EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 29.5.2015 COM(2015) 236 final RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET Sjunde halvårsrapporten om Schengenområdets funktion 1 november 2014 30 april 2015 SV SV
1. INLEDNING Som kommissionen angett i sitt meddelande av den 16 september 2011 om att stärka förvaltningen av Schengensamarbetet 1, och vilket tillstyrkts av rådet den 8 mars 2012, lägger kommissionen två gånger om året fram rapporter om Schengenområdets funktion för Europaparlamentet och rådet. Denna sjunde rapport avser perioden 1 november 2014 30 april 2015. Den läggs fram strax före årsdagen för Schengenavtalet, som undertecknades den 14 juni 1985. 2. NUVARANDE SITUATION 2.1. Migrationsströmmar vid Schengens yttre gränser Rapporteringsperioden kännetecknades av fortsatt migration över Medelhavet till Europa, ett mycket stort antal tragedier och av det tilltagande hotet från radikaliserade personer, däribland de utländska terroriststridande som återvänt till Europa. Terroristattackerna i Frankrike och Danmark och den attack som förhindrades i Belgien var tydliga uttryck för detta hot. Det årliga antalet upptäckter av otillåtna gränspassager ökade avsevärt under 2014 och var det högsta sedan Frontex nätverk för riskanalys började samla in uppgifter 2007 2. Förra året upptäcktes nästan 284 000 fall, vilket är dubbelt så mycket som rekordåret 2011 (antalet upptäckter 2013 var omkring 107 000). Antalet upptäckter under rapporteringsperiodens första fem månader (november 2014 mars 2015, dvs. de månader för vilka konsoliderade uppgifter fanns tillgängliga), var dessutom mer än 3 gånger större än under samma period för ett år sedan och uppgick till över 111 000 upptäckter. Italien fortsatte att rapportera det absolut största antalet gripanden 2014, följt av Grekland och Ungern. Liksom 2013 var de personer som upptäcktes 2014 huvudsakligen syrier och eritreaner. De huvudsakliga rutterna under 2014 var den centrala Medelhavsrutten 3 (en nästan fyrfaldig ökning sedan 2013 och 60 % av alla upptäckter), den östra Medelhavsrutten (en fördubbling jämfört med samma period 2013, även om siffran var lägre än under rekordåren 2010 2011) och den västra Balkanrutten (mer än en fördubbling jämfört med 2013). På både den centrala Medelhavsrutten och den västra Balkanrutten var antalet gripanden 2014 det högsta sedan Frontex nätverk för riskanalys började samla in uppgifter 2007. Vad gäller rapporteringsperiodens första fem månader användes huvudsakligen den västra Balkanrutten (över 55 000 upptäckter) och därefter kom den centrala och den östra 1 2 3 KOM(2011) 561 slutlig. Om inte annat anges är uppgifterna i avsnitt 2 tagna från det informationsutbytessystem som Frontex nätverk för riskanalys tillämpar, och de omfattar både Schengenområdet och Schengenkandidatländerna. Uppgifterna avser endast tredjelandsmedborgare som upptäckts vid de yttre gränserna (utom tillfälliga yttre gränser) när de reser in eller försöker resa in illegalt mellan gränsövergångsställena. Siffrorna för Kroatien är medräknade från och med dagen för anslutningen till EU. Till skillnad från i den föregående halvårsrapporten har rutten via Apulien och Kalabrien integrerats i den centrala Medelhavsrutten. 2
Medelhavsrutten (över 26 000 respektive 21 000 upptäckter). Sammantaget svarade dessa tre rutter för närmare 93% av alla upptäckter. I detta sammanhang noterades en kraftig ökning av antalet irreguljära migranter från Kosovo 4, som var som högst i januari februari 2015. Det innebar att den västra Balkanrutten gick upp på första plats när det gäller antalet otillåtna gränspassager under perioden november 2014 februari 2015. För att ta itu med situationen vid den serbisk ungerska gränsen gav Frontex Ungern stöd genom att sända utrustning och gästande tjänstemän i samband med gemensamma insatser. Tyskland har sänt ut en del tjänstemän för att stödja serbiska gränsbevakningstjänstemän och har tillsammans med Österrike och Ungern inlett en rad gemensamma initiativ, t.ex. kontroller på tåg. Kommissionen har initierat en intensiv dialog mellan Serbien och Kosovo 4, framför allt genom arbetsgruppen för irreguljär migration mellan Serbien och Kosovo. Detta har banat väg för samarbete mellan de två sidorna och möjliggjort åtaganden från dem om att intensifiera insatserna för att förhindra och bekämpa irreguljär migration från Kosovo 4. De serbiska myndigheterna åtog sig att stärka gränskontrollen vid den serbisk ungerska gränsen och vidta rättsliga åtgärder mot nätverken av människosmugglare i Vojvodina. Kosovo 4 åtog sig å sin sida att öka det polisiära samarbetet med Serbien och informationsutbytet med Serbien och EU. De tillgängliga uppgifterna visar att dessa åtgärder bidragit till att vända utvecklingen. Antalet gripanden av irreguljära migranter från Kosovo 4 vid den serbisk ungerska gränsen minskade från nästan 12 000 i februari till mindre än 400 i mars. Även på den västra Balkanrutten minskade antalet gripanden, från närmare 15 000 i februari till över 5 000 i mars. Fortsatta insatser krävs