Utredningsansvar vid särskild avgift

JURIDISKA FAKULTETEN vid Lunds universitet Elsa Elmgren Utredningsansvar vid särskild avgift En analys av förvaltningsdomstolarnas skyldigheter gentemot myndigheter Antal ord: 4000 1

Innehåll FÖRKORTNINGAR 3 1 INLEDNING 4 1.1 Bakgrund 4 1.2 Syfte och frågeställningar 4 1.3 Metod och material 5 1.4 Avgränsningar 5 2 UTREDNINGSANSVAR 6 2.1 Introduktion 6 2.2 Officialprincipen 6 2.3 Förhandlingsprincipen 8 2.4 Målets beskaffenhet 8 2.4.1 Aktualiserade intressen 9 2.4.2 Bevisbörda 10 2.4.3 Processledning 11 2.5 Praxis gällande utredningsansvar 12 3 MÅLTYPEN SÄRSKILD AVGIFT 13 3.1 Bakgrund och syfte 13 3.2 Förutsättningar 14 4 ANALYS 16 4.1 Partsförhållandet 16 4.2 Bakomliggande intressen 17 4.3 Utredningsansvaret i praktiken 18 4.4 Slutsatser 19 KÄLL- OCH LITTERATURFÖRTECKNING 20 RÄTTSFALLSFÖRTECKNING 22 2

Förkortningar FPL Förvaltningsprocesslag (1971:291) FT Förvaltningsrättslig tidskrift HFD Högsta förvaltningsdomstolen IVO Inspektionen för vård och omsorg LSS Lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LVU Lag (1990:52) om särskilda bestämmelser om vård av unga RÅ Regeringsrättens årsbok SoL Socialtjänstlag (2001:453) SvJT Svensk juristtidning 3

1 Inledning 1.1 Bakgrund När en enskild bedöms ha ett behov av en insats enligt LSS eller SoL ska en kommunal socialnämnd eller domstol bevilja denne insatsen. Beslutet innebär att den enskilde har rätt till att få beviljade insatser verkställda. Det finns dock ett utbrett problem gällande verkställigheten av sådana beslut. Kommuner genomför antingen inte för individen gynnande beslut de beslut de själva eller en domstol har fattat. Detta riskerar att utsätta enskilda personer för lidande och rättsotrygghet då de inte får det stöd de är berättigade till. Kommuner som inte verkställer gynnande beslut inom skälig tid kan åläggas av IVO att betala en särskild avgift. Åläggandet beslutas i förvaltningsdomstol. Denna uppsats kommer att beröra förvaltningsdomstolars utredningsansvar i denna måltyp. 1.2 Syfte och frågeställningar Syftet med denna uppsats är att utreda förvaltningsdomstolars utredningsansvar i ärenden om särskild avgift enligt 16 kap. SoL och LSS. Uppsatsen syftar även till att utreda vilka faktorer som påverkar utredningsansvaret i mål där inblandade parter är myndigheter. För att uppnå uppsatsens syfte kommer följande frågeställningar att användas. - Vilket utredningsansvar har förvaltningsdomstolar i ärenden gällande åläggande av särskild avgift? - Hur kan faktorer som partsförhållandet mellan kommuner och IVO samt aktualiserade bakomliggande intressen påverka förekomsten av domstolarnas utredningsskyldighet gällande mål om särskild avgift? 4

1.3 Metod och material För att utreda och analysera gällande rätt kommer en rättsdogmatisk metod att användas. Detta innebär att erkända rättskällor granskas för att kartlägga gällande rätt och att dess innehåll sedan kommer att diskuteras. 1 Uppsatsen kommer bygga på redogörelser för och analyser av rättskällor, så som lagtext, förarbeten, praxis och doktrin. 1.4 Avgränsningar Förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar styrs i hög grad genom officialprincipen, vilket framgår av 8 FPL. Officialprincipen angränsar till reglerna om bevisbördans placering i förvaltningsrättsliga mål. I denna uppsats kommer av utrymmesskäl inte bevisbördereglerna att beröras närmare utan endast i relation till utredningsansvaret. Endast praxis gällande offentlig upphandling kommer att behandlas, då detta har bedömts vara den mest liknande måltypen jämfört med den uppsatsen behandlar eftersom parterna i båda måltyperna är i det närmaste jämställda. I övrigt kommer inte praxis att redogöras för närmare. 1 Peczenik (1995) s. 33. 5

