registrator@naturvardsverket.se ulrika.hagbarth@naturvardsverket.se Stockholm 30 november 2013 Yttrande över Naturvårdsverkets förslag till nationell förvaltningsplan för storskarv (Diarienummer NV-00342-13) Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien (KSLA nedan) har tagit del av Naturvårdsverkets förslag till nationell förvaltningsplan för storskarv. KSLA har följande synpunkter på förslaget. Sammanfattning Artnamnet storskarv bör undvikas i förvaltningsplanen eftersom planen i huvudsak handlar om underarten mellanskarv. För att inte helt utesluta storskarv kan begreppet skarv istället användas. Förvaltningsplanen måste kompletteras med flera fundamentala delar för att kunna fungera som vägledning för förvaltningen av skarv i landet. Dokumentet har stora brister i dispositionen och den övergripande strukturen. Det behövs en omfattande omarbetning för att det ska kunna användas som underlag för en ekosystembaserad och adaptiv förvaltning. Mot bakgrund av skarvens nuvarande mycket goda populationsstatus bedömer KSLA att det finns goda förutsättningar att överbrygga de konflikter som finns kring fågeln genom aktiva förvaltningsåtgärder i form av jakt. Naturvårdsverket har mandat att kvantifiera gynnsam bevarandestatus för skarv i Sverige. En sådan kvantifiering är grundläggande för en ändamålsenlig förvaltning. Det är en allvarlig brist att nuvarande uppföljning av fiskbestånd och skador på fisket inte redovisas. Förvaltningsplanen är inkonsekvent i sin bedömning av forskningsläget när det gäller skador på fiskbestånd. Skarv kan ha negativ påverkan på fiskbestånd vilket även är kärnan i konflikten kring skarv. Naturvårdsverket bör i högre utsträckning basera förvaltningsplanen på EU-kommissionens guidelines för beslut om undantag från fågeldirektivet. I planen bör det ingå en tolkning av hur dessa ska appliceras i den nationella förvaltningen. Skarvpredation på lekplatser försvårar återhämtning av kustens större rovfiskar och är därför en mycket viktig naturvårdsfråga. Det är en central fråga för en aktiv förvaltning och för att fastställa orsakssamband inom ramen för en adaptiv förvaltning. 1 (5)
Övergripande synpunkter Under den senaste 30-årsperioden har det skett en avsevärd ökning av fiskätande predatorer. I Östersjön har gråsälspopulationen ökat från 1970-talets mycket låga nivåer samtidigt som populationen av skarv har ökat kraftigt. Skarv har börjat häcka på västkusten, knubbsälen har återhämtat sig efter 1980-talets sjukdomsutbrott och i Bottenviken har vikarsälen ökat. Det innebär en konflikt mellan nyttjandet av fiskbestånden och bevarandet av djur och fåglar, vilket ställer nya krav på både vilt- och fiskeförvaltningen. Förvaltningen av säl och skarv kan inte isoleras från fiskeriförvaltningen utan man måste ha ett ekosystembaserat angreppssätt. Detta inkluderar även människan och förutsätter ofta ett adaptivt arbetssätt. En fungerande förvaltning kräver vidare en grundläggande förståelse för hur systemet med de förvaltade resurserna fungerar. Denna förståelse omfattar bland annat kunskap om samspelet mellan fiskätande predatorer, deras konkurrenter, fiskbestånden samt människans påverkan och attityder. Under 2011 arrangerade KSLA ett seminarium om säl och skarv för att öka kunskapen om dessa arter och deras påverkan på fiskbestånden samt för att diskutera förvaltningsfrågor kopplade till detta. KSLA bedömer att en fortsatt dialog kring dessa frågor kan utgöra en lämplig plattform för implementeringen av en adaptiv förvaltning. Det remitterade förslaget till förvaltningsplan inleds med att ekosystemansatsen innebär en strävan efter en balans mellan bevarande och nyttjande av biologisk mångfald. KSLA ser detta som en viktig grund i arbetet med principer i förvaltningsplanen. KSLA bedömer att skarvens geografiska utbredning och antal motsvarar en total populationsstorlek långt över gynnsam bevarandestatus. Detta beror bl.a. på de omfattande bevarandeåtgärder som