Remissvar 2007-12-06 M2007/3162/H 013-2007-3317 Miljödepartementet 103 33 STOCKHOLM Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen Verket för näringslivsutveckling, Nutek, har anmodats inkomma med remissvar gällande Boverkets rapport Tydligare statligt ansvar i plan- och bygglagen. Nutek har läst rapporten med utgångspunkt i verkets syfte att bidra till hållbar ekonomisk tillväxt och välstånd i hela landet genom fler nya företag, fler växande företag och fler starka regioner. Svaret som verket lämnar avser framför allt planeringsprocessen i plan- och bygglagen (PBL). Sammanfattning Nutek vill se en starkare koppling mellan PBL och de ekonomiska och sociala dimensionerna av hållbar utveckling. PBL:s betydelse för möjlighet till investeringar i infrastruktur är stor och Nutek anser att ett övergripande mål ifråga om revideringar eller förändringar av PBL bör vara att underlätta för ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbara investeringar. En mer omfattande beskrivning av förslagen i relation till en ekonomiskt hållbar utveckling efterfrågas. Nutek betonar att en anpassning av den rumsliga planeringen till EU-perspektivet bör ske. På EU-nivå kopplas rumslig planering i allt större utsträckning samman med den territoriella agendan och sammanhållningspolitiken. Detta innebär att PBL ska ses i ett bredare systemperspektiv och på nationell nivå bör en starkare koppling till den regionala tillväxtpolitiken och instrumentet regionala utvecklingsprogram ske. Nutek efterfrågar därför en tydligare koppling till den regionala tillväxtpolitiken i Boverkets rapport. Nutek gör bedömningen att föreslagna förändringar i PBL avser förenkla och formalisera arbetet med riksintressen. Nutek vill betona och framhäva dels att med en ökad dialog över myndighetsgränserna kan underlagsmaterialet formaliseras och förbättras och dels att beskrivningen av funktionen (betydelsen) av respektive riksintresse blir central i det underlag som lämnas till länsstyrelserna.
2 (5) Rättssäkerhet och PBL Boverket föreslår i rapporten att statens granskning av att kommunerna följer PBL utvidgas. Nutek välkomnar att staten tydligare tar ett ansvar för att lagstiftning följs genom att göra formalia till ett statligt intresse. Hållbar utveckling och PBL PBL har en stark koppling till den ekologiska dimensionen av hållbarhetsbegreppet medan kopplingarna till de ekonomiska och sociala dimensionerna är svagare. Nutek anser att ett övergripande mål när det gäller revideringar eller förändringar av PBL är att underlätta för ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbara investeringar. Minskning i handläggningstid, av antalet överklaganden och den totala väntetiden i, framförallt, planprocessen minskar kostnaderna för tillväxtfrämjande investeringar. Genom att förbättra plan- och byggprocessen ökar transparensen och antalet osäkerhetsfaktorer vid investeringar kan reduceras, vilket är efterfrågat bland företag och önskvärt när offentliga aktörer eller enskilda individer ska genomföra investeringar. Nutek saknar en konsekvensbedömning av rapportens förslag i relation till mål av ekonomisk karaktär i allmänhet samt specifikt en konsekvensbedömning när det gäller påståendet att förslagen leder till regelförenklingar, i enlighet med sidan 61 i rapporten. Mål av ekonomisk karaktär, såsom kortare ledtider, är liksom miljömål och rättssäkerhet viktiga delar i samhällsutvecklingen och Nutek anser att mål av ekonomisk karaktär bör sättas i relation till och vägas mot andra samhällsintressen vid varje förändring av PBL. Nutek efterfrågar således en diskussion om förslagens effekter för bl.a. näringslivet och dynamiken i samhällsutvecklingen. Regional utveckling och PBL Det geografiska område som en stor del av människorna i Sverige till vardags rör sig inom är vidare än en enskild kommun. Även faktorer, såsom matchningen på arbetsmarknaden, infrastrukturens utformning, boendemiljön samt tillgången till kultur och rekreationsområden, som avgör huruvida ett område är attraktivt för lokalisering av företag och inflyttning av arbetskraft, sträcker sig utanför en enskild kommuns område. Utformningen och förändringar av ett område har fått ökad betydelse och då många av dessa faktorer berör flera aktörer, t.ex. flera kommuner, behöver olika intressen sammanfogas. Flertalet av de beskrivna faktorerna ovan har sin förankring i den fysiska planeringen. Effekten av att planeringsfrågor hanteras av respektive kommun var för sig kan bli att planeringsprocessen förlängs, vilket kan få en negativ inverkan på lokal och regional tillväxt. Kostnaderna för att vänta med investeringar i t.ex. infrastruktur är omfattande, varför det är angeläget att få en väl fungerande planeringsprocess. 