Revisionsrapport basgranskning av barn- och ungdomsnämnden

REVISIONSRAPPORT 1(9) KR-2014/ 0005 Handläggare, titel, telefon Caroline Nyman, stadsrevisor 011-15 17 99 Revisionsrapport basgranskning av barn- och ungdomsnämnden Innehållsförteckning 1. Inledning... 2 2. Ansvarsområde... 3 3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer... 3 4. Avslutande bedömning... 8 Bilaga: Definitioner Postadress Besöksadress Telefon Telefax E-post Norrköpings kommun Dalsgatan 14 011-15 17 99 011-15 70 90 revisionskontoret@norrkoping.se Internet Dalsgatan 14 www.norrkoping.se/revision 602 32 Norrköping

2(9) 1. Inledning Kommunens revisorer ska enligt revisionsreglementet i Norrköpings kommun årligen granska alla revisionsansvariga i nämnder, styrelser och utskott. Granskningen ska genomföras enligt god revisionssed i kommunal verksamhet och i enlighet med kommunallagen. Denna granskning är en översiktlig granskning av barn och ungdomsnämndens verksamhet. 1.1. Revisionsfrågor Basgranskningen ska besvara följande revisionsfrågor: Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? Har nämnden en god intern kontroll? 1.2. Metod och avgränsning Barn- och ungdomsnämnden är granskad på ett övergripande sätt vilket innebär att vi utifrån ett särskilt program granskat vissa styrande processer. Vi har i första hand har granskat om det finns system och rutiner för en fungerande styrning av verksamheten, tillämpningen har inte granskats i större utsträckning. Granskningens underlag utgörs av dokument och intervjuer. Barn- och ungdomsnämnden har av revisorerna bedömts till risknivå (röd) vilket innebär att följande urval av tjänstemän har intervjuats: Förvaltningschef, skolchef, verksamhetschefer, rektorer, ekonom och chefsekonom. 1.3. Kvalitetssäkring Denna rapport är sakgranskad av förvaltningschef, skolchef och ekonomichef, vilket innebär att de fakta som rapporten hänvisar till är kvalitetssäkrade. Slutsatserna och revisionsbedömningarna ansvarar revisionskontoret för. Rapporten är även kvalitetssäkrad på revisionskontoret.

3(9) 1.4. Revisionskriterier Revisionens analyser, slutsatser och bedömningar bygger på lagstiftning och kommunfullmäktiges beslut om uppdrag till nämnden. Granskningen utgår ifrån följande revisionskriterier: Kommunallagen Förvaltningslagen Viss lagstiftning inom nämndens ansvarsområde (läroplan och skollag) Styrmodellen för Norrköpings kommun (politiska riktlinjer samt riktlinjer för tjänstemän) Fullmäktiges mål (budget 2014) Reglemente för ekonomisk förvaltning och intern kontroll avseende Norrköpings kommuns nämnder och förvaltningar Barn- och ungdomsnämndens reglemente Arbetsgivarens plan 2014-2016 för Likabehandling, personalutskottets arbetsgivaruppdrag samt kommunens Energiplan och Avfallsplan. Diskrimineringslagen (2008:5267) 2. Ansvarsområde Barn- och ungdomsnämnden ansvarar för all grundskoleverksamhet, även invandrarundervisning och grundsärskoleverksamhet. Nämnden ansvarar även för förskoleverksamhet, skolbarnsomsorg, elevomsorg och fritidsgårdsverksamheten. Nämnden beviljar även tillstånd för privata förskolor och fritidshem samt har tillsyn över dessa. Det är utbildningskontoret som är verksamhetskontor för barn- och utbildningsnämnden. 3. Resultat och bedömning av dokumentstudier och intervjuer 3.1. Styrning och ledning av verksamhet Barn- och utbildningsnämnden har utarbetat en uppdragsplan som fastställdes vid decembermötet 2013. Uppdragsplanen innehåller mål som är en blandning av aktiviteter och mer långsiktiga mål. Uppdragsplanen i år omfattar enbart nämndens egen verksamhet, till skillnad ifrån föregående år då den var gemensam för all utbildningsverksamhet i kommunen. Uppdragsplanen innehåller ett avsnitt kallat ekonomiska förutsättningar, ett avsnitt med 11 prioriterade mål och vissa av fullmäktiges preciseringar är målsatta.

