EUROPEISKA UNIONENS RÅD Bryssel den 1 december 2011 (6.12) (OR. en) 17900/11 Interinstitutionellt ärende: 2011/0187 (COD) TELECOM 194 COMPET 575 MI 624 CONSOM 198 CODEC 2261 LÄGESRAPPORT från: Ordförandeskapet till: Rådet Föreg. dok. nr: 17439/11 TELECOM 185 COMPET 552 MI 603 CONSOM 191 CODEC 2169 Komm. förslag nr: 12639/11 TELECOM 99 COMPET 352 MI 355 CONSOM 116 CODEC 1182 + REV1 Ärende: Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om roaming i allmänna mobila kommunikationsnät i unionen (omarbetning) Lägesrapport I. INLEDNING 1. Kommissionen antog den 6 juli 2011 sitt förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om roaming i allmänna mobila kommunikationsnät i unionen (omarbetning). Den första förordningen om roaming som endast omfattade samtalstrafik infördes i juni 2007. En översyn av denna första förordning resulterade i ändringar i juni 2009, som utvidgade både omfattningen roamingtjänster avseende sms (textmeddelanden) samt dataroamingtjänster i grossistledet är nu också reglerade och varaktigheten av förordningen till och med juni 2012. Både förordningen från 2007 och den från 2009 gällde en treårsperiod med reglerade pristak som upphör att gälla efter periodens slut. 17900/11 BL/chs 1
2. Genom sitt tredje roamingförslag vill kommissionen införa konkurrensfrämjande strukturella åtgärder och föreslår en förlängning av förordningens giltighetstid till och med den 30 juni 2022. De föreslagna strukturella åtgärderna syftar till att gå till botten med problemet, dvs. ta itu med problemet med bristande konkurrens och valfrihet för konsumenterna, vilket orsakar de höga roamingpriserna. Detta skulle ske genom att dels se till att marknaden är öppen för olika typer av leverantörer (och därigenom öka roamingerbjudandena), dels öka konsumenternas medvetenhet om roamingpriser och öka deras valfrihet genom att ge dem möjlighet att också betala för roaming som en separat tjänst. 3. Under det polska ordförandeskapet i EU granskade rådets arbetsgrupp för telekommunikation och informationssamhället (nedan kallad WP TELE) förslaget om roaming vid olika möten. Det polska ordförandeskapet har på grundval av diskussionerna och medlemsstaternas kommentarer utarbetat denna lägesrapport för att informera ministrarna om de framsteg som hittills gjorts och för att identifiera komplicerade politiska frågor i roamingförslaget, som skulle kunna behandlas under en ministerdiskussion vid mötet i TTE-rådet. Coreper har samtyckt till att ordförandeskapets lägesrapport överlämnas till rådet. 4. Lägesrapporten och diskussionen vid TTE-rådets möte den 13 december 2011 bör bidra till utarbetande, under det danska ordförandeskapet, av en mer bestämd rådsståndpunkt om texten, som kan föreläggas och förklaras för Europaparlamentet. I parlamentet hölls en första diskussion om förslaget i parlamentets utskott för industrifrågor, forskning och energi den 10 november 2011. En mini-utfrågning om förslaget om roaming planeras äga rum i parlamentet den 19 december 2011 och senare samma vecka kommer utskottet att diskutera ett utkast till rapport om förslaget. 17900/11 BL/chs 2
5. Ordförandeskapet föreslår att rådet diskuterar förslaget om roaming i syfte att analysera hur långt man har kommit i behandlingen av kommissionens förslag och att identifiera och diskutera de frågor där politisk vägledning från ministrarna skulle kunna vara till nytta i det kommande arbetet i WP TELE under det tillträdande danska ordförandeskapet. För att styra dessa diskussioner har ordförandeskapet i ett separat dokument även utarbetat riktlinjer för diskussionen i rådet. II. KOMMISSIONENS FÖRSLAG OM ROAMING 1. Roaming är en tjänst som möjliggör för en kund hos en tjänsteleverantör, en mobil (virtuell) nätoperatör i ett land, att erhålla mobilkommunikationstjänster (samtal, sms eller data) från en mobilnätsoperatör i ett annat land. Tjänsteleverantören ser till så att konsumenterna fortsätter att vara uppkopplade till ett mobilnät utomlands och samtidigt kan använda samma mobila enhet och samma telefonnummer. Innan regleringsåtgärder infördes var roamingpriserna orimligt höga och högre än vad som var befogat med tanke på de underliggande kostnaderna för tillhandahållandet av tjänsterna. År 2009 uppgick inkomsten för EU:s slutkundsroamingmarknad till nästan 5 miljarder euro. Detta motsvarar ungefär 4 % av EU:s totala mobilmarknad. 