Granskning digitaliseringsarbetet Halmstads kommun Juni 2019 Malin Jönsson, certifierad kommunal revisor Emma Ekstén, revisionskonsult Revisionsrapport
Innehållsförteckning Sammanfattning 2 Inledning 4 Inledning kring digitalisering 6 Iakttagelser och bedömningar 6 Revisionell bedömning 19 Bedömningar utifrån kontrollmål 19 Rekommendationer 20 Bilagor 22 1
Sammanfattning Kommunens revisorer har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en granskning avseende kommunstyrelsens arbete med digitalisering. Syftet med granskningen har varit att bedöma om kommunstyrelsen säkerställer att arbetet med digitalisering sker på ett ändamålsenligt sätt. Utifrån genomförd granskning är bedömningen att kommunstyrelsen delvis säkerställer att arbetet med digitalisering sker på ett ändamålsenligt sätt. Bedömningen grundar sig på utfallet av nedan kontrollmål. Det finns av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen fastställda mål samt strategi/ styrdokument för kommunens arbete med digitalisering, vilka efterlevs Delvis uppfyllt Vår bedömning grundar sig på att det finns av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen fastställda mål samt strategi/ styrdokument för kommunens arbete med digitalisering. Vi konstaterar dock att de dokument som finns, förutom planeringsdirektiven inte har reviderats under de senaste åren, trots att den digitala utvecklingen sker allt snabbare. Det är enligt vår mening inte tydligt att digitaliseringsarbetet ingår i riktlinjerna för IT och IT-säkerhet. Det finns en tydlig och dokumenterad ansvarsfördelning avseende arbetet med digitalisering Delvis uppfyllt Vår bedömning är att det finns en dokumenterad ansvarsfördelning men att denna kan förtydligas ytterligare. Vår bedömning är att det arbetssätt kring digitalisering som idag finns i kommunen utan central samordning eller ett helhetsperspektiv över vilka satsningar inom digitalisering som sker inom kommunen kan innebära att kommunens resurser inte används på ett effektivt sätt. Det säkerställs att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjlighet Delvis uppfyllt Vi konstaterar att ansvaret för att säkerställa att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjligheter ligger på varje nämnd/ styrelse. Det har inte skett någon uppföljning från kommunstyrelsen att detta genomförs. Vår bedömning är att kommunstyrelsen behöver säkerställa att nämnder och styrelser följer riktlinjerna för IT samt fortsatt genomföra koncerngemensamma seminarier. Genom detta kan det säkerställas att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjligheter. Vi ser det som positivt att det även framgent kommer att arrangeras koncerngemensamma seminarium. 2
Det sker en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering av digitaliseringsarbetet Ej uppfyllt Vår bedömning grundas på att det inte har genomförts någon uppföljning eller utvärdering specifikt av digitaliseringsarbetet i kommunen. Vi noterar att digitaliseringsarbetet berörs i samband med årsredovisningen i form av mål men att det inte sker någon uppföljning av antagna riktlinjer eller kommunens digitaliseringsarbete i sin helhet. Vi ser att det är av vikt att det genomförs uppföljningar av digitaliseringsarbetet i syfte att säkerställa att kommunens och koncernens satsning inom digitalisering går i rätt riktning utifrån beslutade riktlinjer och mål. Rekommendationer Utifrån genomförd granskning rekommenderar vi kommunstyrelsen att - Ta fram en digitaliseringsstrategi som går i linje med kommunens politiska ambitioner och ekonomiska förutsättningar. - Säkerställa möjligheten till central samordning i syfte att få ett ökat helhetsperspektiv över koncernens aktiviteter inom digitalisering samt säkerställa en effektiv resursanvändning inom digitalisering samt att detta ansvar tydliggörs i gällande styrdokument. - Genomföra uppföljningar av att nämnder och styrelser tillämpar riktlinjerna för IT. - Uppföljning och utvärdering av kommunens digitaliseringsarbete sker kontinuerligt. 3