4(9) Nämndens verksamheter upprättar en gemensam verksamhetsplan för hela förvaltningen, denna har anmälts till nämnd. Verksamhetsplanen innehåller aktiviteter, uppföljningsmetod och vem/vilka som är ansvarig. Verksamhetscheferna tar utifrån denna verksamhetsplan fram aktionsplaner för sin verksamhet och lämnar uppdrag till enhetscheferna/rektorerna. Enhetschefer och rektorer arbetar därefter i sina verksamheter för att uppnå målen i uppdraget. Rektorerna tar i sitt arbete även hänsyn till det statliga uppdraget som återfinns i skollag och läroplan. Det uppdraget uppges vara överordnat de kommunala målen som finns i uppdragsplanen. I kvalitetsverktyget QUALIS förenas det statliga och det kommunala uppdraget. Uppföljning tas ur kvalitetsverktyget, QUALIS. Kvalitetsuppföljning och förbättring finns på alla nivåer i verksamheten. Synpunktshantering och klagomålshantering finns genom hemsidan och genom brev från skolan hem till föräldrar. Det finns system och rutiner för att ta om hand klagomål från föräldrar och andra medborgare. På skolorna finns skolråd där föräldrar kan engageras, men erfarenheterna är att det är svårt att få delaktighet i dessa grupper. Varje chef hämtar själv fram nyckeltalen ur systemen (webfocus och QULAIS) i syfte att styra sin verksamhet. Nämnden får uppföljning av ett begränsat antal nyckeltal framför allt i samband med den ekonomiska uppföljningen. Förvaltningsgemensamma nyckeltal tas fram centralt och presenteras till nämnd i samband med uppföljningarna. Nyckeltalen hämtas dels ur webfocus och dels ur QUALIS. 3.1.1. Jämställdhet och hållbar utveckling Nämnden har i viss utsträckning beaktat preciseringen för hållbar utveckling och strategiska miljöfaktorer i sin uppdragsplan. Nämnden har under 2014 antagit en riktlinje för arbetet med likabehandling och plan mot kränkande behandling i grundskolan, förskolan och grundsärskolan (BUN 2014/0288 003). Genom denna plan arbetar verksamheten för att förebygga mobbning och kränkningar. Detta arbete är levande i verksamheten och även ett uppdrag som staten ålagt skolorna. Sommaren 2014 inrättades en ny tjänst som barn- och elevombudsman på förvaltningen. Denna tjänst innebär att rapportera och analysera olika ärenden samt att stötta arbetet att motverka kränkning och mobbning. Elevhälsan har också genom sitt uppdrag och sin personal ett preventivt uppdrag att förebygga mobbning och kränkning samt att stötta när något redan hänt. Likabehandlingsplanen omfattar även de anställda liksom de gör i personalutskottets arbetsgivaruppdrag. I arbetsgrupperna ska varje chef arbeta med detta. Flera uppger i intervjuerna att de arbetar med detta med hjälp av materialet den Blå tråden som personalkontoret tagit fram.