tillämpas för skarven genom svensk lagstiftning, konventioner, EU-direktiv, avtal m.m. Därtill har möjligheten att genom skyddsjakt begränsa artens negativa konsekvenser för yrkesfiske, fritidsfiske och rekreation liksom för flora och fauna inte använts i större omfattning. I förvaltningsplanen och dess slutsatser bör problemen mellan bevarandeinsatser och motstående intressen, särskilt yrkes- och sportfiskets, belysas på ett mer utförligt sätt. Härtill bör det i planen föreslås åtgärder, såväl regionalt som lokalt, som kan begränsa konflikter mellan bevarande- och nyttjandeintressen. De regionala och lokala kunskaperna och erfarenheterna om skarvpopulationernas utbredning, storlek och påverkan på fisket är vanligen tillräckligt stora för att länsstyrelserna ska kunna tillåta en väsentligt ökad omfattning av skyddsjakt. Detta kan göras utan krav på fortsatt forskning, men med krav på redovisning av antalet skjutna fåglar och förstörda ägg. En liberalare syn på möjligheten till en effektiv skyddsjakt kan inte hota skarven, som är den rikligast förekommande arten av havsfåglar utefter ostkusten i landet. KSLA vill särskilt påpeka att bevarandet av fiskbestånden inte är ett särintresse för fisket utan en lika viktig naturvårdsfråga som bevarandet av däggdjur, fågel och hela den biologiska mångfalden. Hög funktionalitet hos de akvatiska ekosystemen förutsätter en aktiv förvaltning av fiskätande predatorer. Det är grundläggande för en ekosystembaserad förvaltning. Längs ostkusten har skarven orsakat konflikter i över 20 år. Här behöver vi inte avvakta rikssammanställningar eller ytterligare forskning om skarvens påverkan på yrkesfisket och sportfisket. Här erfordras däremot ökade möjligheter till skyddsjakt där människans intresse för nyttjande av naturresursen fisk förstärks i förhållande till ett lokalt och omotiverat starkt bevarandeintresse. Detta är, utöver intresset att bevara, vårda och nyttja fiskpopulationer, angeläget för förståelsen av naturvård och naturresursvård i andra sammanhang. KSLA ser det som angeläget att dessa aspekter lyfts fram i förvaltningsplanen. De nationella och regionala krav 2 (5)
som ställs på många myndigheter, liksom på universitet, markägare och intresseorganisationer, i den nu föreslagna förvaltningsplanen är synnerligen omfattande. Det är förvånande att en så stor byråkrati ska erfordras för att förvalta och bevara kustens minst hotade och mest frekventa sjöfågelart. Tre arter av skarv (Phalacrocoracidae) förekommer naturligt i EU; dvärgskarv (Phalacrocorax pygmeus), toppskarv (Phalacrocorax aristotelis) och storskarv (Phalacrocorax carbo). Den senare består av två underarter: storskarv (Phalacrocorax carbo carbo), som vanligtvis finns på klippiga kuster i mer exponerade, marina områden, och mellanskarv (Phalacrocorax carbo sinensis) som oftast återfinns i inlandet och längs kuster utan tidvatten. Den sistnämnda har ökat mycket kraftigt under de senaste 30 åren. Ur förvaltningsperspektiv är underarterna i flera fall jämställda, men den problematik som är förknippad med skarv är i princip enbart associerad med underarten mellanskarv. Det förklaras framförallt av dess mycket kraftiga expansion och negativa påverkan på fiskbestånden. KSLA förespråkar därför att benämningen mellanskarv eller skarv används i förvaltningsplanen. Förvaltningsplanens mål och organisation KSLA menar att förvaltningsplanen inte kan bidra till de uppsatta målen utan en kvantifiering av begreppet gynnsam bevarandestatus. En sådan kvantifiering av förvaltningsplanens mål är helt avgörande för den framtida förvaltningen. Målen om god bevarandestatus kan enbart kopplas till skarven som art och är helt frikopplat från skador orsakade av fågeln. Eventuella förvaltningsåtgärder måste sedan relateras till denna definition. Förvaltningsplanen riskerar annars att stärka snarare minska konflikten mellan skarv och fiskeintressena. Målet gynnsam bevarandestatus är hämtat från art- och