Sida 1 (6) Utbildniiigsdepartementet 103 33 Stockholm Yttrande över departementsskrivelsen: Tid för undervisning - lärares arbete med åtgärdsprogram (Ds 2013:50) Skolväsendets överklagandenämnd (ÖKN) vill lämna följande synpunkter på promemorian som till stor del rör områden som är av särskilt intresse för ÖKN. Sammanfattning Syftet med regeringens uppdrag är att minska och förenkla den administrativa bördan för lärarna samtidigt som elevernas rättssäkerhet bevaras. ÖKN tvivlar på att förslaget kommer att leda till en minskning av den administrativa bördan för lärarna och saknar en analys av vilka risker förslaget medför för elevernas rättsäkerhet. ÖKN tillstyrker att det införs en bestämmelse i skollagen som anger vad som gäller i fråga om stöd i den ordinarie undervisningen. Gränsdragningen mellan vad som anses vara stöd i ordinarie undervisning och vad som är särskilt stöd bör dock tydliggöras ytterligare. ÖKN avstyrker förslaget i de delar som innebär att skollagens krav på utredning tas bort och att åtgärdsprogram ska upprättas bara efter elevens/vårdnadshavarnas begäran. ÖKN anser att den ordning som är idag bör behållas. Nuvarande ordning kan dock effektiviseras genom utbildningsinsatser, minskade krav på åtgärdsprogrammens omfattning och en tydligare vägledning för lärare och rektorer. ÖKN noterar att de rapporter som arbetsgruppen refererar till i kartläggningen är relativt gamla, många av dem från tiden före den nya skollagen trädde i kraft. Mot bakgrund av att Skolverkets allmänna råd nyligen har getts ut, att ÖKN:s vägledande beslut och resultatet av Skolinspektionens tillsyn av arbetet med åtgärdsprogram börjat etablera sig menar ÖKN att mer tid måste gå innan det finns skäl för en ändring av nuvarande ordning. De radikala förändringar i lagstiftningen som arbetsgruppen föreslår torde snarare öka lärarnas och rektorernas arbetsbörda än minska den. ÖKN avstyrker förslaget att ett särskilt beslut om att ge särskilt stöd ska fattas av rektor utan att några stödåtgärder ska anges i beslutet. En sådan ordning leder till frågetecken både för rektorer och för ÖKN om vad beslutet ska innehålla och vilket underlag som är tillräckligt för att kunna fatta beslutet. Detta medför en ökad arbetsbörda för såväl rektorer som ÖKN. En sådan ordning behövs inte om nuvarande system behålls. ÖKN tillstyrker förslaget i den del som handlar om utbildningsinsatser. Postadress Besöksadress Telefon Telefax Box 23069 Sveavägen 159,5 tr +46 (0)8-729 77 60 vx +46(0)8-58 60 80 09 104 35 STOCKHOLM
Sida 2 (6) ÖKN anser att förenklingar kan göras och bejakar satsning på utbildning. Ett åtgärdsprogram behöver inte alltid vara så omfattande som nämnden ofta ser prov på, exempelvis kan hänvisningar till utredningen ofta göras i stället för upprepningar i programmet. Utvärderingar behöver inte heller alltid vara så omfattande eller genomföras med så täta intervaller som ÖKN ibland ser prov på. Stöd (avsnitt 3.1) ÖKN tillstyrker att det införs en bestämmelse i skollagen som anger vad som gäller i fråga om stöd i den ordinarie undervisningen. Redan idag ska det enligt skollagen finnas undervisning som möter elevers olika förutsättningar och behov. Det är normalt att elever i ett klassrum ligger på olika nivåer kunskapsmässigt och inlärningsmässigt. Även om det inte är något nytänkande i sig ställer sig ÖKN positiv till att stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen lyfts fram och att elevens rätt att i första hand få stöd inom den ordinarie undervisningen därigenom förtydligas. ÖKN noterar att det saknas en tydlig gränsdragning mellan vad som är stöd inom ramen för den ordinarie undervisningen och vad som är särskilt stöd. Det är önskvärt att en sådan finns. ÖKN har vid sin prövning av överklagade åtgärdsprogram noterat att rektorerna ibland har svårt att avgöra vad som är stöd eller särskilt stöd och att det händer att åtgärdsprogram upprättas för det som i själva verket är elevens behov av stöd i den ordinarie undervisningen. ÖKN har dock förståelse för att det är svårt att ge tydliga definitioner och noterar att arbetsgruppen i sin författningskommentar till 6 a skollagen genom ett flertal exempel på vad som avses med stöd i den ordinarie undervisningen har försökt ge en klarare bild. ÖKN