5(9) Tillgänglighetsfrågorna är synliga i uppdragsplanen och verksamheten arbetar med detta i sin vardag, enligt intervjuer. Inflytandefrågan har även ett eget mål i uppdragsplanen. I uppdragsplanen finns ett särskilt mål om att konkretisera och levandegöra barnkonventionen. En strategi för det arbetet ska under hösten 2014 tas fram av förvaltningen för att sedan implementeras under våren 2015. I uppdragsplanen syns inga mål kopplade till miljö annat än målet att förskolans ute och innemiljö ska utgöra en demokratisk mötesplats. Fler av de intervjuade berättar att verksamheter tidigare år miljöcertifierats, men att det arbetet avstannat. Ett arbete finns i undervisningen för elever där klimatfrågor och miljöfrågor fokuseras. På förskolorna har alla barn och verksamheter ingått i det sk KNUT-projektet, som handlar om hållbar utveckling. Revisionsbedömning Vissa av uppdragsplanens mål är svåra att mäta så som de är formulerade idag. Detta var även något som påpekades i förra årets basgranskningsrapport till nämnden. Enligt styrmodellen ska målen vara mätbara och specificerade med tidsangivelse. I uppdragsplanen framgår inte tydligt nämndens ambitionsnivå i förhållande till mål och ekonomiskt utrymme. Enligt styrmodellen bör detta formuleras. Eftersom nämndens uppdragsplan kompletterar det statliga uppdraget rektorerna har behöver ambitionsnivån vara tydlig till verksamheten. Nämnden har visat sin ambition när målet om att skolan ska ha särskilt fokus på läs-, skriv- och matematikinlärning har resulterat i en satsning där medel på 3 miljoner kronor tillskjutits. Detta mål kunde lyfts fram som prioriterat i uppdragsplanen. Nämnden behöver aktivt arbeta med att utveckla ett systematiskt kvalitetsarbete för hela sin verksamhet, från klassrum till nämnd. I granskningen framgår att verksamheten har många olika planer och ett bra arbete inom flera av dessa områden, men det saknas en sammahållen styrning av planerna. Idag pågår därför ett kvalitetsarbete av rektorer och enhetschefer som inte är knutet till en gemensamt synlig strategi som behövs för att nämndens styrning ska få genomslag fullt ut. Uppföljningssystemet QUALIS ger möjlighet till ett systematiskt kvalitetsarbete. Nämnden har en bra övergripande struktur för sitt arbete med att motverka mobbning och kränkning i skolorna. Det finns ett arbete på skolorna och i nämndens verksamhet som avser likabehandling och i viss utsträckning jämställdhet. Detta är positivt och något som skulle kunna utvecklas ytterligare. Könsuppdelad statistik som analyseras i syfte att korrigera med avseende på en ojämlikhet i något avseendehar inte regelbundet presenterats för nämnd såvitt vi kunnat se. Nämnden förvaltning arbetar med den typen av statistik och analyserar den typen av data. Detta är ett utvecklingsområde för nämnden.

6(9) Den sammanfattande bedömningen är att nämndens styrning och ledning är att den är godkänd med vissa brister (gul). Det är avgörande för nämndens styrning att ambitionsnivån tydliggörs i uppdragsplanen och att styrningen från nämnd till klassrum förbättras. Den styrning som nämnden har i sin verksamhet behöver samlas och bli överblickbar. Ett systematiskt och samordnat kvalitetsarbete behöver snarast komma i funktion för att åstadkomma detta. 3.2. Styrning och ledning av ekonomi Barn- och ungdomsnämnden har för 2014 en total budget på 2 110 868 tkr, vilket är inklusive beslutad tilläggsbudget i kommunfullmäktige (2014-03- 31 49). Enligt prognos som presenteras den 6 augusti kommer budgetramen att hållas, men lyfter samtidigt en osäkerhet omkring att ett ökat antal nyanlända kan rendera ökade kostnader i storleksordning 3 000 tkr till 10 000 tkr. De ekonomiska uppföljningarna sker i webfocus där också internbudgeten finns inlagd. Uppföljningarna sker i enlighet med ett internt årshjul som i sin tur är synkroniserat med uppföljningarna till kommunstyrelsen. Prognoser sker med hjälp av nyckeltal som finns i webfocus. Revisionsbedömning Prognoserna kan förbättras genom att fler nyckeltal utvecklas för uppföljningen av verksamhet och ekonomi. Det är också viktigt att kopplingen mellan den ekonomiska redovisningen och verksamhetens resultat i form av målen i uppdragsplanen blir tydligare. Ett utvecklingsarbete där dessa kopplas samman skulle öka nämndens möjligheter till styrning. Vår sammanfattande bedömning är att nämndens styrning och ledning av ekonomin i huvudsak är godkänd (grön). 3.3. Intern kontroll Nämnden har två utsedda internkontrollrepresentanter som är aktiva i sitt uppdrag. En internkontrollplan är framtagen som grundar sig i en risk- och väsentlighetsanalys helt i enlighet med reglementet. Den risk- och väsentlighetsbedömning som finns innehåller inte en bruttolista över identifierade rutiner/processer som eventuellt inte kom med, vilket gör att det inte går att avgöra vilka risker som valts bort. Den fastställda internkontrollplanens riskområden och rutiner är alla sådana att det är den centrala förvaltningsledningen som bevakar dessa. Vid intervjuer framgår att internkontrollplanen är relativt okänd i den operativa verksamheten.

