EM1000 W-4.0, 2010-11-17 Datum Diarienummer 2014-2240 1 (9) Konsekvensutredning angående Statens energimyndighets föreskrifter och allmänna råd om vissa kostnadsnyttoanalyser på energiområdet. A Allmänt Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Energimyndigheten har skrivit förslag till föreskrifter angående krav på att genomföra en kostnads-nyttoanalys vid planering av vissa energianläggningar. Den bakomliggande lagstiftningen ges genom lag (2014:268) om vissa kostnadsnyttoanalyser på energiområdet (kostnads-nyttoanalyslagen) och förordning (2014:349) om vissa kostnads-nyttoanalyser på energiområdet (kostnadsnyttoanalysförordningen). Lagen och förordningen är bilagerade i denna remiss. För den konsekvensutredning som genomförts för kostnads-nyttoanalyslagen hänvisas till proposition 2013/14:174 Genomförande av energieffektiviseringsdirektivet, s. 231. Lagstiftningen har sin grund i artikel 14.5 i energieffektiviseringsdirektivet 1. Vad omfattas av regleringen? Lagstiftningen gäller termiska elproduktionsanläggningar, industrianläggningar som producerar användbar spillvärme samt nya nät för fjärrvärme och fjärrkyla och energiproduktionsanläggningar inom ett befintligt sådant nät. För att omfattas av lagstiftningen ska en anläggning ha en total tillförd effekt på mer än 20 megawatt. Kostnads-nyttoanalyslagen gäller endast anläggningar som omfattas av de tröskelvärden som framgår av 4 5 i föreskrifterna. Av 4 kostnads-nyttoanalysförordningen framgår att vissa toppbelastning- och reservanläggningar för elproduktion, kärnkraftsanläggningar samt anläggningar som behöver vara placerade nära en anläggning för geologisk lagring av koldioxid är undantagna från lagstiftningen. 1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/27/EU av den 25 oktober 2012 om energieffektivitet, om ändring av direktiven 2009/125/EG och 2010/30/EU och om upphävande av direktiven 2004/8/EG och 2006/32/EG. Box 310 631 04 Eskilstuna Besöksadress Kungsgatan 43 Telefon 016-544 20 00 Telefax 016-544 20 99 registrator@energimyndigheten.se www.energimyndigheten.se Org.nr 202100-5000
2 (9) Vad är syftet med regleringen? Syftet med regleringen är att företag vid planeringen av en anläggning ska genomföra en kostnads-nyttoanalys för att utvärdera kostnader och nyttor med användning av högeffektiv kraftvärme, fjärrvärme eller fjärrkyla och spillvärme från industrin. Införandet av en redovisningsprincip för fjärrvärmeföretag och industriföretag innebär att möjligheten att ta tillvara på spillvärme uppmärksammas i större utsträckning än tidigare. Det kan vara spillvärme som tidigare varit okänd för fjärrvärmeföretag eller som av en eller annan anledning betraktats som omöjlig att använda. Införandet av en redovisningsprincip för termiska elproduktionsanläggningar innebär att möjligheten att uppgradera befintlig elproduktion till en effektivare anläggning i form av kraftvärme uppmärksammas. I praktiken kommer detta att få mycket liten inverkan i Sverige eftersom nästan alla termiska elproduktionsanläggningar över 20 MW är kärnkraft eller reservkraft och därmed är undantagna enligt kostnads-nyttoanalyslagen. Vad innebär kravet på att genomföra en kostnads-nyttoanalys och redovisa denna? Kostnadsnyttoanalyslagen innebär att verksamhetsutövaren ska genomföra en kostnads-nyttoanalys genom att analysera kostnader och fördelar med att antal jämförelsealternativ i förhållande till den planerade anläggningen. Kostnadsnyttoanalysen ska redovisas till Energimyndigheten som beslutar om att den är godkänd. Energieffektiviseringsdirektivet redogör detaljerat för hur kostnads-nyttoanalysen ska genomföras. I svensk lagstiftning och de bilagerade föreskrifterna har målsättningen varit att i möjligaste mån förenkla förfarandet till den information som är nödvändig för att uppfylla direktivet. En godkänd kostnads-nyttoanalys är en förutsättning för att få tillstånd enligt miljöbalken (1998:808) för anläggningar som omfattas av lagstiftningen, och arbetet med att bygga eller uppgradera en planerad anläggning får inte påbörjas innan kostnads-nyttoanalysen avseende anläggningen är godkänd. Att en kostnads-nyttoanalys visar att ett jämförelsealternativ är mer lönsamt än den planerade anläggningen innebär inte att verksamhetsutövaren måste välja detta alternativ. Lagstiftningen har endast till syfte att uppmärksamma vinster med att utnyttja spillvärme.