2 Utredningsansvar 2.1 Introduktion Enligt 16 kap. 6 c SoL ska ärenden om åläggande av särskild avgift prövas av den förvaltningsdomstol i vars domkrets kommunen är belägen efter att ansökan gjorts av IVO. 2 Detsamma gäller sådana mål som baseras på beslut enligt LSS, enligt 28c LSS. I övrigt saknas processrättsliga regler i speciallagarna. FPL är därmed tillämplig lag gällande processen. Som huvudregel inom förvaltningsprocessen gäller att utredningen i ett ärende ska genomföras i första instans, det vill säga hos den utredande myndigheten. 3 Från 8 1 st. FPL följer dock att domstolen har ett utredningsansvar för att utredningen i målet ska bli fullgod. Vad begreppet fullgod innebär varierar beroende på målets beskaffenhet. Innebörden av målets beskaffenhet är därmed avgörande för hur långtgående utredningsansvaret är samt för hur aktiv en domstol ska vara i sin processledning. Hänsyn måste tas till omständigheterna i det enskilda ärendet, till vilka parter som är aktuella i målet och styrkeförhållandet mellan dessa då vidden av domstolens utredningsansvar ska bestämmas. 4 I SOU 2010:29 framhåller Ragnemalm även att förvaltningsdomstolars utredningsansvar blir mer långtgående ju starkare de bakomliggande allmänna intressen som aktualiseras i målet är. 5 2.2 Officialprincipen Officialprincipen kommer till uttryck i 8 1st. FPL och innebär att domstolen har det yttersta ansvaret för att målet blir tillräckligt utrett innan dom meddelas. 6 I förarbetena till 8 FPL betonas att domstolens utredningsansvar måste vara möjligt att anpassa beroende på måltyp och att det därför inte är möjligt att fastställa ett 2 Prop. 2012/13:20 s. 115. 3 Prop. 2012/13:45 s. 81. 4 Essen (2017) s. 96. 5 SOU 2010:29 s. 409 f. 6 Prop. 1971:30 s. 529. 6

allmänt krav på hur långtgående utredningsansvaret ska anses vara i förvaltningsrättsliga ärenden. 7 Det är parternas huvudsakliga uppgift att inkomma med relevant utredning. Förvaltningsprocessen är utformad som en tvåpartsprocess, där ärenden oftast startar med att en enskild överklagar ett myndighetsbeslut. Myndigheten blir då den klagandes motpart, vilket följer av 7a FPL. Att förvaltningsprocessen kan anses vara en kontradiktorisk process innebär att domstolens utredningsansvar minskar, eftersom parterna ska styra utredningen. Officialprincipen reglerar domstolens möjlighet att vidta åtgärder för att styra utredningen, även om processen som huvudregel ska kontrolleras av parterna. 8 Domstolens utredningsansvar ska normalt sett sträcka sig till att informera parterna om brister i deras utredning och efterfråga önskvärd komplettering. Faktorer som påverkar hur långtgående domstolens utredningsansvar ska vara är måltyp, om parterna företräds av ombud samt om motparten är en offentlig aktör. 9 I prop. 2012/13:45, där förslag för en ändamålsenlig förvaltningsprocess diskuterades, konstaterades att 8 1st. FPL inte skapar en skyldighet för förvaltningsdomstolar att tillämpa officialprincipen utan möjliggör att principen tillämpas. Omfattningen av utredningsansvaret styrs genom den materiella lagstiftningen som aktualiserats i ett ärende och av vilka intressen som framgår från dessa regler. 10 När utredningen i målet är fullgod upphör domstolens utredningsansvar. Domstolen ska inte verka för en viss utgång utan för att utredningen är så pass utförlig att det är möjligt att döma i ärendet. 11 Vissa oklarheter gällande omständigheterna i ärendet kan fortfarande föreligga när utredningen bedöms vara fullgod och ärendet därmed färdigt för dom. De oklarheter som kvarstår i målet då utredningsansvaret är uppfyllt löses genom regler om bevisbördans placering. 12 7 Prop. 1971:30 s. 529. 8 Essen (2017) s. 90 f. 9 Prop. 1971:30 s. 530. 10 Prop. 2012/13:45 s. 114. 11 Ibid. s. 115. 12 Essen (2017) s. 91. 7

