EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION Bryssel den 26.10.2006 SEK(2006) 1370 ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Åtföljande dokument till FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM EXPORTFÖRBUD FÖR OCH SÄKER FÖRVARING AV METALLISKT KVICKSILVER SAMMANFATTNING {KOM(2006) 636 final SEK(2006) 1369} SV SV
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR Åtföljande dokument till FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS FÖRORDNING OM EXPORTFÖRBUD FÖR OCH SÄKER FÖRVARING AV METALLISKT KVICKSILVER SAMMANFATTNING Kommissionen har gjort denna konsekvensanalys av genomförandet av två viktiga åtgärder i kvicksilverstrategin 1 : exportförbud för kvicksilver (åtgärd 5) och säker förvaring av kvicksilveröverskott (åtgärd 9). Syftet är att bedöma vilka specifika åtgärder som bör vidtas för att införa en effektiv lagstiftning. Grundscenariot innebär ett exportförbud för metalliskt kvicksilver och en skyldighet till förvaring/bortskaffande av kvicksilveröverskott från kloralkaliindustrin. Följande frågor har valts ut för en mer ingående bedömning i denna konsekvensanalys: Exportförbudets omfattning: bör kvicksilverföreningar och produkter som redan omfattas av restriktioner i Europeiska unionen ingå? Förvaringsskyldighetens omfattning: behövs det en skyldighet till förvaring/bortskaffande även för kvicksilver som biprodukt från framställning av andra metaller än järn, från rening av naturgas och för återvunnet kvicksilver? Rapportering och informationsutbyte: hur utformas ett verktyg för att genomföra exportförbudet och skyldigheten till förvaring/bortskaffande på ett effektivt och säkert sätt? Lagstiftning Konsekvensanalysen kommer fram till att det i detta skede är för tidigt att låta exportförbudet gälla även för produkter som omfattas av restriktioner för utsläppande på EU:s marknad och för föreningar, t.ex. kalomel. Det bör göras en ytterligare bedömning av detta i god tid innan exportförbudet träder i kraft 2011. Särskilt kan det, i enlighet med principerna för bättre lagstiftning, krävas en mer ingående analys av de administrativa kostnaderna för ett sådant utvidgat förbud och av påverkan på EU-företagens konkurrenskraft. Analysen av utvecklingen på de globala marknaderna ger en tydlig bekräftelse av de slutsatser som tidigare dragits i kvicksilverstrategin: förbudet mot export av kvicksilver bör ses i ett vidare perspektiv. För att ge största möjliga miljövinster måste det kompletteras med åtgärder på global nivå. Eftersom det rör sig om stora kvantiteter metalliskt kvicksilver är det emellertid viktigt att EU agerar på ett föregripande sätt och går i spetsen för att minska exponeringen av kvicksilver utan att invänta en fullt utvecklad lagstiftning på global nivå. 1 KOM(2005) 20 slutlig. SV 2 SV
De viktigaste kvicksilverkällorna i EU är följande: överskott från kloralkaliindustrin vid omställning till en kvicksilverfri process eller när en anläggning stängs; kvicksilver som biprodukt från brytning och smältning av andra metaller än järn (t.ex. zinkframställning); kvicksilver som biprodukt från rening av naturgas; återvunnet kvicksilver (från processer och från produkter, t.ex. fluorescerande lampor); och kvicksilverförråd som under tidigare år ackumulerats av mellanhänder och handlare, t.ex. det spanska företaget MAYASA 2. Det totala rapporterade utbudet från EU (med undantag av kvicksilver taget från lager) uppgick 2005 till 625 ton. Marknadens totala förbrukning (inklusive kvicksilver i produkter som importeras till EU) ligger runt 440 ton per år. Kloralkaliindustrin är den största användaren av metalliskt kvicksilver (ca 50 %). Kloralkaliindustrins efterfrågan uppgick 2005 till ca 190 ton. Det näst största användningsområdet i EU är tandamalgam. De viktigaste faktorerna bakom minskningen i EU-25 är den betydande reduktionen eller utbytet av kvicksilver i reglerade produkter och processer (färger, batterier, bekämpningsmedel, kloralkali m.fl.) och en allmän utflyttning av tillverkning av kvicksilverprodukter (termometrar, batterier m.fl.) från EU-25 till tredjeländer. Kvicksilverefterfrågan under perioden 2005 2015 för andra användningsområden än kloralkaliindustrin 3 