1 Antalet aktörer på den regionala nivån förväntas öka i framtiden och Nutek anser att arbetet med att fånga upp samtliga aktörers intressen och synpunkter är viktigt för att ta tillvara varje regions tillväxtförutsättningar. För att inte förlänga planeringsprocessen och för att kunna ta tillvara förutsättningar för tillväxt krävs samverkan och arbetssätt för att samlat kunna leverera underlag till kommunerna i samband med deras arbete med översiktsplanerna. Den regionala planeringen inom PBL begränsas emellertid av att de aktörer som har det regionala utvecklingsansvaret, regionala självstyrelseorgan och kommunala samverkansorgan, inte finns med i planeringsprocessen. Ansvarskommittén har i sitt slutbetänkande konstaterat att länsstyrelsernas möjligheter att samordna olika aktörer och insatser med betydelse för trafiklösningar och transportutbud inom 1 Hur mycket kostar det att vänta? en kontrafaktisk analys, R 2007:08, Nutek
3 (5) nuvarande regionala samhällsorganisation är relativt begränsade. Enligt Nutek är de regionala utvecklingsprogrammen ett stöd i planeringsarbetet, såväl för kommuner som för aktörer på den regionala nivån, då det är på den regionala nivån som flertalet planeringsfrågor bör hanteras för att även regionala utvecklingsintressen ska kunna tillvaratas. Nutek anser sålunda att PBL bör ses i ett bredare systemperspektiv och kopplas samman med den regionala tillväxtpolitiken. Genom att använda de regionala utvecklingsprogrammen skulle det regionala tillväxtarbetet och den fysiska planeringen mötas. Vidare ges förutsättningar för att leva upp till den territoriella dimensionen i EU:s sammanhållningspolitik, EU:s territoriella agenda samt målen inom ramen för ESDP (European Spatial Development Perspective). Nutek vill också betona betydelsen av en anpassning av planeringsverktygen till rumslig planering över landsgränser för att tillgodose detta behov hos flertalet svenska regioner. Mot denna bakgrund ser Nutek att ett ökat samarbete mellan kommun och region inom vissa strategiska frågor kan gynna både den kommunala översiktsplaneringen och den regionala utvecklingsplaneringen inom ramen för de regionala utvecklingsprogrammen. Ett ömsesidigt utbyte mellan de regionala utvecklingsprogrammen och översiktsplaneringen kan bidra till att höja kvaliteten på planeringen på såväl regional som kommunal nivå samt förbättra och underlätta den mellankommunala planeringen. Nutek efterfrågar därför en tydligare koppling till den regionala tillväxtpolitiken i Boverkets rapport. Kommunerna och PBL För att planeringsprocessen ska fungera måste förslag till förändringar ställas i relation till kommunerna och deras vardag och verksamhet. Förslagen i rapporten rörande kunskapsförmedling med syfte att kommunerna ska få en i vid bemärkelse god kunskap och ett brett underlag som de har nytta av i sitt arbete med plan- och byggfrågor välkomnas av Nutek. Likaså förslaget att kunskapsförmedlingen ska anpassas till kommunernas förutsättningar. Nutek anser att en utveckling av kunskapsförmedlingen till att även omfatta mellankommunala intressen skulle göra verktyget än mer effektivt, då kommuner med begränsade resurser även har begränsade resurser när det gäller att utveckla den mellankommunala samverkan. Nutek efterlyser sålunda förslag på hur det mellankommunala perspektivet, den regionala planeringen, säkerställs i planeringsprocessen i allmänhet och i kunskapsförmedlingen i synnerhet. Nutek saknar att förslag om sanktion och rätt till ingripande inte diskuteras i ett vidare perspektiv, i det här fallet ur ett kommunalt perspektiv. En sanktion kan få avsedd effekt gällande rättssäkerhet och korrekthet i planeringssystemet, men fel effekt i relation till ledtider och till att ytterligare press läggs på redan ekonomiskt pressade kommuner. Kommunerna är den aktör som i hög grad är föremål för föreslagna förändringar och Nutek efterlyser en konsekvensanalys av hur förslagen berör kommunerna. Riksintressen och PBL När det gäller tillvaratagandet och samordningen av statens intressen i planärenden föreslås i rapporten tre förändringar av dagens lagstiftning: 1. Länsstyrelsens ansvar att inför kommunernas aktualitetsprövning av översiktsplanen leverera en sammanfattande redogörelse över statens samlade intressen, föreslås länsstyrelsen genomföra oavsett om kommunerna begär det eller ej. Detta ska ske på eget initiativ minst en gång varje mandatperiod.