7(9) Uppföljningen av internkontrollplanen sker i enlighet med reglementets krav. Dokumentation finns även över de stickprov som planen säger ska genomföras. Det går även att se vilka åtgärder förvaltningen vidtagit med anledning av identifierade brister. Revisionsbedömning Internkontrollplanen saknar rutiner som knyter till verksamhetens uppdrag och som är avgörande för att nämnden ska klara sitt uppdrag. På den förvaltningsövergripande nivån och den nivå nämnder beslutar är det rimligt med rutiner av mer övergripande karaktär. Det går inte att spåra hur den interna kontrollen säkerställs på enhetsnivå. Styrning av den operativa verksamheten återfinns i ett antal styrande dokument och planer, det saknas därför ett strukturerat sätt att hålla samman styrningen. Det finns inte någon internkontrollplan på varje verksamhet som kopplas samman i vissa delar med den fastställda internkontrollplanen. Sammantaget innebär detta att den av nämnden fastställda internkontrollplanen endast har begränsad styrningseffekt på verksamheten. Vår sammanfattande bedömning är att nämndens internkontroll, är godkänd med vissa brister (gul). Nämnden bör skapa ett styrverktyg som innebär att den interna kontrollen över hela verksamheten säkerställs från enheterna till nämnd. En ökad delaktighet i internkontrollarbetet behövs för att det ska ha någon effekt i nämndens verksamhet. 3.4. Verksamhetsspecifika processer Fullmäktige har vid sitt sammanträde i februari 2014 beslutat om att en utbildningsnämnd ska inrättas i kommunen. Det innebär att den verksamhet som funnits inom barn- och utbildningsnämndens ansvarsområde går samman med gymnasienämndens och bildar en gemensam nämnd och förvaltning. Anpassningen av detta arbete har inte varit uppe vid något nämndsammanträde såvitt protokollen visar. På förvaltningsnivån har en grupp kallad K15 träffats från och med i höst för att göra anpassningar av den centrala administrationen med anledning av beslutet om en nämnd. De båda nämnderna har haft utbildningskontoret gemensamt och gruppen anpassar denna verksamhet att organiseras till en förvaltning under den nya nämnden. Det innebär att konto och ansvar liksom attester och delegationer ses över. Gruppen söker även efter en lokal där förvaltningen kan vara samlad. Revisionsbedömning Den gemensamma styrningen av den nya nämnden och dess förvaltning är avgörande för den nya nämndens möjlighet att fungera från 1 januari 2015. Vi noterar att nämnden inte haft den förändrade nämndorganisationen uppe vid något protokollfört sammanträde sedan kommunfullmäktige tog beslutet. Då det finns mer än rent ekonomisk praktiska frågor att ta hänsyn till, ter sig fyra månaders anpassning som kort tid.

8(9) 4. Avslutande bedömning Den avslutande bedömningen av nämndens verksamhet presenteras utifrån revisionsfrågorna nedan. Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten ändamålsenlig och tillräcklig? Den sammantagna bedömningen är att nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av verksamheten inte är helt tillräcklig. GUL Det är avgörande för nämndens styrning att ambitionsnivån tydliggörs i uppdragsplanen och att styrningen från nämnd till klassrum förbättras. Den styrning som nämnden har i sin verksamhet behöver samlas och bli överblickbar. Ett systematiskt kvalitetsarbete behöver snarast komma i funktion för att åstadkomma detta. Är nämndens ledning, styrning, uppföljning och kontroll av ekonomin tillräcklig? Den sammantagna bedömningen är att nämndens styrning, ledning, uppföljning och kontroll av ekonomin är i huvudsak ändamålsenlig och tillräcklig. GRÖN