3 (9) Beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd Vad händer om någon reglering inte kommer till stånd? Energieffektiviseringsdirektivet ställer upp detaljerade regler för hur en kostnadsnyttoanalys ska genomföras. I lagstiftningen har nödvändiga delar av direktivets krav delegerats till föreskriftsnivå. Myndighetens föreskrifter är därför nödvändiga för att uppfylla direktivets krav. Finns det några alternativa lösningar för det man vill uppnå? Direktivet ställer upp detaljerade regler för hur en kostnads-nyttoanalys ska genomföras, vilket begränsar myndighetens möjligheter att förenkla förfarandet genom att uppnå syftet med alternativa lösningar. Myndigheten har alldeles oavsett haft som mål att förenkla förfarandet så mycket som möjligt för att minimera mängden information som måste redovisas till myndigheten och administrativa kostnader för verksamhetsutövarna. Föreskrifterna innehåller av den anledningen till exempel inga bestämmelser om hur kostnads-nyttoanalysen ska genomföras, utan endast vilka uppgifter som ska redovias. De uppgifter som följer av 6-7 föreskrifterna utgör bakgrundsinformation som krävs för att kontrollera att kostnads-nyttoanalysen genomförts korrekt. En alternativ lösning för att uppnå direktivets syfte hade varit att redovisningen av dessa uppgifter gjordes frivillig, och att myndigheten endast fick information om kostnads-nyttoanalysens slutsats. Enligt myndighetens bedömning skulle detta alternativ inte uppfylla direktivets krav på medlemsstaterna att implementera krav på hur kostnads-nyttoanalysen ska genomföras och vad som ska redovisas. Det saknas därmed ytterligare alternativa lösningar för att uppnå syftet med lagstiftningen. Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Vilka typer av företag berörs av regleringen? Som tidigare påtalats är det myndighetens bedömning att inga företag kommer beröras av regleringen av termiska elproduktionsanläggningar, eftersom sådana anläggningar i Sverige utgörs av kärnkraftsanläggningar och reservanläggningar som är undantagna i lagstiftningen. De företag som berörs vid planeringen av nya nät för fjärrvärme eller fjärrkyla eller energiproduktionsanläggningar inom befintliga sådana nät är fjärrvärmebolag. De utgörs mestadels av antingen kommunala bolag eller av medelstora eller stora energiföretag. Vid planeringen av en industrianläggning kan företag från en mängd olika branscher omfattas. Följande tabell över så kallade SNI-koder ger en överblick över relevanta branscher som skulle kunna omfattas av kravet.
