Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland kan vi förklara skillnaderna?

Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2016, 93. årgang 37 Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland kan vi förklara skillnaderna? Av Olle Lundin och Eija Mäkinen Refereevurdert Nordisk Administrativt Tidsskrift nr. 1/2016, 93. årgang Olle Lundin & Eija Mäkinen Artikler: Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland 1. Inledning Incitament till denna artikel är observationen att det svenska och finska kommunalbesvärsinstitutet har utvecklat sig i vissa grunddrag på olika sätt. Så är fallet fast kommunalbesvärsinstitutet i båda länderna har samma historiska rötter. Det verkar intressant att utreda närmare vilka skillnader det finns och försöka utreda vad som är orsaken till skillnaderna i dessa två länder som har en gemensam historia och på många sätt gemensam eller närliggande rättskultur. Båda länderna har två besvärsmodeller: förvaltningsbesvär och kommunalbesvär. Kommunalbesväret fungerar som ett kontrollmedel för kommunmedlem och dess huvudprincip är att varje kommunmedlem har rätt att överklaga kommunala beslut och domstolen prövar bara beslutets laglighet. 1 Kommunalbesväret är ett slags actio popularis- besvär, en form av medborgartalan. Nuförtiden är actio popularis- besvärsmodellen mycket exceptionell i Europa. De få exemplar som finns, i Portugal 2 och Spanien 3 har inte samma omfattning och de används inte ofta.. Kommunalbesvärsinstitutet är uppenbarligen en svensk-finsk besvärsmodell. 4 Samtidigt är det värt att konstatera att Europarådet (Council of Europe, the Congress of Local and Regional Authorities) i sin bedömningsrapport av Finland år 2011 uppskattade kommunalbesvärsinstituten högt och ansåg att den kunde väl vara en bra modell för andra europeiska länderna också. 5 2. Kommunalbesvärets historia 2.1. Sverige Med 1862 års kommunalförfattningar, fyra till antalet, så grundlades det än idag rådande systemet för skötseln av de svenska kommunerna och det kommunala självstyret. Det är i första hand författningen om kommunalstyrelse på landet som har

38 Olle Lundin & Eija Mäkinen överlevt till idag. Ett antal företeelser reglerades, och regleras än idag, i författningen, som i vissa delar motsvarar dagens kommunallag. Några exempel är det kommunala medlemskapet, beslutsfattandet i nämnderna och på stämman, idag fullmäktige, revisionen av verksamheten och möjligheten att överklaga kommunala beslut, både stämmans och nämndens. 6 Rättsmedlet som från benämndes kommunalbesvär, idag laglighetsprövning, ser i allt väsentligt ut idag som den gjorde 1862. 7 Det är svårt att se att kommunalbesväret egentligen genomgått några förändringar av betydelse sedan 1862. De grundläggande tankarna på att möjligheten att överklaga ska tillkomma hela medlemskollektivet men att överprövningen är begränsad både till dess genomförande, enbart laglighet, och dess rättsföljd, enbart kassation. Förslaget till ny kommunallag innebär dock att kretsen av besvärsberättigade utvidgas till att även omfatta ideella föreningar och företag med sitt säte i kommunen. 8 2.2. Finland Sverige och Finland har en gemensam historia på så sätt att Finland var i ungefär 600 år fram till 1809 Sveriges län med svenska lagar (kallas ofta Sverige-Finland). År 1809 blev Finland anslutit till Ryssland och medgett autonomi som ett storfurstendöme. Värt att notera är att svenska dåvarande lagarna och legala system fortsatte att gälla i Finland. Den starka samhörighetskänslan till Sverige kan ses i lagberedningsarbeten. Till exempel den första svenska kommunala lagstiftningen år 1862 tjänade som modell till den finska lagstiftningen om landskommuner (4/1865) och städer (40/1873). Den svenska modellen betydde bl.a. att alla kommunmedlemmar har rätt att överklaga kommunala beslut, men bara med laglighetsgrunder. När Finland blev självständig år 1917 fick Finland en ny lag om landskommuner (MKunL 108/1917) och en ny lag om städer (KKunL 108/1917). Rätten att överklaga (MKunL 71 ) i lagen om landskommuner tolkades på så sätt att var och en vilkas enskilda rätt hade blivit kränkt fick överklaga. Det var alltså inte behov för att klaganden var kommunmedlem. 9 Så var fallet inte i städerna. Där fick bara kommunmedlem överklaga (KKunL 43 ). Efter det finska medborgarkriget lagarna reviderades, rätten att överklaga i städerna preciserades lite men i stora drag blev den oförändrad. År 1948 fick Finland en ny kommunallag (642/1948) som närmade landskommunerna till städerna. Rätten att överklaga också nämnbeslut blev möjlig, först till kommunstyrelsen och därefter till länsstyrelsen. Rätten formulerades så att även den vilkas enskilda rätt skadades fick överklaga vare han var kommunmedlem eller inte, alltså nu i städerna också. 10 Kommunallagen år 1976 (953/1976) betydde inte heller stora förändringar till kommunalbesvärsinstitutet. Rätten att överklaga blev den samma med små språkliga ändringar. Besväret riktades först till kommunstyrelsen och därefter till länsrätten. På 1980-talet blev stärkandet av kommunal självstyrelse ett viktigt mål och självstyrelsekommittén till exempel betonade kommunalbesvärsinstituten som en primär besvärsmodell i relation till förvaltningsbesväret också på speciallagstiftningens områden. Bara när hänsynet till rättskyddet tillstyrkar förvaltningsbesvär bör den användas. Kommunalbesväret ansågs vara centrala medel för kommunmedlem att påverka kommunala beslut, och på denna grund var det inga skäl för att införa besvärsförbud eller besvärstillstånd. 11 Den senare kommunallagen (365/1995) medförde en viktig modifiering till besvärgrunderna. Tidigare hade en grund varit att beslutet kränker enskildas rättigheter.