dock för att befästa denna tendens. Den centrala Medelhavsrutten var den näst mest använda rutten under perioden november 2014 mars 2015. Under rapporteringsperioden visade företeelsen med spökskepp (fallen med Carolyn Assens, Blue Sky M och The Ezadeen, där fartyg med irreguljära migranter övergetts av besättningen 5 och lämnats att driva) på nytt att människosmugglarna snabbt ändrar sina arbetsmetoder utan någon som helst respekt för människoliv. En viktig utveckling när det gäller denna rutt har varit Frontex gemensamma operation Triton i centrala Medelhavsområdet, som inleddes den 1 november 2014. Italien hade då beslutat att avveckla operationen Mare Nostrum som genomförts av dess flotta. Under operationen 6 skedde 392 incidenter med koppling till irreguljär migration, varav 334 ledde till sök- och räddningsinsatser. 49 871 personer upptäcktes 7, varav 43 057 krävde sök- och räddningsinsatser. 132 människosmugglare greps. Den gemensamma operationen visade att alla deltagande partner är fast beslutna att stoppa den fortgående tragedin på Medelhavet. Det står dock klart att varken gränsövervakningsoperationen Triton eller andra operationer i sig 4 5 6 7 Denna beteckning påverkar inte ståndpunkter om Kosovos status och är i överensstämmelse med FN:s säkerhetsråds resolution 1244/99 och med Internationella domstolens utlåtande om Kosovos självständighetsförklaring. I dessa tre fall övergav besättningen fartyget under resans sista etapp. Uppgifter per den 18 maj 2015. Av de personer som upptäcktes 2015 kom de flesta från Eritrea, Somalia, Nigeria, Gambia och Senegal (Syrien är nu på sjätte plats). 3
räcker till för att åtgärda situationen. De utgör komplement till åtgärder som ligger utanför Schengenregelverkets räckvidd (EU:s migrationspolitik i sig och situationen i ursprungs- och transitländerna) och till medlemsstaternas egna gränsförvaltningsinsatser. För att hantera dessa utmaningar enades man vid utrikesrådets och RIF-rådets gemensamma möte efter tragedin på Medelhavet den 18 april 8 om en handlingsplan för migration i tio punkter 9. Åtgärderna i fråga utvecklades i Europeiska rådets uttalande den 23 april 10, där åtaganden gjordes om en förstärkt EU-närvaro till havs genom en tredubbling av de ekonomiska resurserna till de gemensamma operationerna Triton och Poseidon, nya metoder för att bekämpa människohandlarna, åtgärder i samarbete med tredjeländerna samt stärkt solidaritet och ansvarstagande inom EU. Dessa riktlinjer genomförs nu med utgångspunkt i en färdplan som utarbetats i detta syfte. Rådet och kommissionen kommer i juni att rapportera till Europeiska rådet om genomförandet. De olika åtgärderna för att hantera utmaningarna har sammanförts i den europeiska migrationsagendan som antogs av kommissionen den 13 maj. En betydande ökning av upptäckterna på den östra Medelhavsrutten gjorde att denna rutt hamnade på första plats bland de mest använda rutterna under mars månad (mer än 2,5 gånger fler upptäckter än i februari). Detta beror delvis på säsongsbundna förändringar, men även på att denna rutt verkligen används i allt mer ökad utsträckning. Kommissionen fortsatte att övervaka situationen i medlemsstater som påverkas av omfattande strömmar vid den europeiska gränsen (framför allt Italien, Ungern och Bulgarien), även med avseende på förbättring av respektive asylsystem, hantering av sekundära förflyttningar och genomförande av Eurodacförordningen, särskilt när det gäller fingeravtryck. I migrationsagendan framhålls att det är viktigt att man till fullo respekterar bestämmelserna om att ta fingeravtryck på migranter vid gränsen. De medlemsstater som är särskilt utsatta kommer att kunna använda sig av krisortsystemet för operativt stöd på plats. Kommissionen kommer också att, i samarbete med Easo och de berörda medlemsstaterna, fortsätta att bedöma det eventuella behovet av att tillämpa mekanismen för tidig varning, beredskap och krishantering enligt artikel 33 i Dublin III-förordningen 11. Kommissionen har även fortsatt att samarbeta med Cypern för att se till att det finns mottagningskapacitet i beredskap för att hantera eventuella större strömmar och för att förbättra asylsystemet generellt sett. Grekland har genomfört den nationella handlingsplanen för asyl och migration för att komma till rätta med systembrister på asylområdet. Handlingsplanen löpte ut i december 2014 12. Det bör noteras att dessa medlemsstater har gjort avsevärda ansträngningar för att stabilisera och förbättra situationen, men ytterligare framsteg behövs. 8 9 10 11 12 Natten mellan den 18 och den 19 april 2015 kapsejsade ett fartyg med irreguljära migranter ombord. Enligt tillgängliga uppgifter när rapporten skrevs räddades bara 28 migranter och 24 döda kroppar bärgades (några av de migranter som räddades uppgav att det funnits omkring 700 migranter ombord på det kapsejsade fartyget). http://europa.eu/rapid/press-release_ip-15-4813_en.htm http://www.consilium.europa.eu/sv/press/press-releases/2015/04/23-special-euco-statement/ Förordning (EU) nr 604/2013 (EUT L 180, 29.6.2013, s. 31). I oktober antog kommissionen ett arbetsdokument från kommissionens avdelningar med en bedömning av genomförandet av planen (SWD(2014) 316 final). 4