4 (9) Hur många företag beräknas komma att beröras av regleringen? Det totala antalet företag som kan omfattas av regleringen utgörs av dels fjärrvärmebolag och dels industriföretag. I Sverige finns runt 200 fjärrvärmebolag. Antalet industriföretag är svårt att uppskatta eftersom lagstiftningen kan omfatta ett stort antal branscher och därmed ett mycket stort antal företag. Av större betydelse är snarare hur många företag som faktiskt kommer att beröras av regleringen dvs. som kommer planera för en anläggning som omfattas av lagstiftningen. Följande tabell visar en planerad tillkommande eleffekt per år inom fjärrvärmesystem och skogsindustrin fram till år 2020. Lägg märke till att tabellen redovisar ackumulerade siffror. Källa: Sveriges Utbyggnad av Kraftvärme till 2020 med fokus på elcertifikatsystemets effekter (November 2011)
5 (9) Energimyndigheten har genomfört enkätintervjuer med berörda branschföreningar för att få en uppskattning av hur många företag som skulle kunna beröras av regleringen i förhållande till den planerade tillkommande installerade effekten. Av myndighetens utredning har framkommit att många anläggningar ligger lite över 20 MW total installerad effekt. Det finns dock en del anläggningar som ligger under och en del som ligger långt över. Exempelvis så ligger Värtaverket på 130 MW och Mälarenergi har ett verk på 60 MW, där man nu nyinvesterar. Det är därför inte möjligt att jämnt fördela den tillkommande effekten på 20 MW pannor. Myndigheten beräknar att det är rimligt att räkna med en genomsnittlig effekt på 40 MW per tillkommande anläggning. Enligt en företrädare som samordnar SKGS-företagen 2 beräknas få nya anläggningar tillkomma de närmsta åren. Utöver detta räknar myndigheten med att det är rimligt att anta att ett antal industrianläggningar kommer att uppföras som inte omfattas av tabellen över tillkommande installerad effekt och att denna kategori kan komma att uppgå till omkring fem anläggningar per år. Denna överslagsberäkning ger att antalet anläggningar som berörs av lagstiftningen rör sig mellan 8 och 14 anläggningar per år. 3 Ett antal av dessa kommer falla utanför de tröskelvärden som uppställs i föreskrifterna, och därmed undantas från lagstiftningen av den anledningen. Det totala antalet anläggningar som faktiskt ska göra en kostnads-nyttoanalys och redovisa denna till myndigheten kommer med andra ord vara begränsat. Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen Energimyndigheten har i en referensgrupp med branschföreträdare 4 fått information om att utförandet av kostnads-nyttoanalysen i sig inte är betungande för företagen, eftersom att det vid ett nytt investeringstillfälle görs en fullständig kostnads-nyttoanalys för att beräkna det företagsekonomiskt mest lönsamma investeringsalternativet. I referensgruppen har branschföreträdare däremot uppmärksammat att administrativa kostnader uppstår av att redovisa kostnadsnyttoanalysen till Energimyndigheten, samt att kopplingen till tillståndsprocessen i miljöbalksprövningen innebär en osäkerhet för företagen eftersom det medför kostnader om miljöprövningen förlängs eller försvåras. 2 SKGS Skogen, Kemin, Gruvorna och Stålet, arbetar med den svenska basindustrins energifrågor och är ett samarbete mellan de olika branschorganisationerna (Skogsindustrierna, Innovations- & Kemiindustrierna i Sverige, SveMin och Jernkontoret). 3 För 2014 tillkommer 250 MW vilket motsvarar sex anläggningar samt ytterligare fem industrianläggningar som inte omfattas av tabellen över tillkommande effekt. För 2015 kommer ca 350 MW tillförd effekt planeras vilket motsvarar nio anläggningar samt fem industrianläggningar. För 2016 tillkommer endast 100 MW, vilket motsvarar tre anläggningar samt ytterligare fem industrianläggningar. 4 I referensgruppen fanns bland annat företrädare från Svensk Fjärrvärme, Industrigruppen Återvunnen Energi, Jernkontoret, Skogsindustrierna och ett energibolag. Alla deltagare i referensgruppen kunde dock inte medverka i samtliga referensgruppsmöten.