2.3 Förhandlingsprincipen Förhandlingsprincipen kan även verka styrande för hur processer förs och kan ses i relation till officialprincipen. Enligt Essen bör dock en sådan jämförelse göras med försiktighet, eftersom den riskerar att ge intryck av att principerna är motsatser, vilket är en missvisande återspegling av det processrättsliga förfarandet. Officialprincipen gäller inte bara i förvaltningsprocessen utan kan även aktualiseras i andra typer av processer. 13 I förarbetena till 8 FPL uteslöts tidigt möjligheten att använda förhandlingsprincipen som grund för förfarandet i förvaltningsprocessen. Detta motiverades genom att i de flesta förvaltningsrättsliga mål finns endast en enskild part, vars motpart är en myndighet. 14 Att en process domineras av förhandlingsprincipen innebär att två relativt jämställda parter är drivande i en kontradiktorisk process, där de själva ska stå för utredningen vilken sedan presenteras inför en neutral domstol. Domstolens utredningsansvar sträcker sig i en sådan process till att endast processleda parterna. 15 Detta gör att förhandlingsprincipen inte lämpar sig för förvaltningsprocessen, då de frågor som behandlas ofta är av stor vikt för enskilda och vanligtvis även berör viktiga allmänna intressen. Det är av stor betydelse att besluten som fattas inom förvaltningsprocessen blir materiellt korrekta och förvaltningsdomstolar ska därför kunna ingripa då utredningen i målet inte skapar förutsättningar för att detta ska kunna uppnås. 16 2.4 Målets beskaffenhet Målets beskaffenhet är avgörande för hur långt domstolens utredningsansvar sträcker sig, eftersom det påverkar när utredningen kan anses vara fullgod. Vid bedömningen av målets beskaffenhet är måltypen och styrkeförhållandet mellan parterna relevant. Vilken måltyp ärendet utgör avgörs av ärendets materiella karaktär. 17 Mål som utgör ansökningar om tillstånd är, enligt Lundin, ett exempel 13 Essen (2017) s. 90. 14 Prop. 1971:30 s. 526. 15 Ragnemalm (2014) s. 82. 16 Prop. 1971:30 s. 526. 17 Ibid. s. 109. 8

på en måltyp där utredningsansvaret inte är speciellt långtgående eftersom de berör en ansökan om en förmån från det allmänna. I ett mål där det allmänna ingriper i en enskilds liv, exempelvis vid omhändertagande av barn enligt LVU, är utredningsskyldigheten däremot stark. Det enskilda intresset som aktualiseras i mål av sådan ingripande karaktär är av stor vikt. Det kan dock även finnas allmänna intressen som innebär att behovet av en mer omfattande utredning aktualiseras. Då mer jämställda parter i ett ärende företräds av ombud minskar domstolens utredningsansvar och processen kan ges närmast en kontradiktorisk karaktär. Ansvaret för att målet blir tillräckligt utrett är dock även då domstolens. Skyldigheten för domstolen att ingripa då en part inte tillvaratar sin rätt kvarstår, men hur stark denna skyldighet är kan skilja sig åt beroende på parternas kompetens. 18 Enligt Essen är partsförhållande och ansvarsfördelningen mellan parterna i det enskilda målet centrala för bedömningen av vad målets beskaffenhet ska innebära. 19 2.4.1 Aktualiserade intressen Vilka allmänna och enskilda intressen som har aktualiserats i ett mål påverkar också dess beskaffenhet. Om ett starkt allmänt intresse aktualiseras gör detta att domstolens utredningsansvar ökar. Essen menar att dock att det finns svårigheter gällande att använda aktualiserade allmänna och enskilda intressen för att avgöra målets beskaffenhet. Förvaltningsrättslig lagstiftning har ofta till syfte att värna om flera olika intressen och vilket av dessa som ska anses vara viktigast är inte alltid självklart. De intressen som framgår i den materiella lagstiftningen bör därför inte kunna vara avgörande för att bestämma förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar. 20 Essen menar istället att målets beskaffenhet bör kunna bedömas utifrån målets betydelse. Om ett mål är av stor betydelse innebär det att domstolens utredningsansvar blir mer långtgående. Vad som menas med stor betydelse ska, enligt Essen, avgöras med tanke på föremålet för ärendet samt förhållandena i det enskilda målet. Då ett mål exempelvis berör stora summor har det större betydelse än mål där en liten summa behandlas. Mer krävs då för att utredningen ska anses 18 Lundin (2017) s. 210 f. 19 Essen (2017) s. 100. 20 Ibid. s. 98. 9

