2003:20. Effektivitetsgranskning av kriminalvården

2003:20 Effektivitetsgranskning av kriminalvården

Enheten för styrningsfrågor DATUM DIARIENR 1 (1) 2003-08-22 2002/199-5 ERT DATUM ER BETECKNING 2002-04-25 Ju2002/3013/KRIM Regeringen Justitiedepartementet 103 33 STOCKHOLM Uppdrag till Statskontoret att granska kriminalvården Regeringen uppdrog den 25 maj 2002 åt Statskontoret att granska delar av kriminalvårdens verksamhet samt lämna förslag till effektivisering av analyserad verksamhet. De delar som har omfattats av Statskontorets granskning är fängelserna samt myndigheten Transporttjänsten. Statskontoret har också följt upp vilket genomslag Riksrevisionsverkets tidigare granskning fått på verksamheten. Uppdraget skall redovisas till regeringen senast den 29 augusti 2003. Statskontoret överlämnar härmed, som en slutredovisning av uppdraget, rapporten Effektivitetsgranskning av kriminalvården (2003:20). Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas Pålsson, chef för enheten för styrningsfrågor, och organisationsdirektör Magnus Svantesson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Magnus Svantesson POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se FAX DIREKT: 08-454 4684

Innehåll 1 Sammanfattning 11 1.1 Uppdraget 12 1.2 Granskning av effektiviteten 13 1.2.1 Styrning av verksamheten 13 1.2.2 God hushållning (produktivitet) 14 1.2.3 Förebygga återfall i brott 15 1.2.4 Omvårdnad och human behandling 16 1.2.5 Samhällskydd 17 1.2.6 Rättssäkerhet 18 1.3 Uppföljning av RRV:s granskning 19 1.3.1 KVS styrning och samordning 20 1.3.2 Uppföljning och resultatmått 20 1.3.3 Planering och budgetering 21 1.3.4 Regional organisation 21 1.3.5 Lokal myndighetsorganisation 22 1.3.6 Placeringsverksamheten 22 1.3.7 Styrningen av programverksamheten 23 1.3.8 IT-frågor 25 1.3.9 Byggprocessen 25 1.3.10 Upphandling 27 1.3.11 Samverkan 28 1.4 Beläggningssituationen i fängelserna 29 1.4.1 Beläggningsstatistiken 29 1.4.2 Fullt överallt 30 1.4.3 Platsbehovet i ett längre perspektiv 31 1.4.4 Behovet av differentiering 32 1.4.5 Placeringssystemet 33 1.4.6 Åtgärder för att möta behovet på kort sikt 34 1.4.7 Anstaltsstruktur 35 1.5 Transporttjänsten 36 1.6 Förslag 38 1.6.1 Fristående tillsyn 38 1.6.2 Lokala myndigheter blir enheter i KVV 39 1.6.3 God omsorg även för psykiskt sjuka 39 1.6.4 Bättre stöd efter den villkorliga frigivningen 40 1.6.5 Forskningsprogram om återfallseffekterna 41 1.6.6 Strategi för kostnadssänkningar 42 1.6.7 Centralisering av administrativa funktioner 43 1.6.8 Resultatuppföljning i förhållande till mål 43 5

2 Uppdrag, bakgrund, arbetssätt 45 2.1 Uppdrag 45 2.2 Bakgrund 47 2.2.1 Tidigare reformer inom kriminalvården 47 2.2.2 RRV:s granskning 1999 53 2.3 Arbetssätt 53 2.3.1 Effektivitetsbegreppet 54 2.3.2 Inriktning av analysarbetet 55 2.3.3 Arbetssätt 57 2.4 Övriga pågående utredningar 59 3 Kriminalvården i dag 61 3.1 Kriminalvården i rättsväsendet 61 3.2 Kriminalvårdens uppdrag 62 3.2.1 Uppgifter och mål 62 3.3 Organisation och personal 63 3.3.1 Kriminalvårdsverket 63 3.3.2 Personal 68 3.4 Finansiering och kostnader 69 3.4.1 Finansiering 69 3.4.2 Kostnader 71 3.5 Resultat för verksamhetsgrenen anstalt 73 3.5.1 Produktivitet 73 3.5.2 Prestationer 74 4 Styrning av verksamheten 81 4.1 Statsmakternas övergripande styrning 81 4.2 Regeringens styrning av kriminalvården 82 4.2.1 Reglering av uppgifter 83 4.2.2 Finansiell styrning via förvaltningsanslag 84 4.2.3 Ekonomisk styrning av tilldelade medel 86 4.2.4 Målstyrning 87 4.2.5 Resultatstyrning 90 4.2.6 Dialoger och informell styrning 91 4.3 KVS styrning av verksamheten 92 4.3.1 Finansiell styrning 92 4.3.2 Organisatorisk och administrativ styrning 93 4.3.3 Utvecklingstrender 94 6