Artikler: Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland 39 Nu såg man att den grunden gäller sällan och i de fall är det fråga om olagligheten, vilken betyder att denna grund väl räcker. 12 Det är skäl att konstatera att ändringen påverkade inte partens rätt att klaga. 13 Den nya kommunallagen (410/2015) som trädde i kraft den 1.5.2015 medtog inte stora ändringar till kommunalbesvärsinstituten. Kapitel 16 Begäran om omprövning och kommunalbesvär i den nya lagen tillämpas först från ingången av mandattiden för det fullmäktige som väljs 2017. Före denna tidpunkt tillämpas begäran om omprövning och kommunalbesvär bestämmelserna i den gamla kommunallagen (365/1995). I denna artikel används därför nu gällande paragraferna i lagen 365/1995 men ändringarna beskrivs i texten. 3. Varför kommunalbesvär? Kommunalbesvärsinstitutet i båda länderna har samma historiska bakgrund. Den huvudsakliga motiveringen är kommunal självstyrelse. I Sverige skriver man ofta att kommunalbesvär är en hörnsten i den kommunala självstyrelsen. 14 Besväret fungerar som kontrollmedel för kommunmedlem. Kommunalbesväret har särdrag som skiljer den från förvaltningsbesvär och strävan är att skydda kommunal självstyrelse. Därför är det också viktigt att fråga om principen om kommunal självstyrelse skiljer sig från varandra i dessa länderna. En intressant skiljelinje som ofta kommer fram, är att i Finland kommunal självstyrelse beskrivs i grundlagen som»självstyrelse för kommunens invånare«.(grl 121 ). 15 Detta betonas nuförtiden helt starkt i den finska kommunalrättsliga litteraturen. Hänvisningen till grundlagens 121 understryker den i grundlagen stadfästa principen om kommuninvånarnas självstyrelse. 16 Detta anses vara den mest centrala principen i kommunalrätten. Den betonar viktigheten att utveckla och trygga kommuninvånarnas delaktighet och påverkan i kommunala ärenden och å andra sidan kommunens självständighet från staten. 17 I Sverige ses mer sällan betoning på att självstyret är ett självstyre för kommunmedlemmarna. Det är snarare kommunen som organisation som åtnjuter självstyret. Det är kommunen och dess företrädare som både hävdar och använder sig av det kommunala självstyret. I vissa kretsar anses kommunalbesvär som odemokratiskt då det är ett sätt att juridiskt få överpröva beslut fattade i demokratiskt ordning. Detta synsätt visar att åtminstone vissa förtroendevalda inte alls omfamnar synen på att självstyret är en fråga för kommunmedlemmarna. I Sverige lyftes ofta fram att bakgrunden till kommunalbesvär kan finnas i privaträttsliga instituter, nämligen aktiebolagsförhållanden kommunmedlem har samma möjlighet att kontrollera kommunen som aktieägaren i aktiebolagen har. Det svenska kommunala systemet har sina historiska rötter i associationsrätten, främst aktiebolagsrätten. Både besvärssystemet och revisionssystemet har sin inspiration från bolagsrätten. Kommunerna betraktas från början som ett slags associationer, åtminstone delvis byggda på privaträttslig grund. Exempelvis kunde de som reserverade sig mot ett utgiftsbeslut på stämman också undgå betalningsansvar för just den åtgärden. 18 I Finland har man inte alls betonat aktiebolagsförhållandet som bakgrund till besvärsinstituten. Lite motsvarande betoningar utan rak hänvisning till aktiebolagen kan man dock se i äldre juridisk litteratur. Då hänvisas det till att kommunen är en

40 Olle Lundin & Eija Mäkinen tvångsammanslutning. 19 Det är alltså tvång som är betydande. Det har inte heller klart blivit utryckt i grundlagsutskottets utlåtanden att besvärsinstitutet hade grundlagsskydd, men även detta kan påstås när man betonar självstyrelse som»självstyrelse av kommuninvånare«och ansluter sig till principen om deltagandemöjigheterna i grundlagen (2,14,20 ). 20 I varje fall är kommunalbesväret en viktig element i kommunal självstyrelse och därför betonas den rätt mycket i juridisk kommunalrättslig litteratur 21. I Sverige anses kommunalbesvär i första hand vara ett kontrollmedel för kommunmedlemmen, 22 inte rättsmedel i egentlig mening. 23 I Finland betonas dock att kommunalbesväret har många funktioner: det är ett kontrollmedel för kommunmedlemmen och på så sätt förstärker lagligheten i kommunal verksamhet, men ger också rättskydd. 24 Nuförtiden betonas kommunalbesväret mer som kontrollmedel för kommunmedlen än statlig kontroll. 25 4. Samma grundprinciper, med små skillnader 4.1. Likheter Innan man börjar kartlägga vilka skiljelinjer finns mellan Finland och Sverige, är det skäl att börja med vilka principiella likheter finns. Den första och viktigaste är att varje kommunmedlem har möjlighet att överklaga. Domstolens processuella makt är mer begränsad än i förvaltningsbesvär i båda länderna. Domstolens granskningskompetens är begränsad till laglighet. Klaganden får inte framföra nya besvärsgrunder efter klagotiden. Dock är det möjligt att komplettera klagan. 26 Domstolen kan inte ta hänsyn till annat än vad klaganden har utryckt. Besväret är kassatorisk, vilket betyder att domstolen inte kan ersätta beslutet med ett annat. 27 Dessa begränsningar i domstolens makt begrundas med den vida rätten att överklaga och med kommunal självstyrelse. Begränsningarna skyddar det kommunala självstyret. När man påstår detta är focus i stat-kommun relationen. Både i Sverige och i Finland är den huvudsakliga besvärsmodellen kommunalbesvär i kommunala ärenden. Kommunala beslut kan överklagas med kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär. I båda länderna överklagas fullmäktigebeslut normalt med kommunalbesvär medan besvär av kommunstyrelsens eller nämnbeslut kan vara antingen kommunalbesvär eller förvaltningsbesvär. 28 Den svenska kommunallagen (KL 10:2) ger en klar regel som följande:»föreskrifterna i detta kapitel gäller inte om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande«. Detta betyder att kommunalbesvär är en huvudprincip men besväret är förvaltningsbesvär om det finns särskilda föreskrifter i en annan lag. Kommunalbesvär är således subsidiärt. Denna samma princip är gällande också i Finland utan någon lagbasis. Den modellen har alltså tagits från Sverige. Besvärsmodellen är beroende av om det finns en special lag och om det finns paragrafer om överklagande. I så fall är det förvaltningsbesvär om paragrafen inte tyder på annat. 4.2. Vilka slags beslut som i praktiken överklagas med kommunalbesvär - skillnader I Finland beslut som överklagas med kommunalbesvär är i huvudsak alla kommunala beslut som baserar sig på kommunallag, till exempel följande:

Artikler: Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland 41 Kommunala val (tillexempel val till nämnder, val till samkommunens organ, val till kommunala bolag, val till revisor), beslut om ny kommunindelning, beslut att upprätta ett sammanslagningssavtal, beslut om mötesarvode, beslut att höja till exempel kommundirektörens lön eller betala skiljegottgörelse, beslut att välja kommunala tjänstemän eller arbetstagare, beslut att avskeda de anställda, beslut att ändra deras uppgifter och beslut av olika taxor, beslut att betala olika understöd eller ge garanti, budgetbeslut, beslut att lägga ner en skola och så vidare. Det är också möjligt att överklaga beslut som rör sälj av fastighet (till exempel underpris på sätt som är mot EG-rätten). Det är också möjligt att överklaga beslut av offentlig upphandling om köpet inte fyller nationella tröskelvärden. 29 På special lagstiftningens områden överklagas beslut om att grunda en snöskoterrutt med kommunalbesvär (HFD 2014:65). På plan-och bygglagens område är kommunalbesväret användbar till exempel på följande områden: detaljplan, generalplan (översiktsplan), landskapsplan (regionplan). Beslut att ta sten, grus, sand, lera och mull för bortforsling överklagasmed kommunalbesvär (Marktäktslag), men besvärsmodellen har förändrats till förvaltningsbesvär med lag 424/2015 som träder i kraft den 1.7.2016. 30 Märkvärd dock är att rätten att överklaga efter förändringen har också kommunmedlem. Besvärsmodellen i Sverige är förvaltningsbesvär om det är fråga om detaljplan, områdesbestämmelser eller fastighetsplan (Plan-och bygglagen 13:2). Så är fallet inte i Finland. I Finland är besväret över detaljplan alltid kommunalbesvär. Det är dock värd att nämna att den nya regeringen av Juha Sipilä håller på att utreda om det finns behov och möjligheter att förändra besvärsmodellen i planärenden till förvaltningsbesvär. 31 I Sverige kan en tumregel sägas vara att om det är fråga om myndighetsutövning mot enskild så har i normalfallet lagstiftaren tillsett att det finns möjlighet att anföra förvaltningsbesvär, och därmed alltså ett mer effektivt rättsmedel. Exempelvis överklagas avslagsbeslut på socialt bistånd med förvaltningsbesvär. 32 Det finns dock undantag. Också i Finland överklagas avslagsbeslut på socialt bistånd med förvaltningsbesvär och samma princip gäller på områden där det ofta är fråga om enskildas rättigheter, 33 och alltså starka rättskyddsaspekter. Vissa beslut om skolskjuts överklagas i Sverige fortfarande med kommunalbesvär trots att det är myndighetsutövning mot enskild. 34 I Finland däremot överklagas beslut om skolskjuts och många andra beslut där det är fråga om barnens rättigheter på skolområdet med förvaltningsbesvär. 35 4.3. Får alla beslut överklagas? I Finland får inte rättelse yrkas och kommunalbesvär får inte anföras över beslut som endast gäller beredning eller verkställighet. (Kommunallag 91 ). 36 Dessa begränsningar rör också fullmäktigebeslut. Detta betyder att det inte är möjligt att överklaga om förslag som gjorts till andra kommunala organer eller staten ty det är då fråga bara om beredning. Principbeslut och olika planer är inte överklagbara om saken kommer ännu till närmare behandling. Olika utlåtanden som inte är rättsligt bindande kan inte överklagas. 37 Därtill är det värd att notera att vissa ärenden överklagas i en skild process i någon annan domstol. Så är fallet i olika tjänstetvister om det är fråga om tolkningen av tjänstekollektivavtal. Tvister om privaträttsliga avtal behandlas i allmän domstol och tvister om offentligrättsliga förvaltningsavtal i förvaltningsrätten som förvaltningstvistemål.

42 Olle Lundin & Eija Mäkinen I Sverige är utgångspunkten att alla fullmäktigebeslut kan överklagas med kommunalbesvär, oavsett innehåll eller beslutets art. Alla nämndbeslut kan överklagas, dock inte de som är av rent verkställande eller beredande art. 38 Beslut i upphandlingsärenden kan inte överklagas med kommunalbesvär. 39 Möjligheten att anföra kommunalbesvär är sålunda mer vidsträckt i Sverige mot i Finland. Exempelvis kan ett fullmäktigebeslut om att utropa en kommun som en kärnvapenfri zon överklagas i det svenska systemet men inte i det finska. 4.4. Skillnader i processen Både Sverige och Finland har ett förvaltningsdomstolssystem. Det finns en viktig skillnad i domstolens besättning. I Sverige finns lekmannadomare i kommunala ärenden i förvaltningsdomstolarna. I Finland finns det specialister i förvaltningsdomstolarna bara i vissa miljöärenden och barnskyddsärenden och då är besvärsmodellen förvaltningsbesvär. Ur finländsk synvinkel ser det förvånande ut med lekmannadomaren i kommunala ärenden. Först måste man också notera att i Finland bör man vanligen göra ett rättelseyrkande. Yrkande på rättelse i ett beslut av ett organ och av en sektion i organet eller av en myndighet som lyder under det, måste framställas till organet i fråga. 40 Detta gäller inte fullmäktiges beslut och inte om kommunalbesvärsmodellen baserar sig på speciallagstiftning. Marktäktslagen eller PBL är exemplar av detta. 41 Bakgrunden till den här skillnaden är att det tidigare (1976KunL) var möjligt att överklaga till kommunstyrelsen men senare ansågs det inte bra förenligt med den nya iden att kommunstyrelsen borde koncentrera sig mer till strategiska beslut. 42 Rättelseyrkande/omprövningsmöjligheten anses vara viktig därför att klara olagligheterna kan korrigeras. Å andra sidan tänker man att omprövningsmöjligheten kan förstarka medborgarnas möjligheter att påverka. 43 Men det är inte bara lagligheterna som kan korrigeras ty det är möjligt att komma till en annan slutsats med andra grunder också. Den modellen fanns i princip i Sverige tidigare. De kommunala besvärsnämnderna, som var en frivillig nämnd, var den instans som hanterade överklagade beslut genom kommunalbesvär. Ordningen var sådan att det skulle ge kommunen en chans att ompröva och eventuellt ändra det överklagade beslutet. Fullmäktige kunde besluta att besvärsnämnden skulle hantera vissa typer av ärende. Det var relativt vanligt att nämnderna fr.a. hanterade tjänstetillsättningar. Precis samma ordning finns vad gäller förvaltningsbesvär i Sverige. Ett överklagande ska inges till den myndighet som fattat beslutet, för att den ska kunna ompröva och rätta, och inte till besvärsinstansen. 44 I Finland ett rättelseyrkande skall framställas inom 14 dagar och kommunalbesvär anföras inom 30 dagar från delfåendet av beslutet. (Kommunallagen 365/1995, 93 ). Delfåendet till kommunmedlem händer nuförtiden när det justerade protokollet anslås på kommunens anslagstavla, men parterna anses ha fått del av beslutet sju dagar efter att brevet till dem avsändes, om inte något annat påvisas (95 ). I den nya (svenskspråkiga) lagen använder man inte mera begreppet rättelseyrkande utan»begäran om omprövning«( 139, 140). De enda förändringarna angående besvär i den nya kommunallagen (410/2015, 139 och 140) handlar om delgivning. Delgivning av beslut till parten skall hända enligt förvaltningslagen 59 och elektroniskt enligt modellen i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (13/20013, i 19 ). Däremot en kommunmedlem anses ha fått del av ett beslut sju