Kommissionen samarbetade nära med medlemsstaterna och Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo) för att underlätta införlivandet av det omarbetade direktivet om asylförfaranden. Genom direktivet klargörs och stärks reglerna om faktisk tillgång till asylförfarandet, inklusive ansökningar vid de yttre gränserna. Ett antal utbildningar i asylförfarandet har anordnats av Easo, och en ny utbildningsmodul som även riktar sig till gränsbevakningstjänstemän håller på att utveckas i samarbete med Frontex och Europeiska unionens byrå för grundläggande rättigheter. Under rapporteringsperioden fortsatte Easo att vidta åtgärder för att möjliggöra insamling av detaljerade och tillförlitliga uppgifter om asylansökningar, även ansökningar som lämnats vid den yttre gränsen. Under 2014 ansökte omkring 14 000 ukrainska medborgare om asyl i Schengenområdet och Schengenkandidatländerna 13. Detta är visserligen en nästan fjortonfaldig ökning jämfört med de ca 1 000 asylsökande under hela 2013, men det sammanlagda antalet är ändå relativt litet. Omkring 2 % av alla asylsökande i Schengenområdet och Schengenkandidatländerna 2014 kom från Ukraina. Nästan alla ukrainska sökande reste in lagligt med viseringar för kortare eller längre vistelse, och mycket få asylansökningar gjordes vid gränserna. Situationen i Ukraina och dess effekter för migrations- och asylströmmarna bör även fortsättningsvis övervakas på lämpligt sätt, så att EU och Schengenområdet så effektivt som möjligt kan reagera på den fortsatta utvecklingen. Hantering av säkerhetshot från utländska terroriststridande När det gäller de utländska terroriststridande som återvänder från Syrien till EU och upptäckten av dem vid de yttre gränserna (en fråga som även behandlas i den europeiska säkerhetsagendan som antogs av kommissionen den 28 april 2015 14 ), är det med den gällande rättsliga ramen möjligt att med utgångspunkt i riskbedömning genomföra systematiska kontroller mot relevanta databaser av personer som utnyttjar rätten till fri rörlighet enligt EUlagstiftningen. Kommissionen fortsatte att samarbeta med medlemsstaterna dels för att se till att befintliga instrument, framför allt kodexen om Schengengränserna och Schengens informationssystem (se avsnitt 4.1 för närmare uppgifter), kan utnyttjas till fullo när det gäller att hantera hotet från utländska terroriststridande, dels kring gemensamma riskindikatorer som möjliggör mer målinriktade personkontroller. Vid Europeiska rådets informella möte den 12 februari 2015 sände medlemmarna ett tydligt budskap om de kommande insatserna i vidareutvecklingen av redskap för att upptäcka och avbryta terroristrelaterade resor av framför allt utländska terroriststridande 15. I detta sammanhang har kommissionen anpassat den praktiska handledningen för gränsbevakningspersonal (Schengenhandboken). De gäller minimikontroller och noggranna kontroller, allmänna regler för personer som utnyttjar rätten till fri rörlighet inom unionen och regler om kontroller vid land- och luftgränser. 13 14 15 Uppgifter från Eurostat. COM(2015) 185 final http://www.consilium.europa.eu/sv/press/press-releases/2015/02/150212-european-council-statementfight-against-terrorism/ 5
2.2. Situationen i Schengenområdet Under 2014 ökade antalet upptäckter av otillåten vistelse med 28 % jämfört med året innan (till nästan 426 000). Tyskland följt av Sverige, Frankrike, Spanien och Österrike hade det högsta antalet upptäckter. När det gäller rapporteringsperioden var antalet upptäckter av otillåten vistelse under perioden november 2014 mars 2015 (omkring 184 000) 32 % högre än under samma period 2013 2014. Såsom nämnts i de tidigare halvårsrapporterna började Frontex nätverk för riskanalys samla in uppgifter om sekundära förflyttningar 2014. Det bör noteras att ett antal länder (Österrike, Bulgarien, Cypern, Grekland, Island, Malta och icke-schengenmedlemsstaten Irland) trots påminnelser i tidigare rapporter ännu inte har lämnat sina uppgifter (i mitten av april 2015). Det är väsentligt att samtliga medlemsstater lämnar fullständiga uppgifter, så att det går att göra en tillförlitlig analys som kan bidra till att spåra migrationsrutterna. Frontex och Europols första gemensamma rapport om sekundära förflyttningar, baserad på uppgifterna enligt ovan, kommer att offentliggöras i juni 2015. Ordförandeskapets åtgärd Amberlights 2015, den senaste insatsen för insamling av information om migrationsströmmarna i EU/Schengenområdet, genomfördes den 1 14 april 2015 i enlighet med riktlinjerna i Handbok för polisiär samtjänstgöring 16. Insatsen genomfördes på initiativ av det lettiska ordförandeskapet för Europeiska unionens råd. Syftet var att intensifiera gränskontrollerna och öka upptäckten av tredjelandsmedborgare som överskridit den tillåtna vistelsen (vid utresa vid luftgränserna) samt att samla in och analysera information i det sammanhanget, även om dokumentförfalskning. Tjugoåtta