5 Kriminalvården i andra länder 99 5.1 En nordisk jämförelse år 1980 99 5.2 Några intressanta skillnader i dag 100 5.2.1 Kostnader 100 5.2.2 Andel av befolkningen i fängelse 103 5.2.3 Ändringar i straffsystemet 104 5.2.4 Åtgärder mot ökande beläggning 104 5.2.5 Regler för frigivning vid fängelsestraff 105 5.2.6 Återfall 105 5.3 Redovisning per land 106 5.3.1 Danmark 106 5.3.2 Norge 110 5.3.3 Finland 112 5.3.4 Nederländerna 114 5.3.5 Kanada 117 5.3.6 Storbritannien 120 6 Åtgärder efter RRV:s granskning 1999 125 6.1 KVS styrning och samordning 125 6.1.1 Vidtagna åtgärder 126 6.1.2 Bedömning av effekter 128 6.1.3 Kvarstående hinder 129 6.2 Uppföljning och resultatmått 129 6.2.1 Vidtagna åtgärder 130 6.2.2 Bedömning av effekter 132 6.2.3 Kvarstående hinder 132 6.3 Planering och budgetering 133 6.3.1 Vidtagna åtgärder 134 6.3.2 Bedömning av effekter 134 6.3.3 Kvarstående hinder 135 6.4 Regional organisation 135 6.4.1 Vidtagna åtgärder 136 6.4.2 Bedömning av effekter 137 6.4.3 Kvarstående hinder 137 6.5 Lokal myndighetsorganisation 138 6.5.1 Vidtagna åtgärder 138 6.5.2 Bedömning av effekter 139 6.5.3 Kvarstående hinder 140 7

6.6 Placeringsverksamheten 140 6.6.1 Förutsättningar för placeringsverksamheten 140 6.6.2 Organisation och rutiner 143 6.6.3 IT-stöd 144 6.7 Styrningen av programverksamheten 146 6.7.1 Vidtagna åtgärder 148 6.7.2 Bedömning av effekter 150 6.7.3 Kvarstående hinder 152 6.8 IT-frågor 153 6.8.1 Vidtagna åtgärder 154 6.8.2 Bedömning av effekter 157 6.8.3 Kvarstående hinder 158 6.9 Byggprocessen 159 6.9.1 Vidtagna åtgärder 161 6.9.2 Bedömning av effekter 164 6.9.3 Kvarstående hinder 165 6.10 Upphandling 166 6.10.1 Vidtagna åtgärder 168 6.10.2 Bedömning av effekter 172 6.10.3 Kvarstående hinder 173 6.11 Samverkan inom rättsväsendet 174 6.11.1 Kriminalvårdens medverkan vid domstolsförhandlingar 174 6.11.2 Utnyttjande av häktesplatser och arrester 175 6.12 Samverkan utanför rättsväsendet 177 6.12.1 Normaliseringsprincipens tillämpning 177 6.12.2 Stimulera forskning och ideella organisationer 179 7 Resursutnyttjandet i fängelserna 181 7.1 Hur platser definieras och statistikförs 181 7.1.1 Definitioner 182 7.1.2 Statskontorets överväganden 186 7.2 Beläggningssituationen 188 7.2.1 Nuvarande beläggningssituation 189 7.2.2 Platsbehovet i ett längre perspektiv 192 7.2.3 Prognoser för framtiden 198 7.2.4 Anpassning av antal platser till behovet 201 7.3 Behovet av differentiering 203 7.3.1 Nuvarande regler 203 7.3.2 Differentiering ökar platsbehovet 204 7.3.3 Statskontorets slutsatser 205 8

