Naturvårdsverket 106 48 Stockholm Malmö den 4 oktober 2013 Regeringsuppdraget om reviderade mål för återvinning och mål för förberedelse för återanvändning möte den 27 september 2013: Synpunkter från Avfall Sverige 1. Allmänna reflektioner Avfall Sverige förstår Naturvårdsverkets intention att samla så många aktörer som möjligt vid samma tillfälle för att få synpunkter till de förslag som man presenterar. Men aktörer med olika intressen samlas blir det mer en intressentgrupp än en referensgrupp. Mötesformen fungerar just när det gäller att vid samma tillfälle lämna information till olika aktörer. Men det blir problematiskt när olika aktörer, med ibland motstående intressen, ska samarbeta i små diskussionsgrupper och lämna samlade synpunkter till de styrmedel till etappmålet som Naturvårdsverket presenterar. Avfall Sverige anser att det är mycket mer konstruktivt att samla olika intressenter var för sig och låta dem lämna synpunkter till förslagen. Avfall Sverige avfärdar helt att de synpunkter som framkom i gruppdiskussionerna kan läggas till grund för ett urval av vilka styrmedel verket avser att gå vidare med i sin rapport till regeringen eftersom ett visst föreslaget styrmedel kan få högst poäng utifrån den slumpvisa sammansättningen i de olika grupperna. De ståndpunkter som Avfall Sverige uttrycker i detta dokument är preliminära. Våra definitiva kommentarer kommer vi att lämna till Naturvårdsverket efter den 21 oktober 2013 när vi får del av verkets slutgiltiga förslag till rapport samt i remissvar till regeringen. 2. Generella kommentarer Förslagen får inte vara motstridiga med de förslag till reviderade återvinningsmål som håller på att tas fram inom ramen för den pågående revideringen av EU:s återvinningsmål. Det finns inte skäl att hålla isär hushållsavfall och med hushållsavfall jämförligt avfall. Med hushållsavfall jämförligt avfall är hushållsavfall från verksamheter och träffas av samma krav Avfall Sverige, Avfall Sverige AB, Prostgatan 2, 211 25 Malmö, Telefon 040-35 66 00, Fax 040-35 66 26 E-post info@avfallsverige.se, Hemsida www.avfallsverige.se, Bankgiro 985-9877, Organisationsnummer 556260-8553
som hushållsavfall från hushåll i kommunens avfallsföreskrifter. När det gäller ett etappmål för återvinning och förberedelse för hushållsavfall ska åtgärderna därför avse även med hushållsavfall jämförligt avfall. Den möjlighet som artikel 11.2 ramdirektivet om avfall ger att innefatta samma material från andra källor förutsatt att dessa avfallsflöden liknar avfall från hushåll ska självklart utnyttjas. I arbetet med att uppnå högre återvinningsnivåer behöver betydligt mer fokus än i dagsläget läggas på åtgärder uppströms i produktionen i syfte att göra produkter, varor och komponenter lättare att återvinna när de väl har blivit avfall. Tydlig märkning är en annan viktig åtgärd för att underlätta återvinningen. 3. Förslaget till etappmål År 2020 förbereds för återanvändning eller materialåtervinns minst 60 procent av avfallet från hushåll och liknande avfall från verksamheter. Minst X procent av avfallet förbereds för återanvändning. Avfall Sverige välkomnar etappmålet. Det är positivt att Naturvårdsverket uttalar att det ska handla om faktisk materialåtervinning och inte bara insamlade mängder. Frågan är dock om det är möjligt att sätta upp ett procentrelaterat mål för förberedelse för återanvändning. Förberedelsen för återanvändning innebär ju inte i sig att det avfall som genomgår sådan behandling rent faktiskt kommer att återanvändas. Om det inte finns någon efterfrågan på det som har förberetts för återanvändning blir det avfall utan att ha återanvänts. 