2014-03-10 REMISSVAR Finansmarknadsavdelningen FI Dnr 14-2616 Finansdepartementet (Anges alltid vid svar) Finansinspektionen Box 7821 SE-103 97 Stockholm [Brunnsgatan 3] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se EU-kommissionens förordningsförslag om strukturförändringar i kreditinstitut ( Liikanen ) Sammanfattning Liksom EU-kommissionen anser Finansinspektionen (FI) att det är angeläget att stärka stabiliteten och motståndskraften i det finansiella systemet. FI anser dock att förslaget till EU-förordning avser att lösa problem som i det här skedet bättre hanteras med pågående regleringsinitiativ, såsom EU:s kapitaltäckningsregelverk (CRR/CRD4) och EU:s krishanteringsdirektiv (BRRD). FI har vissa synpunkter att anföra mot förbudet mot spekulativ egenhandel (proprietary trading). FI ser praktiska problem i att definiera förbjuden verksamhet, samt bedömer att det finns en risk att förbudet motverkar sitt syfte. FI bedömer att förslaget om separering av verksamheter i sin nuvarande form inte uppfyller EU-kommissionens intention utan tvärtom riskerar att påverka samhällsekonomin och den finansiella stabiliteten negativt. En separation kan i sig vara destabiliserande och konsekvensen av en separation riskerar att bli en högre fallissemangsrisk för enskilda banker. FI anser att en strukturpåverkande reglering bör lämna större utrymme än vad som föreslås åt de behöriga myndigheterna att tillämpa regleringen med välavvägd proportionalitet. Slutligen bedömer FI att förordningsförslagets rapporterings- och tillsynskrav medför ökade kostnader för såväl FI som de berörda instituten och deras kunder utan att en motsvarande samhällsekonomisk vinst kan förväntas. Bakgrund FI har av Finansdepartementet inbjudits att lämna synpunkter på EUkommissionens förslag till förordning om strukturförändringar i kreditinstitut. Förslaget i fråga är baserat på EU-kommissionens konsultationsrapport Reforming the Structure of the EU Banking Sector som i sin tur bygger på den så kallade Liikanen-rapporten från oktober 2012. FI lämnade i juli 2013, 1(5)
tillsammans med Finansdepartementet och Riksgälden, synpunkter på konsultationsrapporten. 1 Även om ett antal av de kommentarer som framfördes av FI, Finansdepartementet och Riksgälden har tillgodosetts, vill FI vidhålla och tillfoga några synpunkter på kommissionens förordningsförslag. Finansinspektionens yttrande Regleringens syfte och behov Utgångspunkten för förordningsförslaget är att problemet att de största och mest komplexa bankerna i Europa åtnjuter konkurrensfördelar och inte går att avveckla utan att skattebetalarna utsätts för risker, inte löses tillräckligt trots de pågående regelprocesserna i EU. En drivande faktor i EU-kommissionens arbete har varit att skapa en EUgemensam reglering av systemviktiga bankers struktur och verksamhet, för att undvika olikheter inom unionen och därigenom underlätta för Bankunionens gemensamma tillsynsmyndighet (SSM) och kommande resolutionsmyndighet (SRM) 2. Flera medlemsländer har redan påbörjat reglering inom detta område, men i Sverige har varken regeringen eller dess myndigheter hittills bedömt att ett behov finns av särskild strukturpåverkande reglering med det syfte som EUkommissionen anger. Sverige står också utanför Bankunionen. Den första delen av förslaget, förbudet mot spekulativ egenhandel, förbjuder de banker som omfattas av regleringen att bedriva handel för egen räkning i finansiella instrument, handla i fysiska råvaror eller investera i hedgefonder. Förslagets andra del innebär en separation av bankernas verksamhet i en kärnbanksrörelse och en riskfylld tradingrörelse. De båda verksamheterna kan ingå i samma koncern, men ska i övrigt vara helt åtskilda. Förbud mot spekulativ egenhandel FI har i tidigare konsultationer pekat på behovet av en snävare och tydligare definition av spekulativ egenhandel. Förslagets definition av spekulativ egenhandel är klart snävare än den som presenterats