7.4 Placeringssystemet 205 7.4.1 Regler 206 7.4.2 Organisation 207 7.4.3 Rutiner 209 7.4.4 IT-stöd 210 7.4.5 Förslag till fortsatt utveckling 211 7.5 Åtgärder för att möta behovet på kort sikt 214 7.5.1 Kö för att verkställa fängelsestraff 216 7.5.2 Dubbelbeläggning i befintliga celler 218 7.5.3 Överföring till verkställighet i utländska fängelser 219 7.5.4 Ökad användning av behandlingshem m.m. 224 7.5.5 Varierande tidpunkt för villkorlig frigivning 227 7.5.6 Vidgad användning av IÖV 230 7.6 Anstaltsstruktur 234 7.6.1 Nuvarande struktur 234 7.6.2 Nuvarande utbyggnadsplaner 235 7.6.3 Färre och större anstalter 238 7.6.4 Övergripande beslutsfattande 240 8 Transporttjänsten 245 8.1 Bakgrund 245 8.1.1 Kriminalvården övertar transportuppgifter från polisen 245 8.1.2 Kriminalvårdens transporttjänst bildas 246 8.2 Transporttjänsten i dag 250 8.2.1 Uppgifter 250 8.2.2 Organisation och bemanning 260 8.2.3 Det operativa arbetet 266 8.2.4 Styrning 272 8.2.5 Kostnader och finansiering 274 8.3 Transporttjänstens kundundersökning 278 8.4 Den lokala transportverksamheten vid häkten och anstalter 281 8.5 Iakttagelser och överväganden 282 8.5.1 Uppdraget 282 8.5.2 Ändamålsenlighet med den nuvarande ordningen 283 8.5.3 Hinder för ett effektivt utnyttjande av transportresurserna inom kriminalvården och samhället i övrigt 286 8.5.4 Behov av ändrad lagreglering för Transporttjänstens verksamhet och riktlinjer för samverkan med polisen 295 8.5.5 Möjlighet att lämna över uppdrag direkt till TPT samt avgiftsfinansiering av vissa transporter 298 8.5.6 Myndighetsstrukturen 301 9

9 Behov av ytterligare åtgärder 305 9.1 En fristående tillsynsorganisation 305 9.1.1 Nuvarande tillsyn av kriminalvården 306 9.1.2 Tillsynen inom vissa andra myndighetsområden 307 9.1.3 Statskontorets överväganden och förslag 309 9.2 Kriminalvården en myndighet 313 9.2.1 Myndighetsstrukturen inom kriminalvården 313 9.2.2 Utvecklingstrender för koncernmyndigheterna 315 9.2.3 Överväganden och förslag 317 9.3 Sjukvård, tandvård och psykisk ohälsa 322 9.3.1 Sjukvården för fängelsedömda 322 9.3.2 Omhändertagande av psykiskt sjuka 326 9.3.3 Tandvård 328 9.4 Stöd till villkorligt frigivna 329 9.4.1 Regelverket och normaliseringsprincipen 330 9.4.2 Behovet av stödjande insatser efter frigivningen 331 9.4.3 Statskontorets överväganden 333 9.5 Minska återfall i brott 335 9.5.1 Mål 335 9.5.2 Kriminalvårdens förutsättningar 336 9.5.3 Påverkansmetoder 337 9.5.4 Styrning och uppföljning 338 9.5.5 Att mäta hur många som återfaller 339 9.5.6 Hittills redovisade resultat 340 9.5.7 Utvärderingar 342 9.5.8 Statskontorets överväganden 344 9.6 Bättre mål och resultatmått 348 9.6.1 Ett tydligt mål för kriminalvården 348 9.6.2 Exempel på resultatmått 350 9.6.3 Exempel på mått 351 9.7 Centralisering av administrativa funktioner 354 9.8 Kan kostnaderna sänkas? 356 Bilagor 1 Uppdraget till Statskontoret 363 2 Verkställighetsformer 369 3 Vissa andra granskningar och studier av kriminalvården 377 4 Transporttjänstens organisation 403 10

