2007-04-19 Dnr 2007/645 Redovisning av uppdrag 8 i IAF:s regleringsbrev för 2007 Underlag för regeringens handlingsplan att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regelverk
2
Uppdraget Regeringen beslutade 15 mars om följande tillägg (övrigt uppdrag 8) i IAF:s regleringsbrev för budgetåret 2007. IAF skall inom sitt ansvarsområde bistå Regeringskansliet (Näringsdepartementet) i arbetet med att ta fram underlag för regeringens handlingsplan för regelförändring i enlighet med regeringsbeslut den 30 november 2006 (N2006/10426/NL). Handlingsplanen syftar till att uppnå regeringens mål att företagens administrativa kostnader till följd av samtliga statliga regelverk skall minska med minst 25 procent till år 2010. IAF skall i ett första steg redovisa underlag till Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) senast 19 april 2007. Underlaget skall närmare beskriva inriktningen och arten av det regelförenklingsarbete som myndigheten bedriver och avser att bedriva. Redovisningen kan också innehålla förslag till regeringen om förändringar i lagar och förordningar som skulle minska företagens administrativa kostnader. IAF skall i ett andra steg senaste 19 oktober 2007 ta fram kompletterande underlag och redovisa genomförda förenklingsåtgärder och pågående förenklingsprojekt, inklusive vidareutveckling och konkretisering av tidigare planerade åtgärder. IAF skall vid utformningen av föreskrifter och allmänna råd beakta att myndigheten skall bidra till regeringens mål att minska de administrativa kostnaderna för företagen. I denna rapport redovisas IAF:s bedömning av i vilka avseende regelverken för arbetslöshetsförsäkringen och arbetslöshetskassor ställer krav på administrativa insatser av företag. De krav på administrativa insatser som föreligger omfattar alla arbetsgivare. Någon annan avgränsning av begreppet företag görs inte i denna rapport. 3
4
Innehåll Uppdraget... 3 Sammanfattning... 7 Bakgrund... 8 När skall intyg från arbetsgivare lämnas?... 9 Andra administrativa insatser från arbetsgivare... 10 Uppgifter i arbetsgivarintyget... 12 Områden för eventuell förenkling... 13 Arbetstidsintyget... 13 Skälen för krav på särskilt arbetsgivarintyg... 13 Omfattningen av de uppgifter som begärs in... 14 Utformningen av arbetsgivarintyget samt instruktioner för ifyllandet... 15 Befintligt tekniskt stöd för arbetsgivarintyget... 15 Hur ofta begär kassorna arbetsgivarintyg?... 16 5
6
Sammanfattning Den vanligaste formen av administrativ insats som regleringen av arbetslöshetsförsäkringen innebär för arbetsgivare är utfärdandet av arbetsgivarintyg och intyg om anställning. IAF identifierar följande aspekter som kan ha betydelse för omfattningen av denna administrativa insats och därmed kostnaderna för arbetsgivaren: Syftet med kravet att lämna arbetsgivarintyg Omfattningen av de uppgifter som i första hand arbetsgivarintyget skall innehålla Utformningen av arbetsgivarintyget samt instruktioner för hur intyget skall fyllas i. tekniken med vilken dessa intyg kan lämnas till arbetslöshetskassan arbetslöshetskassornas praxis angående hur ofta man begär arbetsgivarintyg Föreliggande rapport utvecklar dessa utgångspunkter och IAF avser att i kommande rapport (19 oktober 2007) närmare analysera dessa punkter för att kunna ge mer detaljerade förslag om vad som krävs för att kunna minska administrativa kostnaderna för arbetsgivare. IAF konstaterar att de krav på uppgifter från arbetsgivare som ställs i första hand i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring är omfattande och att dessa krav har ökat ytterligare i samband med de regelförändringar som genomfördes från januari 2007. IAF konstaterar vidare att arbetsgivarintygen även spelar en central roll i arbetslöshetskassornas löpande kontroll av att arbetslöshetsersättning har utbetalats med korrekt belopp. De felaktiga utbetalningar som arbetslöshetskassorna identifierar och som leder till återkrav av utbetald ersättning bygger till en mycket stor del på en löpande jämförelse mellan de deklarationskort som den enskilde lämnat och arbetsgivarintygen. Arbetslöshetskassorna återkrävde under 2006 cirka 190 miljoner kronor. I denna rapport identifierar IAF även andra former av administrativa insatser för arbetsgivare som delvis kan ses som en konsekvens av arbetslöshetsförsäkringen. Det rör sig främst om arbetsförmedlingens kontakter med och förfrågningar till arbetsgivare för att följa upp anvis- 7