länder deltog i åtgärden. Bland de viktigaste resultaten märks 825 incidentrapporter om 1 409 upptäckter av personer som överskridit den tillåtna vistelsen 17 och om 3 fall av bedragare 18. I avvaktan på detta har resultaten av den liknande operationen Mos Maiorum, som genomfördes inom ramen för det italienska ordförandeskapet, offentliggjorts. I operationen deltog 27 länder. Ett av de främsta operativa resultaten var gripandet av 19 234 irreguljära migranter, varav 11 046 ansökte om asyl. Vidare greps hela 257 människosmugglare, och 593 dokument beslagtogs. Operationen gjorde det möjligt att samla in information om de huvudsakliga rutter som irreguljära migranter följer samt vilka tillvägagångssätt kriminella nätverk använder för människosmuggling. 16 17 18 Rådets dokument nr 16825/10 av den 23 november 2010. En person som överskridit den tillåtna vistelsen är en tredjelandsmedborgare som inte uppfyller, eller inte längre uppfyller, de villkor som gäller för en kortare vistelse inom medlemsstaternas territorium. En person som ansöker om och erhåller ett dokument genom att uppge ett falskt namn eller en falsk identitet eller en person som ändrar sitt utseende för att låtsas vara någon annan i syfte att använda den personens dokument. 6
3. TILLÄMPNING AV SCHENGENREGELVERKET 3.1. Tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna Enligt artikel 23 i kodexen om Schengengränserna 19 får en medlemsstat i undantagsfall återinföra gränskontroll vid sina inre gränser om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten, för en period som inte får överskrida vad som är strängt nödvändigt för att avvärja ett allvarligt hot. Under perioden 1 november 2014 30 april 2015 förekom inga fall där medlemsstaterna tillfälligt återinförde gränskontroller vid sina inre gränser. När det gäller den föregående rapporteringsperioden beslutade Belgien slutligen att inte genomföra kontroller vid de inre gränserna (trots att man tidigare meddelat kommissionen detta inför G7-toppmötet i juni 2014), eftersom man i slutändan inte mottagit några uppgifter om väsentliga säkerhetsrisker. 3.2. Upprätthålla avsaknaden av gränskontroller vid de inre gränserna Två delar av Schengenregelverket där överträdelser ofta uppges förekomma handlar om 1) huruvida poliskontroller nära de inre gränserna har samma verkan som in- och utresekontroller (artikel 21a i kodexen om Schengengränserna), och 2) skyldigheten att undanröja hinder för ett smidigt trafikflöde, t.ex. hastighetsbegränsningar, vid gränsövergångsställen på vägar vid de inre gränserna (artikel 22 i kodexen om Schengengränserna). Under perioden 1 november 2014 30 april 2015 fortsatte kommissionen att undersöka fyra eventuella överträdelser mot bestämmelserna om avskaffande av kontroller vid de inre gränserna, särskilt undanröjande av hinder för ett smidigt trafikflöde (gällande Österrike, Belgien, Italien och Slovenien). Kommissionen fortsatte att utbyta åsikter med Tyskland till följd av den formella underrättelse som sändes i oktober 2014 om den tyska federala polislagens påstådda bristande efterlevnad av artiklarna 20 och 21a i kodexen om Schengengränserna. Slutligen begärde kommissionen klargöranden från Polen om skyldigheten att bära på sig handlingar i Polens inre gränszoner (artikel 21 c i kodexen om Schengengränserna). 3.3. Utvecklingen av det europeiska gränsövervakningssystemet (Eurosur) Under rapporteringsperioden utvidgades det europeiska gränsövervakningssystemet från de ursprungliga 19 till samtliga 30 deltagande länder. Frontex anslöt de nyinrättade nationella samordningscentralerna i de återstående 11 deltagande länderna till Eurosurs kommunikationsnätverk och gick vidare med säkerhetsackrediteringen av nätverket, som kommer att slutföras under 2015. I enlighet med bestämmelserna i Eurosurförordningen effektiviserade flera medlemsstater ansvaret och arbetsflödena för gränsövervakning på nationell nivå och förbättrade avsevärt informationsutbytet och samarbetet mellan nationella gränskontrollmyndigheter samt med myndigheterna i angränsande medlemsstater. Några angränsande medlemsstater började också koppla samman sina nationella gränsövervakningssystem på lokal nivå. 19 Förordning (EG) nr 562/2006 (EUT L 105, 13.4.2006, s. 1). 7
Kommissionen, Frontex och medlemsstaterna slutförde utarbetandet av en handbok med tekniska och operativa riktlinjer för genomförandet och förvaltningen av Eurosur. Handboken ska antas av kommissionen senare i år. Frontex fortsatte att utveckla sin förmåga att samordna den gemensamma tillämpningen av övervakningsverktyg och av datafusionstjänster inom Eurosur för att tillhandahålla information om övervakningen av de yttre gränserna och området före gränsen, på ett regelbundet, tillförlitligt och kostnadseffektivt sätt. Denna förmåga kommer att öka avsevärt under 2015, när finansiering inom Copernicus 20 kommer att göras tillgänglig för detta ändamål. Medlemsstaterna har i dagsläget tillgång till en rad olika tjänster som omfattar allt från fartygsmålföljning och satellitbaserade verktyg för positionsbestämning av fartyg, komplexa algoritmer för att beräkna fartygspositioner till exakta väderprognoser och oceanografiska prognoser. Datafusionstjänster använder optisk teknik och radarsatellitteknik för att lokalisera fartyg som misstänks användas för människosmuggling, vilket är en verksamhet som ofta sätter migranters liv på spel. Medlemsstaterna kan när som helst begära att ett fartyg av intresse spåras. Tjänsten för positionsbestämning av fartyg används dagligen av operationen Triton och håller för närvarande även på att göras tillgänglig för operationerna Poseidon och Indalo. Andra tjänster, t.ex. en sjöfartssimulator och detaljerade väderprognoser till stöd för den operativa verksamheten, finns permanent tillgängliga. 