4. Kommentarer till åtgärdsförslag Naturvårdsverkets förslag Kretsloppsparker De kretsloppsparker som redan har etablerats runt om i landet har varit framgångsrika när det gäller minskad påverkan av avfallsgenerering och ökad miljönytta. Med stöd av 15 kap. 8 miljöbalken avgör den enskilda kommunen hur den bäst ska efterleva balkens krav på hantering av hushållsavfall. Avfall Sverige ifrågasätter därför ett så explicit åtgärdsförslag som att kretsloppsparker ska inrättas vid samtliga ca 600 återvinningscentraler runt om i landet. Det är och måste vara upp till den enskilda kommunen att utifrån krav i lagstiftningen och olika styrmedel avgöra hur kraven ska efterlevas och uppnås. Ökad servicenivå för insamling av hushållsavfall I detta sammanhang är det viktigt att framhålla att när det gäller insamling av hushållsavfall, som restavfall och matavfall, är utgångspunkten sedan mycket lång tid tillbaka hämtning av avfallet vid fastighetsgränsen. När det på grund av avsaknad av farbar väg, arbetsmiljöskäl eller annat inte är möjligt sker hämtning som utgångspunkt fastighetsnära (inom rimligt avstånd från fastigheten i enlighet med rättspraxis). 2 (9)
Insamlingen av förpackningar och returpapper lever dock inte upp till samma förväntade nivå av service från medborgarna och det är förståss här som åtgärder behöver sättas in. Det är dock inte någonting som kan lösas genom ett åtgärdsförslag inom ramen för ett etappmål utan ändrade ansvarsförhållanden avseende insamlingen av detta avfall måste till, någonting som alltså har föreslagits av Avfallsutredningen. Ett samlat kommunalt insamlingsansvar för hushållsavfall möjliggör en ökad servicenivå. Dagens fragmenterade ansvar motverkar detta. Det är dock välkommet att Naturvårdsverket identifierar ökad servicenivå för insamling av hushållsavfall som en central åtgärd för att uppnå ökad materialåtervinning. Det ska samtidigt framhållas att det inte sedan producentansvaren för förpackningar och returpapper infördes år 1994 har funnits några hinder för producenterna att etablera fastighetsnära insamling i stor skala. Det är ju dock inte någonting som har gjorts utan i de fall det förekommer fastighetsnära insamling har den etablerats av kommunerna eller privata entreprenörer. Återvinning av kommunplast Som rubriken antyder är det återvinningen av kommunplast som behöver öka. Att som Naturvårdsverket gör föreslå etablering av insamling av kommunplast vid alla återvinningscentraler är inte något som ökar återvinningen i sig. Marknaden har inte varit intresserad av att betala för kommunplasten. Om det inte finns någon efterfrågan på kommunplast finns det inte något incitament att inrätta separat insamling. De kommuner som i dagsläget erbjuder separat utsortering av kommunplast vid återvinningscentralerna får betala för att lämna plasten till återvinning. Insamling i materialströmmar Avfall Sverige är positiv till insamling i materialströmmar. För den enskilde medborgaren är det ologiskt att till exempel plastförpackningar sorteras ut, men inte diskborstar. Ett av återvinningsföretagen (Swerec) har till Avfallsutredningen uttalat att det i framtiden, när tekniken för sortering har utvecklats ytterligare, kommer att vara möjligt att samla in blandade fraktioner av plast i större utsträckning än idag. 1 Det är dock ett faktum att Swerec redan idag tar emot kommunplast (som ju också utgör en blandad fraktion) för återvinning. Avfall Sverige anser att ett krav på insamling i materialströmmar skulle driva på teknikutvecklingen för återvinning av sådan plast. Insamling av tidningar och förpackningar från verksamheter 1 SOU 2012:56 s. 168 f. 3 (9)
Det är en stor brist att insamling av förpackningar och tidningar från verksamheter inte sker i större skala. Här finns en stor outnyttjad avfallsresurs som producenterna inte har omhändertagit. De frivilliga insamlingspunkter för förpackningar och returpapper som finns är långt ifrån tillräckligt. Det förekommer att mindre verksamhetsutövare utnyttjar återvinningsstationerna för sina förpackningar med nedskräpning som följd eftersom storförpackningar inte ryms i de kärl som tillhandahålls. Tyvärr så föreslog inte Avfallsutredningen något tydligt insamlingsansvar för producenter när det