1 Sammanfattning Huvudbudskapen i denna rapport är följande: för att undvika framtida kostnadsökningar krävs mer än ett stramt budgetarbete beslut om ambitionsnivåändringar och långsiktiga strukturella åtgärder behöver fattas på ledningsnivå eller på politisk nivå, mål och uppgifter behöver förtydligas och en samlad resultatuppföljning ske för samtliga delmål. Tilldelning av anslagsmedel bör ske med hänsyn till faktiska prestationer snarare än prognoser, åtgärderna för att möta nuvarande beläggningssituation är inte tillräckligt kraftfulla för att skapa erforderliga marginaler för prognosmissar bl.a. kan vissa lagändringar krävas för att frigöra ett hundratal anstaltsplatser, tillsynen av kriminalvården bör flyttas från kriminalvården till en särskild tillsynsmyndighet som också bör utreda händelser som rör hot och våld, kriminalvården bör organiseras som en myndighet nuvarande lokala myndigheter bör ombildas till något färre enheter inom verket, anstaltsstrukturen bör förändras så att färre och större anstalter inrättas där samlokalisering sker med myndighetsledning och frivård, kriminalvårdens omhändertagande av psykiskt sjuka behöver förbättras, för att minska återfall i brott bör bättre stöd ges från kriminalvården under den villkorliga frigivningen ev. på bekostnad av åtgärder under anstaltsvistelsen, viss administration avseende ekonomi, löner, upphandling och löpande verksamhet kan centraliseras t.ex. kan placeringen av frifotingar ske mer centraliserat och därigenom spara cirka 30 årsarbetskrafter, 11

transporttjänsten bör få befogenhet att, mot ersättning, ta uppdrag direkt av dem som idag kan begära biträde av polis, en effektiv kriminalvård kräver mer säkra kunskaper om samband mellan åtgärder och effekter ett brett forskningsprogram bör initieras. 1.1 Uppdraget Statskontorets uppdrag har varit att analysera delar av kriminalvårdens verksamhet och lämna förslag till effektivisering av denna verksamhet. De delar som skall analyseras är verkställighetsformen fängelse samt verksamheten vid myndigheten Transporttjänsten. Fyra huvudpunkter anges i uppdraget: följa upp Riksrevisionsverkets (RRV:s) tidigare granskning, undersöka om Transporttjänsten utnyttjas effektivt, granska beläggningssituationen i fängelserna, lämna förslag till effektiviseringar av verksamheten. Vissa restriktioner finns enligt uppdraget, bl.a. skall Statskontoret inte granska nuvarande styrsystem, den regionala organisationen och hur personalresurserna används. Vårt uppdrag har varit att granska effektiviteten dvs. måluppfyllelsen i relation till verksamhet och insatta resurser. Något särskilt uppdrag att föreslå besparingar i verksamheten har vi inte haft, men i en effektivitetsgranskning ingår att påtala en eventuell ineffektiv resursanvändning. Statskontoret har granskat verksamheten genom studier av befintligt skriftligt material och vi har även intervjuat anställda, intagna och forskare. Några nya datainsamlingar har vi dock inte gjort. Vi redovisar vissa förslag till effektiviseringsåtgärder men vi har inte utformat färdiga lösningsförslag med t.ex. förslag till lagändringar. Vi har dock enligt vårt uppdrag försökt beräkna besparings- och andra effekter av våra förslag. 12

Vi har haft kontakter med representanter för de fackliga organisationerna, RRV och några andra utredningar som pågått samtidigt. En referensgrupp med representanter från kriminalvårdsmyndigheterna, BRÅ, Justitiedepartementet och några fackliga organisationer har haft en rådgivande och granskande roll under arbetet. För innehållet i denna rapport svarar dock Statskontoret. 1.2 Granskning av effektiviteten Begreppet effektivitet används för att beskriva hur väl man lyckas nå för organisationen uppsatta mål i relation till resursinsatserna. Kriminalvården har gjort en anpassad definition av effektivitetsbegreppet inom sitt område som vi anser väl speglar utgångspunkten även för vår granskning: Graden av måluppfyllelse vad avser brottsförebyggande åtgärder, med hänsyn till god hushållning med tilldelade resurser, rättssäkerhet, humana värden och ett rimligt samhällsskydd. 1.2.1 Styrning av verksamheten Kriminalvårdens verksamhet styrs i stor utsträckning via lag. Detta ger en viss tröghet i regeringens möjligheter att anpassa verksamheten efter omvärldsförändringar, t.ex. när brottsutvecklingen leder till fler fängelsedömda. Detta medför i sin tur krav på flexibilitet i det ekonomiska styrsystemet. En bättre anpassning mellan verksamhet och finansiella resurser bör eftersträvas. Vi redovisar två alternativ för hur den finansiella styrningen av kriminalvården skulle kunna ändras för att få en mer effektiv användning av tillgängliga medel. Ett alternativ innebär att myndigheten själv bygger upp en buffert för oförutsedda volymförändringar inom ramen för höjt anslagssparande och utökad anslagskredit (cirka en halv miljard i buffertutrymme). Det andra alternativet innebär att regeringen beräknar anslaget efter faktisk verksamhetsvolym. Det betyder att kriminalvården får 13

