13 oktober 1997 A4-0315/97 * BETÄNKANDE om förslag till rådets förordning om vissa bevarande- och kontrollåtgärder som skall tillämpas vid fiskeverksamhet i Antarktis, ersätter förordning (EG) nr 2113/96 av den 25 oktober 1996 (KOM(97)0213 - C4-0285/97-97/0135(CNS)) Fiskeriutskottet Föredragande: Patricia McKenna
I N N E H Å L L Sida Protokollsida... 3 A. FÖRSLAG TILL RÄTTSAKT... 4 FÖRSLAG TILL LAGSTIFTNINGSRESOLUTION... 6 B. MOTIVERING... 7-2 -
I en skrivelse av den 11 juni 1997 begärde rådet i enlighet med artikel 43 i EG-fördraget att parlamentet skulle yttra sig över förslaget till rådets förordning om vissa bevarande- och kontrollåtgärder som skall tillämpas vid fiskeverksamhet i Antarktis, ersätter förordning (EG) nr 2113/96 av den 25 oktober 1996. Vid plenarsammanträdet den 13 juni 1997 tillkännagav parlamentets ordförande att han hänvisat detta förslag till fiskeriutskottet som utsetts till ansvarigt utskott. Vid utskottssammanträdet den 24 juni 1997 utsåg fiskeriutskottet Patricia McKenna till föredragande. Vid utskottssammanträdena den 24 juni, den 4 september och den 7 oktober 1997 behandlade fiskeriutskottet kommissionens förslag och förslaget till betänkande. Vid det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet förslaget till lagstiftningsresolution med 8 röster för och 1 nedlagd röst. Följande deltog i omröstningen: Fraga Estévez (ordförande), Kindermann, Macartney och Souchet (vice ordförande), McKenna (föredragande), Langenhagen, Pérez Royo, Teverson och Varela Suanzes-Carpegna. Betänkandet ingavs den 13 oktober 1997. Fristen för ändringsförslag till detta betänkande kommer att anges i förslaget till föredragningslista för den sammanträdesperiod vid vilken det skall behandlas. - 3 -
A. FÖRSLAG TILL RÄTTSAKT Förslag till rådets förordning om vissa bevarande- och kontrollåtgärder som skall tillämpas vid fiskeverksamhet i Antarktis, ersätter förordning (EG) nr 2113/96 av den 25 oktober 1996 (KOM(97)0213 - C4-0285/97-97/0135(CNS)) Förslaget godkänns med följande ändringar: 1 Kommissionens förslag( ) Parlamentets ändringsförslag (Ändringsförslag 1) Fjärde stycket a i ingressen, beaktandemeningen oräknad (nytt) CCAMLR bör rosas för det ekologiska mandat som antagits och organisationen uppmanas att inta en försiktig hållning i sina överläggningar. (Ändringsförslag 2) Femte stycket a i ingressen, beaktandemeningen oräknad (nytt) Omfattningen av illegalt fiske i de fiskevatten som lyder under CCAMLR är mycket oroande. (Ändringsförslag 3) Femte stycket b i ingressen, beaktandemeningen oräknad (nytt) Det är uppenbart att enskilda länder har svårt att kontrollera denna verksamhet över ett så stort havsområde. 1 ( ) EGT nr C 189, 20.6.1997, s. 10. - 4 -
(Ändringsförslag 4) Femte stycket c i ingressen, beaktandemeningen oräknad (nytt) Illegalt fiske i alla dess former som bedrivs i dessa vatten bör kraftigt fördömas och alla länder som på något sätt deltar i fisket i Södra oceanen måste uppmanas att kontrollera sina fartygs verksamhet och säkerställa att CCAMLR:s bevarandeåtgärder respekteras. (Ändringsförslag 5) Femte stycket d i ingressen, beaktandemeningen oräknad (nytt) Arbetet för att anta ett fartygsövervakningssystem för CCAMLR bör stödjas, även om ett sådant systems begränsningar kräver att medlemsstaterna överväger utvecklingen av ett internationellt program för observatörer som kan användas för att genomföra dessa mål. - 5 -
