Sid 1(9) Rapport Dnr 0257/2005 2005-05-30 Krisberedskapsmyndigheten 101 31 Stockholm Redovisning av Krisberedskapsmyndighetens erfarenheter av krishanteringsarbetet i samband med orkanen som drabbade södra Sverige i januari 2005 1. Inledning 1.1 Uppdraget I regeringsbeslut Fö 2005/501/CIV, daterat 2005-02-17, har regeringen uppdragit åt bland annat Krisberedskapsmyndigheten (KBM) att inom sitt verksamhetsområde redovisa erfarenheterna av krishanteringsarbetet i samband med orkanen i södra Sverige 2005. En redovisning skall ske senast den 1 juni 2005. Box 599 101 31 Stockholm Tel 08-593 710 00 Fax 08-593 710 01 kbm@krisberedskaps myndigheten.se www.krisberedskaps myndigheten.se Besöksadresser Kungsgatan 53, Stockholm Hågesta, Sollefteå KBM skall också verka för att eventuella kontakter med länsstyrelser, kommuner och landsting samordnas för att därigenom minska belastningen för dessa. Senast den 1 september 2005 skall KBM sammanställa och analysera de olika myndigheternas underlag i en rapport till Regeringskansliet (Försvarsdepartementet). 1.2 KBM:s verksamhetsområde KBM:s verksamhetsområde kan sammanfattas som att KBM skall förbereda kommuner, landsting, länsstyrelser och centrala myndigheter så att krishanteringsförmågan stärks. KBM skall också verka för samverkan mellan offentliga organ, organisationer och näringsliv. I krissituationer skall KBM kunna lämna stöd till offentliga organ, initiera studier samt ha förmågan att kunna bistå Regeringskansliet med områdesvisa lägesbeskrivningar. 1.3 Genomförandet av uppdraget KBM har i sin redovisning av erfarenheter från krishanteringsarbetet utgått från vad som anges i förordning (2002:518) med instruktion för KBM avseende krishantering. Denna redovisning beskriver erfarenheterna av krishanteringsarbetet inom KBM:s verksamhetsområde.
Sid 2(9) KBM har, för de myndigheter som berörs av uppdraget, anvisat en disposition och redovisningsstruktur för det underlag som sänds till KBM i syfte att skapa förutsättningar för sammanställning, analys och jämförande studier av de olika underlagen. Dispositionen och redovisningsstrukturen har sin grund i de frågeställningar som regeringen preciserat i uppdraget. KBM har förankrat anvisningarna hos berörda myndigheter vid ett seminarium i början av mars 2005. Vid samma tillfälle lades principerna fast hur kontakterna med länsstyrelser, kommuner och landsting skall gå till för att minska arbetsbelastningen för dessa. 2. Sammanfattning KBM:s krishanteringsarbete i samband med orkanen har främst handlat om lägesbeskrivningar till Regeringskansliet, informationsinsatser samt av studier i syfte att förbättra krishanteringsförmågan. Skriftliga lägesrapporter lämnades dagligen från och med den 8 januari 2005 till och med den 14 januari 2005. Dessutom lämnades en lägesrapport den 20 januari 2005 i samband med ett förväntat väderomslag som kunde ha påverkat händelseutvecklingen. Sammanlagt lämnade KBM åtta skriftliga lägesrapporter. Berörda länsstyrelser, centrala myndigheter inom sektorerna el, transporter och telekommunikation, branschorganisationer, frivilliga försvarsorganisationer och trossamfund lämnade underlag till KBM. Dessutom lämnade Försvarsmakten och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) underlag. I KBM:s rapporter till regeringen redovisades även mediernas bild av händelsen. En återkommande fråga är vad Regeringskansliet vill ha ut av KBM:s lägesbeskrivning i samband med krishantering. En i förväg utformad rapporteringsmodell skulle ha underlättat arbetet för KBM med att ta fram lägesbeskrivningarna men även underlättat arbetet för de aktörer som skulle lämna underlag. Enligt regleringsbrevet för budgetåret 2005 avseende KBM, skall KBM i samarbete med berörda samverkansansvariga myndigheter, landsting och kommuner utarbeta former för rapportering och samordnad information mellan aktörerna vid