Regelrådet är ett särskilt beslutsorgan inom Tillväxtverket vars ledamöter utses av regeringen. Regelrådet ansvarar för sina egna beslut. Regelrådets uppgifter är att granska och yttra sig över kvaliteten på konsekvensutredningar till författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företag. Tullverket Box 12 854 112 96 Stockholm Yttrande över Tullverkets förslag till föreskrifter (TFS 2016:00) om en tullordning Regelrådets ställningstagande Regelrådet finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Remissen innehåller även förslag till allmänna råd, vilket inte omfattas av Regelrådets granskning. Innehållet i förslaget Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 om fastställande av en tullkodex för unionen ska börja tillämpas den 1 maj 2016. Kommissionen har även beslutat om en kompletteringsförordning, en genomförandeförordning och en övergångsförordning. Övergångsförordningen innebär att vissa delar av förordningen inte kommer att börja tillämpas den 1 maj 2016 utan någon gång under perioden 2016 2020. Med anledning av den nya tullkodexen har en ny tullag föreslagits som föreslås träda i kraft den 1 maj 2016. Tullverkets föreskrifter och allmänna råd (TFS 2000:20) om tullförfaranden m.m. innehåller kompletterande föreskrifter till tullagstiftningen. Föreskrifterna behöver nu anpassas till den tullagstiftning som börjar gälla den 1 maj 2016. Remissen innehåller förslag till föreskrifter (TFS 2016:00) om en tullordning. Regeringen har ännu inte presenterat en tullförordning vilket innebär att det inte är bestämt vilka bemyndigande Tullverket kommer att få. Tullverket har därför värderat bestämmelserna i nuvarande föreskrift i skenet av den nya tullagstiftningen. Detta har resulterat i att ett stort antal bestämmelser tas bort på grund av att de inte längre kan tillämpas eller på grund av att de regleras i överordnad lagstiftning på EU-nivå eller nationell nivå. Strukturen i förslaget till föreskrifterna ska i stort följa tullkodexen och tullagen. Föreskrifterna kommer att behöva ändras och kompletteras vartefter att bestämmelserna i kompletteringsförordningen och genomförandeförordningen börjar tillämpas. Skälen för Regelrådets ställningstagande Syftet med förslaget Förslagsställaren uppger i konsekvensutredningen att syftet med förslaget är att säkerställa att det finns verkställighetsföreskrifter anpassade till den nya tullagstiftningen, att skapa en struktur och ram för föreskriften så att denna kan kompletteras utan större ingrepp i strukturen samt att genom den nya strukturen och ett modernt språk göra tullordningen mer tydlig. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av syftet med förslaget är godtagbar. Postadress Webbplats E-post 1/6
Alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd Av konsekvensutredningen framgår att alternativa lösningar till en ny tullordning skulle vara att utfärda enskilda föreskrifter kopplade till respektive område eller att dela upp bestämmelserna utifrån den uppdelning av ansvarsområden som finns mellan Finansdepartementet och Utrikesdepartement. Det framgår vidare att om Tullverket inte utfärdar de nya föreskrifter till den 1 maj 2016 så kommer både Tullverket och näringslivet att stå utan reglering på många områden, främst hur bestämmelserna i överordnad författning ska tillämpas, kunna fullföljas, genomföras och verkställas. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av alternativa lösningar och effekter av om ingen reglering kommer till stånd är godtagbar. Förslagets överensstämmelse med EU-rätten Av konsekvensutredningen framgår att förslaget till föreskrifter om en tullordning avser att verkställa bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 952/2013 om fastställande av en tullkodex för unionen. Det framgår även att Tullverket bedömer att föreslagna föreskrifter överensstämmer med och inte går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU. Vidare framgår det att Tullverket bedömer att föreskrifterna inte utgör sådana tekniska föreskrifter som ska anmälas enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av förslagets överensstämmelse med EU-rätten är godtagbar. Särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser Förslagsställaren uppger i konsekvensutredningen att den nya tullagstiftningen kommer att träda i kraft den 1 maj 2016 vilket även innebär att verkställighetsföreskrifterna