1(6) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY YTTRANDE 2012-10-02 Ärendenr: NV-06619-12 NV-06620-12 Kammarrätten i Stockholm Box 2302 103 17 Stockholm Yttrande i mål nr 4390-12 och 4396-12 angående talerätt mot beslut enligt jaktförordningen Naturvårdsverket har förelagts att yttra sig i ovanstående mål. Naturvårdsverket framför följande synpunkter. Naturvårdsverkets ställningstagande Naturvårdsverket har vid tillämpning av bestämmelsen om överklagande i 22 förvaltningslagen utgått ifrån att lagstiftaren har bedömt att ideella föreningar inte bör ha talerätt annat än då föreningen är berörd av beslutet på samma sätt som andra civilrättsliga subjekt kan vara berörda. Vi konstaterar dock att rovdjursutredningen i sitt slutbetänkande 2012 påpekade att Århuskonventionens regler skulle kunna innebära att miljöorganisationer utan uttryckligt stöd i lag eller förordning har rätt att överklaga beslut meddelade med stöd av jaktförordningen. Om kammarrätten finner att ideella föreningar har talerätt mot beslut om jakt anser Naturvårdsverket att talerätten på sikt bör regleras i författning. Utveckling av Naturvårdsverkets ställningstagande Bakgrund Naturvårdsverket beviljade den 14 oktober 2011 skyddsjakt efter varg. Den 10 november 2011 förlängde vi beslutets giltighetstid. Svenska Naturskyddsföreningen överklagade båda besluten. Förvaltningsrätten i Stockholm avvisade överklagandena, med motiveringen att föreningen saknade BESÖK: STOCKHOLM -VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA KASERNGATAN 14 POST: 106 48 STOCKHOLM TEL: 010-698 10 00 FAX: 010-698 10 99 E-POST: REGISTRATOR@ NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE
NATURVÅRDSVERKET 2(6) talerätt. Föreningen överklagade förvaltningsrättens beslut till Kammarrätten i Stockholm, som beslutade att inte meddela prövningstillstånd. Högsta förvaltningsdomstolen beslutade den 28 juni 2012 att upphäva kammarrättens beslut och meddelade Svenska Naturskyddsföreningen prövningstillstånd för prövning i kammarrätten av föreningens överklaganden av förvaltningsrättens beslut. Naturvårdsverket har nu fått tillfälle att yttra sig över Svenska Naturskyddsföreningens överklaganden. Vi vill vi framföra följande synpunkter. Frågans avgränsning Frågeställningen i de aktuella målen, såsom Högsta förvaltningsdomstolen har formulerat den, gäller miljöorganisationers talerätt mot myndighetsbeslut som rör jakt efter arter som är skyddade enligt rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (art- och habitatdirektivet). Art- och habitatdirektivet har genomförts i svensk rätt genom bl.a. artskyddsförordningen (2007:845) och jaktlagstiftningen. Naturvårdsverket utgår ifrån att de arter som Högsta förvaltningsdomstolens fråga avser är de som är upptagna i bilaga 4 a) till art- och habitatdirektivet och som är av gemenskapsintresse och åtnjuter ett s.k. strikt skydd. De stora rovdjur som omfattas av det strikta skyddet och som förekommer i Sverige och kan bli föremål för jakt är björn, varg och lo. Till de stora rovdjuren i Sverige räknas också järv. Denna art är dock inte upptagen i bilaga 4 a). Andra arter som är strikt skyddade enligt art- och habitatdirektivet och som skulle kunna bli föremål för jakt i Sverige är fladdermöss, hasselmus, buskmus, utter, fjällräv och tumlare. Överklagande- och talerätt i jaktärenden Huvudregeln enligt 23 b och 23 d jaktförordningen (1987:905) är att Naturvårdsverket är den myndighet som fattar beslut som skyddsjakt och licensjakt efter arterna björn, varg, järv och lo. Om vissa förutsättningar är uppfyllda får Naturvårdsverket med stöd av 24 a och 24 b överlämna till länsstyrelsen att besluta om skyddsjakt och licensjakt efter dessa arter. Detta innebär att de flesta beslut om sådan jakt beslutas på regional nivå. Naturvårdsverket överprövar de beslut som länsstyrelserna fattar om skydds- och licensjakt efter stora rovdjur och om skyddsjakt efter andra arter än stora rovdjur. Naturvårdsverket är då sista instans. För det fall att Naturvårdsverket som första instans beslutar om jakt efter de stora rovdjuren är det allmän förvaltningsdomstol som är överprövande instans. Talerätt i ärenden om jakt är inte reglerad i jaktlagen (1987:259) eller i jaktförordningen, varför förvaltningslagens (1986:223) regler om talerätt blir tillämpliga. Av 22 förvaltningslagen framgår att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas.