ningar, sökandeaktiviteter och personer som har arbetslöshetsersättning parallellt med deltidsarbete. Bakgrund Regelverket för arbetslöshetsförsäkringen och arbetslöshetskassor ställer krav på att den enskilde som söker och uppbär arbetslöshetsersättning eller som ansöker om medlemskap (anslutning) i arbetslöshetskassa skall inkomma med nödvändiga underlag för arbetslöshetskassans beslut om ersättning och medlemskap. Inom lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring är de intyg som skall styrka uppgifter om den enskildes utförda förvärvsarbete som är helt avgörande. Skyldigheten för arbetsgivare att utfärda nödvändiga intyg regleras i 47 lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring: 47 Ansökan om ersättning görs hos arbetslöshetskassan. Till ansökan skall fogas intyg av arbetsgivaren om den sökandes arbetsförhållanden samt de uppgifter i övrigt som behövs för bedömande av den sökandes ersättningsrätt. Kan ett sådant intyg bara skaffas med stora svårigheter, får arbetsförhållandena och övriga uppgifter styrkas på annat sätt. Arbetsgivare skall på begäran utfärda intyget enligt formulär som fastställts av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Det är emellertid den enskildes ansvar att skaffa de nödvändiga intygen. Kraven på administrativa insatser från arbetsgivare blir därmed i första hand förmedlade genom den enskilde och riktas således inte direkt från arbetslöshetskassan till arbetsgivaren. Även i samband med att en person söker medlemskap i arbetslöshetskassa krävs intyg om utfört och pågående arbete. Det framgår av 34 lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor 34 Rätt att bli medlem i en arbetslöshetskassa har var och en som uppfyller villkoren i kassans stadgar om arbete inom kassans verksamhetsområde. Medlemskap får dock beviljas endast den som under en sammanhängande period av fem veckor under minst fyra veckor har för- 8
värvsarbetat i genomsnitt minst 17 timmar per vecka och fortfarande arbetar i minst denna omfattning Den vanligaste administrativa insatsen från arbetsgivare med anledningen arbetslöshetsförsäkringen är således kopplad till kravet på den enskilde att lämna arbetsgivarintyg respektive intyg om anställning. I denna rapport för IAF ett resonemang kring nedanstående aspekter som har betydelse för försäkringens krav på att arbetsgivare på begäran utfärdar intyg för person som man har eller har haft som anställd. Syftet med kravet att lämna arbetsgivarintyg Omfattningen av de uppgifter som i första hand arbetsgivarintyget skall innehålla Utformningen av arbetsgivarintyget samt instruktionen för hur intyget skall fyllas i. tekniken med vilken dessa intyg kan lämnas till arbetslöshetskassan arbetslöshetskassornas praxis angående hur ofta man begär arbetsgivarintyg När skall intyg från arbetsgivare lämnas? En arbetslöshetskassa begär arbetsgivarintyg i följande situationer: för att pröva om arbetstagares uppfyller arbetsvillkoret för rätt till ersättning från arbetslöshetskassa när anställningen upphört. Uppgifterna i arbetsgivarintyg är också nödvändiga för att kunna beräkna den dagpenning som personen är berättigad till. När en ersättningssökande under pågående ersättningsperiod har utfört förvärvsarbete. Det finns två motiv för att begära dessa intyg. Arbetslöshetskassan får därmed möjlighet att kontrollera den uppgift om arbetad tid som den ersättningssökande tidigare lämnat på de s.k. deklarationskorten. Kassan får dessutom ett underlag för att senare i samband med att pågående ersättningsperiod tar slut pröva om den enskilde på nytt uppfyller arbetsvillkoret för en ny ersättningsperiod. I samband med den s.k. sexmånadersprövningen av personer som regelbundet utför deltidsarbete vid sidan av arbetslöshetsförsäkringen. 9