Artikler: Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland 43 dagar efter det att protokollet fanns tillgängligt i det allmänna datanätet ( 140). Sekretessbestämmelserna kan dock betyda annat. Om ärendet är helt sekretessbelagt, publiceras i protokollet endast information om att ärendet behandlades. Det finns också begränsningar om hur personuppgifter kan publiceras. Det finns inga allmänna begränsningar att anföra besväret till högsta domstolen i Finland för närvarande. Vissa begränsningar finns dock i plan-och bygglagen. 45 Den frågan har dock diskuterats och ett projekt för utvidgning av systemet för besvärstillstånd pågår. Strävan är att i större utsträckning ta i bruk besvärstillstånd då ändring i en förvaltningsdomstols beslut söks hos högsta förvaltningsdomstolen. 46 I Sverige är besvärstiden tre veckor till förvaltningsdomstol (KL 10:5 och 10:6). Första instans är förvaltningsrätten. Därefter kan man överklaga till kammarrätten, där krävs dock prövningstillstånd. (KL 10:13) Besvärstiden börjar löpa när det justerade protokollet anslås på kommunens anslagstavla. 47 I Finland har det betonats att processen i förvaltningsdomstolen måste vara enkel för att det enskilda klagandet inte behöver advokat i förvaltningsdomstolen. Officialprincipen tyder till samma riktning. Principen innebär att domaren aktivt medverkar vid utredningen och oberoende granskar de argument och fakta som parterna åberopar. Officialprincipen omfattar även undersökningsprincipen så att rätten verkar för att målet blir ordentligt utrett och undersökt. Det bör dock lyftas fram att officialprincipen inte har helt samma vikt i kommunalbesväret än i förvaltningsbesväret beroende på att ändringssökanden ska framföra besvärsgrunderna innan besvärstiden löper ut. 48 Det är mycket sällan klagandet har advokat i Finland i kommunal ärenden. Det verkar inte ha varit någon speciell svårighet för klaganden att kommunalbesväret har sina särdrag. I Sverige är domstolens processledning minimal i kommunalbesvärsmål. Den enskilde har hela bevisbördan att visa att kommunens beslut är olagligt i något hänseende. Av 10 kap. 12 KL framgår att ett föreläggande att avhjälpa brister i skrivelsen med överklagandet som består i att denna inte anger den eller de omständigheter på vilka klaganden stöder sitt överklagande är inte tillåtna. Föreskriften i 29 förvaltningsprocesslagen om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild skall inte tillämpas. Stadgandet innebär att två grundläggande tankegångar i förvaltningsprocessen kopplas ur i kommunalbesvärsprocessen. Den första är att domstolen inte får hjälpa den enskilde med innehållet i skrivelsen avseende grunderna för klagan. Den andra är att domstolen inte får besluta till det bättre för enskilda utan yrkande, vilket är normalt i all annan förvaltningsprocess. Officialprincipens tillämplighet i kommunalbesvärsmål är extremt begränsad och kan inte tillämpas på så sätt att den klagande får någon som helst hjälp av domstolen just vad gäller själva processföringen. I ett mål som bl.a. handlade om värdering av fastigheter, RÅ 2010 ref. 119, påstod den enskilde klagande att kommunens värdering av fastigheten var felaktig och att kommunen sålde fastigheten till underpris. Ett sådant förfarande var olagligt både enligt kommunallagens förbud mot stöd till enskilda företag och EU-rättens statsstödsregler. Klaganden anlitade en egen värderingsman men släpptes inte in på den kommunala fastigheten. Kommunens agerande omöjliggjorde alltså för den enskilde att kunna lägga fram avgörande bevisning för sin sak. I Finland har det starkt betonats att det måste vara möjligt att klaganden klarar själv också i kommunalbesvärsprocessen. Dock finns det i Finland möjlighet att använda advokat men rätten att få allmän rättshjälp är begränsad. Det finns en viss

44 Olle Lundin & Eija Mäkinen möjlighet att få offentlig rättshjälp i förvaltningsärenden om det är fråga om individens rättigheter. Men i ärenden där rätten att framställa rättelseyrkande eller besvärsrätten grundar sig på medlemskap i en kommun kan man inte få rättshjälp. (Rättshjälplagen 257/2002, 6 och 7 ). Ett offentligt rättsbiträde kan dock vid behov ge juridiska råd och upprätta behövliga handlingar (6.2 ). Denna skillnad tyder på att domstolarna i Finland vore mer flexibla: Det kan vara möjligt att klagan läses»klagandevänligt«. Därtill kommer att fast processen har sina begränsningar tillämpas också officialprincipen och på sätt skiljer processen från processen i allmän domstol. 4.5. Skillnader i klagorätten Alla kommunmedlem har rätt att överklaga beslut, om besvärsmodellen är kommunalbesvär. Begreppet kommunmedlem definieras på lite olika sätt i Finland och Sverige. Det verkar vara så att kommunmedlem begreppet är vidare i Finland. Kommunmedlem enligt den finska nya kommunallagen är (3 ), 49 inte bara de vars hemort enligt lagen om hemkommun (201/1994) är kommunen (invånare) och dom som äger eller besitter mark i kommunen men också samfund, institutioner och stiftelser som har hemort i kommunen. I Sverige definieras en kommunmedlem i 1 kap. 4. Där stadgas att medlem av en kommun är den som är folkbokförd i kommunen, äger fast egendom i kommunen eller ska betala kommunalskatt där. I det nya förslaget till kommunallag föreslås också att juridiska personer som har driftställe i kommunen också ska få medlemskap. Motiveringen är att ge exempelvis ideella föreningar möjlighet att överklaga beslut om olika typer av bidrag eller ge aktiebolag möjlighet att överklaga beslut som på något sätt berör deras verksamhet. En mycket principiell skillnad mellan Finland och Sverige är att i Finland en part som inte bor i kommunen eller inte är kommunmedlem kan anföra kommunalbesvär i vissa fall. Nämligen rättelseyrkande får framställas och kommunalbesvär anföras av den som ett beslut avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet (part) samt av kommunmedlemmarna (92 ). 50 Som vi har sett har denna princip gällt först i landskommunerna (108/1917) kommit senare att gälla också städerna (642/1948). Diskussion om att så inte borde vara har inte förts. Men EGrätten och Europakonventionen om mänskliga rättigheterna har nog fört till att man har frågat om besvärsmodellen i dessa tillfällen fyller kravet av ett effektivt rättsmedel. I det kommunala rättsskyddssystemet finns säkert interna spänningar mellan den kommunala självstyrelsen och partens rättsskydd. 51 Vilka slags beslut är det då när kommunalbesvär i Finland är möjlig för en som inte är kommunens medlem? Det kan till exempel vara val till tjänsteförhållande, avskedandet från tjänsten, tvisten om lön (om inte fråga om tolkningen av kollektivavtalet). Det är märkvärd att i ett rättsfall om en tjänsteinnehavarens lönefordran som inte blev godkänt i kommunen, högsta förvaltningsdomstol inte bara annullerade samkommunens beslut utan också ändrade beslutet och förpliktade kommunen att betala lönefordran till parten. Kommunalbesväret ansågs inte vara hinder till detta ovanliga förfarande. Högsta förvaltningsdomstolen alltså modifierade processen på så sätt att den fungerade som ett effektivt rättsmedel i den betydelsen som den europeiska konventionen om människorättigheterna förutsätter (HFD 2009:10).