FÖRSLAG TILL LAGSTIFTNINGSRESOLUTION Lagstiftningsresolution med Europaparlamentets yttrande över förslaget till rådets förordning om vissa bevarande- och kontrollåtgärder som skall tillämpas vid fiskeverksamhet i Antarktis, ersätter förordning (EG) nr 2113/96 av den 25 oktober 1996 (KOM(97)0213 - C4-0285/97-97/0135(CNS)) (Samrådsförfarandet) Europaparlamentet utfärdar denna resolution 1 - med beaktande av kommissionens förslag till rådet (KOM(97)0213-97/0135(CNS)( ), - efter att ha hörts av rådet i enlighet med artikel 43 i EG-fördraget (C4-0285/97), - med beaktande av artikel 58 i arbetsordningen, - med beaktande av betänkandet från fiskeriutskottet (A4-0315/97). 1. Parlamentet godkänner kommissionens förslag såsom ändrat av parlamentet, 2. uppmanar rådet att underrätta parlamentet om det har för avsikt att avvika från den text som parlamentet har godkänt, 3. uppmanar rådet att på nytt höra parlamentet om det har för avsikt att väsentligt ändra kommissionens förslag, 4. uppdrar åt sin ordförande att vidarebefordra detta yttrande till rådet och kommissionen. 1 ( ) EGT nr C 189, 20.6.1997, s. 10. - 6 -
B. MOTIVERING Kommissionen för bevarande av marina levande tillgångar i Antarktis (CCAMLR) är den organisation som ansvarar för fiske (med undantag av marina däggdjur) i Södra oceanen. Kommissionens senaste möte ägde rum 21 oktober-2 november 1996 i Hobart, Australien. Kommissionens förslag grundar sig på de beslut som fattades vid detta möte. För att kunna göra texten kort och tydlig vill kommissionen med hänsyn till tidigare erfarenheter helt och hållet ersätta den nuvarande förordning (EG) nr 2113/96, snarare än endast ändra den. Ett antal ändringar har gjorts i CCAMLR:s förvaltningsåtgärder. Dessa är i korthet följande: a) Förändring av kvoterna för det nuvarande fisket: - från 4 000 ton till 5 000 ton Dissostichus elegenoides runt Sydgeorgien, - från 297 ton till 3 800 ton Dissostichus elegenoides runt Heard Island, - från 1 000 ton till 1 300 ton Champsocephalus gunnari runt Sydgeorgien, - från 450 000 ton till 775 000 ton Euphasia superba i sydöstra Indiska oceanen. Frankrikes regering har dessutom begränsat den totala tillåtna fångstmängden (TAC) för Dissostichus elegenoides från 4 700 ton till 4 00 ton utanför Kerguelen Island. b) Nytt fiske: - 2 500 ton bläckfisk (Martialia hyadesi) för Sydkorea och Förenade kungariket runt Sydgeorgien, - 1 980 ton Dissostichus elegenoides för Australien och Sydafrika runt Enderby, - 50 ton per art för flera olika arter för Australien runt Heard Island, - 1 980 ton Dissostichus elegenoides för Nya Zeeland i vart och ett av två områden i Rosshavet, - 1 980 ton Dissostichus elegenoides för Sydafrika i vart och ett av områdena runt Bouvetöya och vid Ob och Lenas bankar, - 2 200 ton Dissostichus elegenoides för Sydafrika i vart och ett av områdena runt Prince Edward Island och Crozetöarna. Flera andra mindre ändringar gjordes, till exempel av det interna EU-förfarandet för att tillåta nytt fiske, ökad observatörstäckning, begränsning av bruket att kasta plastavfall från fiskefartyg och den tekniska beskrivningen av vilka krav som skall ställas på fiskeredskap för fiske med långrev för att undvika en bifångst av sjöfåglar. Bakgrund CCAMLR är en mycket intressant förvaltningsorganisation. Det är den enda fiskeriorganisationen i världen som har börjat tillämpa ett "ekologiskt synsätt". Medan andra organisationer endast intresserar sig för de arter som är målarter är en av CCAMLR:s skyldigheter att bevara det ekologiska förhållandet mellan fiskade, beroende och besläktade populationer. Detta betyder att man måste undersöka vilka troliga effekter fisket får för de arter som inte är målarter och övriga delar av ekosystemet. - 7 -