Uppgifterna som lämnas på intyget kan vara otillräckliga för att bedöma rätten till ersättning. I så fall är arbetsgivaren skyldig att lämna kompletterande uppgifter till arbetslöshetskassan Den som söker inträde i arbetslöshetskassa skall enligt 34 lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor ha arbetat i viss minsta omfattning och dessutom fortfarande arbeta. Detta skall den som söker medlemskap normalt styrka med ett särskilt arbetstidsintyg. Andra administrativa insatser från arbetsgivare Arbetsförmedlingens insatser inom arbetslöshetsförsäkringen är framförallt inriktade på att kontrollera att den sökande uppfyller delar av grundvillkoret i 9 Lag (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring 9 Rätt till ersättning vid arbetslöshet har sökande som 1. är arbetsföra och oförhindrade att åta sig arbete för en arbetsgivares räkning minst 3 timmar varje arbetsdag och i genomsnitt minst 17 timmar i veckan, 2. är beredda att anta erbjudet lämpligt arbete under tid för vilken de inte anmält hinder som kan godtas av arbetslöshetskassan, 3. är anmälda som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen i den ordning som föreskrivs av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, 4. medverkar till att en individuell handlingsplan upprättas i samråd med den offentliga arbetsförmedlingen, och 5. aktivt söker ett lämpligt arbete men inte kan få ett sådant arbete. Detta uppdrag kan innebära att arbetsförmedlingen behöver ta i anspråk arbetsgivares administrativa resurser. Det gäller i första hand i samband med anvisning till ledig plats och uppföljningen av anvisningen. I synnerhet rutinerna för uppföljning av anvisning skulle kunna medföra avsevärda administrativa insatser av arbets- 10
givare. IAF konstaterar att i synnerhet regeringens krav på att arbetsförmedlingen skall följa upp anvisningar till arbete kommit till mycket tydligt uttryck. Utformningen av metoderna för detta arbete och därmed i vilken utsträckning det kommer att ställa krav på arbetsgivarnas administrativa insatser ligger dock inom Arbetsförmedlingens ansvarsområde och IAF kommer därför inte att i denna redovisning att lämna förslag på förändringar av dessa rutiner. Även arbetsförmedlingens uppdrag att kontrollera att den ersättningssökande är aktivt arbetssökande kan komma att medföra behov att utöver ren uppföljning av anvisningar även kontrollera uppgifter genom direkt förfrågan till arbetsgivare. Arbetsförmedlingen har inom ramen för uppdraget att motverka återkommande deltidsarbete i kombination med arbetslöshetskassa på många håll i landet utvecklat särskilda projekt i samverkan med arbetsgivare med många deltidsanställda. I samband med detta arbete används bland annat det s.k. deltidsintyget. Medverkan från arbetsgivaren sker på frivillig grund men ställer naturligtvis anspråk administrativa insatser från arbetsgivarens sida. Inte heller detta blir föremål för förslag i denna redovisning. Reglerna för arbetslöshetsförsäkringen innebär även att arbetslöshetskassan direkt eller genom den enskilde kan behöva hämta in uppgifter från Försäkringskassan eller annan myndighet. Behovet av denna typ av uppgifter har även lett till informationsutbyte mellan myndigheter. Detta ställer vissa krav på administrativa insatser från dessa myndigheter. IAF har valt att inte heller inkludera administrativa insatser i samband med sådant informationsutbyte i denna rapport. 11
Uppgifter i arbetsgivarintyget Nedan redovisas de huvudsakliga uppgifter som skall framgå av arbetsgivarintyget för att arbetslöshetskassan skall ha tillräckligt underlag för ett korrekt beslut om den enskildes arbetslöshetsersättning. Anställningsform Skäl till arbetets upphörande och om fortsatt anställning har erbjudits. Uppgiften har avgörande betydelse för kassans beslut om ersättning samt för eventuell sanktionsbeslut till följd av att den sökande lämnat arbetet på egen begäran eller skilts från arbetet på grund av otillbörligt uppförande ( 43 i lagen om arbetslöshetsersättning). Arbetad tid: Uppgiften skall avse arbete under de senaste 12 månaderna av anställningen. Den