3.4. Påstådda överträdelser av andra delar av Schengenregelverket Under rapporteringsperioden fortsatte kommissionen sin undersökning av ärendet med Estlands landgränser (rörande kraven vid gränspassager med hänvisning till artiklarna 5 och 7 i kodexen om Schengengränserna). Vidare fortsatte kommissionen sin undersökning om påstådda avvisningsmetoder vid den yttre gränsen i Grekland och Bulgarien och inledde en utredning om påstådda summariska avlägsnanden från Spanien (Ceuta och Melilla). I detta sammanhang gjorde kommissionen ett tekniskt besök i Bulgarien och ett i Ceuta och Melilla. Man fortsätter också att övervaka situationen i de berörda länderna. När det gäller fortgående klagomål om alltför långa väntetider orsakade av de spanska myndigheternas kontroller vid gränsen till Gibraltar, hade kommissionen den 30 juli 2014 riktat ytterligare rekommendationer till myndigheterna i både Spanien och Gibraltar om förbättrad förvaltning av fordons- och passagerarströmmarna och effektivare insatser mot tobakssmuggling. Kommissionen fick svar från båda länderna om hur de har för avsikt att genomföra rekommendationerna. I slutet av februari hade kommissionen fått de uppgifter som begärts av de spanska myndigheterna redan i juli 2014. Den preliminära bedömningen är att myndigheterna i Gibraltar har gjort framsteg när det gäller införandet av relevanta åtgärder med anledning av kommissionens rekommendationer. Det finns tecken på att beslagen av cigaretter/tobak vid gränsövergångsstället La Línea de la Concepción minskar, vilket kan tyda på att de åtgärder som vidtagits redan börjar ge resultat. Kommissionen kommer att övervaka 20 Förordning (EU) nr 377/2014 (EUT L 122, 24.4.2014, s. 44). 8
situationen noggrant till dess att alla åtgärder som tillkännagetts av Spanien men ännu inte genomförts har slutförts. Det gäller framför allt renoveringsarbetet vid gränsövergångsstället La Línea de la Concepción. Kommissionen har uppmanat myndigheterna i Gibraltar och Spanien att stärka samarbetet och underrättelseutbytet och kommer att fortsätta dialogen om dessa frågor. Kommissionen bad de polska myndigheterna att vidta nödvändiga åtgärder för ändring av 2001 års bilaterala avtal om gemensamma gränsövergångsställen med Ukraina för att säkra förenlighet med de relevanta garantier som genom förordning (EU) nr 610/2013 införts i kodexen om Schengengränserna för sådana gemensamma gränsövergångsställen. Införlivande av återvändandedirektivet (2008/115/EG) i nationell lagstiftning Sedan den föregående rapporten fortsätter kommissionen att systematiskt följa upp alla brister som identifierats och inleder utredningar vid behov. Kommissionen fokuserade särskilt på kvarvarande brister i flera medlemsstater och har hittills inlett överträdelseförfaranden mot fyra medlemsstater som inte korrekt har införlivat flera artiklar i återvändandedirektivet i nationell lagstiftning. En av de viktigaste orsakerna till överträdelser är förvar av återvändande. Förhållandena vid förvar och den omfattande användningen av förvar (även under längre tid än 18 månader) har, liksom avsaknaden av lämplig granskning, gett upphov till allvarliga farhågor. Avsaknad av effektiva system för övervakning av påtvingat återvändande samt varaktighet och territoriell giltighet för inreseförbud gav upphov till överträdelseförfaranden, liksom definitionen av återvändande. Procedurfrågor (t.ex. översättning av beslut om återvändande) gav också upphov till överträdelseförfaranden. Genomförandet av förordningen om lokal gränstrafik (förordning (EG) nr 1931/2006) Sedan ordningen för lokal gränstrafik trädde i kraft 2006 har kommissionen övervakat dess tillämpning. När det gäller de bilaterala avtal som medlemsstaterna har slutit med angränsande tredjeländer kunde kommissionen avsluta sin undersökning gällande Slovenien och Kroatien. Två överträdelseförfaranden, ett som gäller Lettland och ett som gäller Polen, kommer att avslutas så snart de ändrade avtalen anmälts till kommissionen. Undersökningar gällande Rumänien, Slovakien och Kroatien om överensstämmelsen hos tillstånd för lokal gränstrafik med tekniska specifikationer och säkerhetsåtgärder enligt förordning (EG) nr 1030/2002 har också avslutats. Informationsutbytet med Polen i samma ärende fortsätter. 3.5. Brister som identifierats via utvärderingsmekanismen för Schengen Den 27 november 2014 började den nya utvärderingsmekanismen för Schengen 21 att tillämpas, efter en period av omfattande förberedelser. Under de föregående månaderna hade särskilt fokus lagts på vidareutveckling av utbildning för utvärderingsexperter. Här ingick integrering av frågor med koppling till grundläggande rättigheter och utveckling av ett nytt 21 Förordning (EU) nr 1053/2013 (EUT L 295, 6.11.2013, s. 27). 9