Inledning Bakgrund Under de senaste åren har utvecklingen av digitala plattformar och digitala tjänster ökat inom den kommunala sektorn. Enligt en på uppdrag av SKL genomförd SIFU undersökning är 3 av 4 medborgare positivt inställda till att kommuner och landsting kommunicerar och erbjuder service digitalt men enbart 21 procent ansåg att kommunerna och landstingen levde upp till deras förväntningar om digital service. SKL har, som ett led i att möta välfärdens utmaningar tagit fram en digital strategi. Strategin sätter särskilt fokus på; en enklare vardag för privatpersoner och företag, smartare och öppnare förvaltning samt högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. Halmstads kommun är idag och i framtiden beroende av att följa med i utvecklingen för att klara av att leverera tjänster med kvalitet till medborgare och brukare. Detta kommer ställa höga krav på digital mognad och en digital transformation där utvecklingsarbetet är integrerat med övrig verksamhetsplanering, utveckling och uppföljning. Revisorerna har utifrån sin bedömning av väsentlighet och risk beslutat att genomföra en granskning avseende kommunstyrelsens arbete med digitalisering. Syfte och revisionsfråga Syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen säkerställer att arbetet med digitalisering sker på ett ändamålsenligt sätt. Revisionskriterier Interna styrdokument Strategi för esamhället, SKL Handlingsplan 2017-2025, förutsättningar för digital utveckling, SKL Automatiserad ärendehantering, att frigöra tid för värdeskapande arbete, SKL Kontrollmål Det finns av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen fastställda mål samt strategi/ styrdokument för kommunens arbete med digitalisering, vilka efterlevs. Det finns en tydlig och dokumenterad ansvarsfördelning avseende arbetet med digitalisering. Det säkerställs att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjligheter. Det sker en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering av digitaliseringsarbetet. Avgränsning och metod Introduktion av granskningen har genomförts med kommundirektör via telefon. Intervju har genomförts med kommunens digitaliseringschef och kommunstyrelsens ordförande. För att besvara kontrollmålen och ge en ökad helhetsbild har även intervjuer genomförts med VD på Halmstad stadsnät, förvaltningschef och utvecklingschef på socialförvaltningen, förvaltningschef och utvecklingsledare inom digitalisering och IT på hemvårdsförvaltning, förvaltningschef servicekontoret samt förvaltningschef på byggnadskontoret. Vi har även tagit del av för granskningen relevanta styrdokument och rutiner för digitaliseringen. Rapporten har varit föremål för sakavstämning av de intervjuade. 4
Inledning kring digitalisering År 2011 tog SKL fram en strategi för esamhället vilken har kopplingar till bland annat regeringens handlingsplan för eförvaltning. Av strategin framgår att utvecklingen av e-samhället erbjuder stora möjligheter för att klara kommande samhällsutmaningar. Genom att utnyttja IT och information på ett smart sätt kan servicen förbättras, kvaliteten och effektiviteten höjas, innovationskraften och delaktigheten stödjas. Vidare framgår det av strategin att eftersom kommuner, landsting och regioner tillsammans står för cirka 70 procent av medborgarkontakterna i offentlig sektor och åtta av tio företagare har kontakter med kommunen är utvecklingen av e-samhället något som i allra högsta grad påverkar och påverkas av kommunal sektor. SKL:s strategi för esamhället lyfter även fram att om IT ska användas som möjliggörare för att uppnå verksamhetens mål är det inte sällan som tekniken blir