anser dock att det fortfarande är otydligt var man ska lägga gränsen. Vad är t.ex. tillfälliga specialpedagogiska arbetsinsatser? Det vore en fördel om gränsdragningen mellan de olika typerna av stöd preciseras och tydliggörs ytterligare för att garantera en rättssäker tillämpning. Särskilt stöd (avsnitt 3.2) Om rektor bedömer att en elev är i behov av särskilt stöd ska rektom enligt förslaget besluta att en sådan elev ska ges sådant stöd. Om rektor bedömer att särskilt stöd inte ska ges ska rektor fatta ett sådant beslut. Besluten ska kunna överklagas till ÖKN. ÖKN anser att det är oklart vad som avses med ett beslut om särskilt stöd och hur ett sådant beslut ska utformas och motiveras. Det framgår av arbetsgruppens förslag att rektor enbart bör ta ställning till om behov av särskilt stöd föreligger eller inte samt att de konkreta stödåtgärderna inte behöver framgå av rektors beslut. För att processen ska vara rättssäker för eleverna måste det tydligt framgå vad ett beslut om särskilt stöd ska innehålla. Det är också viktigt vid ÖKN:s prövning av ett överklagande. Det som ÖKN kan pröva är, som nämnden uppfattar förslaget, frågan om särskilt stöd ska ges fastän vårdnadshavarna/eleven inte vill det eller tvärtom. Sådana beslut måste alltid ha ett tillräckligt underlag för att en bedömning ska kunna göras, oavsett om man kallar underlaget för utredning eller inhämtande av uppgifter. Det går inte att dra ner på detta krav. Dokumentationen ska dock enligt förslaget göras på ett enklare sätt än när det är fråga om ett åtgärdsprogram. Om rektor fattar ett beslut om särskilt stöd på ett bristfälligt underlag måste dock ÖKN, precis som kan hända vid prövning av åtgärdsprogram idag, upphäva beslutet och återförvisa det till rektor för ny prövning. Det blir
Sida 3 (6) dock svårt för både rektorer och i viss mån ÖKN att bedöma vad som är ett tillräckligt underlag när ingen ledning ges. ÖKN anser vidare att förslaget medför andra frågetecken. Om den klagande inte ifrågasätter att eleven faktiskt har ett behov av särskilt stöd men ändå är missnöjd med rektors beslut för att det visar sig att eleven inte får det stöd han eller hon anser sig behöva så uppstår problem. Den klagande överklagar rektors beslut som inte innehåller annat än att eleven ska ges faktiskt stöd, vilket inte gått den klagande emot. ÖKN som endast ska pröva det som omfattas av det överklagade beslutet, dvs. att en elev ska ges särskilt stöd, måste då avvisa överklagandet. Om eleven/vårdnadshavarna önskar att eleven ska få vissa stödåtgärder som rektor inte vill ge måste de därför, för att få frågan prövad hos ÖKN, först begära ett åtgärdsprogram. Det blir således en ytterligare arbetsinsats för rektor som nu måste fatta ännu ett beslut, denna gång kanske med ett mer omfattande underlag. ÖKN noterar vidare att gruppen som ska få särskilt stöd enligt förslaget utvidgas till att även innefatta elever som behöver särskilt stöd för att de visar andra svårigheter i sin skolsituation än att de inte når kunskapskraven. För dessa elever saknas således en koppling till kunskapskraven och ÖKN saknar en analys av i förhållande till vad behovet av särskilt stöd ska göras i dessa fall. ÖKN ifrågasätter att förslaget kommer att medföra tidsbesparingar för de som arbetar med åtgärdsprogrammen. Den osäkerhet den nya ordningen medför för lärare och rektorer torde snarare öka arbetsbördan än minska den. Utredningen ÖKN avstyrker förslaget att den utredningsskyldighet som idag anges i 3 kap. 8 skollagen ska tas bort. ÖKN menar att det sänder ut fel signaler till dem som ska fatta beslut om särskilt stöd. Det skulle kunna uppfattas som att det inte behöver göras någon utredning. Vidare är en utredning grunden till att en elev får det särskilda stöd som han eller hon har behov av. Att hänvisa till officialprincipen är enligt ÖKN mte tillräckligt. En tillämpning av officialprincipen leder tex. som arbetsgruppen också noterat, till en skillnad mellan utredningsskyldigheten vid kommunala skolor och utredningsskyldigheten vid friskolor. ÖKN finner att denna skillnad är oacceptabel, dels med hänvisning till alla elevers rätt till likvärdig utbildning dels med tanke på elevernas rättssäkerhet. ÖKN anser att utredningen är en mycket viktig del inte