behöver börja gälla vid detta datum. Vidare framgår det att övergångsförordningen innebär att vissa delar av kompletteringsförordningen och genomförandeförordningen inte kommer att börja tillämpas den 1 maj 2016 utan tillämpningen kommer ske någon gång under perioden 2016 2020. Detta innebär enligt förslagsställaren att det kommer att krävas informationsinsatser riktade till näringslivet. Vidare framgår det att Tullverket redan idag bedriver ett aktivt informationsarbete i olika forum och att arbetet kommer att intensifieras i samband med att den nya tullagstiftningen börjar tillämpas. Av en bilaga till konsekvensutredningen framgår även att Tullverket uppdaterar informationen på deras hemsida allteftersom nya delar av tullkodexen införs samt att de håller externa utbildningar på distans där förändringarna i lagstiftningen är integrerade i utbildningsmaterialet. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av särskild hänsyn till tidpunkt för ikraftträdande och behov av speciella informationsinsatser är godtagbar. Berörda företag utifrån antal, storlek och bransch Förslagsställaren uppger i konsekvensutredningen att samtliga företag som har en anknytning till internationell handel, importerar eller exporterar varor berörs av förslaget till föreskrifter på samma sätt som de berörs av dagens tullordning. Det framgår även att förslaget inte påverkar en specifik bransch utan att Tullverket istället valt att undersöka vilka aktörer som förekommer i de olika flödena. Av konsekvensutredningen framgår att för år 2014 var det cirka 44 000 företag som genomförde import. Vidare framgår att om man räknar antalet deklaranter enligt Customs Union Performance, en beräkning Postadress Webbplats E-post 2/6
som inte omfattar deklarationer av privatpersoner och postförsändelser utan endast operatörer med fler än 4 deklarationer per år, var det totalt 18 896 stycken deklaranter som importerade och 15 576 stycken som exporterade. Av konsekvensutredningen framgår även att år 2014 var antalet ombud i deklarationsflödet 406 stycken, antalet aktörer som angetts som ansvariga i transitering var 2740 stycken, antal deklaranter som använt tullager var 34 262 stycken varav 181 stycken var ombud, antal deklaranter som använt aktiv förädling var 111 stycken, varav 41 stycken var ombud. Vidare framkommer det att även andra aktörer än importörer och exportörer berörs av förslaget, till exempel speditörer, transportörer, rederier och lagerhavare. Det framkommer även att resande är en kategori som berörs av förslaget. Förslagsställaren uppskattar dem till cirka 200 250 skeppsmäklare och rederier samt cirka 100 stycken hamnar och 300 stycken hamnområden, 4 stycken flygplatser med regelbunden import och export samt även ytterligare flygplatser med enstaka import och export. Avseende antal chaufförer framkommer det att antalet är okänt men det uppges att för Sveriges troligen största tullstation för lastbilstransport är det cirka 200 000 anmälningar av gods per år men då kan en chaufför stå för flera anmälningar. Det framkommer även att det enligt Tullverkets statistik för år 2014 fanns 28 396 stycken giltiga tillstånd och cirka 15 000 stycken aktörer innehar ett tillstånd. Avseende berörda företag storlek framkommer i konsekvensutredningen att inom varje flöde finns alla kategorier av storlek det vill säga stora, medelstora, små och mikroföretag. Vidare framgår att det inte finns någon fördelning såsom att stora företag förekommer inom ett visst flöde medan småföretag förekommer i annat flöde. Bifogat till konsekvensutredningen finns även en bilaga med en genomlysning som Tullverket utförde år 2011 av importflödet utifrån företagsstorlek. Enligt fördelningen i bilagan som är gjord i grupper efter omsättning, enligt definition i kommissionens rekommendation 2013/361/EG, så berördes 31 817 stycken mikroföretag, 9601 stycken småföretag, 1576 stycken medelstora företag och 1409 stycken stora företag. Regelrådet anser att det hade varit önskvärt med ett förtydligande avseende i vilken mån antalet deklaranter motsvaras av företag samt en total uppskattning av antalet berörda företag. Men att det finns tillräcklig motivering varför uppgifterna inte varit möjliga att redovisa. Trots det angivna finner Regelrådet att förslagsställarens redovisning av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch är godtagbar. Påverkan på berörda företags