Artikler: Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland 45 I Sverige saknas möjlighet för enskilda som inte är kommunmedlemmar att anföra kommunalbesvär. Om det saknas möjligheter att anföra förvaltningsbesvär så finns inga möjligheter alls att överklaga kommunala besvär för icke kommunmedlemmar. Noteras ska dock att möjligheterna att anföra förvaltningsbesvär synes vara relativt generösa i svensk förvaltningsrätt. Enligt nu gällande praxis så räcker det med att man är berörd i rättslig eller faktisk mening. 52 4.6. Prövningens omfattning Rättelseyrkande i Finland kan anföras både med laglighets- och ändamålsenlighetsgrunderna vanligen till organen som har fattat beslutet (se närmare KomL 89 eller 134 i den nya kommunallagen (410/215)). I detta hänseende skiljer den finska modellen från den svenska. Men kommunalbesvär till domstolen i båda länderna kan ha framgång endas med laglighetsgrunderna. För närvarande finns det i Finland ingen skillnad mera mellan kommunalbesväret och förvaltningsbesväret i prövningens omfattning. I förvaltningsbesvärsmodellen har det tidigare varit möjligt att överklaga också med ändamålsenlighetsgrunderna till första instansen (förvaltningsdomstolen). Om Högsta Förvaltningsdomstolen sedan ansett att besvär gällt en fråga vars avgörande huvudsakligen varit beroende av en prövning av beslutets eller åtgärdens ändamålsenlighet, överfördes ärendet till denna del till statsrådet för avgörande (Lag om högsta förvaltningsdomstolen, 2 ). 53 Sådana överföringar hade inte skett i sista åren och paragrafen hade missat en praktisk betydelse. Lagen har nu ändrats (892/2015) och det finns inte mera en överföringsmöjlighet till statsrådet. Samtidigt ändrades också förvaltningsprocesslagen på så sätt att det klart kommer till utryck att besvär får anföras endast på den grunden att beslutet strider mot lag. (förvaltningsprocesslagen (891/2015, 7). Lagarna har kommit till kraft den 1.1.2016. De gamla paragraferna hade gett en felaktig uppfattning att prövningsrätten i högsta förvaltningsdomstolen skiljer seg från förvaltningsdomstolarna. Man också påstod att tudelningen var inte aktuellt mera och att man inte kunde se någon skillnad i domstolens prövningsrätt jämfört med förvaltningsbesvär. 54 Detta betyder att det inte mera finns en principal skillnad mellan förvaltningsbesväret och kommunalbesväret i Finland i dessa hänseenden. En viktig synvinkel har också redan några år sedan tagits fram av Outi Suviranta som föreslår att i stället för att dela överprövningsrätten till laglighet och ändamålsenlighet vore det välgrundad att tala om kontrollens intensitet. 55 I Finnland definieras laglighetsgrunderna i kommunallagen 90 så här. 56 Besvär får anföras på den grunden att 1) beslutet har tillkommit i felaktig ordning, 2) den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 3) beslutet annars strider mot lag. Det är viktigt att se att det inte bara är formfel som kan överklagas med kommunalbesvär. Besluten strider mot lag också då när beslutet är materiellt lagstridig. Som exempel kan här lyftas fram att om detaljplanbeslutet (kommunalbesvär i Finland) fyller inte kravet som plan- och bygglagen kräver strider beslutet mot lag. Så kan vara fallet om planen inte fyller förutsättningar som är förtecknade i plan-och bygglagen 54, till exempel om byggda miljön och naturmiljön inte har värnats, om det inte mera finns tillräckligt parker, om detaljplanen leder till att kvaliteten på någons livsmiljö försämras avsevärt på ett sätt som inte är motiverat med beaktande av detaljplanens syfte. Det finns dock gränser för domstolens prövningsrätt i sådana fall. President av högsta förvaltningsdomstol Pekka Vihervuori betonar att domstolen

46 Olle Lundin & Eija Mäkinen upphäver olagliga planer men försöker inte själv planera bättre än kommunen. Planbeslutet upphävs om planen är så dålig att den är olaglig. 57 Det är också en rättslig fråga att markägaren eller någon annan rättsinnehavare inte åläggs sådana oskäliga begränsningar eller orsakas sådana oskäliga olägenheter som kan undvikas utan att de mål som ställs för planen eller de krav som ställs på den åsidosätts. 58 Motsvarande materiella kriterier är stadgade också för landskapsplanen 59 (30 ) och generalplanens 60 innehåll (39 ). Vad som är en rättslig fråga och under domstolskontroll i Finland kan definieras så att om lagen förtecknar vissa krav och förutsättningar är det domstolen som får tolka paragrafen. Nuförtiden är det en vid mängd av sådana vaga och tolkningsbara utryck. Men fastän det inte skulle finnas några regler, har också den fria prövningsrätten lagliga gränser. Det måste tas hänsyn till de förvaltningsrättsliga principerna, så som objektivitet, proportionalitet, jämnställhet och ändamålsbundenhet. Utgångspunkten i det svenska systemet är att kommunalbesvär endast är en fråga om laglighet, därav den moderna beteckningen»laglighetsprövning«. Ett beslut ska upphävas om det, enligt 10 kap. 8 KL, om 1. det inte har tillkommit i laga ordning, 2. beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller landstinget, 3. det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 4. beslutet strider mot lag eller annan författning. Gemensamt för dessa fyra punkter är att beslutet ska upphävas om det strider mot lag. De första tre punkterna konsumeras av den fjärde punkten, strider mot lag eller annan författning. Det är dock allmänt accepterat att förvaltningsdomstolens prövning av besluten ibland går längre än enbart laglighet. Det gäller särskilt beslut som rör frågor om kompetensöverskridande enligt andra kapitlet KL. Eftersom dessa regler är relativt vagt utformade så handlar ofta frågan om kompetensenlighet om huruvida det är rimligt, skäligt, proportionerligt att kommunen ägnar sig åt dylik verksamhet eller fattar den typen av beslut. 61 På plan- och bygglagens områden betyder kommunalbesvärsmodellen och plan och bygglagens regleringssätt som helhet att kommunmedlem inte framgångsrikt kan ifrågasätta planens innehåll i domstolen. Här skiljer sig det finska och svenska kommunalbesväret. 5. Relationen till Europarätten Europakonventionens artikel 8 sätter gränser för administrativ tillsyn över kommunerna och förutsätter att tillsyn får endast utövas i enlighet med de förfaranden och i de fall som föreskrivs i grundlag eller annan lag. Tillsynet skall normalt endast syfta till att säkerställa efterlevnad av lag och konstitutionella principer. Administrativ tillsyn i fråga om lämpligheten får dock utövas av högre myndigheter när det gäller uppgifter som delegerats till kommunerna. Ännu är det viktigt att administrativ tillsyn över kommunerna skall utövas på sådant sätt att det garanteras att kontrollmyndighetens ingripande står i proportion till betydelsen av de intressen som skall skyddas. Det är värd att notera att den svenska grundlagen, regeringsformen 14:3 för