omfattande utbildningspaket för återvändandeexperter, baserat på en gemensamt överenskommen grundprincip. Den första integrerade utbildningen för gräns- och återvändandeexperter ägde rum i Kroatien i mars 2015. De första erfarenheterna i samband med utvärderingsbesöken inom ramen för den nya mekanismen var positiva. Förberedelsefasen ägnades åt att inrätta nya processer och instrument inför besöken på plats. Det kontinuerliga samarbetet mellan kommissionen och samtliga medlemsstater visade sig mycket konstruktivt. Som en följd av detta, och tack vare aktivt deltagande av medlemsstaterna vid utnämningen av experterna, kunde en bra blandning av den nödvändiga expertisen åstadkommas i utvärderingsgrupperna. Partnerskapet mellan de ledande experterna från kommissionen och medlemsstaterna och arbetsfördelningen dem emellan fungerade mycket bra, vilket gjorde att samarbetet i utvärderingsgrupperna gick smidigt. Det bör noteras att samarbetet med de medlemsstater som varit föremål för utvärdering har varit intensivt och konstruktivt. Erfarenheten visar att deltagandet av Frontex och andra observatörer vid besöken på plats har gett utvärderingsprocessen ett tydligt mervärde. De första utvärderingarna ägde rum i Österrike (februari mars 2015) och Belgien (april maj 2015). Utvärderingsgrupperna har beaktat samtliga frågor, däribland genomförandet av rekommendationerna när det gäller åtgärder mot utländska terroriststridande. En av nyheterna i den nya utvärderingsmekanismen är att alla aspekter av Schengenregelverket utvärderas under två månaders tid (i stället för en längre period enligt de gamla reglerna). Detta gör det möjligt att på relativt kort tid få en fullständig bild av situationen i en medlemsstat. Vidare har återvändande lagts till som en särskild punkt på förteckningen över områden som ska utvärderas, och en utvärderad medlemsstats samtliga externa gränser behandlas i en och samma rapport. Den nya mekanismen ger också möjlighet till oanmälda besök. Det första oanmälda besöket gjordes i Sverige i början av mars. Ett återbesök i Polen gällande SIS/Sirene ägde rum den 25 27 mars 2015 (närmare uppgifter finns i avsnitt 4.1). Rapporterna från de ovannämnda besöken håller på att färdigställas. Inom ramen för den nya utvärderingsmekanismen för Schengen är kommissionen skyldig att årligen offentliggöra en utförlig rapport till Europaparlamentet och rådet om de utvärderingar som genomförts. Avsikten är därför att i framtida rapporter fokusera ännu mer på resultatet av Schengenutvärderingarna, i synnerhet genom att använda en av de två halvårsrapporterna till att fullgöra de ovannämnda rapporteringskraven. 3.6. Avskaffande av kontroller vid de inre gränserna Rådet har ännu inte kunnat besluta om avskaffande av kontroller vid de inre gränserna mot Bulgarien och Rumänien. Kommissionen fortsätter att ge sitt fulla stöd för Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet. I mars 2015 förklarade sig Kroatien officiellt redo för Schengenutvärdering (från den 1 juli 2015) med sikte på att avskaffa kontrollerna vid de inre gränserna. 10
4. KOMPLETTERANDE ÅTGÄRDER 4.1. Användning av Schengens informationssystem (SIS) En av de viktigaste händelserna under rapporteringsperioden var att Storbritannien provisoriskt integrerades i SIS 22 och började föra in uppgifter i SIS och använda SIS-uppgifter från den 13 april 2015 23. Utvärderingsbesöket avseende SIS/Sirene kommer att äga rum i juni, och därefter kommer rådet (förutsatt att utvärderingsresultaten är positiva) att kunna besluta om övergång från provisoriskt till slutligt deltagande för Storbritanniens del. Under rapporteringsperioden tog kommissionen flera initiativ för att anpassa genomförandet och öka användningen av Schengens informationssystem. Kommissionen såg över Sirenehandboken den 29 januari 2015, och revideringen trädde i kraft den 30 januari 2015 24. Ändringar och tekniska uppgraderingar av SIS möjliggör ett snabbare och mer målinriktat informationsutbyte om misstänkta terrorister mellan behöriga myndigheter i Schengenstaterna. Dessutom stärker de medlemsstaternas insatser för att ogiltigförklara identitetshandlingar som tillhör personer som kan komma att ansluta sig till terroristgrupper utanför EU. De bidrar också i hög grad till effektivare gränskontroller eftersom sådana dokument måste beslagtas vid kontroll av resehandlingar vid de yttre gränserna. Den reviderade Sirenehandboken stärker också rättssäkerheten och de grundläggande rättigheterna. Genom ändringarna åtgärdas problem som ärvts från det tidigare systemet (SIS1+), och de avspeglar nya utmaningar och krav som identifierats