vara fullgod. Även vad målets betydelse ska anses vara måste avgöras beroende på omständigheterna i det enskilda målet. Av central betydelse är vilka partsförhållanden som gäller i målet. Om parterna i ett komplicerat mål är kvalificerade och jämnstarka bör det finnas ett utrymme för att domstolens utredningsansvar ska bestämmas med utgångspunkt i förhandlingsprincipen och därmed vara mycket begränsat. 21 Dahlgren menar att anledningen till varför förvaltningsdomstolar skulle bevaka både de enskilda och de allmänna intressena i ett ärende att myndigheternas bevakning av dessa intressen inte kan anses vara tillräcklig. Om myndigheternas bevakning av de allmänna intressena är tillräcklig bör det inte finnas anledning för förvaltningsdomstolarna att ytterligare bevaka dem. Enligt Dahlgren är en myndighet vars funktion är att bevaka ett allmänt samhällsintresse bättre lämpad att genomföra bevakningen än en domare i förvaltningsdomstol. Detta beror på att myndigheten besitter specialkunskap inom området. Att en förvaltningsmyndighet skulle begå processuella misstag menar Dahlgren bör vara så sällsynt att tillämpning av officialprincipen inte kan anses nödvändig gentemot myndigheter. Då processuella misstag görs kommer det endast att drabba myndigheten och ingen enskild. Domstolen bör dock kunna ägna sig åt materiell processledning gentemot myndigheter. I en majoritet av ärendena kommer samhällsintressena endast att bevakas av förvaltningsmyndigheten, då en begränsad andel mål når förvaltningsdomstol. Dahlgren menar därför att myndighetens egen bevakning av de allmänna intressena måste anses vara tillräcklig och att förvaltningsdomstolars utredningsansvar därför inte bör omfatta dessa. 22 2.4.2 Bevisbörda Essen menar att placeringen av bevisbördan blir avgörande för hur långtgående en förvaltningsdomstols utredningsskyldighet ska vara. Detta beror på att domstolens ansvar sträcker sig längre i de fall då en enskild skulle lida på grund av brister i utredningen. I mål då den enskilde har bevisbördan, dvs. då en förmån berörs, bör 21 Essen (2017) s. 99 f. 22 Dahlgren (1994) s. 404 f. 10

utredningsansvaret vara mer långtgående än då det allmänna har bevisbördan. När det ligger på myndigheten att visa de omständigheter som föranleder en åtgärd är domstolens utredningsansvar restriktivt. Ribban för vad som utgör en fullgod utredning är därför låg, då det är myndigheten som kommer förlora på bristen. 23 2.4.3 Processledning Domstolen kan agera styrande i ett mål genom att själv vidta utredningsåtgärder. Möjlighet finns även för domstolen att bedriva processledning, vilket följer av 8 2st. FPL. Då en part inte lämnat in tillräcklig utredning för att ge stöd till den materiella regeln som ska appliceras på målet förekommer en rättslig brist, vilket innebär att domstolen måste agera tills utredningen är fullgod. 24 I förvaltningsprocessen ska domstolen främst ägna sig åt processledning då en brist i utredningen kan innebära en nackdel för den enskilde. 25 En förvaltningsdomstol kan dock även ägna sig åt viss processledning gentemot en offentlig part. Essen nämner tre skäl till varför detta kan anses vara lämpligt. Domstolen kan inte alltid förutse vad en utredningsåtgärd de vidtar kommer att innebära och därmed inte heller vilken part som kommer lida av åtgärden. Processledning av det offentliga kan visa sig vara till nytta för dess motpart. Den myndighet som inte vinner bifall i processen kan överklaga, vilket leder till ytterligare process. Domstolen riskerar även att fatta materiellt inkorrekta beslut om inte processledning av det allmänna är tillåtet. Det finns även argument mot att processleda det offentliga, som baseras på förvaltningsprocessens karaktär och dess funktioner. Det är förvaltningsmyndigheternas ansvar att verkställa den materiella lagstiftningen i praktiken och därmed tillgodose de intressen som aktualiserats. Förvaltningsdomstolarna ska fatta materiellt korrekta beslut då detta är ett samhällsintresse men de är inte ansvariga för verkställigheten. 26 23 Essen (2017) s. 104 f. 24 Ibid. s. 118. 25 Ibid. s. 121. 26 Ibid. s. 106 f. 11