styrande. Frågor kring e- förvaltning behöver därför vara väl förankrade i respektive verksamhet för att kunna besvara hur IT ska användas för att nå uppsatta mål, hur organisation och arbetssätt kan förbättras samt för att avgöra hur stor nyttan och kostnaderna är. Eftersom e-förvaltning just rör strategiska ställningstaganden lyfts det fram att det är en given ledningsfråga. Det lyfts även fram att verksamheters och ledningars kompetens kring IT som strategisk utvecklingsresurs i många fall behöver stärkas. För att konkretisera strategin har SKL tagit fram handlingsplan 2017-2025 förutsättningar för digital utveckling. Det lyfts fram att det på lokal nivå, kommuner, landsting och regioner, krävs dels en satsning på att bidra i arbetet med att ta fram de gemensamma förutsättningarna och dels att aktivt använda de gemensamma förutsättningarna i sin digitala utveckling. Först då kan den fulla effekten av digitaliseringen nås. Av handlingsplanen framgår även att digitaliseringen har blivit ett av de viktigaste verktygen för fortsatt utveckling och effektivisering av den offentliga sektorn. Vidare framgår det att en förutsättning för vinster ska kunna uppnås är att alla aktörer inom offentlig sektor också genomför sina satsningar på ett sätt som möjliggör samverkan i praktiken. 5
Iakttagelser och bedömningar Det finns av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsen fastställda mål samt strategi/ styrdokument för kommunens arbete med digitalisering, vilka efterlevs. Iakttagelser Planeringsdirektiv med budget 2018-2020 Planeringsdirektivet är det dokument som ska styra verksamheternas mål och prioriteringar under året. Kommunfullmäktige antog planeringsdirektiv med budget 2018-2020 den 20 juni år 2017. Inledningsvis framhåller planeringsdirektivet att Halmstads kommun år 2050 ska bestå av 150 000 invånare. Med en ökande befolkningsmängd så blir också utmaningarna större, vilket innebär att kommunen måste växa smart och hållbart. Planeringsdirektivet innehåller mål med mätetal samt riktningar. Riktningarna innebär möjlighet för organisationen och dess medarbetare att agera i den riktning och i den anda på ett antal övergripande områden som inte alltid täcks in av de konkretiserade målen. Riktningarna ska vara vägledande för utformning av planer, beslut och handlingsprogram. En av riktningarna i planeringsdirektivet är Framtidens digitala Halmstad. Riktningen innebär att Halmstads kommun ska vara bland de ledande kring att använda ny teknik för innovativa arbetssätt och lösningar. Kommunen ska alltid först pröva digitala lösningar i utvecklingen av Halmstads kommuns verksamheter vilket är strategiskt viktigt. Digitaliseringen ska ge en enklare, effektivare och bättre vardag för invånare, verksamheter och medarbetare samtidigt som den ska bromsa ökande kostnader. Följande mål finns med bäring på digitaliseringsarbetet: Tabell 1: Mål kopplade till digitaliseringsarbete Mål Mätetal Kommentarer i Mål 1: I Halmstad ska vi ha ett förhållningssätt som präglas av mod och nytänkande och av att vi arbetar tillsammans för att göra skillnad för invånare, besökare och företagare. Mål 4: Halmstads förskolor och skolor ska ha en pedagogisk och kreativ lärmiljö såväl inne som ute. Andel ärenden som hanteras genom digital självservice ska öka både för år 2018 och år 2019. Pedagogerna använder en variation av digitala verktyg baserat på lärsituation (mobila enheter, smart board, dator etc.). (A15 i SKL:s LIKA-värdering). Skolans lärmiljöer är anpassade så att digitala verktyg kan planeringsdirektivet I stort handlar det om att vi måste ändra vårt tankesätt: Samverka, utnyttja våra tillgångar effektivt och skapa kreativa, hållbara lösningar. Vi ska använda nya digitala möjligheter för att förenkla och effektivisera för både invånare och medarbetare. Digitalisering, effektivare