uppgår till ca 190 ton per år. Det beräknade utbudet i EU (efter 2011 exklusive kvicksilver från kloralkaliindustrin och kvicksilver som biprodukt från framställning av andra metaller än järn och rening av naturgas) uppgår emellertid till ca 481 ton per år. Kvicksilverpriset har sjunkit under större delen av den senaste 40-årsperioden. Under de senaste tio åren stabiliserades priset på den lägsta nivån någonsin i intervallet 4 5 US-dollar per kg kvicksilver innan det steg till över 20 US-dollar från mitten av 2004 och en bit in på 2005, för att sedan falla tillbaka något 2006 4. Det är svårt att förutse hur kvicksilverpriset kommer att förändras på medellång till lång sikt. Eftersom kvicksilver från EU:s kloralkaliindustri kommer att översvämma marknaden fram till dess att exporten förbjuds, förväntar vi oss att priset fortsätter att sjunka ned till 10 US-dollar per kg eller ännu lägre under det kommande året. I denna konsekvensanalys antar vi att priset på EU:s inre marknad är lika med världsmarknadspriset, eftersom import till EU blir tillåten efter 2011. Priset 10 US-dollar 5 används för beräkningarna i denna konsekvensanalys. Ett exportförbud för metalliskt kvicksilver föreslås. EU är en stor exportör av metalliskt kvicksilver. Efter det att brytningen i den spanska gruvan i Almaden upphörde 2003 är kloralkaliindustrin den största källan till kvicksilver i EU. Kloralkaliindustrin säljer för närvarande sitt kvicksilveröverskott i samband med att de övergår till kvicksilverfri teknik. Den kvarvarande mängden i kloralkaliindustrins celler uppskattas till ca 12 000 ton. EU:s efterfrågan på kvicksilver är låg. Därför exporteras större delen av kvicksilveröverskottet. Enligt internationell handelsstatistik exporterades 824 ton 2004. Kvicksilver är ett globalt problem som det behövs internationella åtgärder för att lösa. Europeiska unionen är inte trovärdig om man argumenterar för och stöder aktiva ansträngningar i världen för att minska 2 Miñas de Almadén y Arrayanes, S.A. 3 Kloralkaliindustrin kommer att återanvända sitt eget kvicksilveröverskott, och därför ingår inte denna efterfrågan i beräkningen. 4 Inom den internationella handeln med andra metaller än järn anges normalt priserna i US-dollar. 5 7,85 euro/kg eller 7 851,76 euro/ton. SV 3 SV
utbud och efterfrågan på kvicksilver samtidigt som man fortsätter att vara en stor global leverantör av kvicksilver. En förvaringsskyldighet föreslås för metalliskt kvicksilver som inte längre används inom kloralkaliindustrin, kvicksilver som biprodukt från framställning av andra metaller än järn och kvicksilver som biprodukt från rening av naturgas. Utbudet av kvicksilver inom EU överstiger för närvarande efterfrågan. Enligt de uppgifter som inkommit kommer denna situation att bestå. Av allt att döma kommer det också att finnas så mycket kvicksilver på EU:s inre marknad att man inte behöver utnyttja kvicksilveröverskott från kloralkaliindustrin och kvicksilver som biprodukt från framställning av andra metaller än järn och från rening av naturgas. Efterfrågan på kvicksilver i EU minskar stadigt, och efter det att exportförbudet och förvaringsskyldigheten har trätt i kraft kommer efterfrågan att vara mindre än tillförseln från återvunnet kvicksilver och kvarvarande lager i EU. Med avsikt omfattar förvaringsskyldigheten inte kvicksilver som återvunnits från produkter som innehåller kvicksilver. Denna källa är den som är att föredra ur miljösynpunkt. Den önskvärda insamlingen av kvicksilver skulle sannolikt upphöra om förvaringsskyldighet införs även för återvunnet kvicksilver. Utan insamling skulle en stor del av detta kvicksilver kunna komma att släppas ut i miljön. Rapportering och informationsutbyte som gör det möjligt att spåra import och export av kvicksilver och dess föreningar både mellan medlemsstaterna och till och från gemenskapen föreslås som ett verktyg för att genomföra exportförbudet och förvaringsskyldigheten på ett effektivt och säkert sätt. Syftet är att utnyttja tillgängliga data på bästa sätt, förenkla informationsflödet och så långt som möjligt begränsa de administrativa bördorna. Detta skulle också underlätta snabba reaktioner på förändrade produktions- och konsumtionsmönster. Ett