2.5 Praxis gällande utredningsansvar I RÅ 2009 ref. 69 fastslog domstolen att parterna i mål gällande offentlig upphandling närmast är att se som näringsidkare och att målen endast berör ekonomiska förhållanden. HFD ansåg att måltypen främst kunde jämföras med sådana processer i allmän domstol där förhandlingsprincipen tillämpas då det rör sig om två jämlika parter. Officialprincipen, och domstolens utredningsskyldighet, skulle därför ges en restriktiv tillämpning i mål rörande upphandling, något som motiverades av måltypen och partsförhållandena. Huvudansvaret för utredningen lades därmed på parterna och främst på den part som påtalat fel i en upphandling, som ålades att redogöra för de omständigheter som orsakat felaktigheten. Genom HFD 2015 ref. 55 ändrades synen på förvaltningsdomstolars utredningsansvar i mål gällande offentlig upphandling. I målet diskuterade HFD huruvida förvaltningsdomstolars utredningsansvar innebar en skyldighet för domstolen att begära in nödvändiga uppgifter från den upphandlande myndigheten, trots att parterna är två jämställda näringsidkare vars tvist berör ekonomiska förhållanden. Slutsatsen i målet var att domstolens utredningsansvar innebar en skyldighet att agera för att få ut nödvändiga uppgifter, då parterna av sekretesskäl inte hade möjlighet att begära ut uppgifter som var nödvändiga för att på ett effektivt sätt kunna granska upphandlingen. Detta följde både från utredningsansvaret i 8 FPL samt från EU-rättsliga upphandlingsregler. 12

3 Måltypen särskild avgift 3.1 Bakgrund och syfte Genom 4 kap. 1 SoL och 9 LSS kan enskilda ges rätt till olika former av bistånd efter beslut av socialnämnden. Syftet med bistånd enligt 4 kap. 1 SoL är att samhället ska kunna hjälpa den som inte kan försörja sig. Målet är att denne ska kunna uppnå en skälig levnadsnivå. 27 Försörjningsstöd är en central del av rätten till bistånd. Även andra insatser som är nödvändiga för att den enskilde ska uppnå en skälig levnadsnivå kan beviljas, som exempelvis hemtjänst eller färdtjänst. 28 LSS syftar till att vissa grupper av funktionsvarierade ska uppnå jämlikhet i sina levnadsvillkor och full delaktighet i samhället, enligt 5 LSS. Insatser som kan erbjudas finns uppräknade i 9 LSS och kan exempelvis bestå av personlig assistans. 29 Rätten till bistånd enligt SoL och LSS finns för att samhället ska kunna stötta utsatta personer. Kommunerna är ansvariga för socialtjänsten i sina områden och även för att beslut verkställs, vilket följer av 2 kap. 1 SoL. Ett återkommande problem är dock att kommuner och landsting inte verkställer beslut som ger enskilda rätt till insatser, vilket får allvarliga konsekvenser för enskilda. Förekomsten av detta kommunala domstolstrots och underlåtenhet att verkställa beslut uppmärksammades av utredarna i SOU 2004:118, som menade att kommuners underlåtenhet att verkställa gynnande myndighetsbeslut inom rimlig tid är problematiskt dels ur ett likabehandlingsperspektiv, dels ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Att få ett gynnande beslut som sedan inte verkställs skapar en stor rättslig otrygghet och leder till att enskilda tappar förtroendet för myndigheter. 30 Den huvudsakliga anledningen till varför gynnande myndighetsbeslut och domar inte verkställs inom rimlig tid är att den beslutade insatsen inte finns att tillgå pga. resursbrist och brister i kommunernas 27 Lundgren, Sunesson, Thunved (2018) s. 81. 28 Prop. 2000/01:80 s. 92. 29 Lundgren, Suensson, Thunved (2018) s. 507. 30 SOU 2004:118 s. 175. 13