kriser. KBM arbetar med uppdraget samordnat med uppdraget att utveckla ett skyddat webbaserat informationssystem. Formerna för rapportering, kvalitetssäkring och återrapportering till andra aktörer kan utvecklas. Lägesrapporter till Regeringskansliet innehåller både fakta, analyser och bedömningar samt i vissa fall förväntad utveckling av händelsen. Utan att ge avkall på offentlighetsprincipen finns behov att från KBM:s sida, bland annat av kvalitetssäkringsskäl, föra en dialog med Regeringskansliet innan rapporten levereras för att undvika missuppfattningar. När det gäller att få underlag till lägesbeskrivningarna från länsstyrelserna har samverkan i huvudsak fungerat bra. Genom att utveckla och förbereda formerna för rapportering kan dock samarbetet ytterligare förbättras och effektiviseras. I samband med orkanen lämnade länsstyrelserna underlag dels till KBM, dels till Finansdepartementet. Eftersom KBM:s beskrivningar bygger på underlag från såväl länsstyrelserna som andra berörda aktörer finns förutsättningar för att
Sid 3(9) KBM kan sammanställa och göra beskrivningar som även tillfredställer Finansdepartementets behov. Enligt förordning (2002:472) om åtgärder för fredstida krishantering och höjd beredskap skall samverkansansvariga myndigheter hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom ansvarsområdet samt vidtagna och planerade åtgärder. Enligt länsstyrelsernas instruktion (2002:864) skall länsstyrelsen som samverkansansvarig myndighet också kunna tillhandahålla KBM områdesvisa lägesrapporteringar. Något motsvarande uppdrag att tillhandahålla KBM lägesrapporteringar finns inte för centrala samverkansansvariga myndigheter. Medietrycket på KBM blir stort under de första dygnen av en kris. Det var fallet också i samband med orkanen. KBM använde webbplatsen för att informera om myndighetens arbete i samband med orkanen. KBM har figurerat i både rikstäckande och lokal press och etermedier. Frågorna till KBM handlade om krishanteringssystemet, myndigheternas olika ansvarsområden, sårbarheten i samhället och om Sveriges beredskap för långvariga elavbrott. KBM förväntas också svara på frågor om vad som borde ha gjorts under krisen och vilket förebyggande arbete som bedrivits. En erfarenhet är att allmänhetens och mediernas uppfattning om vad KBM förväntas göra i en kris, inte stämmer med den uppgift som KBM har enligt sin instruktion i samband med hantering av kriser. En vanlig uppfattning är att KBM tar över vissa krishanteringsuppgifter och verkar för att samordning kommer till stånd mellan aktörer i samhället. 3. Samverkan och samordning mellan offentliga aktörer 3.1 Lägesbeskrivningar För att bistå Regeringskansliet med lägesbeskrivningar vid en kris har KBM inrättat en funktion för att samla in underlag från aktörer i samhället. Underlag inhämtas bland annat från centrala myndigheter, länsstyrelser och organisationer. Underlaget analyseras och sammanställs till en lägesbeskrivning som lämnas till Regeringskansliet. Inom KBM har en särskild organisation utbildats och lokaler med anpassad teknisk utrustning har byggts upp för att nyttjas vid arbetet med lägesbeskrivningarna, en så kallad lägescentral. De tekniska hjälpmedel som idag nyttjas i lägescentralen för att ta fram rapporterna, förmedla dessa till Regeringskansliet samt att återrapportera till berörda aktörer är desamma som används av KBM i sitt dagliga arbete. Kommunikationen sker med hjälp av telefoner, e-post och fax. Bearbetning av inkomna underlag, lagring av data samt administrativt stöd sker med de programvaror och enligt de rutiner som nyttjas i det normala linjearbetet. En erfarenhet från arbetet med lägesbeskrivningar är att arbetet kan effektiviseras. Kvaliteten kan ytterligare förbättras genom att utnyttja mer kvalificerad utrustning och system som stödjer informationsutbyte och verksamheten i lägescentralen.