under det första verksamhetsåret för andra generationens SIS. Bland annat fastställs närmare kriterier för radering av registreringar och enhetliga regler om samrådsförfarandet avseende tredjelandsmedborgare som är föremål för registrering om nekad inresa eller vistelse i Schengenområdet men har uppehållstillstånd. Under rapporteringsperioden antog kommissionen ett beslut 25 om enhetliga SIStestförhållanden för de medlemsstater som nyligen integrerats och för medlemsstater som gjort betydande ändringar i sina nationella system. Antalet nya föremålsregistreringar och användningen av funktioner har fortsatt att öka i det stora flertalet medlemsstater, men stora skillnader kvarstår medlemsstaterna emellan och kommissionen fortsätter att övervaka situationen noggrant. När det gäller de nya funktionerna kan en del medlemsstater fortfarande inte föra in fotografier, fingeravtryck eller länkar. I februari 2015 inledde kommissionen en undersökning gällande Estland och begärde tidsschemat för det fullständiga införandet och användningen av de nya föremålskategorierna och funktionerna i SIS. Kommissionen har också formellt tagit upp det försenade införandet av de nya föremålskategorierna och funktionerna i SIS med Schweiz. 22 23 24 25 Utom registreringar om nekad inresa, som omfattas av den del av Schengenregelverket som Storbritannien inte tillämpar. Rådets genomförandebeslut (EU) 2015/215 (EUT L 36, 12.2.2015, s. 8.). Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/219 (delgivet med nr C(2015) 326) (EUT L 44, 18.2.2015, s. 75). Kommissionens genomförandebeslut (EU) 2015/450 (delgivet med nr C(2015) 1612) (EUT L 74, 18.3.2015, s. 31). 11
Fullständig tillgång till SIS vid de yttre gränserna är av yttersta vikt för säkerheten i Schengenområdet. Undersökningen av Polen (se den sjätte halvårsrapporten) i detta avseende ledde till ett nytt Schengenutvärderingsbesök avseende SIS/Sirene i mars 2015. Resultatet av besöket håller på att bedömas och kommer att återges i nästa rapport. I mars inledde kommissionen också en formell undersökning gällande Italien om genomförandet av artikel 24 i beslutet om SIS II 26 om registreringar om nekad inresa eller vistelse i Schengenområdet, och närmare bestämt om användningen av SIS vid de yttre gränserna och datakvaliteten för denna registreringskategori. 4.2. Användning av Informationssystemet för viseringar (VIS) Trots de ursprungliga planerna på att ta VIS i drift i regionerna 17 (Armenien, Azerbajdzjan, Vitryssland, Georgien, Moldavien och Ukraina) och 18 (Ryssland) under rapporteringsperioden stoppades det globala idrifttagandet av VIS tillfälligt. Med tanke på den stora effekten av dessa regioners viseringar på VIS totala kapacitet (över 55 %) var en förutsättning för idrifttagandet en utökning av kapaciteten hos systemet för biometrisk matchning (BMS) för att stödja fingeravtrycksbaserade åtgärder, till exempel identifiering och autentisering. I december 2014 meddelade eu-lisa att VIS/BMS skulle kunna stödja idrifttagandet av VIS i både region 17 och andra regioner, eftersom dess totala kapacitet före utgången av mars 2015 skulle ökas med 6,5 gånger jämfört med september 2014. Flera medlemsstater hade dock politiska, ekonomiska och tekniska betänkligheter beträffande tidsplanen för idrifttagandet i återstående regioner. Därför fattades beslut om en ny tidsram för dessa regioner, som kommer att behandlas i nästa halvårsrapport. Såsom nämns i den sjätte halvårsrapporten är sedan den 11 oktober 2014 användningen av fingeravtryck obligatorisk vid Schengens gränsövergångsställen för att kontrollera viseringsinnehavare vars uppgifter (inklusive fingeravtryck i tillämpliga fall) är lagrade i VIS. Det framgår av statistiken så här långt att bara en del av de viseringsinnehavare som lämnat fingeravtryck i samband med viseringsansökan kontrolleras med avseende på fingeravtryck vid gränserna. I nuläget är det väsentligt att medlemsstaterna till fullo uppfyller kraven när det gäller kontroller inom VIS (inklusive fingeravtryck) vid gränserna och fortsätter att på lämpligt sätt informera resenärerna om detta nya krav vid gränsen. 4.3. Viseringspolitik och återtagandeavtal Upphävandemekanism och omarbetad ömsesidighetsmekanism i förordning (EG) nr 539/2001 Hittills har ingen medlemsstat begärt att den nya upphävandemekanism som trädde i kraft i januari 2014 27 ska utlösas. Såsom nämns i den sjätte halvårsrapporten har kommissionen antagit rapporten med en bedömning av den icke-ömsesidiga situationen med vissa tredjeländer när det gäller viseringspolitik 28. I rapporten ansåg kommissionen att det inte i det aktuella läget skulle vara lämpligt att vidta åtgärder för att häva viseringsundantaget. Detta grundades på de berörda tredjeländernas bekräftelse av det gemensamma målet med 26 27 28 Rådets beslut 2007/533/RIF (EUT L 205, 7.8.2007, s. 63.) Förordning (EU) nr 1289/2013 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 74). C(2014) 7218 final, 10.10.2014. 12