NATURVÅRDSVERKET 3(6) Förutsättningen är att beslutet påverkar klagandens rättsställning eller berör ett intresse som på något sätt erkänns av rättsordningen. Naturvårdsverkets bedömning av talerätt i jaktärenden Naturvårdsverket har hittills avvisat de överklaganden av länsstyrelsernas beslut om skydds- och licensjakt som har inkommit från ideella organisationer. Vår bedömning har varit att det i de aktuella ärendena inte har framkommit något som har visat att de klagande föreningarna har varit berörda av länsstyrelsernas beslut på ett sådant sätt att de har haft rätt att överklaga besluten. Exempel på omständigheter som skulle kunna medföra att en organisation är berörd av ett beslut om skyddsjakt är om organisationen äger mark där skyddsjakten får bedrivas eller håller tamboskap i området. Någon sådan omständighet har inte förelegat i de aktuella fallen. Naturvårdsverket konstaterar att talerätten i jaktärenden, så som bestämmelserna hittills har tillämpats, i regel innebär att det endast är sökanden och ägaren till marken där jakten får bedrivas som är berörda av ett beslut. Om ett beslut om skyddsjakt avgörs till sökandens fördel är det således i praktiken ingen som ges rätt att överklaga det beslutet. Talerätt i ärenden enligt artskyddsförordningen Miljöorganisationer har idag en föreskriven rätt att överklaga överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, under förutsättning att organisationen uppfyller vissa angivna krav, i enlighet med 16 kap. 13 miljöbalken. Det innebär att miljöorganisationer har en uttrycklig rätt att överklaga länsstyrelsernas dispensbeslut enligt artskyddsförordningen som är meddelad med stöd av 8 kap. miljöbalken, men inte någon motsvarande föreskriven rätt att överklaga beslut enligt jaktlagstiftningen, trots att dessa beslut kan gälla samma arter. Århuskonventionen Enligt artikel 9.3 i Århuskonventionen ska varje part se till att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt har rätt att få handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Med allmänhet avses också, i enlighet med nationell lagstiftning eller praxis, föreningar och organisationer. Med berörd allmänhet avses den allmänhet som berörs eller kan beröras av eller som har intresse av ett beslut på miljöområdet. Icke-statliga organisationer som främjar miljöskydd och som uppfyller de krav som uppställs i nationell rätt ska anses ha ett sådant intresse (artikel 2.4 och 2.5). I behörighetsförklaringen med anledning av Europeiska gemenskapens ingående av Århuskonventionen, angav gemenskapen att de gällande rättsakterna inte helt täcker genomförandet av de skyldigheter som följer av artikel 9.3 i konventionen, eftersom de avser administrativa och rättsliga förfaranden för
NATURVÅRDSVERKET 4(6) prövning av handlingar och underlåtenheter av enskilda personer och andra myndigheter än Europeiska gemenskapens institutioner [---] och att följaktligen dess medlemsstater ansvarar för att fullgöra dessa skyldigheter vid tidpunkten för Europeiska gemenskapens godkännande av konventionen och kommer att fortsätta med detta fram till dess att gemenskapen i utövandet av sina befogenheter enligt EG-fördraget eventuellt antar gemenskapsrättsliga bestämmelser som täcker genomförandet av dessa skyldigheter. 1 Europeiska unionens domstol har slagit fast följande angående tolkningen av artikel 9.3 i Århuskonventionen. 2 Artikel 9.3 i Århuskonventionen har inte direkt effekt enligt unionsrätten. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att i den utsträckning det är möjligt tolka den processuella rätten, avseende de villkor som ska vara uppfyllda för att få till stånd en prövning av domstol eller i administrativ ordning, så att den står i överensstämmelse med såväl målen i artikel 9.3 i Århuskonventionen som målet att säkerställa ett effektivt domstolsskydd av rättigheterna enligt unionsrätten, så att en miljöskyddsförening [---] ges möjlighet att väcka talan vid domstol mot ett beslut fattat efter ett administrativt förfarande som kan strida mot unionens miljölagstiftning. 3 Förarbeten och utredningar Regeringen föreslog i en proposition från 2008/09 om en ny rovdjursförvaltning att Naturvårdsverket skulle ges möjlighet att överklaga länsstyrelsernas beslut om skyddsjakt och licensjakt efter stora rovdjur till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen påpekade att det är viktigt att Naturvårdsverket skulle kunna ingripa om vi gjorde bedömningen att länsstyrelsernas beslut var felaktiga. Möjligheten för olika organisationer att överklaga beslut om jakt övervägdes också, men regeringen ansåg att det var tillräckligt att Naturvårdsverket bevakade de allmänna intressena och gavs en sådan överklaganderätt. 4 Någon bestämmelse som ger Naturvårdsverket rätt att överklaga länsstyrelsernas beslut om skyddsjakt eller licensjakt efter stora rovdjur har emellertid inte införts i jaktlagstiftningen. Naturvårdsverket har istället getts en överprövande roll. Rovdjursutredningen konstaterade 2012 i sitt slutbetänkande Mål för rovdjuren att talerättsregleringen enligt jaktlagstiftningen kanske var naturlig vid jaktlagens tillkomst, men bevarandefrågornas stärkta roll i jaktsammanhang gör att den idag kan ifrågasättas. Utredningen menade också att det är särskilt angeläget att belysa frågan om huruvida den svenska regleringen strider mot Århuskonventionen. Utredningen konstaterade att Århuskonventionens regler 1 Rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 om ingående på Europeiska gemenskapens vägnar av konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. 2 EU-domstolens dom i mål C-240/09, Lesoochranarske zoskupenie VLK mot Ministerstvo zivotneho prostredia Slovenskej republiky. 3 A.a., punkten 52. 4 Prop. 2008/09:210, s. 53 f.
NATURVÅRDSVERKET 5(6) skulle kunna innebära att miljöorganisationer redan idag utan uttryckligt stöd i lag eller förordning har rätt att överklaga beslut meddelade med stöd av jaktförordningen. Utredningen konstaterade avslutningsvis att det är viktigt att närmare behandla frågan om och i så fall hur en sådan rätt bör framgå direkt av författningstext. 5 Naturvårdsverkets tidigare ställningstagande Naturvårdsverket framförde i en redovisning av ett regeringsuppdrag 2009 att vi är positiva till att miljöorganisationer ges en föreskriven rätt att överklaga Naturvårdsverkets eller länsstyrelsernas beslut om jakt efter rovdjur. 6 Till rovdjuren räknades i det sammanhanget björn, järv, varg och lo. Vi framförde också att innan en sådan talerättsordning regleras direkt i författning är det viktigt att se över konsekvenserna av en sådan ordning och att utreda vilka kriterier som bör gälla för eventuell talerätt och vilka organisationer som bör komma ifråga. Vad avses med beslut som rör jakt? Frågeställningen i de aktuella målen, såsom Högsta förvaltningsdomstolen har formulerat den, gäller miljöorganisationers talerätt mot myndighetsbeslut som rör jakt efter arter som är skyddade enligt art- och habitatdirektivet. Med jakt avses enligt 2 jaktlagen att fånga eller döda vilt och att i sådant syfte söka efter, spåra eller förfölja vilt. Till jakt räknas också att göra ingrepp i viltets bon och att ta eller förstöra fåglars ägg. Avsiktligt dödande av vilt kan t.ex. ske genom skydds- och licensjakt. Jaktlagstiftningen medger emellertid även att annan typ av jakt