Fiske av krill måste till exempel ske på ett sådant sätt att man både undviker att tömma beståndet av krill och de många rovfiskar som är beroende av den. Ingen annan fiskeriorganisation har givit sig själva ett så lovvärt och övergripande mandat. En vanlig missuppfattning när det gäller Antarktis, som säkert beror på att det ligger så långt bort (åtminstone från Europa), är att det är ganska orört och ännu inte förstört av mänsklig verksamhet. Södra oceanens resurser har emellertid i århundraden varit utsatta för flera vågor av intensiv exploatering. De första djur som jagades var pälssälar, en jakt som inleddes i slutet av 1700-talet. Sedan följde jakt på sydkapare, sjöelefanter och till och med en del pingvinarter. Den moderna valjakten i Antarktis inleddes 1904 och blev ett klassiskt exempel på hur exploatering inte bör gå till. Fisket inleddes i slutet av 1960-talet och följde en kurs som var sorgligt lik valjaktens. En efter en blev arterna så överfiskade att det än idag är fiskeförbud för flera arter på grund av att de nästan har försvunnit. Med denna bakgrundsinformation om CCAMLR är det lättare att värdera de ändringar som antogs vid mötet 1996. Fångst av sjöfågel Flera arter av sjöfåglar (särskilt albatrosser och stormfåglar) följer långrevsfartyg och försöker ta betet från kroken när reven sätts ut, innan de agnade krokarna sjunker tillräckligt djupt för att de dykande fåglarna inte skall kunna nå dem. Detta är ett allvarligt problem i många områden, inklusive Antarktis, och för vissa albatrossarter bidrar dödligheten genom olyckshändelser till att populationerna minskar. CCAMLR:s "ekologiska synsätt" har inneburit att den lägger ned mycket arbete på att minska förekomsten av fåglar som fastnar i näten. I synnerhet bevarandeåtgärd 29/XV (bilaga IV i kommissionens förslag) ger en detaljerad beskrivning av vilka åtgärder långrevsfartyg måste vidta. Långrev skall sättas ut nattetid eftersom de flesta, men inte alla, fåglar äter på dagen och därför är mest sårbara då. Eftersom fiskavfall som dumpas från fiskförädlingsindustrierna ombord drar till sig fler fåglar till fartyget skall detta bruk undvikas när reven sätts ut. För att undvika att fåglarna når den agnade korken innan den sjunker skall en lina med remsor användas. Detta är en lina som släpas bakom fiskefartyget och som har flera remsor som satts ut med jämna mellanrum och som rör sig i vinden. Linan placeras direkt ovanför den punkt där reven träffar vattnet och avskräcker på så sätt fåglarna från att dyka efter betet. Varje bete som en sjöfågel tar befinner sig inte längre på en krok för att fånga en fisk. Det borde därför ligga i alla fiskares intresse att göra allt vad de kan för att se till att dessa regler efterlevs. På så sätt skulle de fånga mer fisk och färre fåglar skulle dödas. Man har gjort försök att utbilda fiskare i problemet, både när det gäller hotet mot vissa sjöfågelarter och hur förlusten av bete påverkar fiskets effektivitet. Broschyrer och böcker har skrivits och delats ut till fiskefartyg och vissa regeringar har infört lagstiftning som kräver att linor med remsor används utanför CCAMLR:S område. Utvecklingen går tyvärr långsamt. Vid CCAMLR:S möte 1996 fanns endast ett fåtal rapporter från vetenskapliga observatörer tillgängliga för analys men dessa visade att kraven i bevarandeåtgärd 29/XV för fiske med långrev inte till fullo hade uppfyllts. Framförallt sattes fortfarande en tredjedel av revarna ut under dagen. Detta bruk har förbjudits eftersom man har påvisat att utsättning nattetid avsevärt minskar bifångsten av albatrosser. Andra föreskrifter i 29/XV har också ignorerats. - 8 -