2. Mobiloperatörerna i EU har sänkt sina roamingavgifter i enlighet med de maximala pristak som fastställts genom EU-bestämmelser som först infördes 2007 och sedan ändrades 2009. 2009 års förordning om roaming, som kommer att upphöra att gälla den 30 juni 2012, har förbättrat insynen i priser och sänkt kostnaden för roamingsamtal med mer än 70 % sedan 2005 och kostnaden för att skicka ett textmeddelande mellan EUmedlemsstater med 60 %. Den ändrade förordningen om roaming från 2009 sänkte visserligen tillfälligt priserna för roamingtelefonsamtal och roamingtextmeddelanden, men kommissionen kom trots det fram till att den inte löst problemet med bristande konkurrens på roamingmarknaden, där priserna fortsätter att ligga envist nära de pristak i slutkundsledet som fastställts genom EU:s regler. 17900/11 BL/chs 3
3. I den digitala agendan för Europa som antogs i maj 2010 1 satte Europeiska kommissionen upp målet att skillnaderna mellan roamingtelekommunikationstaxor och nationella telekommunikationstaxor skulle närma sig noll till år 2015. Kommissionen lade därför fram föreliggande förslag om roaming, som försöker lösa problemet med den underliggande bristen på konkurrens på marknaderna för samtals-, textmeddelandeoch dataroaming och som försöker finna en strukturell lösning på problemet med orimligt höga priser i slutkundsledet för samtals-, textmeddelande- och dataroaming samt innehåller bestämmelser om skyddspristak i slutkundsledet inte bara för samtalsoch textmeddelanderoaming utan även för dataroaming. 4. Den strategi som valts i roamingförslaget är att öka konkurrensen på mobilroamingmarknaden i EU genom att införa så kallade strukturella åtgärder i kombination med att prisregleringen tillfälligt fortsätts tills dessa åtgärder genomförts och fått avsedd verkan. De föreslagna taken i slutkundsledet skulle endast utgöra ett säkerhetsnät för konsumenterna då kommissionen förväntar sig att de föreslagna konkurrensfrämjande strukturella åtgärderna kommer att resultera i innovativa erbjudanden i hela EU och sänkta priser som ligger långt under skyddstaken. 5. De föreslagna strukturella åtgärderna förväntas öka konkurrensen genom att ge kunderna möjlighet att från och med den 1 juli 2014 välja ett alternativt mobilroamingerbjudande, som är separat från deras kontrakt för nationella mobiltjänster, och ändå använda samma telefonnummer. Konsumenterna skulle därför lätt kunna jämföra roamingerbjudanden och dra nytta av lägre priser. En andra strukturell åtgärd skulle, från och med den 1 juli 2012, ge mobiloperatörer, inklusive så kallade virtuella mobiloperatörer som inte har ett eget nät, rätt till tillträde till andra operatörers nät i andra medlemsstater till reglerade grossistpriser för att tillhandahålla roamingtjänster, och på så vis uppmuntra fler operatörer att konkurrera på roamingmarknaden. 1 Dok. 9981/1/10 REV 1. 17900/11 BL/chs 4