ersättning per intagen och dygn, med ett fastställt belopp som varierar beroende på om det är fängelse eller frivård det handlar om. Anslaget justeras i efterhand för faktiskt bedriven verksamhet. Statsmakterna bör lägga fast ett långsiktigt och uppföljningsbart mål för verksamheten och begära en årlig resultatredovisning av KVS där resultaten för samtliga mål och delmål redovisas med någon typ av mått eller utvärderingar på ungefär samma sätt under en följd av år. Vi har i enlighet med våra direktiv inte granskat KVS styrning av verksamheten. Det finns dock några generella trender som även KVS bör uppmärksamma avseende budgetprocessen: en fördjupad granskning av en viss verksamhet bör ske vart tredje år, enheterna bör få balansera över/underskott mellan åren, budget bör kopplas mer till mål och resultat och mindre till prestationer. 1.2.2 God hushållning (produktivitet) Räknar man vad kriminalvården kostar per medborgare så finns det länder som har dubbelt så hög kostnad som Sverige men de har också en högre andel av befolkningen i fängelse. Räknat i dygnskostnader för intagna i fängelse intar Sverige en tätposition även om t.ex. Danmark och Nederländerna har högre dygnskostnader för intagna på slutna fängelser. Räknat i fasta priser har dygnskostnaderna i svenska fängelser gått ner med cirka 30 procent sedan år 1997. Denna imponerande utveckling har dock i huvudsak möjliggjorts genom att beläggningsgraden ökat från 80 till 95 procent. Nu när beläggningen är cirka 100 procent kan man däremot få höga marginalkostnader för att skapa ytterligare nya platser. 14

På den dominerande kostnadsposten personalen har vissa besparingar gjorts. På tio år har antalet årsarbetskrafter minskat med 10 procent. Antalet årsarbetskrafter per 1 000 vårddygn har minskat med 7 procent mellan 1998 och 2001. Kostnaderna per årsarbetskraft har under en tioårsperiod utvecklats som för staten i genomsnitt. Det betyder att lönekostnaderna inte har skenat i väg trots satsningen på ökad personalkompetens de senaste åren. Däremot har lokalkostnaderna ökat med cirka 75 procent under en 10-årsperiod vilket, med tanke på var flertalet anstalter ligger, är högt. Det statliga bolaget Specialfastigheter är den dominerande hyresvärden, vilket ger en bristfällig konkurrens på marknaden. Kriminalvården har haft en positiv produktivitetsutveckling men förutsättningarna för att denna utveckling skall kunna fortsätta är betydligt sämre för framtiden. Dessutom är det redan i nuläget en ekonomisk obalans i verksamheten som gör att mer pengar förbrukas än vad man har i anslag. 1.2.3 Förebygga återfall i brott Enligt regeringen är ett prioriterat mål för kriminalvården att minska återfall i brott. Detta mål har funnits i flera decennier men det finns ingen vetenskapligt godtagen undersökning som visar om svensk kriminalvård leder till minskat återfall i brott. Detta är litet förvånande eftersom statsmakterna godtagit ganska stora kostnadsökningar för att få ett sådant resultat. Vi anser därför att ett brett forskningsprogram bör initieras för att klarlägga effekterna och bygga upp kunskap om vad som är verkningsfulla åtgärder. Det finns några utländska studier som visar positiva effekter av vissa behandlingsprogram. Kunskaperna från dessa bör tas tillvara men resultaten går inte alltid att översätta till svenska förhållanden. Vi har studerat svenska rapporter om återfall och svensk återfallsstatistik men vi kan inte dra några säkra slutsatser av dessa 15