och förändrad organisation samt fler samarbeten blir några av vägarna till att lösa finansieringen av framtidens välfärd. Vi anser att målet är särskilt viktigt av två anledningar. Människors behov och förväntningar förändras i en mycket snabbare takt än vad vi är vana vid, inte minst till följd av digitaliseringen som driver beteendeförändring. Måluppfyllelse Det framgår av årsredovisningen 2018 att målet är nått. Det framgår att det förfaller finnas en tydlig insikt i organisationen om digitaliseringens betydelse inom kommunkoncernen och arbete pågår för att dra nytta av detta. Det framgår av årsredovisningen 2018 att mätetalet är nått. 6
användas i utbildningen på ett flexibelt och kreativt sätt. (I12 i SKL:s LIKA-värdering). Status ska uppnås i SKL:s LIKAvärdering Andel lärare som använder digital teknik i undervisningen (gymnasieskolan) ska uppgå till 96 % år 2018 och 97 % år 2019, Källa: Planeringsdirektiv med budget 2018-2020 Vi vill också att digitala verktyg ska vara ett naturligt inslag i undervisningen. Läroplanen innehåller tydliga skrivningar som syftar till att ge barn och elever digital kompetens under sin utbildning. Tillgången till modern teknik får inte bli en fråga som avgörs av vilka hemförhållanden ett barn eller en elev har. Framförallt resurssvaga grupper riskerar att hamna i digitalt utanförskap om inte förskolan, grundskolan och gymnasiet kan tillhandahålla digitala hjälpmedel i tillräcklig omfattning. Tillgången till digital teknik och digitala verktyg är en viktig del av utbildningens kompensatoriska uppdrag. Det framgår av årsredovisningen 2018 att mätetalet är nått. Planeringsdirektiv med budget 2019-2023 Kommunfullmäktige antog planeringsdirektiv med budget 2019-2023 den 18 december år 2018. Kopplat till digitalisering framgår det av planeringsdirektivet att digitalisering och automatisering är ett av de viktigaste områdena för att skapa förutsättningar för en kostnadseffektiv och tillgänglig verksamhet med god service till Halmstads invånare. Planeringsdirektivet lyfter att kommunen därför gör stora satsningar på att förstärka digitaliseringsarbetet för att på så vis rusta Halmstad för framtiden. Det finns i planeringsdirektivet en förväntan att satsningarna på digitalisering under de kommande åren kommer att ge en tydlig positiv effekt både på kostnadsutvecklingen och på servicen till invånarna. I 2019 års planeringsdirektiv pekas fyra områden ut som strategiskt viktiga för framtidens Halmstad där hänsyn tas till ett sikte på en stor befolkningsökning samt en vilja att utveckla kommunen att bli än mer attraktiv. Inom varje område presenteras konkretiserade mål som anger den strategiska riktningen för planperioden. Det finns tillhörande mål som är av kommunövergripande karaktär. Till målen finns inga mätetal, istället beskrivs i en text vad målen ska leda till. Följande går att hänföra till digitaliseringsarbetet: Tabell 2: Mål kopplade till digitaliseringsarbete Strategiskt Mål område Attraktivitet för Mål 4: Halmstads kommun ska tillväxt vara en attraktiv arbetsgivare. Kommentarer i planeringsdirektivet Vi vill att målet ska leda till ett längre och hållbart arbetsliv med nöjda medarbetare som fungerar som potentiella ambassadörer. På sikt är Heltid som 7