organisation. 31 För att skapa incitament för kommunerna att verkställa beslut infördes därför den särskilda avgiften. Avgiften ska användas restriktivt och bidra till att kommunerna ska kunna tillgodogöra de behov som ska bemötas med hjälp av SoL och LSS. 32 3.2 Förutsättningar För att en kommun ska kunna åläggas en särskild avgift ska en enskild ansöka om socialt bistånd enligt 4 kap. SoL eller enligt 9 LSS. Socialnämnden ska därefter fatta ett beslut som innebär att ansökan helt eller delvis avslås, varpå den enskilde ska överklaga beslutet till förvaltningsdomstol. Förvaltningsdomstolen ska bifalla ansökan, vilket innebär att en skyldighet för kommunen att verkställa det gynnande beslutet uppkommer. 33 Det är också möjligt att en socialnämnd själv fattar ett gynnande beslut om beviljande av socialt bistånd efter en ansökan av en enskild men sedan underlåter att verkställa beslutet inom skälig tid. Då kommunen underlåter att verkställa domen eller beslutet inom skälig tid aktualiseras reglerna om särskild avgift, som utgör en ekonomisk sanktion orsakad av att kommunen överträtt sin lagstadgade skyldighet. Lagstiftaren har inte ansett det möjligt att fastslå vad som ska utgöra en skälig tid från det att beslutet fattats, eftersom detta måste bedömas utefter varje enskilt fall. Relevant för bedömningen av om ett dröjsmål är skäligt är exempelvis typen av insats som beslutet innebär. 34 Ett ärende om åläggande av särskild avgift inleds genom att IVO ansöker hos förvaltningsrätt om att en kommun är skyldig att betala en sådan avgift, vilket framgår av 16 kap. 6c SoL samt 28c LSS. Ansökan görs till den förvaltningsrätt inom vars domkrets kommunen är belägen. 35 Summan kan variera mellan tiotusen och en miljon kronor, enligt 16 kap. 6b SoL samt 28b LSS. 36 Ett av avgiftens syften är att kommunen inte ska kunna göra vinst på att underlåta verkställighet. Faktorer som dröjsmålets längd samt typen av insats används för att fastställa 31 Prop. 2005/06:115 s. 116. 32 Ibid. s. 123. 33 Lundin (2003) s. 467. 34 Lundgren, Sunesson, Thunved (2018) s. 333. 35 SFS 2009:596 om ändring i SoL. 36 Prop. 2005/06:115 s. 124 f. 14

avgiftens storlek. En bedömning görs av kommunens beräknade besparing per månad från det att beslutet bort ha verkställts, dvs. när skälig tid passerats. 37 Sanktionsavgiften riktas mot kommunen som juridisk person och avgiften ska betalas till staten. 38 Det är därmed inte den enskilde som erhåller kompensation i och med att särskild avgift åläggs kommunen. Den särskilda avgiften saknar ett kompensationssyfte. 39 37 Prop. 2005/06:115 s. 126 f. 38 Ibid. s. 124 f. 39 Lundgren, Sunesson, Thunved (2018) s. 85. 15

4 Analys 4.1 Partsförhållandet I ärenden om ålägganden av särskild avgift är parterna myndigheter som får anses vara jämbördiga i sin kapacitet till processföring. Förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar styrs i hög grad av officialprincipen. Det innebär att de ges möjlighet att ingripa styrande i mål antingen genom att ägna sig åt processledning gentemot parterna eller genom att själva begära in nödvändig utredning. 40 Processledningsansvaret gäller främst gentemot enskilda. Frågan i denna måltyp är hur långtgående domstolens utredningsansvar blir i mål där en kommun bestrider en ansökan om särskild avgift som riktats mot kommunen från en annan myndighet. I HFD 2015 ref. 55 fastslog HFD att då en process förs mellan två näringsidkare i ett mål om offentlig upphandling har domstolen ett utredningsansvar. Detta baserades dels på EU-regler gällande upphandling, dels på 8 FPL. 41 Enligt Essen bör ett jämställt partsförhållande leda till att processen ska präglas av förhandlingsprincipen. 42 Kommunala socialnämnder och IVO är dock inte företag utan myndigheter, vars verksamheter inte är uteslutande ekonomiska utan även syftar till att utöva offentlig verksamhet. Parternas särskilda karaktär skulle kunna komma att påverka hur långtgående förvaltningsdomstolars utredningsansvar ska anses vara i denna måltyp. Det kan argumenteras för att myndigheterna själva bör ha goda möjligheter att inkomma med utredning och genom detta tillvarata sin egen rätt. Om en förvaltningsdomstol inser att en myndighet inte är kapabel till detta och att brister finns i utredningen bör det dock finnas en skyldighet för domstolen att påpeka bristerna samt efterfråga korrigering. Enbart parternas styrkeförhållande i relation till varandra samt deras särskilda karaktär i form av myndigheter bör inte kunna leda till att förvaltningsdomstolars utredningsansvar helt upphör. Utredningsansvaret kan dock, baserat på parternas förmåga och partsförhållandet, 40 Se ovan avsnitt 2.4.3. 41 Se ovan avsnitt 2.5. 42 Se ovan avsnitt 2.4.1. 16