6 (9) Lagstiftningen innebär ett antal konsekvenser som inte hade varit fallet vid en vanlig kostnads-nyttoanalys som företaget självmant hade genomfört. Genom lagstiftningen ställs krav på att företag måste ta kontakt med andra företag oavsett om de egentligen är intresserade av att utnyttja spillvärme eller inte. Ett fjärrvärmeföretag kan till exempel bli tvungna att ha kontakter med industrier som vill leverera spillvärme även om det är utsiktslöst att spillvärmen skulle utgöra ett ekonomiskt mer fördelaktigt alternativ för fjärrvärmeföretaget än den planerade utvecklingen av fjärrvärmeproduktionen. Detta innebär en administrativ kostnad för fjärrvärmeföretaget, men också för industriföretaget som lämnar uppgifter trots att fjärrvärmeföretaget inte har något egentligt intresse av att utnyttja spillvärmen. Lagstiftningen innebär också ett krav på att redovisa underlaget för kostnadsnyttoanalysen och dess slutsatser. Även om företaget hade behövt ta fram dessa uppgifter oavsett i de fall de gör en företagsekonomiskt motiverad kostnadsnyttoanalys, innebär redovisningen en administrativ kostnad. Energimyndigheten beräknar att den administrativa kostnaden för att sammanställa tillgängliga uppgifter och redovisa dessa till myndigheten uppgår till omkring 5-15 timmars arbete. Lagstiftningens kostnadsmässiga konsekvenser begränsas av tröskelvärdena som syftar till att undvika att företagen åläggs att genomföra en analys över alternativ som inte skulle kunna vara kostnadseffektiva. Endast spillvärmetillgångar av sådan omfattning och belägenhet att fjärrvärmeföretaget grundligt bör överväga deras utnyttjande behöver då beaktas. Företagen har också stor flexibilitet i hur det gör de ekonomiska analyserna, då föreskrifterna endast reglerar vilka uppgifter som ska redovisas till Energimyndigheten. Försening av miljötillståndsprocessen ska undvikas I myndighetens referensgrupp har det framkommit farhågor för att lagstiftningen kommer innebära en risk för en föresenad miljötillståndprocess, eftersom det är ett krav enligt miljöbalken att kostnads-nyttoanalysen är godkänd för att miljötillstånd ska kunna ges. Myndigheten kommer motverka denna risk genom att arbeta med information till berörda företag. Syftet med lagstiftningen är att kostnads-nyttoanalysen ska redovisas till myndigheten vid planeringen av anläggningen vilket bör utgöra ett tidigt skede av ett projekt. En ansökan om godkännande av kostnads-nyttoanalys bör därför kunna göras i god tid innan en ansökan om miljötillstånd inges. Utöver detta kommer myndigheten att bedöma ansökningar om godkännande av kostnads-nyttoanalyser skyndsamt. Det är därför myndighetens bedömning att det saknas anledning att tro att lagstiftningen riskerar att innebära en försenad miljötillståndprocess.
7 (9) Kostnader i de fall företaget annars inte hade genomfört en kostnads-nyttoanalys Som redovisats ovan är det myndighetens uppfattning från referensgruppsmöten att en kostnads-nyttoanalys i nuläget redan genomförs av företagsekonomiska skäl i de situationer lagstiftningen täcker, och att det berörda företaget redan har tillgång till de uppgifter som behövs för att genomföra kostnads-nyttoanalysen i enlighet med lagstiftningen. Om så inte skulle vara fallet skulle kravet innebära en förhållandevis stor kostnad för verksamhetsutövaren för att ta fram alla relevanta uppgifter och genomföra själva analysen. Myndigheten har genom kontakter med branschföreningar fått information om att kostnaden för att genomföra en kostnads-nyttoanalys från grunden varierar mellan 100 000 och 500 000 kronor. Positiva konsekvenser för industriföretag För industriföretag som önskar leverera spillvärme till fjärrvärmenät innebär ett införande av denna redovisningsprincip att frågan om spillvärmeutnyttjande uppmärksammas och prövas grundligt. Detta framhölls i en workshop som Energimyndigheten anordnade av industriföreträdare som den mest väsentliga effekten av principen. Möjligheter att använda spillvärme som tidigare inte tagits till vara kan därmed komma att uppmärksammas. Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Kravet på att utföra kostnads-nyttoanalys kommer från energieffektiviseringsdirektivet. Den svenska implementeringen följer direktivet, och har använt sig av alla de undantag som det ges utrymme för i direktivet. De tröskelvärden som anges i föreskrifterna har tagits fram i samråd med branschorganisationer för att säkerställa att direktivets syfte följs, samtidigt som regleringen inte går utöver vad som behövs. Ingen del av regelverket går alltså utöver EU-rätten. Energimyndighetens föreskrifter utgör inte en teknisk föreskrift Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster är medlemsstaterna skyldiga att anmäla förslag till tekniska standarder och föreskrifter till kommissionen. Energimyndighetens föreskrifter reglerar endast vilka uppgifter som ska lämnas vid redovisning av kostnads-nyttoanalysen till myndigheten, och inte några ytterligare krav. Föreskriften saknar därför samband med handeln med energi. Energimyndigheten bedömer därför att föreskrifterna inte utgör sådana tekniska föreskrifter som ska anmälas enligt direktivet eftersom de inte utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer och kraven i föreskrifterna inte kan anses på ett väsentligt sätt påverka varors sammansättning, natur eller saluföringen av dem.