arbetade tiden skall specificeras månadsvis, med angivande av både antalet dagar och timmar. Har den anställde haft avbrott i arbetet på grund av sjukdom, utbildning, föräldraledighet, totalförsvarsplikt eller liknande, skall uppgiften utsträckas i tiden, så att minst 12 månaders arbete redovisas (om det finns). Tid då den anställde fått uppsägningslön, semesterlön, helglön, väntetidsersättning och permitteringslön skall räknas som arbetad tid och ingå i uppgifterna. Semesterersättning i samband med arbetets upphörande skall däremot inte inräknas i arbetad tid. Uppgift om antal semesterdagar för vilka semesterersättning har utbetalats vid semesterpermittering. Uppgift om s.k. uppehållslön skall redovisas. För anställd som haft olika tjänster med olika sysselsättningsgrad skall ett arbetsgivarintyg utfärdas per tjänst och sysselsättningsgrad. Arbetstid: Om det rör sig om heltidsarbete, skall även det antal timmar som utgör heltid i arbetstagarens arbete anges. Inkomster: Uppgiften skall avse inkomsten då arbetet upphörde. I underlaget för beräkning av arbetslöshetsersättningen skall ingå sådana rörliga tillägg/ersättningar, som normalt har utgått till den berörde arbetstagaren. Sådana tillägg är t ex ersättning för obekväm arbetstid, skifttillägg, drickspengar, ackordsöverskott som inte redovisas som fast 12
lön, naturaförmåner och ersättning för mera regelbundet förekommande övertidsarbete. Områden för eventuell förenkling Arbetstidsintyget Arbetstidsintyg begärs av arbetslöshetskassan för att en person som söker inträde i en arbetslöshetskassa skall kunna styrka att personen har den anknytning till arbetsmarknaden som anges i 34 lagen (1997:239) om arbetslöshetskassor. Det har tidigare funnits argument som ifrågasatt om dessa krav är nödvändigt för försäkringen. Syftet med bestämmelsen är att den enskilde inte skall kunna söka inträde i arbetslöshetskassa under pågående arbetslöshet. Konsekvensen att helt avskaffa detta krav bör närmare utredas. Kravet kan även komma att påverkas av ett eventuellt förslag från den utredning om obligatorisk arbetslöshetsförsäkring som regeringen aviserat. Skälen för krav på särskilt arbetsgivarintyg Som framgått av tidigare ställer reglerna i arbetslöshetsförsäkringen krav på uppgifter från arbetsgivaren. Kraven är direkt knutna till de villkor som är uppställda i regelverket för arbetslöshetsförsäkringen. Förutom de krav som skall vara uppfyllda för att ha rätt till ersättning utgör arbetsgivarintyget ett underlag för att löpande kontrollera att de uppgifter om utfört arbete som lämnats av den enskilde (på de s.k. deklarationskorten) är korrekta. Arbetslöshetskassorna upptäckte 2006 felaktiga utbetalningar i storleksordningen 190 miljoner kronor. Det huvudsakliga underlaget i denna kontroll utgörs av arbetsgivarintygen. Orsaken till att uppgifterna tas in i form av arbetsgivarintyg är att arbetslöshetskassorna saknar alternativa möjligheter att ta in nödvändiga uppgifter. Det finns alltså anledning att närmare analysera möjligheterna att på annat och mer resurssnålt sätt skaffa nödvändiga uppgifter. Möjligheter som nämnts i detta sammanhang är den enskildes lönebesked eller att regelbundet (på månadsbasis) kunna få del av uppgifter som arbetsgivare lämnar till skatteverket. 13
Vad gäller lönebeskeden kan konstateras att dessa saknar många av de uppgifter som krävs för arbetslöshetskassornas beslut om och kontroll av arbetslöshetsersättning. Vad gäller möjligheten till informationshämtande från Skatteverket så måste de lagliga förutsättningarna för ett sådant utlämnande utredas. Även om ett sådant informationsutbyte skulle bli möjligt kan konstateras att även de uppgifter som arbetsgivarna lämnar till skattemyndigheten saknar många av de uppgifter som för närvarande krävs för arbetslöshetskassornas beslut. Motivet att kassorna löpande skall kunna kontrollera de uppgifter om utfört arbete som lämnas av den enskilde, kan också analyseras närmare. Ett slopande av ambitionen att utföra den löpande avstämningen mellan deklarerad arbetslöshet och inkomna arbetsgivarintyg skulle möjlighen