ANVISNINGAR: BEGRÄNSNING AV KOMMUNERNAS OCH SAMKOMMUNERNAS RÄTTSHANDLIN- GAR INOM SOCIAL- OCH HÄLSOVÅRDEN Lagen om begränsning av vissa av kommunernas och samkommunernas rättshandlingar inom social- och hälsovården (548/2016) trädde i kraft den 1 juli 2016 och den är i kraft fram till den 31 december 2019. Genom lagen begränsas omfattande och långvariga avtal som kommunernas och samkommunernas social- och hälsovårdstjänster ingår med privata tjänsteproducenter, upprättandet av långvariga avtal om hyres- eller annan nyttjanderätt till byggnader och lokaler och stora investeringar i byggnader. Syftet med lagen är säkerställa att reformen av social- och hälsovården framskrider enligt regeringens önskemål. De framtida landskapen ska kunna tillhandahålla jämlik service och ett ändamålsenligt servicenät så kostnadseffektivt som möjligt. Detta är inte möjligt om landskapet binds för en lång tid till skyldigheter som hänför sig till från kommunens tidigare avtal eller byggnadsprojekt. Genom lagbestämmelserna eftersträvar man att endast förhindra sådana rättshandlingar som kan anses kunna störa de framtida landskapens verksamhet och som inte måste genomföras före hälsooch sjukvårdsreformen. 1 Skyldighet att inkludera ett uppsägningsvillkor i avtalen I 3 i lagen föreskrivs om skyldigheten att i avtal som ingås med privata tjänsteproducenter och i avtal om hyres- eller annan nyttjanderätt till byggnader och lokaler ett avtalsvillkor, enligt vilket den som har lagstadgat organiseringsansvar för social- och hälsovården har rätt att säga upp avtalet under år 2019 så att det slutar gälla tolv månader från uppsägningen. Social- och hälsovårdsreformen är avsedd att från och med den 1 januari 2019 överföra ordnandet av social- och hälsovården till de nya landskapen och således kan landskapen som bildas i samband med social- och hälsovårdsreformen på grundval av uppsägningsvillkoret säga upp ett sådant avtal. Regleringen begränsar inte kommunernas och samkommunernas möjlighet att ingå avtal så länge de ansvarar för ordnandet av tjänsterna. Den avtalsenliga verksamheten kan fortsätta även om det nya landskapet anser den vara ändamålsenlig. Om landskapet inte har sagt upp avtalet eller parterna har avtalat om att ändra avtalet under 2019, fortsätter giltighetstiden enligt avtalet. Det är möjligt att även inkludera uppsägningsvillkoret i redan ingångna och konkurrensutsatta upphandlingskontrakt utan att vara tvungen att meddela kandidaterna och anbudsgivarna om uppsägningsvillkoret. Att införa ett uppsägningsvillkor kräver inte att anbudsavtalet konkurrensutsätts på nytt. Införandet av ett uppsägningsvillkor handlar inte om sådan avsevärd avtalsändring som avses i Europeiska unionens domstols rättspraxis (bland annat i mål C-454/06, EU:C:2008:351) eller i artikel 72 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG. 1
1.1 Avtal om hyres- eller annan nyttjanderätt till byggnader och lokaler Uppsägningsvillkoret ska införas i alla sådana avtal om hyres- eller annan nyttjanderätt till byggnader och lokaler inom social- och hälsovården som kommunen eller samkommunen ingår under perioden 1.7.2016 31.12.2018. 1.2 Avtal som ingås med privata tjänsteproducenter Uppsägningsvillkoret ska införas i följande avtal som ingås med privata tjänsteproducenter: Avtal som kommunen eller samkommunen ingår under perioden 1.7.2016 31.12.2018. Avtal vars uppskattade värde under avtalsperioden överstiger 50 procent av de årliga driftsekonomiutgifterna för den social- och hälsovård som kommunen eller samkommunen har organiseringsansvar för. Kommunens eller samkommunens utgifter beräknas enligt det senaste bokslutets driftsekonomiutgifter. När det gäller kommuner beaktas inte i beräkningen den specialiserade sjukvårdens utgifter, eftersom det är sjukvårdsdistrikten som ansvarar för ordnandet av den specialiserade sjukvården. Avtalets uppskattade värde beräknas och utvärderas på samma sätt som vid konkurrensutsättning av offentliga upphandlingar. Avtal vars avtalsperiod är minst fem år. Alla förutsättningar ovan ska uppfyllas för ett avtal för att skyldigheten för uppsägningsvillkoret ska gälla. Avtalen kan riktas till såväl egentliga social- och hälsovårdstjänster som deras stödtjänster. 1.3 Flera avtal med samma privata tjänsteproducent I syfte att förhindra att den ovan nämnda gränsen på 50 procent kringgås genom att helheten splittras i olika avtal har man i lagen därtill föreskrivit följande om privata tjänsteproducenter: Om en kommun eller en samkommun under perioden 1.7.2016 31.12.2018 ingår flera avtal med en och samma privata tjänsteproducent ska uppsägningsvillkoret införas i alla dessa avtal, om avtalets totala värde överskrider den ovan nämnda gränsen på 50 procent. 