bedömas vara mycket begränsat och ska troligen endast tillämpas i sådana fall då uppenbara brister i parternas processföring uppstått. 4.2 Bakomliggande intressen I mål gällande särskild avgift aktualiseras ett starkt allmänt intresse som utgörs av att kommunerna ska genomföra sådana insatser dess medborgare har fått rätt till genom myndighetsbeslut eller dom. Det finns ett antal enskilda i varje kommun som har behov av insatser enligt SoL och LSS. Det ligger i gruppen försörjningsberättigades intresse att kommunen genomför beviljade insatser. 43 Bestämmelserna om särskild avgift aktualiseras då en enskild inte har fått sitt beslut om bistånd verkställt inom skälig tid. I och med detta finns starka enskilda intressen rörande rättigheter bakom mål om särskild avgift, då sanktionsavgifternas syfte är att skapa incitament för kommunerna att verkställa beslut inom skälig tid. Det är dock inte en specifik enskilds intresse som kan påverkas direkt genom ett åläggande om särskild avgift, då ingen enskild är part i målet. Möjligtvis kan den enskilde få en viss upprättelse genom att kommunen åläggs en särskild avgift, men det är inte en direkt rättslig följd av åläggandet. Det finns därför inget enskilt intresse som är motstående det starka allmänna intresset av att kommuner ska verkställa sina egna samt förvaltningsrätters gynnande beslut. Då ett starkt allmänt intresse är aktualiserat i målet och detta intresse inte står mot något enskilt intresse bör förvaltningsdomstolens utredningsansvar kunna anses vara långtgående. Enligt Essen bör inte de intressen som aktualiseras i den materiella lagstiftningen påverka målets beskaffenhet i alltför hög grad och därmed inte heller hur långtgående en förvaltningsdomstols utredningsskyldighet ska vara. Detta beror bl.a. på att ett flertal intressen kan vara aktualiserade och det kan vara problematiskt att prioritera något av dem. 44 I denna måltyp finns inga motstående enskilda intressen, vilket kan leda till att det starka allmänna intresset kan användas för att göra en bedömning av utredningsansvaret. 43 Se ovan avsnitt 3.1. 44 Se ovan avsnitt 2.4.1. 17

Om istället målets betydelse ska användas för att bedöma vidden av utredningsansvaret kan det konstateras att särskilda avgifter kan bestämmas till summor mellan tiotusen och en miljon SEK. 45 Målen kan därför komma att beröra både stora och små summor. Det kan också konstateras att processen förs mellan två i princip jämställda parter. Målets betydelse måste bedömas utefter omständigheterna i det enskilda fallet. Om den särskilda avgiften utgör en relativt låg summa kan målet anses ha liten betydelse och mindre utredning krävs för att den ska anses vara fullgod. Om det istället är ett komplicerat mål där stora summor kan komma att åläggas kommunen bör det kunna anses vara av större betydelse. Detta skulle då innebära att utredningsansvaret ökar då kommunen, i de fall då underlåtenheten inneburit en stor besparing, riskerar en hög avgift eftersom mer utredning då krävs för att uppnå kravet på en fullgod utredning. Det kan även argumenteras för att ett åläggande av särskild avgift som berör en mindre summa men som initierats av en återkommande underlåtenhet att verkställa liknande beslut kan vara av större betydelse, då det tyder på att kommunen inte uppfyller sitt uppdrag gällande en särskild ärendetyp. 4.3 Utredningsansvaret i praktiken Det är möjligt att ifrågasätta om domstolarnas utredningsansvar gentemot myndigheter i mål där ingen enskild är part överhuvudtaget kan komma att aktualiseras. Förvaltningsmyndigheternas skydd av de allmänna intressena, som de är specialiserade på att bevaka, bör enligt Dahlgren utesluta att även bevakning från förvaltningsdomstolarna behövs. Det kan antas vara sällsynt att myndigheter gör processuella misstag, något som talar för att officialprincipen inte bör gälla gentemot myndigheter. 46 Ett sådant resonemang skulle leda till att förvaltningsmyndigheter skulle få stå risken för processuella misstag utan att förvaltningsdomstolar kan korrigera dessa. I måltypen särskild avgift skulle processuella felaktigheter från kommunens sida leda till att dess invånare genom sina skattemedel får stå för en potentiellt obefogad särskild avgift. Felaktigheter i processföringen från IVO:s sida skulle å andra sidan innebära att kommunens 45 Se ovan avsnitt 3.2. 46 Se ovan avsnitt 2.4.1. 18