En kommun för framtidens välfärd Mål 9: I Halmstad skapas och erbjuds goda välfärds-tjänster på ett modigt, nytänkande och framtids-orienterat sätt. Mål 10: Halmstads kommun ska ha en hållbar ekonomi. Källa: Planeringsdirektiv med budget 2019-2023 norm ett viktigt personalpolitiskt mål för alla yrkesgrupper i kommunen. Vi vill satsa på kompetensutveckling, ta bort de delade passen, minska antalet timanställda till förmån för fler hållbara heltider. Kommunen ska också vidareutveckla sin digitala kompetens och förmåga. Digitalisering, effektivare och förändrad organisation samt fler samarbeten blir några av vägarna till att lösa finansieringen av framtidens välfärd. Vi anser att målet är särskilt viktigt av två anledningar. Människors behov och förväntningar förändras i en mycket snabbare takt än vad vi är vana vid, inte minst till följd av digitaliseringen som driver beteendeförändring. Vi vill se en verksamhetsutveckling som är kostnadseffektiv genom till exempel andra arbetsmetoder och digitalisering. Budgetmässigt finns följande poster där medel är direkt avsedda till digitaliseringsarbetet för år 2019: Tabell 3: Ekonomiska medel i planeringsdirektiven avsatta för digitalisering Anslag Budget 2019 Plan 2020 Plan 2021 Plan 2022 Plan 2023 Anslag 071 Byggnadskontor 1250 500 100 0 0 IT-investeringar för digitalisering, 5 år Anslag 031 Stadskontor 1000 2000 3000 3000 3000 Förstärkning av central IT-funktion, digitalisering Anslag 071 Byggnadskontor Projekt Digitalisering av samhällsbyggnadsprocessen, 2018-2021 7400 7350 1500 0 0 Källa: Planeringsdirektiv med budget 2019-2023 Riktlinjer för IT För Halmstads kommun finns riktlinjer för IT antagna i kommunfullmäktige 2011-04-26. Syftet med riktlinjerna är att: Skapa förutsättningar för kommunens verksamheter att nå uppsatta mål med stöd av IT. Redovisa kommunens riktning för användning av IT. Ange utvecklingsområden inom IT som är viktiga för kommunen. Definiera formerna för kommunens IT-engagemang Riktlinjer för IT i Halmstads kommun är grunden för hur kommunen ska nyttja IT för att kunna leva upp till kommunens uppdrag, värdegrund och vision Halmstad 2020. Riktlinjerna lyfter fem olika perspektiv där IT har särskild betydelse: Service 8
IT skapar förutsättningar för att automatisera och förbättra servicen till kommuninvånare och kommunens verksamheter. En bra IT-infrastruktur kan bidra till kommunens och det regionala näringslivets utveckling och tillväxt samt kommuninvånarnas möjlighet till utbildning, arbete och attraktivt boende. Det innebär att: - Kommunen skall erbjuda allt fler elektroniska tjänster direkt till invånarna och på så sätt öka effektiviteten inom kommunen och samtidigt underlätta för invånarna. - Elektroniska tjänster skall tillgodose kommuninvånarnas och medarbetarnas behov av information och service. - Kommunen skall beakta riktlinjer för ökad service inom IT på europeisk och nationell nivå. Typexempel kan vara Ministerial Declaration on egovernment (EU), Bredbandsstrategi för Sverige och Nationell ehälsa. Demokrati IT är ett viktigt hjälpmedel för att tillgodose medborgarnas rätt till insyn och delaktighet i den demokratiska processen och kan bidra till en ökad förståelse för kommunens verksamheter. Det innebär att: - Möjligheter att stärka kontakterna och kommunikationen mellan de förtroendevalda, verksamheterna och invånarna skall tas tillvara och utvecklas med stöd av IT. - IT skall skapa förutsättningar för en aktiv dialog, insyn och påverkan. Effektivitet och kvalitet Rätt använt är IT ett kraftfullt verktyg för att effektivisera och förbättra medarbetarnas arbete och service till kommuninvånarna och på så sätt underlätta i vardagen. Det innebär att: - Kommunen kontinuerligt skall söka nya möjligheter att automatisera och förbättra arbetssätt och rutiner med hjälp av informationsteknik. - Tekniska lösningar skall karakteriseras av hög kvalitet som bland annat skall tillgodoses genom kvalitetssäkrad utveckling samt genom att standardisera och återanvända vedertagna koncept och lösningar. Samverkan IT leder till möjligheter att integrera och samverka med andra organisationer och verksamheter och därigenom skapa möjligheter för ökat värde för organisationen och medborgaren. En stor utmaning är att IT-användningen varierar kraftigt mellan och inom organisationer samt att många av de IT-stöd som används inte kan kommunicera med