gäller förpackningar och returpapper från verksamheter. Vid införande av ett kommunalt insamlingsansvar för förpackningar och returpapper från hushåll hade det därför varit lämpligt att regeringen samtidigt föreslog ett sådant tydligt ansvar. Som åtgärdsförslag inom ramen för ett etappmål har dock Avfall Sverige inte stor tilltro till att insamling av förpackningar och returpapper från verksamheter ska etableras på frivillig väg. Ökad insamling av matavfall Insamling av matavfall är ett viktigt led i uppfyllandet av ett etappmål för ökad materialåtervinning. Profu föreslår i sin underlagsrapport till Naturvårdsverket en ökning från 50 till 60 procent och att hela ökningen ska gå till rötning. En sådan ökning kan Avfall Sverige ställa sig bakom. Men med det viktiga tillägget att rötningen ska ske på ett sådant sätt att återföring av växtnäringsämnen sker till produktiv mark. Rötningen utgör då enligt regeringens uttalanden i Ds 2009:37 materialåtervinning. Denna återvinning kan äventyras av det förslag som lagts fram av Naturvårdsverket i fosforutredningen. Det tidigare etappmålet om 35 procent återvinning av matavfall till år 2010 och det reviderade om 50 procent återvinning till år 2018 har varit och är kraftigt styrande för kommunernas etablering av källsortering av matavfall och biologisk återvinning av detsamma. 5. Kommentarer till styrmedel Förbud förbränning återvinningsbara mtrl/krav utsortering återvinningsbara material Avfall Sverige avfärdar helt detta förslag till styrmedel. För det första skulle ett sådant förbud inte vara möjligt att efterleva eftersom det skulle kräva en fullständig källsortering in i minsta detalj av allt avfall, vilket inte skulle vara praktiskt möjligt. Kravet skulle också riskera att stå i direkt strid med skälighetsregeln i 2 kap. 7 miljöbalken. Kraven på själva materialåtervinningen i sig måste istället skärpas. Energiåtervinningen utgör den i dagsläget miljöbästa behandlingsmetod som återstår när avfall inte är möjligt att behandla högre upp i avfallshierarkin. Krav på högre servicenivå (förhandsgodkända insamlingssystem) 4 (9)
Detta är ett viktigt krav när det gäller insamling av förpackningar och returpapper och det är viktigt att regeringen går vidare med formella krav angående detta utifrån vad som föreslås i Avfallsutredningen. Överenskommelse / krav insamling materialströmmar Avfall Sverige anser att insamling i materialströmmar måste grunda sig på lagkrav. Krav på utrymmen för källsortering Vid ett krav på ökad fastighetsnära insamling av förpackningar och returpapper är tillräckliga utrymmen för källsortering i en fastighet centralt. Det är dock inte utrymmet i sig som är avgörande utan att fastighetsägaren möjliggör utsortering av de avfallsslag som krävs i enlighet med avfallsföreskrifterna. Om utsortering tillhandahålls i ett särskilt utrymme i fastigheten, i ett miljöhus på gården eller genom en gemensam lösning med flera fastigheter saknar dock betydelse för själva utsorteringen. Ett grundproblem är snarare att många fastighetsägare (som t ex bostadsrättsföreningar) inte är medvetna om skyldigheten att efterleva avfallsföreskrifternas krav när det gäller att tillhandahålla utsortering av framför allt grovavfall. I sammanhanget ska också en lagrådsremiss från den 19 september 2013 uppmärksammas. Där föreslår regeringen att en kommun inte får ställa egna krav på ett byggnadsverks tekniska egenskaper vid planläggning, genomförande av detaljplaner och andra ärenden enligt PBL. Detta skulle kunna inverka på det styrmedel som föreslås. Ökad tillsyn / tillsynsvägledning från Naturvårdsverket Avfall Sverige anser inte att detta som styrmedel i sig självt har någon direkt styrande verkan. Först med tydliga styrmedel och lagkrav etablerade kan tillsyn bli ett verkningsfullt redskap. Pantsystem Pantsystemen för aluminiumburkar och PET-flaskor är framgångsrika. Det är dock svårt att utan någon utredning ta ställning för eller emot ytterligare pantsystem. Förbränningsskatt Avfall Sverige avfärdar helt en ny förbränningsskatt som ett styrmedel för ökad materialåtervinning. Varken förbränningsskatten som fanns mellan 2006-2010, eller tidigare utredningar, har visat att en förbränningsskatt har någon direkt styrande effekt. Dessutom har handel med utsläppsrätter införts på avfall till förbränning. Råvaruskatt Avfall Sverige anser att det krävs en bakomliggande utredning för att kunna ta ställning för eller emot råvaruskatt som styrmedel. 5 (9)