viseringsfrihet, det positiva engagemanget i trepartsdiskussionerna 29 och det faktum att ingen av de berörda medlemsstaterna hade bett kommissionen att häva undantaget från viseringskravet för vissa kategorier av medborgare i det berörda tredjelandet. Den andra omgången trepartsmöten med Australien, Japan, Förenta staterna och Kanada hölls i januari februari 2015. Mekanismen för uppföljning av viseringsliberaliseringen för länder på västra Balkan Antalet asylsökande från de fem viseringsfria staterna på västra Balkan i Schengenområdet och Schengenkandidatländerna har ökat stadigt sedan viseringsliberaliseringen 2009. Under 2014 var de 34 % fler än 2013 (för att sätta denna ökning i rätt perspektiv bör det noteras att det totala antalet asylsökande i Schengenområdet och Schengenkandidatländerna ökade med 45 % förra året 30 ). Situationen fortsatte således att påverka det viseringsfria systemet. Tyskland var fortfarande den medlemsstat som påverkades allra mest, med nära 78 % av de asylsökande från västra Balkan. Efter Tyskland kom Frankrike, Sverige och Belgien. Serbiska medborgare utgjorde fortsatt den största gruppen asylsökande från västra Balkan (45 % 2014), följda av albanska medborgare (22 %). Asylsökande från de fem länderna på västra Balkan utgjorde 11 % av det totala antalet asylsökande i Schengenområdet och Schengenkandidatländerna 2014, vilket är jämförbart med 2013 (12 %). Den 25 februari 2015 presenterade kommissionen den femte rapporten om uppföljningen av viseringsliberaliseringen för länderna på västra Balkan 31. I rapporten bedömer kommissionen de åtgärder som genomförts, granskar hur detviseringsfria systemet fungerar och utfärdar rekommendationer om upprätthållandet av det viseringsfria systemet. Här ingår åtgärder som ska vidtas av vart och ett av de länder på västra Balkan som omfattas av viseringsfrihet och även av EU:s medlemsstater. Avtal om återtagande och förenklade viseringsförfaranden samt viseringsliberalisering Till följd av stats- och regeringschefernas uttalande om Ukraina den 6 mars 2014 32 sköt man upp de bilaterala samtalen med Ryska federationen om viseringsfrågor. Under rapporteringsperioden har viseringsfriheten för medborgare i Moldavien med biometriska pass, som infördes den 28 april 2014, genomförts på ett tillfredsställande sätt. Den tredje omgången förhandlingar om återtagande och förenklade viseringsförfaranden med Vitryssland hölls den 11 12 mars i Minsk. Chefsförhandlarna enades om en paketlösning som innefattade båda avtalen, men bekräftelse från medlemsstaterna krävs. I början av 2015 ändrade rådet förhandlingsdirektiven för avtalet om förenklade viseringsförfaranden med Vitryssland. De inkluderar nu möjligheten till viseringsundantag för innehavare av 29 30 31 32 Förklaras i avsnitt 4.3 i den sjätte halvårsrapporten. Uppgifter från Eurostat av den 13 april 2015. COM(2015) 58 final. https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/141372.pdf 13
diplomatpass. Denna bestämmelse åtföljs av en rad garantier, bl.a. ökade möjligheter att upphäva ett sådant viseringsundantag. Avtalet om återtagande och förenklade viseringsförfaranden med Kap Verde trädde i kraft den 1 december 2014. Den 15 december 2014 godkände rådet förhandlingsdirektiven för avtal om återtagande och förenklade viseringsförfaranden med Tunisien. De första förhandlingarna om ett avtal om förenklade viseringsförfaranden med Marocko, och de återupptagna förhandlingarna om ett återtagandeavtal, ägde rum den 19 20 januari. Den 30 oktober 2014 lade kommissionen fram rapporter med bedömningar av hur Peru och Colombia uppfyllt de relevanta kriterierna för att beviljas viseringsfrihet till Schengenområdet 33. De sammantagna bedömningarna var positiva för båda länderna, och den 11 mars 2015 rekommenderade kommissionen rådet att inleda förhandlingar om undantag från viseringskravet med dem. Efter att ha fått förhandlingsdirektiv av rådet inledde kommissionen i november 2014 förhandlingar om undantag från viseringskravet med 16 små önationer i Västindien och Stillahavsområdet samt med Förenade Arabemiraten. Den 5 mars 2015 föreslog kommissionen rådet utkast till beslut om undertecknande, provisorisk tillämpning och ingående av avtal om undantag från viseringskravet med en första grupp länder (Förenade Arabemiraten, Östtimor, Vanuatu, Samoa, Trinidad och Tobago, Saint Vincent och Grenadinerna, Saint Lucia, Grenada och Dominica). Partnerskapet för rörlighet mellan EU och Jordanien undertecknades den 9 oktober, och bilagan till den gemensamma förklaringen om ett partnerskap för rörlighet antogs den 8 december 2014. Därigenom banades väg för förhandlingar om ett avtal om förenklade viseringsförfaranden vid sidan av ett återtagandeavtal. Ett undersökningsuppdrag i Amman genomfördes den 17 18 februari 2015 som en förberedelse inför förhandlingarna. Resultaten kommer att ligga till grund för utarbetandet av det utkast till förhandlingsdirektiv som kommissionen har för avsikt att lägga fram för rådet under andra halvåret 2015, med sikte på att inleda förhandlingar med Jordanien. 33 COM(2014) 663 final för Peru och COM(2014) 665 final för Colombia. 14