Sid 4(9) I samband med orkanen var KBM:s lägescentral bemannad dagtid från och med den 8 januari 2005 till och med den 14 januari 2005. Lägescentralen var även bemannad under natten mellan den 8 och 9 januari. Skriftliga lägesrapporter lämnades dagligen under denna period. Återkoppling till de aktörer som lämnat underlag skedde genom att rapporterna lades ut på KBM:s webbplats. I samband med ett förväntat väderomslag som kunde ha påverkat händelseutvecklingen, levererades en lägesbeskrivning även den 20 januari 2005. Sammanlagt lämnade KBM åtta skriftliga rapporter till Regeringskansliet med anledning av orkanen. I dialog med Regeringskansliet bestämdes de tidpunkter då lägesrapporterna skulle levereras. Vid dialogen bestämdes också vilka funktioner som skulle analyseras och redovisas i rapporterna. Berörda länsstyrelser, centrala myndigheter inom sektorerna el, transporter och telekommunikation, branschorganisationer, frivilliga försvarsorganisationer och trossamfund lämnade underlag till KBM. Dessutom lämnade Försvarsmakten och Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI) underlag. I rapporterna redovisades även mediernas bild av händelsen. Enligt KBM:s regleringsbrev för budgetåret 2005, skall KBM i samarbete med berörda samverkansansvariga myndigheter, landsting och kommuner utarbeta former för rapportering och samordnad information mellan aktörerna vid kriser. Arbetet skall samordnas med myndighetens arbete med att utveckla ett skyddat webbaserat informationssystem och en nationell portal för krisinformation. Detta omfattande uppdrag har påbörjats. 3.2 Erfarenheter avseende lägesbeskrivningar En strävan från KBM är att lägesbeskrivningarna skall innehålla så aktuell information som möjligt och samtidigt vara kvalitetssäkrad vilket medför att arbetet med att ta fram rapporten ofta sker under tidspress. En i förväg utformad rapporteringsmodell skulle ha underlättat arbetet med att ta fram lägesbeskrivningarna. Arbetet för aktörer som lämnar underlag till KBM skulle också underlättas av en i förväg fastlagd rapporteringsmodell. En återkommande fråga är vad Regeringskansliet vill ha ut av KBM:s lägesbeskrivning i samband med krishantering. För att effektivisera arbetet och säkerställa att Regeringskansliet får en rapport som tillfredsställer kansliets behov bör Regeringskansliet i ett förberedande skede precisera ett antal grundläggande frågeställningar som kansliet önskar få belysta, oavsett krisens art och omfattning samt tidpunkter för rapportering. I KBM:s arbete med att utarbeta former för rapportering enligt uppdraget i regleringsbrevet kommer dessa synpunkter att utgöra viktiga ingångsvärden. 3.2.1 Erfarenheter avseende lägesbeskrivningar från länsstyrelserna Enligt 52 förordning (2002:864) med instruktion för länsstyrelserna, skall länsstyrelserna vid behov tillhandahålla KBM områdesvisa lägesrapporteringar. Länsstyrelsen skall vidare enligt 5 förordningen (2002:472) om åtgärder för