mer stelbent system, grundat exempelvis på ett regelbundet återkommande frågeformulär, har avsiktligt undvikits. En förordning framstår som den enda lämpliga typen av lagstiftning för att införa ett exportförbud och en skyldighet till förvaring/bortskaffande. Det föreslås ingen särskild lösning för förvaring/bortskaffande av kvicksilveröverskott, utan i rättsakten anges endast de typer av anläggningar för förvaring/bortskaffande som, med hänsyn till ämnets egenskaper, ger tillräckliga garantier för säker hantering av metalliskt kvicksilver, För att garantera långsiktig säkerhet föreslås en platsspecifik riskbedömning för kvicksilver. Industrin och den berörda medlemsstaten skall besluta vilket alternativ för förvaring/bortskaffande som skall användas i det enskilda fallet. Förordningen kommer att åtföljas av ett frivilligt avtal med kloralkaliindustrin som är den mest berörda industrin sett till kvantiteten kvicksilver. Exportförbudet och förvaringsskyldigheten måste också ses tillsammans med de internationella åtgärder som överenskommits i kvicksilverstrategin. Åtgärder på global nivå behöver vidtas för att fasa ut produktionen av nytt kvicksilver från cinnober och för att hindra kvicksilveröverskott att åter komma ut på marknaden. Samarbete med utvecklingsländer planeras, och EU stöder också internationella initiativ, exempelvis UNEP:s globala kvicksilverprogram. Kommissionen fördjupar systematiskt sina kontakter med länder utanför EU som har betydelse som producenter, användare och exportörer av kvicksilver eller som har problem med kvicksilverförorening. En internationell kvicksilverkonferens kommer att hållas i Bryssel den 26 27 oktober 2006 med brett deltagande från länder utanför EU. Konferensen kommer att ge kraft åt de internationella förhandlingarna, bland annat om handelsfrågor, i god tid före UNEP:s 24:e styrelsemöte 2007. SV 4 SV
Uppskattning av kostnader och vinster. En jämförelse visar att vinsterna (eller de uteblivna kostnaderna per ton kvicksilver) vid en försiktig, lägre uppskattning kan förväntas överstiga de uppskattade kostnaderna även i det högre kostnadsintervallet. Den analys som presenteras i bilaga III bör dock inte ses som en fullständig kostnadsnyttoanalys, eftersom tillgängliga data inte möjliggör en direkt jämförelse mellan förväntade kostnader och vinster. I konsekvensanalysen används en kombination av kvalitativ och kvantitativ analys för att bedöma miljöaspekter. Kvarvarande globala användningsområden och kvicksilveröverskott som skall exporteras från EU visas i kvantitativa termer. Det antas att en betydande del av dessa användningsområden kan leda till att metalliskt kvicksilver kommer ut i miljön. Exportförbud och förvaringsskyldighet för kvicksilver förväntas minska utsläppen, även om det är svårt att kvantifiera utsläppens omfattning 6. För att kunna bedöma hälsovinster för människor skulle det behövas en modell som kopplar samman utsläpp till miljön, bildning av metylkvicksilver i fisk och upptag hos känsliga befolkningsgrupper. Efter en bedömning av omfattningen av en modellstudie (berörda miljöer, geografisk täckning, befolkningsgrupper som måste ingå m.m.) drogs slutsatsen att en sådan studie skulle strida mot principen om proportionerlig analys enligt riktlinjerna för konsekvensanalys. I ny amerikansk forskning 78 beräknas vinsterna ligga i ett intervall mellan 3 miljoner euro per år och ton minskade utsläpp och ända upp till 70 100 miljoner euro per år och ton. Den antyder också att vinsten per ton ökar när den totala minskningen ökar, om än i mycket långsammare takt. Detta kan jämföras med det övre kostnadsintervallet för permanent bortskaffande (djupa bergförvar) 37 000 70 000 euro/ton och år (under en 40-årsperiod) (10 000 euro/ton). 6 7 8 Miljö- och hälsoriskerna, särskilt i form av metylkvicksilver som bildas i vattenmiljö, har bedömts bl.a. av UNEP och återges inte i sin helhet i konsekvensanalysen. Economic valuation of human health benefits of controlling mercury emissions from U.S. coal-fired power plants,, februari 2005. Public health and economic consequences of methyl mercury toxicity to the developing brain, Environmental Health Perspectives 113, maj 2005. SV 5 SV