bara i arbetet med åtgärdsprogram utan även i arbetet med särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång. Av förarbetena till skollagen framgår att det är viktigt att skolor i det obligatoriska skolväsendet har möjlighet att använda särskilda undervisningsgrupper som åtgärd för elever i behov av särskilt stöd, under förutsättning att det kan ske på ett rättssäkert sätt för eleven och elevens vårdnadshavare. Ett beslut om anpassad studiegång ska föregås av noggranna överväganden. För att kunna upprätthålla den rättssäkerhet som krävs vid beslut om särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång är ett utredningskrav viktigt. Enlig förarbetena till dagens skollag är också en viktig del av ÖKN:s överprövning utredningens kvalitet, dvs. om rektor har utrett eleven på det sätt som krävs. Om det finns brister i utredningen eller i förfarandet ska ÖKN upphäva åtgärdsprogrammet. Om utredningen visar att eleven ska ges särskilt stöd i annan omfattning eller form än vad som skett ska nämnden upphäva beslutet och återförvisa ärendet till rektorn. ÖKN menar således
Sida 4 (6) att utredningen är en sådan viktig del i arbetet med elevers behov av särskilt stöd att det vore en rättsförlust för eleverna att ta bort utredningsskyldigheten från skollagen. ÖKN kan i sammanhanget konstatera, vilket också kommer fram i promemorian, att förfarandet med åtgärdsprogram och utredningar håller på att utvecklas till det bättre ute på skolorna. Skolverket har så sent som våren 2013 kommit med reviderade allmänna råd till ledning för detta arbete. ÖKN och Skolinspektionen bidrar också genom sin praxis respektive tillsyn till klargörande. Att det nu ofta finns brister i de utredningar som görs kan inte vara ett skäl att ta bort kravet på att utredningar måste göras. Om man får klart för sig vad utredningarna bör omfatta så blir de mer rimliga till sin omfattning och åtgärderna kan anpassas efter elevernas olika behov. Atgärdsprogram (avsnitt 3 A) ÖKN avstyrker förslaget att åtgärdsprogram ska upprättas bara efter elevens/vårdnadshavarnas begäran. ÖKN anser att den ordning som nu gäller måste få mer tid att verka innan en ändring kan diskuteras. ÖKN vill här framhålla att utarbetandet av åtgärdsprogram är en viktig del av processen i arbetet med elever i behov av särskilt stöd. Det är ett mycket viktigt instrument för att säkerställa att eleven får det stöd som eleven enligt skollagen har rätt till. Om kravet på åtgärdsprogram tas bort försvinner ett bra instrument för planering och samarbete. Enligt förarbetena till dagens skollag är syftet med att upprätta ett åtgärdsprogram att det ska finnas ett dokument för planering och utvärdering av elevens utbildning så att förutsättningarna för elevens fortsatta lärande blir de bästa. För en elev med behov av särskilt stöd är åtgärdsprogrammet ett nödvändigt pedagogiskt instrument för planering och samarbete mellan lärare, annan personal t.ex. i elevhälsan, eleven och i förekommande fall vårdnadshavare samt för uppföljning och utvärdering av stödåtgärderna. Arbetsgruppen hänvisar till att det måste finnas en professionell dokumentation vid besluten om särskilt stöd. Det är dock oklart vad denna ska innehålla och värdet av dokumentationen som pedagogiskt instrument kan därför ifrågasättas. Om åtgärdsprogram ska upprättas bara när en elev eller vårdnadshavare begär det förlorar rektor och lärare i de flesta fall ett viktigt instrument för uppföljning och utvärdering. En annan sak är att utvärdering kanske inte behöver göras med så täta intervaller som i många fall görs idag. Som förslaget är utformat måste en elev eller vårdnadshavare begära ett åtgärdsprogram för att kunna se vilka behov rektor har bedömt att eleven har och vilka åtgärder som ska vidtas. Ett åtgärdsprogram måste också begäras för att kunna överklaga rektors beslut om stödåtgärder. Eleven och vårdnadshavarna måste således vara medvetna om sin rätt att begära att ett åtgärdsprogram utarbetas och också vara medvetna om vilken betydelse det har för eleven. En sådan ordning leder till att elever med resursstarka föräldrar får fördelar i förhållande till elever med resurssvaga föräldrar. En sådan skillnad är varken rättssäker eller gynnar elevers rätt till likvärdig utbildning.