1.4 Avtal som ingås före den 1 juli 2016 Avtalsvillkoret ska även införas i sådana avtal om hyres- eller annan nyttjanderätt till byggnader och lokaler som uppfyller ovan nämnda förutsättningar samt sådana avtal som ingåtts med privata tjänsteproducenter före den 1 juli 2017, om de till väsentlig del ändras den 1 juli 2016 eller senare. Väsentliga ändringar är till exempel ändringar av avtalets giltighetsvillkor, pris eller föremålet för avtalet eller avtalets omfattning. Som väsentliga ändringar ses också det att man utnyttjar optionsvillkoret som ingår i avtalet eller att avtalsperioden förlängs. Uppsägningsvillkoret behöver inte införas på grund av till exempel uppdatering av kontaktpersonens uppgifter eller andra ändringar av en sådan teknisk natur. 2
1.5 Samråd före uppsägning Landskapen är skyldiga att erbjuda den privata tjänsteproducent som är en avtalspart möjligheten till samråd om avtalet innan avtalet sägs upp. Landskapen kan således i samförstånd med den privata tjänsteproducenten avtala under samråd om ändringar av avtalets innehåll, om inte annat föranleds av lagstiftningen om offentliga upphandlingar. 2 Investeringar i byggnader som används inom social- och hälsovården I 4 i lagen begränsas kommunernas och samkommunernas möjligheter att göra stora byggnadsinvesteringar under perioden 1.7.2016 31.12.2018. Lagen förbjuder kommunerna och samkommunerna att göra över fem miljoners investeringar i lokaler och byggnader som används inom social- och hälsovården. Byggnader som används inom social- och hälsovården anses vara byggnader vars funktion tydligt hänger samman med genomförandet av social- och hälsovårdstjänsterna eller sådan åtgärder som har en direkt koppling till dessa. Exempelvis är skolbyggnader inte byggnader som används inom social- och hälsovården eftersom skolhälsovården förekommer i dem. Om en och samma byggnad utnyttjas inom flera branscher så att det i byggnaden förekommer verksamhet inom såväl socialoch hälsovården som andra branscher, ska man räkna hur stor del av lokalerna används inom socialoch hälsovården och hur stor del av investeringarna förhållandevis riktas till social- och hälsovården. Om till exempel en tredjedel av byggnadslokalerna i fråga används inom social- och hälsovården räknas investeringarna så att en tredjedel av deras totala kostnader riktas till verksamheterna i fråga. Om en andel som beräknats på detta sätt överstiger fem miljoner euro, omfattas investeringen till denna del av lagen. Gränsen på fem miljoner euro beräknas från de mervärdesskattefria totala kostnaderna. Om fem miljoners gränsen överskrids beaktas projektets delhelheter. Om en kommun eller en samkommun under förbudets giltighetstid gör flera reparations- eller byggnadsinvesteringar i ett byggnadsobjekt, kan dessa anses vara delar av samma investeringshelhet. I dessa fall beräknas som det totala värdet det sammanlagda värdet av delhelheterna. Investeringar som överstiger fem miljoner euro är endast tillåtna om med dispens av social- och hälsovårdsministeriet (SHM). Som ett väsentligt datum vid uppgörande av investeringsförbindelser anses det datum som avser undertecknandet av entreprenadkontraktet eller ett motsvarande avtal om inledande av byggarbetet. Det vill säga om en kommun eller en samkommun har förbundit sig till en investering genom ett sådant avtal innan begränsningen trätt i kraft den 1 juli 2016, behöver man inte söka om dispens för investeringen. Således räcker det inte med till exempel att kommunfullmäktige har fattat beslut om att inleda investeringsprojektet innan lagen träder i kraft. Den lagstadgade begränsningen och sökande av dispens gäller två slags situationer: a) Normala situationer där kommunen investerar i byggnader som ingår direkt i kommunens ägo. 3
b) Situationer där kommunen gör en faktisk byggnadsinvestering, men som juridiskt genomförs enligt en långsiktig finansieringsmodell som en hyres- eller annan nyttjanderätt (4 4 mom.). Om dispens ges för en sådan investering behöver inte avtalet om finansiering för investeringen i fråga innehålla det ovan nämnda uppsägningsvillkoret enligt 3 i lagen. Sådana situationer är till exempel projekt som genomförts genom leasingfinansiering eller projekt där investeringen genomförs av och investeringsmålet går i till exempel kommunens dotterbolags ägo, men kommunen förbinder sig att genom ett hyresavtal hyra lokalerna i fråga av dotterbolaget. 