Sid 5(9) fredstida krishantering och höjd beredskap, hålla regeringen informerad om händelseutvecklingen, tillståndet och den förväntade utvecklingen inom ansvarsområdet samt vidtagna och planerade åtgärder. I samband med flodvågen i Sydostasien lämnade länsstyrelserna underlag till KBM:s lägesbeskrivningar. Underlaget från länsstyrelserna innefattade även en redovisning av förhållandena i länets kommuner. När orkanen inträffade var arbetet hos kommuner och länsstyrelser med att hantera konsekvenserna av flodvågen ännu inte avslutat. Det innebar att kommuner och länsstyrelser samtidigt fick hantera två parallella händelser av stor dignitet. Det innebar dessutom att kontaktlistor och metodik för att lämna underlag till KBM var uppdaterade sedan händelsen i Sydostasien, vilket bidrog till att underlätta samarbetet med länsstyrelserna. Samverkan med länsstyrelserna när det gäller att få underlag till lägesbeskrivningarna har i huvudsak fungerat bra. Samarbetet kan dock ytterligare förbättras genom att utveckla och förbereda formerna för rapportering. För rapporteringen i samband med orkanen lämnades underlag från sammanlagt 15 länsstyrelser, dock inte vid ett och samma tillfälle. Inte i någon av de åtta lägesbeskrivningarna fanns tillgång till underlag från samtliga 15 länsstyrelser. Skälen till att underlag saknas är flera. En orsak som kommit fram var tidspress och att arbetet med att hantera själva krisen prioriterades. En annan orsak är att det är oklart vad som skall rapporteras och vid vilka tidpunkter. I samband med orkanen lämnade länsstyrelserna underlag dels till KBM, dels till Finansdepartementet. Flera av länsstyrelserna uppfattade att KBM:s och Finansdepartementets behov av underlag var detsamma varför likalydande underlag lämnades. Några länsstyrelser lämnade dock skilda underlag till KBM och Finansdepartementet. Det tyder på att informationen till länsstyrelserna och tydligheten om vad som efterfrågas kan förbättras. Eftersom KBM:s beskrivningar bygger på underlag från såväl länsstyrelserna som andra berörda aktörer, finns förutsättningar för att KBM kan sammanställa och göra beskrivningar som även tillfredställer Finansdepartementets behov. 3.2.2 Erfarenheter avseende lägesbeskrivningar från centrala myndigheter m.fl. Enligt länsstyrelsernas instruktion skall länsstyrelserna vid behov tillhandahålla KBM områdesvisa lägesrapporteringar. Något motsvarande uppdrag finns inte för centrala myndigheter med särskilt ansvar för fredstida krishantering, när det gäller att tillhandahålla KBM lägesrapporteringar vid kriser. Samverkan med centrala myndigheter i samband med orkanen bestod främst i de kontakter som upprättades med anledning av att KBM önskade underlag för lägesbeskrivningar. En erfarenhet är att det tog längre tid att få igång ett effektivt samarbete med berörda centrala myndigheter än med länsstyrelserna när det gällde att leverera underlag. En orsak var att KBM inte hade omfattningen av orkanen klar för sig till en början, vilket medförde osäkerhet om vilka myndigheter som blev berörda. En annan orsak var att listor på kontaktpersoner inte var uppdaterade i nödvändig omfattning. Ytterligare en erfarenhet är att det var lättare att få in relevant underlag från elförsörjningsområdet än från telekommunikationsområdet.
