan under vinåret 2008/2009 utan förseningar. De besökta medlemsstaterna ger begränsade garantier för att det endast är ekonomiskt bärkraftiga projekt som får stöd 26 I artikel 103u.2 i förordning (EG) nr 1234/2007 anges följande: Stöd får inte beviljas företag i svårigheter 25. Om ett företag som inte anses vara i svårigheter vid tiden för bidragsansökan hamnar i en svår ekonomisk situation kan det äventyra bärkraften i ett eventuellt projekt som företaget presenterat. I den nuvarande lagstiftningen finns det inga uttryckliga krav på att medlemsstaterna ska kontrollera bärkraften innan de beviljar bidrag. 23 Artikel 20.2 i förordning (EG) nr 555/2008: Inga åtgärder ska få stöd enligt artikel 15 i förordning (EG) nr 479/2008 inom ramen för ett nationellt stödprogram i enlighet med avdelning II i den förordningen för en viss medlemsstat eller region som omfattas av stöd enligt den medlemsstatens eller den regionens program för landsbygdsutveckling enligt förordning (EG) nr 1698/2005. 24 I del 4.3 i COM(2012) 737 final, 10.12.2012, anges följande: Problem när det gäller gränsdragningen vid liknande insatser inom ramen för program för landsbygdsutveckling har i framför allt Italien och Spanien lett till förseningar i genomförandet av den här åtgärden. 25 Enligt gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter befinner sig ett företag i svårigheter om det inte med egna finansiella medel eller med medel från ägare/aktieägare eller långivare kan hejda förluster som utan ingripanden från de offentliga myndigheterna leder till att företaget med största sannolikhet försätts i konkurs på kort eller medellång sikt.