Ändringar i föreskrifter om kommunala avfallsplaner Avfallsplanen kan bara beskriva åtgärder för de krav som miljöbalken ålägger kommunen beträffande hanteringen av hushållsavfall. Därför är det snarare avgörande vilka möjligheter lagstiftaren ger kommunen när det gäller hanteringen av hushållsavfall. Avfallsplanen kan inte heller formellt ålägga fastighetsägare krav på det sätt som avfallsföreskrifterna gör. Däremot tjänar avfallsplanen som viktigt styrdokument för avfallshanteringen i kommunen. Naturvårdsverkets föreskrifter om kommunala avfallsplaner måste förhålla sig till ramarna för det kommunala ansvaret för hushållsavfall. Om de är tydliga ger de goda förutsättningar för kommunen att utfärda en bra avfallsplan, men Avfall Sverige anser inte att de har den direkt styrande effekten att de kan verka som styrmedel mot ökad återvinning och förberedelse för återanvändning. Höjda återvinningsmål Återvinningsmål har en styrande effekt. Det är därför centralt att de revideras med jämna mellanrum. Eftersom det pågår en revidering av EU:s återvinningsmål bör dock revideringen av de nationella återvinningsmålen invänta EU:s revidering i syfte att de ska förhålla sig till varandra. Samtidigt är det förstås lämpligt om högre nivåer kan tillämpas i Sverige i de fall det är rimligt. Information Avfall Sverige instämmer i vad Naturvårdsverket anger att: Information är ett nödvändigt styrmedel för att försöka övertyga människor om att frivilligt ändra vanor och beteenden och göra rätt val. Det är dock inte tillräckligt i sig själv utan bör kombineras med andra styrmedel för att få resultat. Vi har därför valt att inte utvärdera information som ett separat styrmedel. Kommunen har en formell skyldighet att i avfallsplanen informera medborgarna om vikten av att minska avfallets mängd och farlighet. Informationen har sannolikt viss styrande effekt, men kan inte ersätta formella krav som till exempel skyldigheten att sortera ut farligt avfall från annat avfall. Information och vägledning om viktbaserad taxa När det gäller viktbaserad taxa upprepar Avfall Sverige vad vi angivit i remissvaret till det nationella programmet för förebyggande av avfall: När det gäller viktbaserad avfallstaxa vill Avfall Sverige uppmärksamma att viktbaserad avfallstaxa inte entydigt medför mindre avfallsmängder totalt sett. Studier som genomförts vid bland annat Luleå Tekniska högskola, Stockholms universitet och IVL Svenska Miljöinstitutet visar att mängderna kärl- och säckavfall/restavfall minskar med 20-30 procent vid införandet av viktbaserad avfallstaxa. Men det finns inget som visar på att mängderna hushållsavfall minskar totalt sett. Det indikerar att viktbaserad avfallstaxa kan vara ett effektivt styrmedel för att öka utsorteringen av 6 (9)
förpackningar och tidningar till andra system, till exempel producenternas återvinningsstationer. Beroende på utformning kan det även vara effektivt för utsortering av matavfallet ur restavfallet. IVL:s studie i Göteborg visar tydligt att viktbaserad avfallstaxa, trots att det är ett ekonomiskt styrmedel, inte egentligen har en ekonomisk påverkan, utan är mer ett verktyg för att få informationen att nå konsumenten. Ingen av de intervjuade personerna i studien uppger att de har förändrat sin konsumtion i form av färre produkter eller ändrade inköp. Ökad utveckling av fastighetsnära insamlingssystem för förpackningar och tidningar medför minskat