4 (5) 2. Länsstyrelsen får ett uttryckligt ansvar att i planprocessen bevaka att formkraven för planläggningen iakttas. 3. En ny bestämmelse införs med krav på länsstyrelsen att under utställningsperioden lämna ett utställningsyttrande över förslag till detaljplan respektive områdesbestämmelser om sådana intressen som kan leda till ingripanden enligt 12 kapitlet PBL. Nutek bedömer att länsstyrelsen och Boverket med dessa förslag på förändringar avser att dels förenkla arbetet för kommunerna och dels att formalisera arbetet med riksintressena. Nutek har ett antal kommentarer till förslagen: Sektorsmyndigheterna har ett stort ansvar underlagsmaterial saknas Syftet med riksintressena är att redovisa vilka intressen som har särskild betydelse för samhällsutvecklingen och som därför ska ges företräde framför andra intressen när frågor om markanvändning ska avgöras. Det är sedan länsstyrelsens uppgift att samordna och försvara riksintresseområden grundat på underlag från respektive sektorsmyndighet. I rapporten beskrivs en situation där detta underlag saknas i vissa fall. Det är en bild som Nutek delar. Brister i underlagsmaterialet försvårar arbetet det behövs en ökad samordning I Nuteks genomgång av respektive sektorsmyndighet med ansvar för riksintressen framkommer det att såväl sättet att arbeta fram som beskrivningarna av riksintresseområdena skiljer sig åt mellan myndigheterna. Nutek anser med utgångspunkt i denna genomgång att Länsstyrelsens möjlighet att tillvarata statens intressen och att i berörda fall väga olika riksintressen mot varandra försvåras av dessa skillnader. Då materialet från sektorsmyndigheterna är så olika bör frågan ställas om förändringsförslag 1 och 3 (se ovan) egentligen innebär någon reell förändring från idag. Av förslagen (1-3 ovan) drar Nutek slutsatsen att arbetsbelastning på länsstyrelsen och Boverket ökar om de genomförs. Nutek föreslår som komplement att den nationella dialogen ses över. Det finns idag få formaliserade tillfällen (centrala verksmötet undantaget), då berörda sektorsmyndigheter ges möjlighet att träffas och diskutera utvecklingen av riksintressen, formalisering av underlagsrapporter etc. Nutek anser att med en ökad dialog över myndighetsgränserna kan underlagsmaterialet formaliseras och förbättras. Vidare anser Nutek att en ökad dialog mellan myndigheter kan förbättra leveransen av underlag till länsstyrelserna från myndigheter som inte levererat underlag. Funktionen i riksintresseområdet måste förtydligas En av de viktigaste komponenterna i underlaget rörande riksintresseområden är beskrivningen av dess funktion (betydelse) för hela landet. Idag saknas ofta denna komponent i underlagen från sektorsmyndigheterna, vilket försvårar länsstyrelsernas argumentation rörande varför ett område inte kan brukas. På kommunal nivå är det säkerligen lätt att se riksintresseområdena som en filt som läggs över och förhindrar utveckling i vissa områden. Riksintresseområdena bör omvärderas och utvärderas kontinuerligt för att inte bekräfta den bilden.
5 (5) Det bör finnas en balans mellan bevarande- och nyttjandeintressen Hushållningsbestämmelserna handlar både om bevarandeintressen och om nyttjandeintressen. Nutek anser det viktigt att hitta en balans mellan dessa intresseområden för att möjliggöra en hållbar utveckling. Beslut i detta ärende har fattats av tf Generaldirektör Sune Halvarsson. Carolina Schönbeck har varit föredragande. I beslutet har även Pär-Ove Bergqvist, Susanne Edfeldt, Daniel Fahlander, Daniel Gustafsson, Jan T. Persson samt processledare Lars Wikström deltagit. Sune Halvarsson Carolina Schönbeck