Artikler: Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland 47 närvarande innebär proportionalitet principen:»en inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Lag (2010:1408)«. Detta ändring har högt uppskattats av Europarådet 62. Det är nog helt klart att artikel 8 inte rör laglighetskontroll i domstolen. Men samtidigt är det också uppenbart att statlig kontroll och laglighetskontrol i domstolarna inte är helt skilda företeelserna. Man kan påstå att starkare statlig tillsyn vore behövlig om det saknades möjlighet till kommunalbesvär. I Finland har man i lagberedningen betonat kommuninvånarens möjlighet att överklaga med kommunalbesvär när statlig kontroll över kommunerna har minskats. Till exempel när Finland fick den nya markanvändnings- och bygglagen (132/1999) och plikten att underställa kommunala planbeslut till statlig godkännande avskaffades, betonades just detta. 63 I Finland har det alltså ansetts stärka kommunal självstyrelse att det är kommuninvånaren och inte staten som övervakar kommunerna. På så sätt kan vi se att artikel 8 har påverkat lagstiftningen. Å andra sidan är det möjligt att dra samma slutsats med att betona kommunal självstyrelse som kommuninvånarens självstyrelse. Som vi i början har sätt är det ju också intressant hur man i Europarådet utvärderar kommunalbesvärsinstituten som en möjlig modell för annan Europa. Här bör man likväl ta hänsyn till att rättslig transplantation inte alls är lätt. Det är behövligt att ta hänsyn till en hel del angelägenheter, som till exempel organiseringen av domstolsväsendet, hela kontrollsystemen, historien, kulturen och så vidare. 64 Artikel 11 i samma konvention (Rättsskydd för den kommunala självstyrelsen) förutsätter att»kommunerna skall ha rätt att anlita ett judiciellt förfarande för att säkerställa ett fritt utövande av sina befogenheter och respekt för de principer om kommunal självstyrelse som finns fastlagda i grundlagen eller den nationella lagstiftningen«. Både i Sverige och Finland har kommunerna möjlighet att överklaga förvaltningsdomstolens beslut och båda länderna fyller kravet. Till sist är det viktigt att fråga om båda länderna fyller kravet som den europeiska konventionen on skydd för de mänskliga rättigheterna (EKMR) ställer Artikel 6.1 i den konventionen förutsätter att var och en skall, vid prövningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Det är möjligt att också vissa kommunala beslut där kommunalbesvär är möjligt är sådana ärenden som rör civila rättigheter och skyldigheter och detta ställer vissa krav till domstolsprocessen för att rätt till en rättvis rättegång uppfylls. Den frågan har diskuterats i Finland och det har frågats om kommunalbesväret med sina begränsningar uppfyller kravet. Problematiskt ur denna synvinkel kan till exempel vara vissa särdrag som kommunalbesväret har i synnerhet klagandes rätt att framställa nya besvärsgrunder efter besvärstiden och den kassatoriska principen. Den frågan har varit i diskussion också i Sverige där det inte alltid är möjligt att anföra besvär till domstol. Hur är fallet om en som inte är kommunmedlem anser att han inte har rätt att överklaga då besväret är kommunalbesvär. Frågan om kommunalbesvär uppfyller EKMR:s krav på effektiva rättsmedel och rättvis rättegång kommer upp ibland. De processuella begränsningar som finns, både vad gäller möjligheten till processledning och domstolens prövnings- och beslutanderätt är av intresse ur ett rättighetsperspektiv. Självklart måste man då skilja på olika typer av överklagade beslut. Överklagande av fullmäktigebeslut som avser olika typer av uttalanden från kommunen reser överhuvudtaget inga rättighetsfrågor. Det är ingen rättighet, enligt