varandra. Det innebär att: - IT skall skapa möjligheter att samverka med andra organisationer i samhället. - Kopplingar mellan system både inom kommunen och externt skall ske enligt en kommungemensam integrationsstrategi. Pedagogik IT som pedagogiskt hjälpmedel har en betydande roll i dagens och framtidens utbildningsväsen. Genom att tillämpa IT på rätt sätt kan skolan bidra till ökade möjligheter för variation och individanpassning för en ökad inlärning och uppmuntra och bidra till kreativitet och entreprenörskap. IT är idag en naturlig del av barn och ungdomars vardag och framtiden kommer att utveckla detta ytterligare. IT kan även ge möjligheter för en ökad produktivitet för pedagoger samt interaktion mellan elev, pedagog och förälder. Det innebär att: - Kommunen skall aktivt nyttja IT på ett sådant sätt att innovativ och effektiv pedagogisk inlärning och verksamhet möjliggörs. Miljö 9
IT har som i princip all annan teknik en miljöpåverkan som vi ansvarar för att ta hänsyn till vid planering och utförande av vår dagliga verksamhet. Genom att beakta miljöaspekterna bidrar vi till att Halmstad utvecklas på ett för människor och miljö långsiktigt sätt. Användandet av informationsteknik kan även innebära möjligheter att effektivisera kommunens energianvändning. Det innebär att: - Kommunen skall beakta miljöpåverkan vid val av ny teknik - Kommunen skall sträva efter att löpande förbättra miljöpåverkan för redan gjorda ITinvesteringar där så är möjligt. Riktlinjer för IT-säkerhet Riktlinjerna är antagna i kommunfullmäktige 2011-04-26 och innehåller förhållningssätt och mål kring kommunens arbete med IT-säkerhet. IT-säkerhet är en del av det övergripande begreppet Informationssäkerhet, vilket omfattar IT-säkerhet och administrativ säkerhet som är relaterad till hantering av information i olika verksamheter. IT-säkerhet är enligt riktlinjerna skydd av information i informationsbehandlande tekniska system. IT-säkerhet ansvarar för att skydda Halmstads kommuns värdefulla tillgångar som information, hårdvara och mjukvara. Detta ingår som en del i det totala säkerhetsramverket och koncentrerar sig på hot och skydd förenade med användning av IT. IT-säkerhet handlar även enligt riktlinjen om att förstå hotbilden, hantera sannolikheter för att utsättas för skada samt att balansera kostnader för motmedel för skydd mot värdet av det man skyddar. Viktiga beståndsdelar i arbetet är upprätthållandet av sekretess, riktighet och tillgänglighet av information som hanteras av IT-systemen, de arbetssätt och rutiner som behövs för att hantera informationen samt skyddet av IT-systemen själva. Arbetet med IT-säkerhet har två mål: Att upprätthålla informationens riktighet, sekretess och tillgänglighet Att inge förtroende hos medborgarna Handlingsprogram för bredbandsutveckling i Halmstads kommun 2014 2020 Handlingsprogrammet antogs i kommunfullmäktige 2014-12-16 och bygger på en inriktning om att 90 procent av alla hushåll och arbetsplatser i kommunen skall ha möjlighet till bredband med minst 100 Mbit/s till år 2020 i öppna och operatörsneutrala nät samt att all offentlig verksamhet skall ha tillgång till bredband med minst 100 Mbit/s år 2019. Detta hanteras genom ett tydligare ansvar för samordning av bredbandsfrågan än tidigare, översyn och förbättring av rutiner och regelverk, att näringslivets behov beaktas samt att stomnät byggs ut på landsbygden som fiberföreningar och byalag kan ansluta till. Kommunstyrelsens handlingsplan för genomförande av IT-riktlinjerna 2016-2018 För att kunna arbeta efter riktlinjerna ovan tog kommunen under år 2015 hjälp av en extern konsult för att ta fram dokumentet Kommunstyrelsens handlingsplan för genomförande av IT-riktlinjerna 2016-2018 Ett smartare Halmstad. Syftet med handlingsplanen är att beskriva hur kommunen ska kunna genomföra IT-riktlinjerna och öka förmågan och kunskapen om digitalisering under perioden 2016-2018. Detta för att med digitala hjälpmedel kunna möta invånarnas ökade förväntningar och för att effektivisera kommunens verksamhet. Planen beskriver konkreta åtgärder som bör genomföras under perioden. Handlingsplanen har tagits fram av stadskontorets utvecklingsavdelning i diskussion med verksamheternas IT-representanter. Planen är förankrad i kommunens IT-råd och 10