studier. Möjligen finns det indikationer på att vissa åtgärder har en positiv effekt på återfallsrisken för mindre grupper men den mer övergripande statistiken kan också tolkas så att vi är inne i en långsiktigt negativ utveckling med ökande återfallsfrekvenser. Under de senaste åren har kriminalvården haft en negativ utveckling för flera av de faktorer som man kan anta har betydelse för återfallen. Programverksamheten har gått ner, färre narkomaner har fått behandling, sysselsättningen i arbete har minskat, användningen av behandlingshem har minskat och utslussningsåtgärder av olika slag har inte skett enligt plan. Mycket kan säkert tillskrivas den ökade belastningen på anstalterna men knappast allt. I ett längre perspektiv har också kriminalvården, för att renodla sin verksamhet, gjort sig av med verksamheter som kanske hade viss positiv effekt, t.ex. övergångsbostäder efter villkorlig frigivning. Många intagna som vi haft kontakt med klagar på att man inte får någon vård för de problem man har. Men kriminalvården har inte i dag ekonomiska resurser att ge en särskilt mycket bättre vård till så många fler intagna. I det läget kanske man skulle kunna försöka engagera andras insatser för de intagna t.ex. att AMV ordnar arbetsmarknadsutbildning eller att frivilligorganisationer ger vissa intagna stöd före eller efter frigivning. Vi anser också att studiemöjligheterna bör förbättras generellt men särskilt avseende svenskundervisning och distansundervisning på högskolor. Det är relativt billiga åtgärder som dock kan ha stor betydelse för den intagne. 1.2.4 Omvårdnad och human behandling Enligt KVS mål skall verksamheten värna om en human människosyn och en god omvårdnad. Straffet skall vara frihetsberövandet men förhållandena under vistelsen skall inte utgöra ett straff i sig. Anstaltsvistelsen skall ge en god omvårdnad med respekt för de intagnas integritet. Generellt sett kan man nog hävda att omvårdnaden är god, men att det finns problem också inom detta område. 16

Vissa grundläggande krav på verksamheten anges i Europarådets rekommendation nr 3 angående Europeiska fängelseregler. En klient på en anstalt skall t.ex. ha tillgång till sjukvård, motion, sysselsättning, mat och eget boende. Svensk kriminalvård uppfyller dessa krav men ligger heller inte påtagligt över kraven. I några fall kan det diskuteras om vi uppfyller sådana krav som tillgång till bibliotek, arbetsmarknadsutbildning, boende i enkelrum m.m. I det pågående besparingsarbetet måste man bevaka att verksamheten inte underskrider Europarådets minimikrav på verksamheten. Det saknas statistik för att belysa måluppfyllelsen avseende omvårdnaden. Däremot görs vissa undersökningar och studier, från tid till annan, som belyser vissa förhållanden. Enligt dessa studier finns det påtagliga brister främst i omhändertagandet av psykiskt sjuka. Våra intervjuer tyder på att bristerna kvarstår. Vi anser att kraven på en god omvårdnad knappast kan anses vara tillgodosedda när det gäller intagna med psykisk sjukdom. 1.2.5 Samhällsskydd Statsmakternas mål för verkställigheten är att den sker på ett trovärdigt sätt vilket rimligen betyder att rymningar, våld och brott inte skall accepteras under verkställigheten av straffet. Rymningar Mer än en intagen avviker varje dag (cirka 430 per år) från någon av kriminalvårdens anstalter, eller uteblir från inställelse efter permission. Det är knappast en siffra som man kan vara nöjd med men för tio år sedan var det nästan tre gånger så många som avvek direkt från anstalter eller misskötte permissioner genom uteblivande. Utvecklingen har därför gått åt rätt håll även om priset har blivit väsentligt färre permissioner och mer strikt tillämpning av gällande regler. Vill man ytterligare minska antalet avvikelser kan det komma att krävas lagliga åtgärder att ge längre tillägg till 17