innebära en minskning av kraven på administrativa insatser från arbetsgivare. Samtidigt finns en uppenbar risk att en stor del av de felaktiga utbetalningar som arbetslöshetskassorna idag identifierar inte kommer att upptäckas alls eller att en eventuell upptäckt skjuts till ett senare tillfälle, d.v.s. när arbetsgivarintyg för prövning av en ny ersättningsperiod. Under 2006 identifierade kassorna att arbetslöshetsersättning felaktigt utbetalats till ett sammanlagt belopp på 191 397 439 kronor. Omfattningen av de uppgifter som begärs in Kraven på vilka uppgifter som skall framgå av arbetsgivarintygen är en direkt följd av ersättningsreglernas utformning. En begränsning av vilka uppgifter som behöver tas in och därmed av arbetsgivarnas administrativa insatser, kräver därmed förändringar i regelsystemet för arbetslöshetsförsäkringen. De regelförändringar i försäkringen som infördes vid årsskiftet har inneburit mer detaljerade krav ställs på den information som arbetsgivarna skall lämna i arbetsgivarintyget. Det gäller i första hand reglerna för beräkning av normalarbetstid och dagsförtjänst samt avskaffandet av den s.k. hjälpregeln. Dessa förändringar har inneburit ökade administrativa insatser från arbetsgivaren. I ett initialskede har det också lett till en hel del förfrågningar och klagomål från arbetsgivare. 14
Utformningen av arbetsgivarintyget samt instruktioner för ifyllandet Arbetsgivarintygets utformning samt instruktionen för ifyllandet. Det finns av naturliga skäl ett behov att i dialog med arbetsgivare se över om utformningen av arbetsgivarintyget och instruktionen för att fylla i det är optimal. De handlar i första hand om en löpande översyn där synpunkter från arbetsgivare och arbetssökande måste vägas in. En komplikation är att arbetsgivarintyget är utformat så att det förutsätter att alla anställningar är i enlighet med LAS vilket inte alltid är fallet. Det kan skapa problem för den arbetsgivare som skall fylla i intyget. Befintligt tekniskt stöd för arbetsgivarintyget Det finns idag möjligheter för arbetsgivare att fylla i arbetsgivarintyget via Internet. Där finns en särskild rutin för ifyllandet med detaljerat ifyllnadsstöd. Dessa intyg skrivs sedan ut och undertecknas av arbetsgivaren. För arbetsgivare med e-legitimation finns även möjlighet att skicka blanketten elektroniskt direkt till a-kassan. En del stora arbetsgivare använder egna elektroniska blanketter där uppgifter kan hämtas automatiskt ur företagets ordinarie system för personal och löner. En begränsning och komplikation är att kassorna hanterar den inkommande informationen med hjälp av skanning. Intyget måste därför i allt väsentligt utformas med hänsyn taget till detta. Inom dessa ramar finns dock möjligheter att ytterligare förtydliga instruktionen för ifyllandet. 15
Hur ofta begär kassorna arbetsgivarintyg? När en person som uppbär arbetslöshetsersättning under pågående ersättningsperiod utför förvärvsarbete så kommer arbetslöshetskassan att av den enskilde begära två typer av intyg. Vid påbörjandet av arbetet begär arbetslöshetskassan ett intyg om anställningens omfattning och varaktighet, normalt sett en kopia på det anställningsintyg som den enskilde fått av arbetsgivaren. I vissa fall kan det medföra krav på kompletterande administrativa insatser av arbetsgivaren. När anställningen avslutas begärs ett arbetsgivarintyg. När personer har återkommande korta anställningar så begär arbetslöshetskassan i regel inte in arbetsgivarintyg vid varje enskilt anställningstillfälle. Denna praxis tillämpas bland annat för att undvika att belasta arbetsgivaren med alltför omfattande administrativ hantering. Den frekvens med vilken arbetslöshetskassor i sådana fall begär intyg är inte närmare reglerad och kan därmed variera från kassa till kassorna. Arbetslöshetskassorna har möjlighet att i sitt handläggningssystem lägga in intervall efter vilket man begär ett samlat arbetsgivarintyg för den period som gått, t.ex. tre månader. Det finns anledning att närmare se över dessa rutiner för att se om det finns ytterligare utrymme för administrativ förenkling. 16