tidigare, men den är fortfarande inte helt tydlig eller specificerad. Det anges att den verksamhet som avses är marginell bland Europas banker i dagsläget, och förbudet sägs därför inte ha någon direkt påverkan. FI ser stora praktiska problem i att definiera exakt vilka verksamheter som ska omfattas av ett förbud. En annan synpunkt som kvarstår är att förbudet med det syfte som anges vore mer logiskt om det tillämpades på samtliga banker, inte bara de allra största och mest komplexa. FI vidhåller även att ett förbud mot viss verksamhet inom den reglerade banksektorn riskerar att leda till att dessa aktiviteter inte upphör utan i högre grad istället bedrivs av andra typer av företag, med mindre kontroll från tillsynsmyndigheten. Om grunden för ett förbud är att verksamheten i sig ger 1 Swedish Authorities response to the Commission s consultation paper Reforming the structure of the EU banking sector (FI Dnr: 13-7188). 2 Skäl 8 i ingressen 2
upphov till oönskade risker för samhällsekonomin, skulle ett förbud därmed riskera att motverka syftet. Separering av verksamheter Förslagets syfte är konsekvent med grundtankarna bakom andra delar av pågående europeisk reglering, såsom kapitaltäckningsregelverket och krishanteringsdirektivet. Målet är att en separering av verksamheter ska göra de största bankerna mindre komplexa och lättare att avveckla. Enligt FI:s mening kan detta resultat i tillräcklig grad uppnås genom de befogenheter som krishanteringsdirektivet (BRRD) ger. FI anser att de pågående europeiska regelverksprocesserna på ett mer effektivt sätt motverkar och begränsar effekterna av en finansiell kris än det aktuella förslaget till förordning. En separering av verksamheter kan tvärtom riskera att leda till en högre sannolikhet för fallissemang, både genom att separationsprocessen i sig är destabiliserande och att den separerade bankens förmåga att hantera finansiell stress begränsas genom förordningen. Ett annat syfte som anges till separationsförslaget är att detta skulle förbättra kapitalallokeringen till fördel för den reala ekonomin. Enligt FI:s mening skulle förslaget ha en negativ påverkan på de finansiella marknadernas effektivitet i Europa genom att handelsaktiviteten skulle avta. FI anser att likvida marknader med god prisinformation i grunden är till nytta för den reala ekonomin. Enligt FI:s uppfattning motverkar därför förslaget snarare en effektiv kapitalallokering. En annan principiell invändning är att den verksamhet som i förslaget anges som särskilt riskfylld, enligt FI:s mening inte nödvändigtvis hotar det finansiella systemets stabilitet mer än vad traditionell utlåning kan göra. Det senare har tvärtom historiskt visat sig vara den vanligaste källan till såväl idiosynkratiska (institutsspecifika) som systemmässiga påfrestningar. En utgångspunkt för förordningsförslaget är att regleraren antas ha förmågan att på förhand definiera vad som utgör och inte utgör samhällsnyttig bankverksamhet. Dessutom förutsätts samhällsnytta vara kopplat till (låg) risk och (låg) komplexitet. FI bedömer att den utgångspunkten inte nödvändigtvis stämmer. Den verksamhet som ska separeras från kärnbanksrörelsen kommer att bestå av handeln med andra finansiella institut som motpart, som inte har en direkt koppling till bankens icke-finansiella kunder eller hantering av risker som uppstår genom affärstransaktioner med icke-finansiella kunder. Definitionen av vilka verksamheter som hör till de olika separerade delarna är i stora delar oklar och inte uttömmande, t ex hur market-making, likviditets- och riskhantering ska fördelas mellan de olika delarna. Det framgår inte tydligt ur förslaget hur den separerade, riskfyllda rörelsen ska kunna drivas med en sund och stabil affärsmodell, eftersom verksamheten ska bedrivas juridiskt, ekonomiskt och operationellt åtskild med egna, externa finansieringskällor. En 3