Eftersom upplysningarna kommer från vetenskapliga observatörer kan de inte utgöra en grund för rättsliga åtgärder mot de fartyg som brutit mot bestämmelserna och det finns därför inget som sporrar till att efterleva dem. När det gäller bifångst av sjöfåglar, av vilka vissa betraktas som utrotningshotade, har CCAMLR:s ekologiska principer inte kunnat lösa problemet, även om man har gjort framsteg de senaste åren. Men även om alla fiskefartyg som har tillstånd att fiska i CCAMLR:s område skulle följa föreskrifterna och inte fånga fler sjöfåglar finns det fortfarande ett stort antal fartyg som fiskar illegalt i dessa vatten. Det skulle förvåna om dessa till fullo följde CCAMLR:s regler. Norr om området pågår det dessutom mycket fiske med långrev efter tonfisk, kummel, Dissostichus elegenoides och andra arter. Även när fisket sker i enlighet med internationella konventioner finns det inget krav på användning av linor med remsor eller andra åtgärder för att undvika bifångst av sjöfågel. Den nya konventionen för bevarande av den sydliga blåfenade tonfisken har inte föreskrivit några som helst restriktioner för fiskeredskap. Ändringar av totala tillåtna fångstmängder Många av de beslut som fattades vid CCAMLR:S möte rörde påbörjandet av nytt fiske. Nio nya fisken öppnades. Dessa berör fem länder och handlar framförallt om Dissostichus elegenoides. CCAMLR är stolta över sin etik när det gäller bevarande av de marina tillgångarna och sin tro på en försiktig hållning och man följer ett bestämt förfarande innan ett nytt fiske tillåts. En medlemsstat måste lämna in ett förslag till CCAMLR:s sekretariat som beskriver det fiske man önskar bedriva och som tar upp all tillgänglig vetenskaplig information om det aktuella beståndet. Informationen diskuteras i CCAMLR:s vetenskapliga kommitté som avger en rekommendation till kommissionen. Fisket kan endast inledas efter det att CCAMLR har godkänt ett förslag och en total tillåten fångstmängd har fastställts. Detta beror på att nya fisken bör bedrivas i liten skala, till dess att man fått tillräcklig information för att göra en ordentlig utvärdering av beståndet, innan man tillåter fiske i kommersiell skala. I år fanns det dock förslag om att samtidigt påbörja flera fisken i olika områden runt Antarktis. I vissa fall rörde det sig om ganska stora fångstmängder, i samma storleksordning som för etablerade kommersiella fisken. Med tanke på det stora och växande illegala fisket manade vissa ledamöter till försiktighet när dessa förslag prövades. I år rekommenderade den vetenskapliga kommittén betydande fångstmängder för dessa nya fisken, 1 980 eller 2 200 ton beroende på område. Detta ledde till den något ovanliga situationen att Australien begärde en fångstmängd av 200 ton Dissostichus elegenoides i delområde 58.4.3 (söder om Heard Island) och den sammanlagda fångstmängden för Australien och Sydafrika tillsammans fastställdes till 1 980 ton. Vetenskapsmännen uppgav själva att de inte följde det bästa förfarandet för att beräkna dessa fångstmängder på grund av brist på uppgifter men att detta skulle ske nästa år. De utfärdade även en varning med innebörden att deras beräkningar inte skulle tolkas som att sådana kvantiteter fisk skulle bli tillgängliga för varje nytt statistiskt område. Trots detta rekommenderade de att samtliga dessa fisken skulle tillåtas att fortsätta. En annan betydande ändring utgjordes av fångstmängden för Dissostichus elegenoides runt Heard Island och McDonald Island. Denna fångstmängds ökades tolv gånger, från 297 ton till 3 800 ton. Detta grundades inte på några nya uppgifter som visade en betydande ökning av fiskmängden, utan snarare på några enstaka ändringar av den modell som vetenskapsmännen använde för att analysera - 9 -