kostnader, tidsåtgång och verksamhet Administrativa kostnader Av konsekvensutredningen framgår att föreskrifterna i sig inte innebär några eller ringa konsekvenser. Förslagsställaren uppger även att grundtanken med kraven på elektronisk hantering är att det i längden ska minska de administrativa kostnaderna. Det framgår vidare att den nya tullagstiftningen på EU-nivå innebär ett antal förändringar varför Tullverket har gjort en grov uppskattning om vilka mer betydande konsekvenser den nya tullagstiftningen får för svenskt näringsliv. Dessa konsekvenser redovisas i bilagan till konsekvensutredningen, där jämförelser görs med regleringen idag och år 2020. Förslagsställaren uppger dock att det är konsekvenser som Tullverket inte har möjlighet att påverka genom sina föreskrifter. Av bilagan till konsekvensutredningen framkommer att omställningskostnader kan förekomma på grund av kravet på att information ska skickas elektroniskt till tullverket. Förslagsställarens bedömning är att omställningen i sig inte kommer innebära ytterligare kostnader än en ökning av de löpande administrativa kostnaderna där storleken på kostnaderna beror på vilken lösning som företagen väljer. Det framkommer vidare att en integrerad IT-lösning mellan företagets och Tullverkets affärssystem, en så kallad maskin - maskin lösning, bedöms ha en hög IT investeringskostnad men ger en högre Postadress Webbplats E-post 3/6
automatiseringsgrad och ett lägre behov av manuell handpåläggning, om ens något. Förslagsställaren gör kostnadsuppskattningen genom att anta att antalet årsarbetskrafter som jobbar med tullhandlingar i snitt är 1-2 personer per företag samt att produktiviteten minskar med ca 10 procent i snitt de första 6 månaderna. Detta ger en kostnad om cirka 23 000 46 000 kronor per företag. Det framkommer vidare att en lösning genom Tullverkets webbgränssnitt/portal, en så kallad människa - maskin lösning uppskattas kräva ett större behov av administrativ tid under omställningen då det inte sker automatiskt. Förslagsställaren uppskattar att antal årsarbetskrafter som jobbar med tullhandlingar i snitt vara 1-2 personer per företag samt att produktiviteten minskar med ca 25 procent i snitt de första 6 månaderna. Detta ger en kostnad om cirka 84 000-168 000 kronor per företag. Det framgår även att om det är ett ombud som bara sysslar med denna typ av arbetsuppgifter kommer kostnaderna påverkas betydligt mer om de inte jobbar med maskin - maskin lösningen. Av bilagan till konsekvensutredningen framkommer att efter omställningen till att börja jobba på ett nytt sätt är genomförd är bedömningen att de administrativa kostnaderna avseende en del av flödena endast påverkas marginellt eftersom det i dagsläget redan sker digitalt. Vidare framkommer det att avseende andra delar av flödet så kommer införandet av IT-systemet att medföra marginellt ökade administrativa kostnader vid en maskin - maskin lösning. Det framkommer vidare att om en människa maskin lösning valts så uppskattas det resultera i ett ökat behov av administrativ tid. Produktiviteten bedöms i de fallen av förslagsställaren minska med cirka 5 procent vilket för ett företag med 1 2 heltidsanställda för uppgiften motsvarar en kostnad om cirka 46 000 kronor per år och företag. Regelrådet har förståelse för svårigheten att redovisa förslagets totala administrativa kostnader. Regelrådet anser att det hade varit önskvärt med en uppskattning av ett totalt kostnadsspann för en ökad förståelse av förslagets effekter. Regelrådet finner likväl att förslagställarens redovisning av administrativa kostnader är godtagbar. Andra kostnader Av konsekvensutredningen framgår att föreskrifterna i sig inte innebär några eller ringa konsekvenser. Av bilagan till konsekvensutredningen avseende uppskattningen av vad tullagstiftningen medför för konsekvenser framgår att investeringskostnader kommer att behöva ske avseende IT-system. Det framgår att investeringskostnaden för en maskin maskin lösning består av en inköpskostnad om cirka 150 000 300 000 kronor och en installationskostnad om cirka 110 000 220 000 kronor. Vidare framkommer att investeringskostnaderna för en människa maskin lösning från Tullverket kommer att vara gratis men att externa lösningar kostar från 15 000 20 000 kronor. Det framkommer även att en årlig underhållskostnad för service av IT-investeringen, beroende på vald lösning och aktörernas