48 Olle Lundin & Eija Mäkinen EKMR, att få en rättvis rättegång avseende alla typer av beslut fattade av det allmänna. Saken blir däremot en helt annan om det kommunala beslutet rör en fråga som avser äganderätt, fastighetsägande till exempel. Ett kommunalt beslut som enbart kan överklagas med kommunalbesvär, med de processuella begränsningar som finns, där kan de processuella invändningar som har sin grund i EKMR göra sig gällande. Saken har dock aldrig prövats. 65 6. Utvecklingstendenserna i båda länderna I Finland har man tidigare i början av 2000-talet haft diskussion om det ännu i dag behövs två skilda besvärsform eller om det vore möjligt att i en och samma besvärsmodell beakta kommunal självstyrelse när det behövs. Diskussion har grundats på att i många hänseenden har de olika processuella skillnaderna mellan förvaltningsbesväret och kommunalbesväret närmat sig. 66 Till exempel för närvarande både kommunalbesvär och förvaltningsbesvär kan anföras bara med laglighetsgrunderna. Den största skillnaden är väl den vida rätten att överklaga man har i kommunalbesväret. Men å andra sidan rätten att överklaga har blivit vidare också i förvaltningsbesvär, speciellt på miljörättens område. En slags blandning kan ses mellan dessa två besvärsmodeller. Till exempel det överklagas med förvaltningsbesvär om rivningslov för byggnader (Markanvändnings- och bygglag, MBL 127 och 192 ) och tillstånd för miljöåtgärder såsom sådant jordbyggnadsarbete och sådan trädfällning eller någon annan härmed jämförbar åtgärd som förändrar landskapet (Markanvändningsoch bygglag 128 och 192 )), men också kommunmedlem har rätt att överklaga. Samma fenomen kan ses i den nya paragrafen i marktäktslagen (20 a ). I den politiska debatten har diskussion om okynnesöverklaganden varit livlig. När det är fråga om den allmänna kommunalrätten påstås det att kommunalbesvär används till politiska ändamål. Är det fråga om plan-och byggfrågor påstås att klaganden vill bara fördröja stora och viktiga byggprojekt. Ser man på forskning och utredningar på området, tyder resultat inte påståendet. Det finns inte mycket klagomål i relation till alla beslut som fattas. Självklart finns det i några kommuner klaganden, förtroendemän eller invånare, som klagar många gånger om året, men då och då har de också vunnit, kommunernas beslut har alltså varit lagstridiga. Överklagande frekvensen kan också bero på dålig politisk kultur i kommunen. Om kulturen bättrar sig och blir öppnare kan klagomålen minska, antogs i intervjun hos förvaltningsdomarna. 67 Förvaltningsdomarna som intervjuades i två förvaltningsdomstolar ansåg att möjlighet att anföra kommunalbesvär var behövlig för att stärka lagligheten i kommunal verksamhet. 68 Också beslut över detaljplaner, generalplaner och regionplaner överklagas i Finland med kommunalbesvär. Påståendet att den vida besvärsrätten (kommunmedlem och vissa föreningar) föranleder till okynnesöverklaganden ser inte ut att vara väl begrundad. Också på detta området finns få klagomål. Bara var tionde plan överklagas. Och de flesta överklaganden anförs av klaganden som påverkas av planbesluten. 69 Det är också viktigt att väcka uppmärksamhet på perspektivet. Det är alltid beroende av perspektiv vad som uppfattas som ett okynnesöverklagande, olika betoningar finns om synvinkeln är byggherrens eller grannen som störs av bebyggelsen. 70 Å andra sidan bör man medge att fast man inte har funnit några konkreta omständigheter som tyder på att okynnesöverklaganden av kommunala beslut skulle vara utbrett, måste man erkänna at en sådan företeelse väl kan uppstå då och då.

Artikler: Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland 49 Samtidigt måste man starkt betona att rätten att överklaga bör inte begränsas utan det finns bättre möjligheter att hantera saken. Inte minst är det nödvändigt trygga en bra och öppen kultur i kommunerna som fattar beslutet. Det nya kommunallagsarbetet tog inte kommunalbesväret till närmare beaktning. Det kunde till exempel ha varit möjligt att kräva besvärstillstånd till Högsta domstolen så som Högsta förvaltningsdomstol och justitieministeriet tyckte att saken borde utredas. 71 Det är möjligt att den frågan tas upp innan de nya paragraferna om kommunalbesväret i den nya lagen träder i kraft. Strävan i senaste år har varit att besvärstillståndet vore behövlig i alla besvär där det anses vara möjlig och flera speciallagar har redan förändrats till den riktningen. 72 I statsminister Juha Sipiläs regeringsprogram står det bland annat följande:»klagorätten begränsas med beaktande av villkoren i grundlagen och fördragen om människliga rättigheter. I samband med att domstolsprocesserna görs effektivare höjs rättegångsavgifterna«. På planläggningens område är det avsikt att utreda om man kan övergå till förvaltningsbesvär i stället för kommunalbesvär, 73 och en utredning om detta har nyligen publicerats. Den utredningen rekommenderar dock inte ändringen på grund av att de uttalade problem kan inte lösas med ändringen. Kommunalbesvärsmodellen fungerar inte på samma sätt i Finland och Sverige och skillnaderna i planläggningen och dess kontroll modeller mellan länderna betyder att det är inte möjligt rakt transformera den svenska modellen. Det också hänvisas till att det i framtiden kan vara skäl att fråga om det verkligen finns behov för två skilda besvärsmodeller. Det föreslås i stället ett allmänt krav om besvärstillstånd. 74 I Sverige saknas i princip en diskussion om kommunalbesvärets funktion och existens. Rättsmedlet, om man nu kan tala om det, synes vara fast rotad i den svenska rättsmyllan. Även om det i internationellt hänseende är en unik företeelse så finns inga diskussioner som ifrågasätter dess fortsatta existens. Detaljplanbeslut överklagas i Sverige med förvaltningsbesvär och på detta område finns en aktuell utredning och proposition som föreslår färre nivåer i överklagandeprocessen med resultat att länsstyrelsen inte mera fungerar som en överklagandemyndighet i planärenden. Den diskussionen morsvarar den finska med strävan efter effektivitet på området. 75 7. Slutsatser Det finska och svenska kommunalbesvärsinstitutet har utvecklat sig i vissa hänseenden åt olika håll. Bakom instituten finns kommunal självstyrelse. Vi påstår att demokratin betonas lite mer i Sverige än i Finland. Detta kan ses i att det ganska sent och först efter EKMR utfordringar blev möjligt att överklaga till domstol enligt artikel 6 i Sverige. Kanske också lekmannadomaren i förvaltningsdomstolen uttrycker samma. I både länderna finns det processuella begränsningar i domstolen i kommunalbesvärsprocessen men det ser ut så som dessa begränsningar vore striktare tolkade i Sverige än i Finland. Man kunde här påstå att domarkulturen skiljer en bit i Finland och Sverige och att detta väl kan bero på lite olika betoningar på demokratin (lokal självstyrelse) och legalitet. Lokal själstyre efter Finlands grundlag är definierad som självstyrelse för kommuninvånarna. Klaganden är ofta kommuninvånare. Den uppfattningen har vi fått att domarna i Finland lyssnar mera på klaganden fast han inte alltid kan utrycka sig klart. I Sverige är det helt klart att domstolen inte»hjälper«klaganden. 76