strafftiden vid avvikelser eller att ge personalen ökade möjligheter att gripa intagna som försöker avvika. Brott begångna under anstaltsvistelse Det finns ingen löpande statistik över hur många brott som begås under anstaltsvistelse. Det är också tveksamt om alla iakttagna brott anmäls till polis. Men rimligen hör det till rena undantagsfall att brott begås när den intagne sitter på en anstalt även om brottslig narkotikahantering är dagligt förekommande på vissa anstalter. Av dem som frigavs från fängelse år 1998 var det enligt en studie av BRÅ 1 tre promille som dömdes för brott i samband med en permission under anstaltstiden (29 av 9 300 frigivna). Hot och våld Sedan 1996 har antalet anmälningar till KVS om hot och våld mot personal legat på cirka 300 per år. Cirka hälften av rapporterna handlar om hot, cirka hälften om våld. Även intagna drabbas av våld och hot men här är mörkertalet större. Enligt en undersökning av SEKO år 2003 sker i genomsnitt en allvarlig händelse varannan vecka med vapen inblandat, tagande av gisslan eller misshandel med sjuhusbesök som följd. Den nivå på hot och våld som finns är inte alarmerande men oroande och åtgärder bör vidtas. Bl.a. pekar vi på att lagstiftningen bör skärpas så att våld mot personal bedöms strängare än vanlig misshandel och inträffade händelser bör utredas av oberoende part. 1.2.6 Rättssäkerhet Vi har inte gjort någon egen undersökning av rättsäkerheten. Av de granskningar som JO gjort, och visst annat material, verkar det inte finnas några uppenbara systemproblem avseende rättssäkerheten. Men fel och misstag sker i enskilda fall, om detta vittnar både samtal och brev från intagna. De intagna kan också uppleva sig rättslösa i vardagliga händelser som rör vad man får ha på rummet, vem som får komma på besök m.m. De intagna 1 Brå rapport 2001 Brott och annan misskötsamhet under permission. 18

klagar därför på beslut eller sätter samman skrivelser vilket leder till en ganska stor volym av ärenden som skall diarieföras, beredas och beslutas. Ibland hade litet större smidighet i umgänget med de intagna troligen kunnat minska ärendevolymen. Vi har pekat på några detaljfrågor som kan behöva få en bättre laglig reglering för att öka de intagnas rättssäkerhet. Dit hör t.ex. vilken rätt den intagne har att välja läkare eller vilken rätt den intagne har att få en mer genomgripande tandläkarbehandling. 1.3 Uppföljning av RRV:s granskning RRV redovisade år 1999 en granskningsrapport med titeln Effektivare kriminalvård - en hinderanalys 2. KVS har vid två tillfällen, december 1999 respektive maj 2002, på regeringens uppdrag redovisat vilka åtgärder man vidtagit med anledning av RRV:s rapport. Statskontoret har haft i uppdrag att granska om vidtagna åtgärder har lett till en effektivare kriminalvård samt att identifiera eventuella kvarstående hinder för att regeringens mål skall kunna uppnås. Vår granskning visar att KVS vidtagit åtgärder på flertalet punkter som RRV riktat anmärkningar emot men inte på alla. Några förslag riktade sig direkt eller indirekt till regeringen, men regeringen har inte heller vidtagit åtgärder på samtliga punkter. Det finns emellertid all anledning att påstå att väsentliga förbättringar skett i verksamheten genom de åtgärder som ändå vidtagits. I vissa fall pågår också arbete för att lösa vissa påtalade problem. Vissa av de besparingar som RRV räknade med har inte kunnat realiseras eller så har besparingarna inte kunnat påvisas i efterhand. De största påvisbara besparingarna har skett genom avveckling av den regionala organisationen, införandet av en central placeringsorganisation och framför allt genom en förbättrad styrning av IT-verksamheten. Sammantaget handlar det om kostnadsminskningar på över 100 miljoner kronor. Kostnadsminsk- 2 RRV:s rapport 1999:27. 19

ningarna har dock ätits upp av kostnadsökningar på grund av ökad verksamhetsvolym. 1.3.1 KVS styrning och samordning RRV konstaterade brister i den centrala samordningen och styrningen av verksamheten. KVS har därefter vidtagit flera åtgärder för att förstärka den centrala ledningen av de övergripande frågorna samtidigt som ansvaret för den operativa verksamheten tydligare har lagts på den lokala organisationen. Den regionala myndighetsnivån har avvecklats, gemensamma strategidokument har upprättats och budgetprocessen förändrats. En uppföljning av organisationsförändringen skulle enligt planerna ha gjorts men har ännu inte genomförts. Vi har i enlighet med direktiven för vårt uppdrag inte närmare granskat hur styrsystemet förändrats. Statskontoret har i rapporten beskrivit förändringarna och bl.a. redovisat att det är tveksamt om vissa förväntade besparingseffekter kunnat realiseras, t.ex. avseende upphandling, administrativ samordning och byggprocess. 1.3.2 Uppföljning och resultatmått RRV konstaterade att det fanns brister i uppföljning mot operativa mål och att resultatet inte alltid analyserades och användes för förbättrad styrning av verksamheten. De brister som RRV pekade på finns fortfarande kvar men det pågår utvecklingsarbete inom flera områden, bl.a. med en ny objektplan och ett nytt system för verksamhetsuppföljning. Enligt vår uppfattning bör uppföljningen av verksamheten i ökad utsträckning ske med överenskomna långsiktiga resultatmått. Det gäller mellan regering och KVS samt mellan KVS och lokala myndigheter. Metoder som tidredovisning och benchmarking bör användas för att hitta verksamheter med dåligt resursutnyttjande och för att hitta framgångsfaktorerna bakom goda resultat. 20