beståndet. Denna ändrade fångstmängd användes också för att beräkna fångstmängder för de nya fiskena ovan. När det gäller fastställandet av totala tillåtna fångstmängder (TAC) kan CCAMLR inte anses ha intagit en försiktig hållning under 1996. Det år snarare uppenbart att organisationen utsätts för ett allt större tryck att öppna fisken innan ytterst noggranna vetenskapliga analyser har genomförts och ordentliga kontroller har införts. Illegalt fiske Detta är utan tvekan det största problemet som CCAMLR står inför. Illegalt fiske utgör ett hot mot såväl fiskbestånden, för närvarande speciellt Dissostichus elegenoides, som CCAMLR:s trovärdighet som förvaltningsorganisation. Flera fiskbestånd hade redan tagit slut innan CCAMLR inrättades och dagens rush efter att få fiska i Södra oceanen hotar att förstöra kommissionens unika målsättning och alla positiva insatser som kommissionen har gjort. Situationen är så allvarlig att för de senaste åren beräknas den illegala fångsten vara lika stor, eller till och med större, än den tillåtna fångsten. Det illegala fisket har många skepnader. Fartyg som har fisketillstånd begår kränkningar, som till exempel att inte bry sig om de restriktioner som gäller för redskap för fiske med långrev eller att fiska utanför fiskesäsongen. Fartyg från en flaggstat som är medlem av CCAMLR men som inte har fisketillstånd fiskar ibland inom området. Slutligen finns det fartyg från flaggstater som inte har anslutit sig till CCAMLR och som fiskar utan några som helst restriktioner. Europeiska unionen är inblandad i detta dels genom fartyg som seglar under en medlemsstats flagg, dels genom fartyg som seglar under annan flagg men som ägs av EU-företag. Situationen är så allvarlig att för de senaste åren beräknas den illegala fångsten vara lika stor, eller till och med större, än den tillåtna fångsten. Allt eftersom fiskbestånden i övriga delar av världen tar slut och fiskekapaciteten hela tiden ökar förväntas mer och mer ansträngningar läggas om till Södra oceanen. Situationen förvärras av det höga pris som Dissostichus elegenoides betingar (upp till 8 dollar per kilo) och avsaknaden av effektiva kontroller över ett så stort område. Det finns många skäl till att CCAMLR har svårt att se till att reglerna efterlevs. Många fartyg är redo att godta vetenskapliga observatörer men upplysningar som införskaffats på detta sätt kan inte användas i en rättegång. Det finns inget program för observatörer som syftar till att se till att reglerna efterlevs, vilket är det enda säkra sättet att få veta vad som sker ombord. Det finns inte ens ett fartygsövervakningssystem, även om det finns allt större politisk förståelse för behovet av ett sådant system. Även med ett fartygsövervakningssystem kommer man endast att få positionen för de fartyg som har tillåtelse att fiska i området. På grund av de enorma avstånden är det långt mellan gångerna som inspektörer bordar fartyg och förekommer det kränkningar är det flaggstaten som har ansvaret för den efterföljande rättsliga processen. Alla flaggstater är inte lika hårda i sin strävan efter rättvisa. Omflaggning för att undgå restriktioner och åtal är vanligt och kan ske oerhört snabbt. I en situation som liknar den som gäller för NAFO har det visat sig svårt att få medlemsländerna att samarbeta eftersom många av dem önskar försvara sina egna fiskeintressen. Ser man det från den positiva sidan verkar CCAMLR:s medlemmar mena allvar i sina försök att få bukt med de egna fartygens verksamhet. Böter har skrivits ut i flera fall och ytterligare rättsliga åtgärder har vidtagits. Än finns det emellertid inte något förfarande som är effektivt för länder som inte är medlemmar i CCAMLR. Allt man kan göra är att sända en protestskrivelse till berörd regering, vilket inte är särskilt effektivt. - 10 -