50 Olle Lundin & Eija Mäkinen Intrycket är att i Sverige så betonas det kommunala självstyret framför tanken om legalitet i den offentliga verksamheten. Och kommunalt självstyre har en stark grund i tanken om lokal demokrati. Den lokala demokratins uttryck, i lokalt självstyre, övertrumfar legalitet i beslut och verksamhet. I äldre tider uttrycktes ibland att det faktum att ett uttryck för det lokala självstyret är att kommunala beslut, som i och för sig strider mot lag, blir lagliga om ingen överklagar när beslutet vinner laga kraft. En kommun kan alltså fatta beslut som strider mot gällande lagstiftning om ingen överklagar, fiktivt, om alla kommunmedlemmar är överens om beslutet. I Sverige har alltså frågan om legalitet fått stå tillbaka för det kommunala självstyret. Samma tänkande kan dock delvis ses i Finland också. När kommunens politiker ibland är missnöjda med att kommuninvånarna och inte minst tillsynsmyndigheterna överklagar beslut ville man helst se att en sådan rätt att överklaga borde tas bort. Skälet kan vara att statliga myndigheterna när de överklagar ofta vinner i domstolen och kommunens beslut alltså har varit olagliga. 77 En mycket intressant skillnad är att det i Sverige som bakgrundside hänvisas till aktiebolagslagen och aktieägarens möjlighet att kontrollera legalitet i kommunens verksamhet. Den synvinkeln kan ses närliggande till den finska där det betonas kommunmedlems rätt att kontrollera lagligheten i kommunens verksamhet och också den iden att kommunal självstyrelse är kommuninvånarens självstyrelse. Båda har synvinkeln i individens rätt. Den första i aktieägaren och den andra i invånaren/kommunmedlem. Båda är mycket aktuella betraktelsesätter. Aktieägarsynvinkeln hänvisar till den privata sfären. Invånar/kommunmedlemsynvinkeln hänvisar till den nya utvecklingslinjen att stärka invånarnas påverknings- och deltaganderätt. Den största skillnaden är att i Sverige bara kommunmedlem har rätt att anföra kommunalbesvär men i Finland också parten som inte är kommunmedlem. Det är ett logiskt val att bara kommunmedlem har rätt att överklaga med kommunalbesvär om vi anser att kommunalbesvär baserar sig på aktiebolagsmodellen och kommunen anses som en stiftelse. Samma gäller om vi betonar kommunalbesvärets kontrollfunktion och kommunal självstyrelse som invånarnas självstyrelse. Men å andra sidan måste man ju godkänna att även parten måste ha rätt att anföra besvär i domstolen, om hans rättigheter kränks. I Finland har man redan tidigt valt den modellen att det också i dessa fall är fråga om kommunalbesvär. Ett alternativ kunde naturligtvis vara att i sådana fall besväret anses vara ett förvaltningsbesvär. Men det är inte alls en lätt ändring. Det medför också förvirring om samma beslut kan överklagas med både kommunalbesvär och förvaltningsbesvär. En lättare lösning kunde vara att utesluta vissa ärenden från kommunalbesväret. I Finland är det inte uteslutet heller att diskussion om behovet av två besvärsmodeller blir aktuellt igen i närmaste framtid. I så fall är det kommunalbesvär och inte förvaltningsbesvär som får vika åt sidan. Det är också märkvärd att det behövs lov att överklaga till kammarrätten i Sverige, men det finns inga sådana allmänna begränsningar i Finland. Den svenska modellen kunde väl rekommenderas till Finland också.

Artikler: Kommunalbesvärsordningen i Sverige och Finland 51 Litteratur Bohlin, Alf: Kommunalrättens grunder. Nodstedts Juridik Ab, 2011. The country report of Sweden. The Council of Europe. Congress of Local and Regional Authorities. Local and Regional democracy in Sweden. CG(26)12FINAL. 2 April 2014. https://wcd.coe.int/viewdoc.jsp?id=2168467&site=coe. The country report of Finland, the Council of Europe, Congress of Local and Regional Authorities: Local and Regional Democracy in Finland cg (21) 13 Rev. Recommendation 311 (2011). https://wcd.coe.int/viewdoc.jsp?ref=rec311(2011) &Language=lanEnglish&Ver=original&Site=Congress&BackColorInternet=e0ce e1&backcolorintranet=e0cee1&backcolorlogged=ffc679. Darpö,Jan Kuusiniemi, Kari Vihervuori, Pekka: Miljöprövningen i vågskålen landskampen mellan Finland och Sverige. JFT 5/2009 s. 615 651. Ekroos, Ari Warsta, Matias: Selvitys maa-aineslain muutoksenhakusäännöksien kehittämismahdollisuuksista. Enlawin Consulting Oy 2014. Förvaltningsutskottets betänkande 18/1994 rd om regeringens proposition till riksdagen med förslag till en ny kommunallag. Grundlagsutskottets utlåtande 55/2014 rd. om regeringens proposition 230/2014 rd till riksdagen med förslag till granskning av bestämmelserna om sökande av ändring i vissa förvaltningsärenden Harjula, Heikki Prättälä, Kari: Kuntalaki Tausta ja tulkinnat. 2012. Harjula, Heikki Prättälä. Kari: Kuntalaki- Tausta ja tulkinnat. 2015. Holopainen, Heikki Huttunen, Kimmo Malin, Kimmo Partinen, Hanna: Muutoksenhaku maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa asioissa. Tarkastelussa kaavat, suunnittelutarveratkaisut ja poikkeamispäätökset sekä valituslupa-asiat. Ympäristöministeriönraportteja 19 /2013. Högsta förvaltningsdomstolens utlåtande om regeringens proposition till en ny kommunallag (26.8.2014, H 171/14). Itkonen, Rieti: Kunnallislaki selitettynä. Jyväskylä 1948 Justitieministeriets utlåtande 28.8.2014 till den nya kommunallagen. Kajser, Ribberdahl 1983. Kallio, Mirka: Kunnallisvalitusinstituution funktiot. Kunnallisvalitukset KHO:n ratkaisutoiminnassa. Korkeimman hallinto-oikeuden tutkimusjulkaisuja 3/2003. Helsinki 2003 KM 1983: 3. Kuntien itsehallintokomitean mietintö. Kuuskoski, Reino: Uusi kunnallislaki. Kolmas täydennetty painos. Werner Söderström Oy, Porvoo 1954. Malminen, Toni: So you thought transplanting law is easy? Fear of Scandinavian legal realism in Finland, 1918 1965. I Husa, Jaakko, Nuotio, Kimmo, Pihlajamäki, Heikki (red.): Nordic Law Between Tradition and Dynamism. Merikoski, Veli: Hallinto-oikeuden oikeussuojajärjestelmä. Toinen uusittu painos. Vammala 1968. Mäenpää, Olli (2006): Hallintoprosessin uudet haasteet. Lakimies 2/2006 s. 143 165. Mäenpää, Olli (2007): Hallintoprosessioikeus. Juva 2007. Mäkinen, Eija (2010) : Kunnallisvalitus. Edilex libri. Helsinki 2010. Mäkinen, Eija: Kunnallisvalituksesta hallintovalitukseen kaavoituksessa? Hallitusohjelman edellyttämä selvitystyö. Ympäristöministeriön raportteja 10/2016.