2.1 Årligt underhåll och nödvändiga investeringar Trots begränsningen och förfarandet för dispens kan en kommun eller en samkommun alltid göra investeringar som hänför sig till normalt årligt underhåll och sådana investeringar som utifrån tillsynsmyndigheternas inspektioner är nödvändiga (4 3 mom.). Dessa situationer omfattas inte av gränsen på fem miljoner euro. Syftet med bestämmelsen är dock inte att göra det möjligt att kringgå förfarandet för dispens och därför ska förutsättningarna för situationerna tydligt uppfyllas. Investeringar som hänför sig till årligt underhåll är åtgärder som görs planmässigt som en del av det normala fortlöpande fastighetsunderhållet. Dessa förknippas normalt med en långsiktig underhållsplan, enligt vilken åtgärderna årligen genomförs. Behövligheten av investeringar som görs utifrån tillsynsmyndigheternas inspektioner bör noga övervägas. I dessa situationer är det i regel alltid fråga om en konkret situation som påverkar byggnadsanvändarnas hälsa eller säkerhet, varvid det faktiska alternativet till investeringen främst är att byggnaden påförs ett användningsförbud. Det är också nödvändigt att bedöma hur akut en investering är, det vill säga investeringen ska vara så akut att beslutet om den inte kan skjutas upp till efter den 1 januari 2019. I flertydiga situationer finns det skäl att söka om dispens, om värdet av dessa investeringar överstiger fem miljoner euro. Risken för att åtgärden är lagstridig bärs av kommunen eller samkommunen. 2.2 Beviljande av dispens SHM kan bevilja dispens om investeringen är 1) motiverad för att säkerställa tillgången till tjänsterna och 2) nödvändig med tanke på regionens servicestruktur. Genomförandet av dessa mål bedöms i förhållande till de linjedragningar som gjorts i social- och hälsovårdsreformen och dess lagstiftning som är under beredning. Betydande för bedömningen är bland annat det hur de centraliserade tjänsterna och en omfattande jour dygnet runt placerar sig i de olika regionerna i det nya servicenätet. Som icke ändamålsenligt anses till exempel sådana sjukhusinvesteringar som inte motsvarar jourverksamhetens behov i regionen i fråga. När det gäller nätverket av hälsocentraler är det nödvändigt att bedöma bland annat hur servicenätet kan förnyas på ett ändamålsenligt sätt med beaktande av centraliserandet av tjänsterna och integrationen av tjänsterna mellan social- och hälsovården. Också den ökande betydelsen av elektroniska tjänster och tjänster som ges i hemmet är viktig vid bedömningen. 4
I lagen nämns dessutom en förutsättning, enligt vilken investeringen ska vara behövlig med tanke på områdets servicestruktur. Detta betyder att investeringens nödvändighet inte kan bedömas ur endast en enskild kommuns perspektiv, utan investeringen ska vara behövlig också med tanke på tillhandahållandet av tjänsterna i ett större område. Investeringarnas regionala nödvändighet kan påvisas till exempel genom att man till ansökan om dispens fogar utlåtanden om projektet i fråga som utfärdats av de övriga kommunerna i området eller något samarbetsorgan i kommunerna eller regionförvaltningsmyndigheten. Även SHM kan när det prövar en ansökan om dispens begära nödvändiga utlåtanden. OBS! Enligt lagen bedöms vid tillståndsförfarandet endast det om en investering strider mot socialoch hälsovårdsreformens mål och nya strukturer. Genom den investeringsbegränsning som avses i lagen och det tillståndsförfarande som hänförs sig till den eftersträvar man att förhindra onödiga investeringar i och med social- och hälsovårdsreformen. Tillståndsförfarandet är inte avsett att på ett bindande sätt förutse hur egendomsförhållandena regleras i den nya social- och hälsovårdslagstiftningen, hur de kommande landskapen eller staten i egenskap av finansiär av social- och hälsovårdstjänsterna beslutar om investeringarna i fråga eller deras finansiering eller hur de kommande landskapens nät av tjänster och verksamhetsställen ser ut efter att reformen trätt i kraft den 1 januari 2019. Således kommer till exempel kommunerna och samkommunerna trots det som föreskrivs i lagen och tillståndsförfarandet som avses i den fortfarande att bära risken för investeringskostnaderna i förhållande till framtida beslut eller landskapens eller statens framtida beslutsfattande om de egendomsförhållanden som social- och hälsovårdsreformen medför. Det vill säga att även om dispensen skulle vara positiv är det kommunerna eller samkommunerna som bär risken för det hur dessa förbindelser regleras i den kommande social- och hälsovårdsreformen och om det enligt landskapet finns någon användning i framtiden för verksamhetsstället i fråga. 3 SHM:s rätt till information SHM har med stöd av 5 i lagen trots sekretessbestämmelserna rätt att få den information som behövs för dispensförfarandet för investeringarna. 4 När lagstridiga avtal upphör att vara bindande I 6 i lagen föreskrivs om när lagstridiga avtal upphör att vara bindande. Enligt den är avtal om rättshandlingar som företagits i strid med denna lag ogiltiga. Den rättsliga utgångspunkten är att parterna antas i regel känna till lagens innehåll medan den är i kraft. 5