Sid 6(9) Försvarsmaktens insatser var betydande i samband med orkanen. Samverkan när det gällde underlag kom igång först fyra dagar efter att händelsen inträffat. En samlad bild av frivilliga försvarsorganisationers insatser kunde lämnas först vid de två sista lägesrapporterna. 3.2.3 Erfarenheter av KBM:s eget arbete med lägesbeskrivningar Erfarenheterna av KBM:s krishanteringsarbete i samband med flodvågskatastrofen i Sydostasien och händelserna i samband med orkanen har föranlett en översyn av KBM:s krisorganisation och arbetet i lägescentralen. Arbetet med översynen pågår men KBM väljer ändå att redan nu uppmärksamma några frågeställningar som kan knytas till samverkan vid lägesbeskrivningar. Formerna för inrapportering, kvalitetssäkring och återrapportering till andra aktörer kan utvecklas. Lägesrapporten till Regeringskansliet innehåller både fakta, analyser och bedömningar samt i vissa fall förväntad utveckling av händelsen. Utan att ge avkall på offentlighetsprincipen finns behov att från KBM:s sida, bland annat av kvalitetssäkringsskäl, föra en dialog med Regeringskansliet innan rapporten levereras för att undvika missuppfattningar. Återrapportering till de aktörer som lämnar underlag samt övriga aktörer i krishanteringssystemet är nödvändig. I samband med orkanen återrapporterade KBM genom att lägga ut KBM:s lägesbeskrivningar på webbplatsen. En del av rapportering utgörs av återrapportering till de aktörer som lämnat underlag och kan utvecklas ytterligare. Genom till exempel utökad dialog kan arbetet för de aktörer som lämnar underlag underlättas. Dialogen bör avse former för hur KBM bäst skall lämna en reaktion på det underlag som kommer in för att ge möjlighet till justeringar till nästa rapporteringstillfälle. Dialogen med uppgiftslämnarna kan också behandla frågor om kvalitetssäkring av fakta och tolkning av bedömningar samt synpunkter på den rådande rapporteringsmodellen. KBM anser att det behövs en förmåga att genomföra tvärsektoriella analyser på nationell nivå vid kriser. Möjligheten att samlokalisera samverkanspersoner från myndigheter och Regeringskansliet bör därför utredas. KBM har i regleringsbrevet för år 2005 (Fö2004/81/EPS) fått uppdraget att utveckla former för rapportering och informationssamordning mellan myndigheter, kommuner och landsting vid kriser. KBM samordnar arbetet med utvecklingen av ett skyddat webbaserat informationssystem och en nationell portal för krisinformation (Fö2003/247/CIV, 2004-02-19). Rapporteringsformerna och den webbaserade tekniken kommer att utveckla offentliga aktörers förmåga till informationsförsörjning vid kriser. KBM ser det som angeläget att också Regeringskansliet som geografiskt områdesansvarig på nationell nivå utvecklar informationsförsörjningen vid kriser tillsammans med centrala myndigheter. För att ge Regeringskansliet tidiga varningar och rapporteringar samtidigt som rapporterna skulle få en högre kvalitetssäkring bör KBM utveckla samarbetet
Sid 7(9) med myndigheter och organisationer som har en aktiv och fungerande omvärldsbevakning. 4. Ansvarsfördelning och samverkan mellan offentliga och privata aktörer samt frivilligorganisationer Samverkan med privata aktörer förekom i mindre omfattning än med offentliga aktörer. Vid möten och studiebesök i det drabbade området har dock privata aktörer såsom Sydkraft och Telia medverkat. Beträffande elförsörjningen så levererade branschorganet Svensk Energi regelbundet en uppdatering av läget. I samband med orkanen har ett flertal frivilliga försvarsorganisationer på olika sätt engagerat sig i hjälpinsatser och stöd till samhället. Många av dessa har agerat inom ramen för Frivilliga Resursgrupper (FRG) som innefattar medlemmar från flera frivilligorganisationer. Exempelvis har man bemannat värmestugor och skött transporter. Många frivilliga har även varit engagerade genom Hemvärnet. Svenska Kraftnät (SvK) har utrustat 61 civilpliktiga kraftlednings- respektive ställverksreparatörer som frivilligt hjälpt till med återuppbyggnaden av elnätet i Sydsverige. De har ställt upp i arbetet efter stormen och tecknat tidsbegränsade avtal med olika eldistributörer i de drabbade områdena. När orkanen inträffade hade de flesta trossamfunden redan befunnit sig i olika faser av aktiv krishantering till följd av flodvågskatastrofen i Asien. POSOMgrupper eller motsvarande verksamheter för psykosocialt omhändertagande på kommunal nivå var i full drift. Samfunden, främst Svenska kyrkan, bistod med öppna församlingshem och personal. 