KVS analyskapacitet har förstärkts genom att två analytiker anställts men det försvann också kompetens och kapacitet när huvudkontor och regionkontor bantades. Internrevisionen har gjort värdefulla analyser av verksamheten men dessa har inte alltid lett till åtgärder av styrelsen. Detta bör leda till en diskussion om styrelsens roll i förnyelsearbetet. 1.3.3 Planering och budgetering RRV:s slutsats var att systemet för planering, budgetering och uppföljning fungerade mindre väl, att budgetprocessen var resurskrävande och att verksamhetsstyrningen inte var kopplad till den ekonomiska styrningen. Budgetprocessen har, sedan RRV:s studie gjordes, förändrats två gånger. Dagens process ger dock inte utrymme för en grundläggande genomlysning av varje myndighets verksamhet mer i detalj. De regionala enheterna fungerar numera som ledningens förlängda arm i budgetprocessen och vissa missförhållanden som RRV pekade på år 1999 gäller inte i dag. Statskontoret ger i rapporten en kort beskrivning av budgetprocessen, men vi har i enlighet med våra direktiv inte gjort en närmare granskning av processen. 1.3.4 Regional organisation RRV rekommenderade en översyn av den regionala administrativa myndighetsnivån. Motivet för detta var i korthet bristande samordning i ledningen av verksamheten och höga kostnader p.g.a. dubbelarbete. RRV riktade också kritik mot en bristande tillsyn av verksamheten och föreslog att en renodlad tillsynsfunktion borde skapas. RRV föreslog också att KVV borde göras om till en myndighet, dvs. att de lokala myndigheterna borde göras till enheter i Kriminalvårdsverket. 21

Regionmyndigheterna avvecklades i januari år 2000 som självständiga myndigheter och lades in som regionala enheter, med delvis andra uppgifter, i KVS. Däremot har RRV:s förslag inte genomförts avseende att göra kriminalvården till en enda myndighet och att tillskapa en renodlad tillsynsfunktion. Rationaliseringseffekter uppkom genom förändringen men inte av den storleksordning som RRV hade räknat med. 1.3.5 Lokal myndighetsorganisation RRV konstaterade att ett tiotal kriminalvårdsmyndigheter var för små för att ha en effektiv verksamhet. Ungefär lika många hade inte alla verksamhetsgrenar och kund därmed inte få önskvärd integration av verksamheten. Den lokala myndighetsstrukturen antal myndigheter, deras uppgifter och huvudsakliga organisation har inte ändrats sedan RRV:s granskning. RRV konstaterade också att inriktningen borde vara att större anstalter skall ha en chef och att kriminalvårdsinspektörerna så långt möjligt borde avlastas administrativa sysslor t.ex. genom att dessa förs över till myndighetens kanslier. Ledningsstrukturen är i stort sett oförändrad men kriminalvårdsinspektörerna har i viss utsträckning avlastats administrativa uppgifter genom att lokala tjänster som s.k. samordnare har inrättats. 1.3.6 Placeringsverksamheten RRV påtalade i sin rapport att antalet säkerhetsklasser var ett hinder för ett effektivt utnyttjande av anstalterna. Indelningen i fyra säkerhetsklasser har ersatts av ett system med tre säkerhetsklasser 3 från och med den 1 januari 2001. I praktiken tillämpas dock en finare indelning i säkerhetsklasser vid utplacering av de dömda så någon effekt på verksamheten har åtgärden inte haft. 3 RRV:s förslag var en indelning i två klasser (öppna och slutna fängelser) i enlighet med den indelning som görs i lagtexten. 22