underlåtenhet att verkställa beslut inte får de konsekvenser som avsetts genom införandet av avgiften. Av dessa två konsekvenser kan möjligtvis en omotiverad utbetalning av skattemedel anses vara mer allvarlig, eftersom medel som kunde använts av kommuninvånarna istället ges som kompensation till staten. Då förvaltningsmyndigheter besitter god processförmåga kan det dock antas vara sällsynt att domstolar behöver agera styrande gentemot myndigheter och att dess utredningsansvar då detta är nödvändigt är begränsat. 4.4 Slutsatser Ett starkt allmänt intresse är aktualiserat i målet då det är av allmänt intresse att kommuner ska verkställa sina egna samt domstolars beslut. Det finns ingen enskild part i mål om åläggande av särskild avgift. Däremot finns en enskilds ärende i grunden som har aktualiserat utfärdandet av den särskilda avgiften, något som främst gör det allmänna intresset starkare. Målen förs mellan två jämnstarka parter. Partsförhållandet ensamt skulle därför leda till att förvaltningsdomstolars utredningsansvar var begränsat. Det starka allmänna intresset bidrar till att utredningsansvaret kan vidgas något. I mål om särskild avgift där en hög avgift riskerar att åläggas kommunen bör förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar vara mer långtgående eftersom målets betydelse kan tänkas öka när skattemedel kan gå till en sanktionsavgift. Även i ärenden där en lägre avgift riskeras men målet pga. sitt materiella innehåll är av större betydelse kan utredningsansvaret utökas. Det viktiga bakomliggande intresset gör också att målets betydelse ökar, vilket leder till ett något mer långtgående utredningsansvar. Det framstår dock som ovanligt att utredningsansvaret aktualiseras i mål med endast myndigheter som parter och att ansvaret då är begränsat till viss processledning. 19

Käll- och litteraturförteckning KÄLLOR Offentligt tryck Propositioner Prop. 1971:30 Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag om lag till allmänna förvaltningsdomstolar, m.m. Prop. 2000/01:80 Ny socialtjänstlag m.m. Prop. 2005/06:115 Nationell utvecklingsplan för vård och omsorg om äldre Prop. 2012/13:20 Inspektionen för vård och omsorg- En ny tillsynsmyndighet för hälso- och sjukvård och socialtjänst Prop. 2012/13:45 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess Statens offentliga utredningar SOU 2004:118 Beviljats men inte fått SOU 2010:29 En ny förvaltningslag 20

LITTERATUR Essen, Ulrik von, Förvaltningsprocesslagen m.m.: en kommentar, Sjunde upplagan, Stockholm, 2017 Lundgren, Lars, Sunesson, Per-Anders & Thunved, Anders, Nya sociallagarna: med kommentarer i lydelsen den 1 januari 2018, Trettioförsta upplagan, Wolters Kluwer, Stockholm, 2018 Lundin, Olle, i Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, Tredje upplagan, Iustus förlag, Uppsala, 2017 Peczenik, Aleksander, Juridikens teori och metod: en introduktion till allmän rättslära, 1. uppl., Fritze, Stockholm, 1995 Ragnemalm, Hans, Förvaltningsprocessrättens grunder, 10., [rev.] uppl., Jure, Stockholm, 2014 Tidskrifter Dahlgren, Göran, Allmän förvaltningsdomstols officialprövning, SvJT 1994 Lundin, Olle, Sanktionsavgifter inom socialtjänstområdet, FT 3/2003 21

Rättsfallsförteckning HFD 2015 ref. 55 RÅ 2009 ref. 69 22