6. I väntan på att priserna i slutkundsledet sänks på grund av konkurrens till följd av de strukturella åtgärderna, föreslår kommissionen att ett nytt pristak i slutkundsledet införs för mobildatatjänster och att de nuvarande pristaken i slutkundsledet gradvis sänks för samtals- och textmeddelandetjänster. Enligt förslaget skulle konsumentpristaken behållas till och med den 30 juni 2016 (men enligt kommissionen skulle deras giltighetstid kunna förlängas om den översyn som görs 2015 leder fram till slutsatsen att utvecklingen i fråga om konkurrensgrad och avgiftsnivå inte tillåter att de avskaffas). Nuvarande och föreslagna Nuvarande 1/7/2012 1/7/2013 1/7/2014 pristak i slutkundledet (exklusive moms) Data (per MB) Inget 90 cent 70 cent 50 cent Ringda rösttelefonisamtal (per 35 cent 32 cent 28 cent 24 cent minut) Mottagna rösttelefonisamtal (per 11 cent 11 cent 10 cent 10 cent minut) Sms (per sms) 11 cent 10 cent 10 cent 10 cent Enligt förslaget skulle taken på de priser som operatörer tar ut av varandra behållas och sänkas årligen fram till och med 2014 för att återspegla de sjunkande kostnaderna för att tillhandahålla roamingtjänster. Efter 2014 skulle de förbli oförändrade tills den föreslagna förordningen upphör att gälla 2022. Pristaken i grossistledet skulle kunna avskaffas från och med 2018 om marknadsuppgifterna tyder på att konkurrensen utvecklats tillräckligt. Nuvarande och föreslagna Nuvarande 1/7/2012 1/7/2013 1/7/2014 pristak i grossistledet Data (per MB) 50 cent 30 cent 20 cent 10 cent Samtal (per minut) 18 cent 14 cent 10 cent 6 cent Sms (per sms) 4 cent 3 cent 3 cent 2 cent 17900/11 BL/chs 5
7. Andra åtgärder som redan införts för att öka insynen och konsumentskyddet behålls i det aktuella förslaget, som till exempel mekanismen för att förhindra oväntat höga räkningar vid utnyttjande av dataroamingtjänster i EU: konsumenters och affärsresandes månatliga räkningar för tillgång till data via mobila nät när de är utomlands skulle fortsätta att vara begränsade till 50 euro om inte kunden uttryckligen går med på något annat. Enligt den nya förordningen skulle operatörer också fortsätta att vara tvungna att informera konsumenterna om roamingpriser när de reser in i en annan medlemsstat, men kunderna skulle samtidigt på ett enkelt sätt kunna välja att inte få denna information. III. DE VIKTIGASTE ALLMÄNNA REAKTIONERNA FRÅN DELEGATIONERNA 1. Under det polska ordförandeskapet granskade WP TELE vid sex tillfällen kommissionens förslag och den åtföljande konsekvensanalysen. Rent allmänt välkomnade de flesta delegationerna kommissionens förslag och ingen delegation ifrågasatte rent generellt kommissionens strategi för att göra den internationella mobilroamingmarknaden mer konkurrensutsatt genom att dels införa strukturella åtgärder, dels behålla tillfällig prisreglering. Flertalet delegationer efterlyste dock klargörande vad gäller den exakta omfattningen på skyldigheten att bevilja tillträde i grossistledet, ställde frågor rörande den tekniska och praktiska genomförbarheten i att sära på nationella mobiltjänster och internationella roamingtjänster samt rörande genomförandetidsramen för vissa åtgärder som anges i förordningen, och uttryckte en del betänkligheter vad gäller nivån på de föreslagna pristaken och marginalen när det gäller pristaken i grossist- och slutkundsledet. 2. WP TELE diskuterade de detaljerade bestämmelserna i förslaget med utgångspunkt i tre olika delar som omfattar de centrala inslagen i förslaget, nämligen strukturella åtgärder, pristak samt insyn, skyddsåtgärder och övervakning. Delegationernas viktigaste reaktioner på dessa tre delar beskrivs nedan. 17900/11 BL/chs 6
Strukturella åtgärder (artiklarna 1 5 och skälen 18 24) 3. Många delegationer ställde frågor om graden av förväntade effekter av de strukturella åtgärderna: kommer de att leda till att målet i den digitala agendan att minska eller eliminera skillnaden mellan nuvarande roamingpriser och nationella priser uppfylls? Vidare uttrycktes oro över de beräknade kostnaderna för genomförandet av de strukturella åtgärderna, som vissa delegationer antar kunna komma att uppgå till betydligt mer än 300 miljoner euro, som är industrins uppskattning, i enlighet med vad som anges i kommissionens konsekvensbedömning. 