än skydds- och licensjakt får ske. Naturvårdsverket kan t.ex. med stöd av 31 jaktförordningen bl.a. ge tillstånd till jakt om det behövs för forsknings- eller utbildningsändamål. Beslut om sådan jakt har fattats efter fladdermöss och stora rovdjur, dvs. arter som omfattas av art- och habitatsdirektivets strikta skydd. Begreppet jakt omfattar således flera olika typer av jakt. Dessa förhållanden påverkar omfattningen av miljöorganisationers eventuella talerätt mot beslut som rör jakt. Art- och habitatdirektivet omfattar inte skydd av vilda fåglar. Det direktiv som ger skydd åt vilda fåglar är istället Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/147/EG av den 30 november 2009 om bevarande av vilda fåglar. Det är därför viktigt att även uppmärksamma hur frågan om miljöorganisationers talerätt när det gäller beslut om jakt efter fåglar ska bedömas. Naturvårdsverket anser att det är rimligt att frågan om föreningars talerätt ska bedömas lika såväl för beslut om jakt efter arter som är skyddade enligt art- och habitatdirektivet som för beslut om jakt efter fåglar. 5 Mål för rovdjuren, Slutbetänkande av Rovdjursutredningen, SOU 2012:22, s. 158. 6 Naturvårdsverket redovisning av regeringsuppdrag: En modell för ett utökat regionalt ansvar för rovdjuren m.m., 2009, s. 16 och 42 f, samt Redovisning av tilläggsuppdrag om den svenska rovdjurspolitiken, 2011, s. 34.
NATURVÅRDSVERKET 6(6) Avslutande kommentarer Vid överprövning av beslut om jakt är bestämmelsen om talerätt i 22 förvaltningslagen tillämplig. Naturvårdsverket har vid tillämpning av bestämmelsen utgått ifrån att lagstiftaren har bedömt att ideella föreningar inte bör ha talerätt annat än då föreningen är berörd av beslutet på samma sätt som andra civilrättsliga subjekt kan vara berörda. Vi har gjort vår bedömning mot bakgrund av att regeringen har avstått från att ge organisationer talerätt mot beslut om jakt efter stora rovdjur knuten till organisationernas ändamål, trots att denna fråga togs upp i propositionen från 2008/09 om en ny rovdjursförvaltning. Naturvårdsverket konstaterar emellertid att rovdjursutredningen i sitt slutbetänkande Mål för rovdjuren påpekade att bevarandefrågornas stärkta roll i jaktsammanhang gör att talerättsregleringen enligt jaktlagstiftningen idag kan ifrågasättas. Utredningen menade också att det är särskilt viktigt att uppmärksamma frågan om huruvida den svenska regleringen strider mot Århuskonventionen. Utredningen konstaterade att Århuskonventionens regler skulle kunna innebära att miljöorganisationer redan idag utan uttryckligt stöd i lag eller förordning har rätt att överklaga beslut meddelade med stöd av jaktförordningen. 7 Om kammarrätten finner att ideella föreningar har talerätt mot beslut om jakt, anser Naturvårdsverket att är det rimligt att de krav som anges i 16 kap. 13 miljöbalken bör gälla också i dessa fall. Av miljöbalken framgår att en ideell organsation har talerätt mot beslut enligt miljöbalken om föreningen har till syfte att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och har minst 100 medlemmar. Naturvårdsverket anser också att för det fall kammarrätten finner att ideella föreningar har talerätt mot beslut om jakt bör talerätten på sikt regleras i författning. Beslut om detta yttrande har fattats av biträdande avdelningschefen Rikard Janson. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit chefsjuristen Kerstin Cederlöf, sektionschefen Gunilla Ewing Skotnicka, juristen Malin Hollberg Malm och juristen Ulrika Gunnesby, den sistnämnda föredragande. För Naturvårdsverket Rikard Janson Ulrika Gunnesby 7 Mål för rovdjuren, Slutbetänkande av Rovdjursutredningen, SOU 2012:22, s. 158.