Sida 5 (6) Reducerat program (avsnitt 3.6) Ett beslut om reducerat program för en elev i gymnasieskolan ska enligt dagens bestämmelser fattas inom ett åtgärdsprogram. Genom förslaget kommer beslutet om reducerat program i gymnasieskolan att lyftas från rektor till huvudmannen. När det gäller gymnasiesärskolan ska dock rektor fortfarande fatta beslutet. ÖKN förstår inte skälen för varför huvudmannen ska fatta beslut när det är fråga om gymnasieskolan och rektor när det är fråga om gymnasiesärskola. ÖKN anser att det bör vara konsekvent. Tillämpning av bestämmelserna (avsnitt 3.7) ÖKN tillstyrker förslaget att lärarutbildningen och befattningsutbildningen för rektorer ska innehålla obligatoriska moment om stöd, särskilt stöd och skriftlig dokumentation i form av åtgärdsprogram. Sådana obligatoriska moment kommer att leda till att arbetet med utredning om särskilt stöd och utarbetande av åtgärdsprogram underlättas, även om reglerna kring detta kvarstår som de ser ut idag. Författningsförslagen "6 a ^ och 8 När det gäller uttrycket nå kunskapskraven menar ÖKN att det bör stå klara kunskapskraven. Det blir språkligt mer rätt. 9 a-b S$ I förslaget till 28 kap. 16 p. 2 står att åtgärdsprogram enligt 3 kap. 9-9b får överklagas till Skolväsendets överklagandenämnd. Lagtekniskt anser ÖKN att det blir felaktigt att hänvisa till att 3 kap. 9 a och 9 b får överklagas. Enligt de paragraferna ska särskilt stöd inte dokumenteras i ett åtgärdsprogram om en elevs stödbehov kan tillgodoses genom andra i paragraferna specificerade åtgärder. Det fattas således inte något beslut som grundar sig på 9 a och 9 b. Beslutet om att inte utarbeta ett åtgärdsprogram fattas med stöd av 3 kap. 9 och såsom ÖKN uppfattar det är det ett sådant beslut som får överklagas. När det gäller särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång får besluten överklagas genom 3 kap. 11 och 12 i förhållande till 28 kap. 16 p. 3 och 4. 28 kap. 16 p. 1 och 2 Att överklaga rektors beslut att inte ge särskilt stöd och att överklaga beslut att inte upprätta åtgärdsprogram leder, så som ÖKN tolkar lagförslaget, till att det kan hända att ungefär samma prövning måste göras två gånger. Konsekvensutredning I utredningen saknas en konsekvensutredning för ÖKN. ÖKN befarar att det kan bli en långdragen process med flera överklaganden för de elever och vårdnadshavare som är missnöjda med det särskilda stöd som rektor har beslutat om. Detta kan leda till en ökad arbetsbelastning för ÖKN. Även följderna av att målgruppen för särskilt stöd utvidgas kan leda till en ökad arbetsbelastning för ÖKN.
Sida 6 (6) På Överklagandenämndens vägnar Barbro Molander Åsa Lindbäck Yttrandet har beslutats av Barbro Molander, ordförande i nämnden, Magnus Åhammar, Einar Jakobsson, Görel Bråkenhielm och Gunilla Thole efter föredragning av juristen Åsa Lindbäck.