4. Delegationerna ställde detaljerade frågor om hur skyldigheten att bevilja tillträde i grossistledet skulle fungera i praktiken, till exempel enligt vilka kriterier mobilnätsoperatörer ska efterkomma "rimliga ansökningar" om roamingtjänsttillträde i grossistledet. Vissa delegationer anser att texten till förordningen tydligare ska klargöra omfattningen på tillträde (direkt roaming i grossistledet och återförsäljning av roamingtjänster i grossistledet) samt maximiperioden för beviljande av tillträde. Många delegationer ansåg att omfattningen på skyldigheten att bevilja tillträde i grossistledet bör omfatta både inkommande roaming i grossistledet i värdnätet och återförsäljning av roamingtjänster i grossistledet i hemmanätet. 17900/11 BL/chs 7
5. Delegationerna ifrågasatte också processen för Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) 2 när det gäller att publicera riktlinjer för villkoren för tillträde i grossistledet för tillhandahållande av roamingtjänster, och vissa delegationer menade att en tidsfrist bör fastställas för när Berec ska lägga fram sådana riktlinjer. Frågor som kräver ytterligare diskussion när det gäller skyldigheten att bevilja tillträde i grossistledet rör omfattningen på skyldigheten att bevilja tillträde, prissättningsreglerna i fråga om tillträde och en tidsperiod för beviljande av tillträde. Vad gäller priset för tillträde påpekade en del delegationer att nätoperatörer, för att kunna täcka kostnader som inte är direkt kopplade till tillträde i grossistledet, bör tillåtas ta ut en avgift för att täcka en rimlig del av kostnaderna separat från priset för den faktiska roamingtjänsten. 6. Delegationerna tycks stödja strategin att bevilja slutanvändare rätt att välja en alternativ leverantör av roamingtjänster med tanke på att man genom att underlätta tillgången till roaming som en separat tjänst skulle råda bot på de strukturella problemen genom att konsumenterna får ökade kunskaper om roamingpriserna och tydliga valmöjligheter när det gäller roamingtjänster, vilket skulle leda till ett ökat konkurrenstryck på efterfrågesidan. Delegationerna ifrågasatte dock den föreslagna tekniska lösningen vad gäller särande 3 som måste införas för att uppnå målen med de strukturella åtgärderna. 2 3 I enlighet med förordning (EG) nr 1211/2009 av den 25 november 2009 om inrättande av Berec och byrån, bistår Berec Europeiska kommissionen och de nationella regleringsmyndigheterna i genomförandet av EU-regelverket för elektronisk kommunikation, ger råd åt EU-institutionerna och kompletterar på europeisk nivå de regleringsuppgifter som utförs på nationell nivå av de nationella regleringsmyndigheterna. Enligt kommissionens förslag måste en abonnent som väljer en annan leverantör av roamingtjänster eventuellt ges ett nytt SIM-kort som fungerar för både nationella tjänster och roamingtjänster. I så fall skulle de nationella tjänsterna tillhandahållas av abonnentens ursprungliga operatör medan abonnentens roamingtjänster skulle tillhandahållas av en alternativ operatör varvid samma SIM-kort skulle användas. När abonnenten reser in på en annan EU-medlemsstats territorium skulle abonnentens telefon märka att abonnenten är utomlands och automatiskt växla över till hans eller hennes leverantör av roamingtjänster. 17900/11 BL/chs 8