Förenade Kungariket gick till väga på ett annorlunda sätt. 1993 upprättade man en fiskezon på 200 sjömil runt Sydgeorgien och South Sandwich Islands. Man började tillämpa CCAMLR:s regler och krävde höga licensavgifter för att fiska i området. Eftersom dessa båda öar är föremål för en territoriell tvist med Argentina ledde denna åtgärd genast till en politisk tvist som nu har spridit sig till CCAMLR, där man haft en del hätska debatter på senare år. Förhoppningsvis kommer denna huvudsakligen politiska tvist inta att skada samarbetsandan i CCAMLR och på så sätt underminera försöken att bevara de marina levande tillgångarna. Förenade kungarikets åtgärd gjordes ensidigt och inte i samarbete med andra medlemmar i CCAMLR. Även om man nu på ett bättre sätt kan kontrollera illegalt fiske i dessa vatten rör det sig bara om ett av flera fiskbestånd. Fartyg som tidigare fiskat där flyttade bara till andra områden med mindre noggrann övervakning. Detta är precis vad som skedde och fransk och sydafrikansk övervakning har visat att det illegala fisket nu har spritt sig till ett antal öar i andra områden. Det är omöjligt att veta omfattningen av det illegala fisket utanför dessa små öar eftersom ingen beger sig dit för att se efter. Ett multilateralt tillvägagångssätt skulle kanske ha varit effektivare, eftersom det är just för detta ändamål regionala förvaltningsorganisationer inrättas. Även om inte alla CCAMLR:s medlemsländer skulle ha samarbetat med Förenade kungariket kunde man ha försökt få till stånd ett program tillsammans med andra kuststater i vilket man kunde haft standardiserade licensavgifter och böter och där övervakningen kunde skett i samarbete med varandra. CCAMLR har ett enormt arbete framför sig för att få bukt med det illegala fisket. Ett fartygsövervakningssystem kommer endast att ge viss effekt och strängare åtgärder kommer att krävas. Annars kommer man inte att få bukt med det illegala fisket förrän det finns så lite fisk kvar att det inte längre lönar sig. FN-avtalet FN:s avtal om gemensamma bestånd och ständigt vandrande arter utgör en ram inom vilken man skulle kunna ta upp många av de problem som CCAMLR står inför. Detta avtal innehåller bestämmelser om försiktig hållning, samarbete mellan stater, stärkande av regionala organisationer, insamling av uppgifter, tvistlösning, verkställande och flaggstaters skyldigheter. Vissa stater stöder entusiastiskt avtalet men det är oroande att man i CCAMLR:s rapporter kan läsa att vissa medlemsländer inte håller med och att de anser att avtalet inte är av relevans för CCAMLR. Denna tvekan hos vissa stater bådar inte gott för medlemsländernas framtida möjligheter att vidta svåra men nödvändiga åtgärder för att kunna hantera det illegala fisket och andra frågor. Slutsatser Den konvention som CCAMLR grundar sig på är mycket progressiv och förebådade en ny era i fiskeriförvaltningen. Under många år kunde organisationen omsätta sina principer i praktiska åtgärder. På senaste tiden har fiskekrisen på andra håll, med kraftigt minskade bestånd och för stora uttag, flyttat söderut och skapat en kris inom CCAMLR. En anda av samarbete och beslutsamhet kommer att behövas för att lösa krisen, för det kommer att krävas betydligt tuffare beslut än de som fattades vid mötet 1996. - 11 -