5. Samordning och hantering av information till allmänheten I samband med orkanen använde KBM sin egen webbplats för att informera om myndighetens arbete efter orkanen. På eftermiddagen den 8 januari 2005, det vill säga samma dag som orkanen kom, lade KBM ut den första informationen. På webbplatsen hänvisade vi också till SMHI, Vägverket, Fortum, Sydkraft, Vattenfall, Banverket, SJ, och länsstyrelserna för mer information. KBM har också löpande lagt ut de lägesrapporter som lämnats till regeringen. Eftersom myndighetens verksamhet i första hand riktar sig till aktörerna i krishanteringssystemet har inte någon särskild samordnad information riktats till allmänheten. Mediatrycket på KBM blir stort under de första dygnen av en kris. Det var fallet också i samband med orkanen. Myndigheten har figurerat i både rikstäckande och lokal press och etermedier. Frågorna till KBM handlade om
Sid 8(9) krishanteringssystemet, myndigheternas olika ansvarsområden, sårbarheten i samhället och om Sveriges beredskap för långvariga elavbrott. KBM förväntades också svara på frågor om vad som borde ha gjorts under krisen och vilket förebyggande arbete som bedrivits. Vissa frågor har vi hänvisat vidare till ansvariga myndigheter och organisationer. En erfarenhet är att allmänhetens och mediernas uppfattning om vad KBM förväntas göra i en kris, inte stämmer med den uppgift som KBM har enligt sin instruktion i samband med hantering av kriser. En vanlig uppfattning är att KBM tar över vissa krishanteringsuppgifter och verkar för att samordning kommer till stånd mellan aktörer i samhället. 6. Statliga myndigheters, landstings och kommunala nivåns krisledning KBM har enligt instruktionen uppgiften att initiera studier av krishantering och förutsättningar för effektivare ledning. I och med att regeringen uppdragit åt bland annat KBM att redovisa erfarenheter av krishanteringsarbetet i samband med orkanen har KBM i övrigt inte initierat några särskilda studier med anledning av händelsen. KBM vill dock påpeka att erfarenheter av händelserna i samband med orkanen behandlas och analyseras i redan pågående studier och i studier med annat huvudsyfte. Ett av KBM:s ramforskningsprogram bedrivs i samarbete med Lunds universitets centrum för riskanalys och riskmanagement (LUCRAM). Ett antal delprojekt har initierats inom ramen för LUCRAM som rör teorier, koncept, modeller och begrepp för krishantering och bedrivs under samlingsnamnet FRIVA. Inom flera av dessa delprojekt utnyttjas möjligheten till djupstudier av händelserna i samband med orkanen för att bygga upp kompetens för krishantering samt för att studera förutsättningarna för effektivare ledning av en organisation vid krissituationer. Kraven ökar på att centrala och regionala myndigheter skall ha krisinformation på sina webbplatser. Allt fler kommuner och landsting utvecklar också krisinformation via webben. En studie har initierats av KBM där myndighetswebben vid kris- och katastrofhändelser studeras. I studien undersöks hur regionala och lokala myndigheter valt att arbeta med webbplatsen som en del i sin kriskommunikation i samband med några av den senaste tidens kriser. Bland annat kommer aktörer som drabbats av orkanen att ingå i studien. Beslut i ärendet har fattats av enhetschef Kenneth Axelsson. I den slutliga handläggningen har också sektionschef Michael Lindstedt och utredare Leif Zetterberg (föredragande) deltagit. Kenneth Axelsson Leif Zetterberg
Sid 9(9) Kopia till Försvarsdepartementet Finansdepartementet Länsstyrelserna Inom KBM VL Samtliga enheter K/sekr