behov av vikttaxa som incitament för utsortering av förpackningar, tidningar och matavfall. Dessutom finns svårigheter med att rent tekniskt väga fyrfackskärl vid hämtning. Motsvarande problem finns när det gäller insamling av olika fraktioner i olikfärgade påsar. Oavsett hur avfallstaxan är konstruerad - vikttaxa, behovsanpassad hämtning eller miljödifferentierade avgifter - är det framförallt incitament för att styra konsumenterna till bättre sortering och inte för att minska avfallsmängderna. Avfall Sverige anser det därför viktigt att nyansera bilden och upplysa om att viktbaserad taxa troligen inte är det bästa systemet för att minska de totala avfallsmängderna i kommunerna. 6. Kommentarer till NV:s rapportutkast Kommentarer utöver våra specifika kommentarer till föreslagna åtgärder och styrmedel Avfall till förbränning s. 10: Det som styr kommunernas avfallshantering är miljönyttan. Eftersom kommunerna har ett ansvar för återvinning av hushållsavfall skulle kommunerna kunna bygga ut ett heltäckande system för insamling av kommunplast. Problemet är dock att så länge plastindustrin inte efterfrågar återvunnen plast finns det inte någon avsättning för den insamlade plasten. Det har därför inte varit vare sig miljömässigt motiverat eller kostnadseffektivt för kommunen att i stor skala sortera ut kommunplast och bygga upp egen kapacitet för materialåtervinning av densamma. Det är därför inte korrekt att det är enbart kostnadsskäl som ligger bakom att kommunplasten i dagsläget i första hand går till energiåtervinning och inte till materialåtervinning. Bristfälliga system för insamling av förpackningar och tidningar är en annan viktig orsak som inte nämns i sammanhanget. Det har inte funnits och finns inga hinder för producenterna att tillhandahålla fastighetsnära insamling i stor skala! Dessutom faller argumentet att kommunen förbränner avfall för att det är billigare. I så fall hade kommunerna aldrig (trots avsaknad av några bindande lagkrav) först etablerat central kompostering av trädgårdsavfall och matavfall och sedan rötning av matavfall! Till skillnad mot 7 (9)
kommunplasten finns det en avsättning av biogas för fordonstrafik och rötrest för produktiv mark. Etappmålet s. 12: Det finns inte någon anledning att följa avgränsningen i artikel 11.2 Ramdirektivet eftersom det utgör ett minimidirektiv. Svårt att förstå avgränsningen av etappmålet till avfall från hushåll och liknande avfall från andra verksamheter (även om jag förstår att regeringens uppdrag är avgränsat till detta). Kretsloppsparker s. 16: Varför kan en del av de antaganden som WSP kommit fram till ifrågasättas? Krav på högre servicenivå s. 25: J fr hur kommunerna arbetar. För rest- och matavfall tillämpas redan högsta servicenivå genom FNI. Det är inte här problemet ligger utan i en fragmenterad ansvarsfördelning. Styrmedel för förberedelse för återanvändning s. 31: Det behövs inte någon ändring i lagstiftningen för kommunen ska ha kompetens att arbeta med förberedelse för återanvändning. Förberedelse för återanvändning definieras som en åtgärd inom ramen för återvinning och faller alltså inom kommunens kompetens för hantering av hushållsavfall. 2 Mycket sker redan och mycket är på gång i kommunerna. Tabellen s. 32: Siffrorna verkar tveksamma. Skulle Sverige ha sämre materialåtervinningsnivåer än till exempel Litauen? Siffrorna för materialåtervinning av träförpackningar spökar sannolikt. Siffran för Sverige är 16,6 procent. I Sverige går träförpackningarna till energiåtervinning i Litauen går de sannolikt till deponering. Vi ser fram emot en fortsatt dialog i frågan där vi närmare kan utveckla våra ståndpunkter. Vi hänvisar i första hand till våra rådgivare Jon Nilsson-Djerf, jon.nilsson-djerf@avfallsverige.se eller Sven Lundgren, sven.lundgren@avfallsverige.se, telefon 040-35 66 00. Med vänliga hälsningar, Avfall Sverige 2 J fr 4 avfallsförordningen (2011:927). 8 (9)
Weine Wiqvist VD 9 (9)