separering av verksamheter kan därmed, tvärtemot intentionen, bli en källa till finansiell instabilitet. FI anser, i likhet med EU-kommissionen, att det är viktigt att banker inte åtnjuter konkurrensfördelar eller indirekt drar fördel av insättningsgarantisystemen för att sänka finansieringskostnaden för andra verksamheter, såsom egenhandel. Finansinspektionen anser däremot att detta problem bättre löses genom riskbaserade avgifter till insättningsgarantin eller ny reglering av bankernas balansräkningsstruktur. Konsekvenser av en förordning Förordningen föreslås omfatta europeiska banker som klassas som globalt systemviktiga, eller vars storlek överskrider vissa tröskelvärden (totala tillgångar på mer än 30 miljarder Euro, samt tradingaktiviteter 3 som antingen överskrider 70 miljarder Euro eller 10 procent av bankens totala tillgångar, under de senaste tre åren). För svensk del skulle i nuläget Nordea omfattas, samt beroende på vilken definition som bestäms för tradingaktiviteter, kanske även SEB och eventuellt Swedbank och Handelsbanken. I EU-kommissionens frågor och svar till förslaget 4 anges att cirka 30 europeiska banker kommer att omfattas av förordningen och att dessa svarar för 65 procent av de samlade europeiska banktillgångarna. Förslaget presenterar ingen klar definition eller kalibrering av de kriterier enligt vilka de 30 bankerna bestäms. Därmed ges intrycket att resultatet av bestämningskriterierna i huvudsak är givet på förhand och inte som resultatet av en riskbaserad process. En mer tydligt omvänd ordning hade metodmässigt varit att föredra. I syfte att identifiera aktiviteter som inte tillåts för den traditionella bankrörelsen i en bankkoncern som berörs av förordningen, föreslår kommissionen att de behöriga myndigheterna ska vara skyldiga att kontinuerligt utföra granskning av bankernas handel med finansiella instrument. 5 För denna granskning ska myndigheten använda sig av särskilda indikatorer, vilka ska definieras av Eba i form av tekniska standarder. EUkommissionen ska genom kommande delegerade rättsakter precisera hur dessa indikatorer ska tillämpas. Befogenheten att besluta om separation föreslås ligga hos den behöriga myndigheten, efter konsultation med Eba. FI bedömer att kravet på den behöriga myndigheten att löpande granska handeln med finansiella instrument kan bli mycket resurskrävande. Även för de berörda instituten, och i förlängningen deras kunder, skulle kostnaderna av den föreslagna förordningen sannolikt bli betydande. FI bedömer att 3 Enligt en särskild definition som beskrivs i artikel 23 och som närmare ska specificeras av Eba genom tekniska standarder för genomförande 4 MEMO/14/63 5 De behöriga myndigheterna ska enligt förslaget särskilt granska en betydligt bredare krets finansiella institut än de som avses i artikel 3 4
förordningsförslaget skulle introducera nya syften med tillsynen av bankernas verksamhet på en detaljerad transaktionsnivå. Som tidigare nämnts ger krishanteringsdirektivet (BRRD) befogenheter att, med samma syfte som förordningsförslaget, förelägga institut att ändra såväl sin verksamhet som sin koncernstruktur. Skillnaden är att krishanteringsdirektivet innebär mer välavvägd proportionalitetstillämpning genom den behöriga myndigheten. FI förespråkar att förordningsförslaget ska ge större befogenheter för de behöriga myndigheterna att utforma såväl de gränsvärden som ska gälla för de aktuella indikatorerna, som formerna för den löpande granskning av tradingaktiviteter som förordningen kräver. Detta är av särskild vikt för de medlemsstater som befinner sig utanför EU:s tillsynsmekanism (SSM) och därmed skulle kunna ha mindre möjligheter till inflytande över hur dessa rättsakter kan komma att utformas. Beslut i ärendet har fattats av chefsjuristen Per Håkansson efter föredragning av enhetschefen Björn Bargholtz. I beredningen har även analytikern Andreas Vedung och juristen Aron Verständig deltagit. FINANSINSPEKTIONEN Per Håkansson Chefsjurist Björn Bargholtz Enhetschef 5