8 (9) Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Det är kort tid från det att lagen antogs till dess att den kommer att börja gälla. Myndighetens föreskrifter kommer därutöver inte träda ikraft förrän efter lagstiftningens ikraftträdande. Detta ställer särskilda krav på informationsinsatser. Energimyndigheten har långt innan lagstiftningen antogs informerat om förslaget till lagstiftning genom träffar med branschföreträdare i den referensgrupp myndigheten använde för att ta fram en rapport om hur direktivet skulle implementeras. Detta arbete genomfördes under andra halvan av 2012 och första halvan av 2013, och införandet av lagstiftningen har därmed varit känt länge. Energimyndigheten ser en viss svårighet i att ge riktad information till de industriföretag som kan komma att omfattas av lagstiftningen eftersom dessa kan utgöras av ett antal olika branscher. Trots detta bedöms informationsbehovet kunna täckas av information på Energimyndighetens webbplats samt genom riktad information till de berörda. Energimyndigheten bedömer att regelverket är tillräckligt lättillgängligt för att inte kräva särskilda informationsmöten. Detta i synnerhet med tanke på det fåtal företag som regleringen förväntas omfatta per år. B Företag (X) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför inte någon beskrivning av punkterna i avsnitt B. () Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en beskrivning av punkterna i avsnitt B. Kommentar: Energimyndigheten bedömer att regleringen inte kommer få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt med tanke på att företag, som tidigare redovisats, oavsett genomför en kostnadsnyttoanalys vid en ny investering. Den administrativa kostnaden med att redovisa uppgifter till Energimyndigheten bedöms inte få några effekter av betydelse för de företag som berörs av lagstiftningen eftersom dessa utgörs av stora företag. Om ett företag i undantagsfall inte skulle ha gjort någon kostnads-nyttoanalys utan lagstiftningen så innebär lagstiftningen en förhållandevis betydande kostnad för företaget. Myndigheten hänvisar för detta eventuella fall till avsnittet Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen där
9 (9) det återfinns information om vilka företag som berörs av regleringen samt kostnader för att ta fram en helt ny kostnads-nyttoanalys från grunden. C Samråd Energimyndigheten genomförde under 2012 och 2013 ett utredningsarbete över hur artikel 14.5 skulle kunna implementeras i Sverige. Detta arbete ledde senare fram till en rapport, vilken användes som underlag för införandet av kostnadsnyttoanalyslagen. I arbetet med att ta fram rapporten hade myndigheten en referensgrupp som träffades vid tre referensgruppmöten, och som hade mycket stor betydelse för inriktningen på den rapport som togs fram. I referensgruppen fanns bland annat företrädare från Energimarknadsinspektionen, Svensk Fjärrvärme, Industrigruppen Återvunnen Energi, Jernkontoret, Skogsindustrierna och ett energibolag. Alla deltagare i referensgruppen kunde dock inte medverka i samtliga referensgruppsmöten. Energimyndigheten har i föreskriftsarbetet utgått ifrån den ovan nämnda rapporten, och har alltså indirekt haft ett nära samarbete med referensgruppen. D Kontaktpersoner Daniel Friberg, handläggare, Energimyndigheten Johanna Nilsson, handläggare, Energimyndigheten Andreas Kannesten, jurist, Energimyndigheten