habitatdirektivet. Det finns inget krav från EU på att begreppet ska användas för fåglar. I fågeldirektivet finns ett mer flexibelt formulerat mål för fågelpopulationer. Begreppet är alltså tillämpbart på fåglar endast på nationell nivå och en sådan bedömning kan bara ske på svenskt initiativ. Begreppet avser dessutom enbart artens status på nationell eller biogeografisk nivå. Det är därför rimligt att Naturvårdsverket i förvaltningsplanen bedömer om skarven har gynnsam bevarandestatus. Förslaget till förvaltningsplan anger att en sådan utvärdering med stor sannolikhet skulle leda till bedömningen att arten uppfyller kriterierna för gynnsam bevarandestatus. KSLA anser att Naturvårdsverket bör kvantifiera innebörden av gynnsam bevarandestatus för skarv i Sverige. Hanteringen av denna fråga är av stor vikt för att uppnå målen om minskade konflikter kring fågeln. Tolkning i form av populationsstorlek är även av stor betydelse för beslut rörande förvaltningen, exempelvis länsstyrelsernas beslut om undantag från fågeldirektivet (skyddsjakt). En sådan kvantifiering av skarvens bevarandestatus är grundläggande för en formulering av målen med förvaltningen. I det sammanhanget vill KSLA påpeka att målet för skarvpopulationen, gynnsam bevarandestatus, handlar om hur känslig skarvpopulationen är, inte om de skador som fågeln orsakar. Med tanke på skarvens bevarandestatus bedömer KSLA att det finns mycket goda förutsättningar att överbrygga de konflikter som finns avseende fågeln. För att åstadkomma detta bör planen utöver en kvantifiering av bevarandestatusen fokusera på skarvens påverkan på fisket, konflikten mellan skarv och fiske samt implementering av EU-kommissionens riktlinjer för undantag från fågeldirektivet avseende skarv i den nationella förvaltningen. KSLA menar att det finns stort utrymme för skyddsjakt utan att fågelns bevarandestatus på något vis kan anses som hotad. Naturvårdsverket konstaterar att förvaltningen idag lider av betydande brister, men det finns få konkreta förslag till förbättringar och den framtida organisationen av förvaltningen beskrivs i 3 (5)
stort sett bara utifrån nuvarande förhållanden. På flera håll i planen påtalas behovet av bättre samordning samt brister i kunskapsunderlaget. Däremot finns få förslag på hur denna situation ska förbättras och vilken roll olika myndigheter ska ha för en mer ändamålsenlig förvaltning. Efter påtryckningar från fiskeintressenter (bl.a. den s.k. Kindermann-rapporten) beslutade Europaparlamentet 2009 (doc ref. SP (2009) 401) att upprätta en europeisk förvaltningsplan för skarv. Syftet var att minimera den ökande påverkan av fåglarna på fiskbestånden, fisket och vattenbruket. EU-kommissionen motsatte sig en sådan hantering och har istället utkommit med rekommendationer om hur undantag mot fågeldirektivet kan tillämpas gällande skarv. Syftet med detta är att underlätta förvaltningsbeslut samt att i högre utsträckning kunna anpassa förvaltningen till regionala och lokala skillnader inom EU. Samtidigt har EU-parlamentet utkommit med ett policydokument med rekommendationer för förvaltning av skarv, vilket innehåller en diger lista på problem kopplade till skarv samt exempel på lösningar. KSLA anser att EU-kommissionens guidelines bör inarbetas i den nationella förvaltningsplanen. KSLA bedömer vidare att detta dokument är framtaget för att klargöra förutsättningarna och därmed underlätta beslut om undantag från fågeldirektivet när besluten avser skarv. Naturvårdsverket bör därför göra en nationell tolkning av dessa riktlinjer vilket kan utgöra underlag för den nationella förvaltningen. Så skapas en tydlighet genom hela förvaltningen, från EU-nivå till de regionala förvaltningsbesluten som fattas på länsstyrelserna. KSLA anser att Jordbruksverkets ansvar är betydligt mera långtgående än vad som framgår av Naturvårdsverkets redovisning i förvaltningsplanen. Jordbruksverket har till uppdrag att främja både fritidsfisket, vattenbruket och