individuella förutsättningar, uppskattas till cirka 22 000 70 000 kronor per företag. Det framkommer vidare att för de företag som idag inte nyttjar garantier och som inte har möjlighet till lättnader kommer att behöva ställa en garanti för sina varor. Kostnaden för garantin uppskattas till ungefär 0,5-3% per år beroende på företagets riskpremie. Av bilagan till konsekvensutredningen framkommer vidare att kostnader kan tillkomma för utbildningsbehov för att kunna möta de nya kraven. Förslagsställaren uppger att för de flöden där ett utbildningsbehov kan finnas görs en grov uppskattning att de aktörer som jobbar i aktuellt flöde behöver utbilda i snitt 1-2 personer per företag i totalt 8 timmar per person där en uppskattad genomsnittlig kostnad per timme om 240 kronor ger en kostnad om cirka 2000 4000 kronor per företag (inklusive arbetsgivaravgifter). Postadress Webbplats E-post 4/6
Förslagsställaren konstaterar även i konsekvensutredningen att en ny tullkodex till viss del innebär minskade kostnader för företagen då avgiften för trafiktillstånden försvinner. Regelrådet har förståelse för svårigheten att redovisa förslagets totala andra kostnader. Regelrådet anser att det hade varit önskvärt med en uppskattning av ett totalt kostnadsspann för en ökad förståelse av förslagets effekter. Regelrådet finner likväl att förslagsställarens redovisning av andra kostnader är godtagbar. Påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag Förslagsställaren uppger i konsekvensutredningen att företag i tullflödet agerar utan särskilda beroenden till bransch eller storlek. Det framgår vidare att kravet på elektroniskt utgiftsutbyte initialt skulle kunna påverka konkurrensförhållandet mellan företag eftersom IT-processmognaden är en faktor som inverkar på möjligheterna att anpassa sig till förändringarna. Förslagsställaren konstaterar även att de som har de största svårigheterna att klara förändringarna är sällananvändare som inte sysslat med tull samt mindre aktörer med låg processmognad som saknar etablerade rutiner. Vidare framgår det att möjligheten att använda sig av ombud finns kvar, det finns även alternativ på tekniska lösningar beroende på IT-processmognad och det flöde företaget har. Förslagsställaren gör därmed bedömningen att förutsättning finns för företagen att agera på lika villkor i tullflödet. Det framgår även att konkurrensförhållanden är något som Tullverket inte har möjlighet att påverka genom sina föreskrifter och att bedömningen är att konkurrensförhållandena mellan företag inte blir påverkad av regleringen. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag är godtagbar. Regleringens påverkan på företagen i andra avseenden Av konsekvensutredningen framgår att standardiserade lösningar och centrala system sannolikt bör öka möjligheterna att agera i större utsträckning inom flera medlemsländer. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av påverkan på företagen i andra avseenden är godtagbar. Särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning I konsekvensutredningen saknas det en redogörelse över eventuella särskilda hänsyn som har tagits till små företag vid reglernas utformning. Det framgår vidare att Tullverket inte har möjlighet att påverka via sina föreskrifter men att syftet med lagstiftningen är förenklad hantering. Enligt Regelrådet har större företag lättare att anpassa sig till förslaget än mindre företag. Detta är något som hade kunnat belysas i konsekvensutredningen, även om möjligheten att särskilt anpassa förslaget till de mindre företagen är begränsat eller obefintligt. Regelrådet finner att förslagsställarens redovisning av särskild hänsyn till små företag vid reglernas utformning är bristfällig. Sammantagen bedömning Regelrådet kan konstatera att förslagsställaren redovisar konsekvenserna av sitt förslag för berörda företag på ett godtagbart sätt förutom när det gäller särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning. Postadress Webbplats E-post 5/6
Sammantaget finner Regelrådet att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Regelrådet behandlade ärendet vid sammanträde den 2 mars 2016. I beslutet deltog Pernilla Lundqvist ordförande, Yvonne von Friedrichs, Lennart Renbjer, Marie-Louise Strömgren och Mikael Ek. Ärendet föredrogs av Katarina Porko. Pernilla Lundqvist Ordförande Katarina Porko Föredragande Postadress Webbplats E-post 6/6