7. Många delegationer är i nuläget ännu inte övertygade om en viss teknisk lösning vad gäller särande och är därför motvilliga att i förväg bestämma den tekniska lösningen i förordningen. Ett antal delegationer föreslog att man i förordningen på ett tydligt sätt fastställer allmänna principer i syfte att ge Berec tillräckligt med vägledning samtidigt som man behåller ett mått av flexibilitet för att säkra förordningen inför framtiden med tanke på den snabba utvecklingen på marknaden och inom teknik. Många delegationer hänvisade till behovet av att fullt ut involvera Berec i arbetet för att fastställa en teknisk lösning 4. Förordningen skulle följaktligen kunna innehålla kriterier enligt vilka Berec och industrin kan utarbeta riktlinjer för tekniska lösningar, som genom antagande av genomförandeakter skulle kunna göras bindande i EU. Härvidlag skulle förordningen till exempel kunna innehålla följande kriterier: förmåga att effektivt främja konkurrens, användarvänlighet, kostnadseffektivitet, nätintegritet och tidsfrister för genomförande. 8. Delegationerna gav uttryck för betänkligheter i fråga om de potentiella följderna av de olika tekniska lösningarna när det gäller kostnader, till exempel byte av SIM-kort, för vilket kostnaderna inte tas upp i kommissionens uppskattning av de totala kostnaderna. Delegationerna uttryckte även oro i fråga om förenligheten mellan roaming inom EU och internationell roaming om förordningen genomförs 5. 4 5 Berec undersöker för närvarande mindre komplexa lösningar, såsom återförsäljning av roamingtjänster och lokal "break-out" för data, som skulle medföra fördelar för olika konsumentgrupper, snabbt och utan att kräva onödigt mycket tid och resurser för genomförandet. Enligt Berec kan kommissionens parallella förslag för att sänka grossistpriserna och införa en allmän rätt till tillträde i grossistledet för roamingändamål förväntas leda till väsentliga fördelar i fråga om konkurrens redan på medellång sikt. EU-medborgare som reser i andra delar av världen utanför EU kan komma att behöva betala mycket höga roamingavgifter men EU kan inte tillämpa sin lagstiftning i länder utanför EU. Enligt kommissionen skulle EU:s mobiloperatörer dock kunna använda förordningen om roaming som ett riktmärke i förhandlingarna med operatörer utanför EU. 17900/11 BL/chs 9
Pristak i grossist- och slutkundsledet (artiklarna 6 9, 11 13 och skälen 25 64 och 80), avskaffande av dessa tak (artikel 13 och skälen 65, 79 och 80) samt översynsmekanismen (artikel 19 och skälen 81 82) 9. När det gäller de tillfälliga pristaken i grossist- och slutkundsledet var diskussionerna inriktade på de föreslagna nivåerna på dessa tak samt kopplingen mellan nivåerna i grossist- och slutkundsledet. Rent allmänt ansåg en del delegationer att nivån på taken i slutkundsledet eventuellt skulle kunna sättas lägre så att marginalen mellan taken i grossist- och slutkundsledet kan minskas och priserna i slutkundsledet inte blir mer än tre gånger högre än grossistpriserna. Vad gäller taken i allmänhet och taken i slutkundsledet för dataroamingtjänster i synnerhet, tycks det handla om att hitta den rätta balansen mellan intressena hos konsumenterna, som är ute efter billigare priser, och erbjudande av möjligheter för potentiella nykomlingar på marknaden, som eventuellt inte ger sig in på marknaden om pristaken är satta för lågt. Delegationerna tycktes i allmänhet föredra att inleda en utförlig granskning av nivån på taken efter det att framsteg gjorts i diskussionerna om de strukturella åtgärderna. Delegationerna tycktes hålla med om att man, för att avgöra vilken nivå på de olika taken som är lämpligast, bör ta vederbörlig hänsyn till behovet av att skapa incitament för alternativa leverantörer att ge sig in på marknaden så att marknadsdynamiken leder till mer konkurrenspräglade priser, samtidigt som man ser till att skydda konsumenterna från orimligt höga prisnivåer. 17900/11 BL/chs 10