den har även presenterats för kommunens förvaltningschefer som fått möjlighet att lämna synpunkter på innehållet. Som utgångsläge har en analys av kommunens digitala mognad som slutfördes i januari 2015 använts. Handlingsplanen innehåller en beskrivning av olika punkter som utgör förbättringsbehov som ska realiseras av 15 initiativ enligt nedan: Av intervju med kommunens digitaliseringschef framgår att flertalet av dessa satsningar inte har genomförts. Efterlevnad av styrdokumenten Av intervjuer framgår att digitaliseringen är en viktig del i de planeringsdirektiv som tagit fram de senaste åren. Det framhålls dock att det inte avsätts tillräckligt med ekonomiska och personella resurser i form av central bemanning och kompetens för att styra, leda, följa upp och samordna arbetet i enlighet med de planeringsdirektiv som finns. I intervjuerna lyfts även att kompetensen för att arbeta med digitaliseringsfrågorna i enlighet med planeringsdirektiven varierar ute på förvaltningarna. Några av förvaltningarna och bolagen har väldigt goda kunskaper om digitaliseringen och dess möjligheter, medan vissa andra har en låg kunskapsnivå, förståelse och mognadsgrad vad gäller digitaliseringens möjligheter i morgondagens verksamheter. Detta är enligt intervjusvar något som märks i vardagsarbetet i olika sammanhang när digitalisering diskuteras. Det finns i kommunkoncernen vissa verksamheter som enligt intervjuer inte prioriterar automatisering och robotisering och att de har svårt att se digitaliseringens möjligheter. Vid granskningstillfället har det ännu inte gjorts någon specifik uppföljning av målen för år 2019 och därför kan vi inte heller se hur dessa har efterlevts. Målen/ mätetalen som berör digitalisering är enligt årsredovisningen 2018 uppfyllda. Representanter från hemvårdsförvaltningen nämner under intervju att de redan arbetade med digitalisering innan ovan nämnda riktlinjer togs fram, men framhåller även att styrdokumenten har varit föremål för diskussion i olika samverkansforum (se kontrollmål 2). Hemvårdsförvaltningen har även en egen digitaliseringsplan och flera av nämnderna har egna mål kopplade till digitaliseringen. De intervjuade framhåller vidare att riktlinjerna och handlingsplanen sätter fokus på initiativ som är bra, men att det inte har skett någon specifik uppföljning (se kontrollmål 4) och därmed är det även svårt att följa upp efterlevnaden av riktlinjerna och handlingsplanen. Det framgår också av 11
intervjuerna att riktlinjerna kommer att ses över och aktualiseras. Det har inte gjorts någon uppdatering av handlingsplanen trots att den egentligen skulle sluta gälla efter 2018. Bedömning Kontrollmålet bedöms som delvis uppfyllt. Vår bedömning grundar sig på att det finns av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen fastställda mål samt strategi/ styrdokument för kommunens arbete med digitalisering. Vi konstaterar dock att de dokument som finns, förutom planeringsdirektiven inte har reviderats under de senaste åren, trots att den digitala utvecklingen sker allt snabbare. Likaså konstaterar vi också att handlingsplanen Ett smartare Halmstad inte har uppdaterats eller fått en förlängd giltighetstid. Det är enligt vår mening inte tydligt att digitaliseringsarbetet ingår i riktlinjerna för IT och IT-säkerhet. För att framhålla vikten av digitaliseringsfrågorna, som också är väsentligt