yrkesfisket. Avseende fritidsfisket och vattenbruket har det upprättats nationella strategier, vilka ska ligga som underlag för handlingsprogram. Främjandet av yrkesfisket har hittills mestadels innefattat hantering av EU-stöd, men det kommer sannolikt också att upprättas nationella strategier och handlingsprogram för främjandet av yrkesfisket. I detta sammanhang är hanteringen av fiskätande predatorer som säl och skarv en avgörande fråga. Uppföljning av förvaltningen och kunskapsförsörjning KSLA noterar att förslaget inte innehåller någon redovisning av nuvarande uppföljning av fiskbestånd, eller skador på fisket, och inte heller bristanalys avseende denna uppföljning. Det är grundläggande behov för ekosystembaserad, adaptiv förvaltning med ekosystemansats. Att det saknas analys av vad som görs idag och hur det behöver utvecklas är därför en allvarlig brist i förvaltningsplanen. Naturvårdsverket bör ha det övergripande ansvaret för uppföljning och övervakning men KSLA menar att en stor del av kunskapsuppbyggnaden kan ske inom ramen för en adaptiv förvaltning. Beslut om åtgärder bör därför kopplas till krav på uppföljning och rapportering tillsammans med myndigheter, företrädare för intresseorganisationer och forskning. Sedan många år finns exempelvis Program Sälar & fiske som skulle kunna fungera som grund för ett sådant arbetssätt. KSLA saknar en redogörelse för Program Sälar och fiske i rapporteringen. Program Sälar & Fiske drivs gemensamt av länsstyrelserna i syfte att samordna frågor gällande säl, skadeförebyggande åtgärder samt fördelning av viltskadeanslaget för skador uppkomna av säl. Programmet administrerar även en hemsida för att informera om fiske, sälar och skarv (www.salarochfiske.se). Programmet finansierades tidigare i huvudsak genom Naturvårdsverket och viltskadeanslaget, men under 2012 finansierades verksamheten istället genom Havs- och vattenmyndighetens anslag till Åtgärder för havs- och vattenmiljö (1:12). 4 (5)
Förvaltningsplanen är spretig i sin bedömning av forskningsläget när det gäller skador av skarv på fiskbestånd. Den finns många vetenskapliga studier som har visat negativ påverkan av skarv på fiskbestånd. KSLA bedömer att det är otvetydigt att skarv kan ha avsevärda negativa effekter på fiskbestånden. Det finns exempelvis flera vetenskapliga studier från Danmark som visat på mycket långtgående negativa effekter på fiskbestånden. Dessa finns i referenslistan, men resultaten är inte beskrivna i texten. KSLA anser att de referenser på skarvens negativa effekter på fiskbestånden som finns i referenslistan ska föras in i texten. Beskrivningen av skarvens negativa effekter på fiskbestånden är central som underlag för att synliggöra konflikterna kring fågeln samt även som underlag till förvaltningsbeslut för att minska konflikterna. De danska studierna är gjorda i områden med stora likheter med den svenska östersjökusten. I ostkustens skärgårdar har arter som abborre och gädda uppvisat stora tillbakagångar under samma tidsperiod som skarven har etablerats och tillåtits öka till en mycket stor numerär. I dessa områden är idag skarven den vanligaste sjöfågeln. Tillbakagången i fiskbestånden har i vissa områden haft negativ påverkan på ekosystemets funktion och därmed bidragit till ökade eutrofieringseffekter. Avsaknaden av rovfisk i form av gädda, abborre och gös är av detta skäl en viktig naturvårdsfråga. I enlighet med EU-kommissionens guidelines är det uppenbart att det finns goda skäl att besluta om undantag från fågeldirektivet i dessa områden för att bidra till restaurering av fiskbestånden. KSLA bedömer att dagens kunskapsläge är fullt tillräckligt som underlag för att fatta beslut om långtgående förvaltningsåtgärder, detta så länge det görs en adekvat uppföljning och återapportering i enlighet med en adaptiv förvaltning. För Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien Kerstin Niblaeus Preses Carl-Anders Helander Akademisekreterare och VD 5 (5)