10. När det gäller mekanismen för avskaffande av pristaken ställde delegationerna frågor angående det föreslagna datumet för avskaffandet (2016 för taken i slutkundsledet), som vissa av delegationerna ansåg vara för tidigt eftersom de strukturella åtgärderna inte säkert kommer att ha införts fullt ut ännu och eftersom konkurrensen eventuellt inte kommer att ha hunnit utvecklas tillräckligt på roamingmarknaden. Medan en del delegationer inte uttryckte någon tydlig åsikt om behovet av en tröskel, ifrågasatte vissa andra delegationer nivån på 75 % på tröskeln för tidigare avskaffande av taken, dvs. om de genomsnittliga grossistavgifterna grundade på den obalanserade trafiken "off-net" sjunker till 75 % eller mindre av taken kommer dessa att avskaffas. En del delegationer förespråkar en skärpning av tröskeln till 50 % i stället för 75 % av pristaket i slutkundsledet med tanke på att de föreslagna pristaken eventuellt är för höga för att indikera konkurrens inom EU. 11. Vad gäller översynsmekanismen ansåg många av delegationerna att den 30 juni 2015, som föreslagits som datum då kommissionen ska rapportera om hur förordningen fungerar, är för tidigt för att det ska gå att på ett lämpligt sätt bedöma inverkan av de strukturella åtgärderna på konkurrensen. I fråga om översynen av förordningen framförde olika delegationer preliminära åsikter om omfattning och tidpunkt för denna, men påpekade samtidigt att dessa föreslagna anpassningar kommer att bero på rådets slutliga ståndpunkt rörande pristakens omfattning och varaktighet. Öppenhets- och skyddsmekanism (artiklarna 14 15 och skälen 67 74), tillsyn och verkställighet (artikel 16) 12. Delegationerna tycktes samtycka till den nya möjligheten i roamingförslaget att enkelt kunna välja bort den automatiska meddelandetjänsten eftersom vissa kunder kan tänkas vara välinformerade om roamingavgifter. Vad gäller oväntat höga räkningar och kostnadstaket, påpekade en del delegationer att vissa kunder med kontantabonnemang visserligen känner till vilket belopp som finns tillgängligt för dem och att det därför är mindre troligt att de drabbas av oväntat höga räkningar, men att det ändå kan finnas behov av att tillämpa kostnadstaket på andra kunder med abonnemang. Ett betydande antal delegationer ville att de informationskrav och den insynsmekanism som fastställs i utkastet till förordning utvidgas till att omfatta även utnyttjandet av dataroamingtjänster utanför unionen. 17900/11 BL/chs 11
13. En del delegationer lämnade in formuleringar för att ändra definitionerna i artikel 2 så att de bättre återspeglar de reviderade förslagen till artiklar om strukturella åtgärder. IV. FRAMTIDSUTSIKTER 1. Den gällande roamingförordningen kommer att upphöra att gälla den 30 juni 2012 och det tycks finnas brett politiskt stöd, både i rådet och Europaparlamentet, för att nå en överenskommelse om en ny förordning i tid, dvs. till den 1 juli 2012. Detta kommer att kräva stora ansträngningar, inte bara från medlagstiftarnas sida, utan även från de viktigaste berörda aktörerna i debatten, såsom Berec och roamingoperatörerna, eftersom de måste komma fram till samt genomföra strukturella och tekniska åtgärder som kan bidra till att öka konkurrensen på roamingmarknaden i EU. I likhet med det polska ordförandeskapet har det tillträdande danska ordförandeskapet angett att roamingförslaget är en hög prioritet och att målet är att i början av 2012 nå fram till en överenskommelse med parlamentet vid första behandlingen. 2. I Europaparlamentet är det utskottet för industrifrågor, forskning och energi som har huvudsakligt ansvar för roamingförslaget. Den 10 november 2011 redogjorde föredragande Angelika Niebler och de skuggföredragande 6 för sina första intryck av förslaget. Under veckan kring den 19 december 2011 kommer en mini-utfrågning om roaming att äga rum, Angelika Nieblers utkast till betänkande kommer att diskuteras i utskottet, och tidsfristen för ändringar har också satts till denna vecka. Omröstningen i utskottet förväntas preliminärt ske i slutet av februari 2012 och plenaromröstningen i april 2012. 6 De skuggfördragande i utskottet är Robert Goebbels (S&D), Adina Ioana Valean (ALDE), Philippe Lamberts (De gröna), Giles Chichester (ECR) och Niki Tzavela (EFD). 17900/11 BL/chs 12