i kommunens planeringsdirektiv, bör dessa lyftas ut separat från nuvarande riktlinjer. Vi anser därför att kommunstyrelsen bör säkerställa att det finns en digitaliseringsstrategi som går i linje med kommunens politiska ambitioner. Det finns en tydlig och dokumenterad ansvarsfördelning avseende arbetet med digitalisering Iakttagelser Det framgår ett avsnitt om former och ansvar i riktlinjerna för IT i Halmstads kommun (antagna av kommunfullmäktige 2011-04-26) vilket avser att förtydliga ansvaret och arbetsformerna utifrån ett IT-perspektiv. Det framgår att kommunstyrelsen, nämnder, styrelser och alla medarbetare svarar för genomförandet av IT-riktlinjerna. Nedan ansvarsfördelning framgår av riktlinjen: Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen ansvarar för att styra, stödja och samordna IT-verksamheten inom kommunen, i enlighet med kommunstyrelsens reglemente. Uppdraget innefattar ett strategiskt funktionsansvar för kommunens gemensamma ITverksamhet med avseende på infrastruktur, arkitektur, telekom och IT-säkerhet. Kommunstyrelsen definierar utgående från dessa riktlinjer IT-verksamhetens övergripande styrning, strategier och uppdrag samt beslutar vad som är kommungemensam IT och vad som är obligatoriska IT-tjänster. Kommunstyrelsen följer upp genomförande och resultat genom samverkansforum. Nämnder och styrelser Nämnder och styrelser ansvarar för att de har tillgång till personal med rätt kompetens för att kunna styra ansvarsområdet inom sin verksamhet och för att kunna delta i kommunens samverkansforum. 12
Nämnder och styrelser ansvarar för sina specifika verksamhetssystem, sina behov och sin utveckling; exempel antal datorer, vilka funktionella krav som ställs på gemensamma IT-tjänster och vilken nytta som IT skapar i verksamheten. Servicefunktioner Servicenämnden ansvarar för den operativa och utförande IT-verksamheten och har ett taktiskt och operationellt ansvar för kommunens gemensamma ITverksamhet. Servicenämnden ansvarar för att IT-tjänster definieras och levereras i enlighet med kommunstyrelsens direktiv och nämnders och styrelsers behov. Servicenämnden ansvarar för att servicefunktionens arbetssätt är effektivt, serviceorienterat samt baseras på etablerade standarder inom IT-området. Servicenämnden ansvarar för att kontinuerligt utveckla och upprätthålla en effektiv IT-infrastruktur som uppfyller övergripande riktlinjer. Medarbetare Varje enskild medarbetare har ett eget ansvar att jobba efter de antagna ITriktlinjerna. På kommunledningsförvaltningen är det två personer, inklusive digitaliseringschefen, som arbetar med digitaliseringsfrågor. Detta är enligt intervju med kommunens digitaliseringschef för få resurser för att hinna styra, stödja, samordna och följa upp arbetet med digitalisering i den utsträckning de önskar. Digitaliseringschefen lyfter att det är avsatt ytterligare en miljon kronor i driftbudgeten för år 2019 i syfte att finansiera en extra tjänst inom digitalisering. Det lyfts dock att övergripande chefsnivå/-er fattade beslut om att digitaliseringschefen inte fick göra några anställningar. Inom Halmstads kommun finns det två samverkansforum vilka berör digitalisering, ITråd och digitaliseringsråd. Deltagarna i dessa råd är kommunens digitaliseringschef samt IT/ digitaliseringsansvarig från varje förvaltning och bolag, dessa roller tillhör enligt intervjuerna ofta samma tjänsteperson. I digitaliseringsrådet diskuteras strategiska frågor kring digitalisering och vid intervju med digitaliseringsansvarig för socialförvaltningen så ses det som ett ändamålsenligt forum för att få information om vad som händer i kommunen. Utifrån riktlinjerna för IT så åligger det nämnder och styrelser att ansvara för sina behov och sin utveckling av digitalisering genom att bland annat se vilken nytta som IT skapar i verksamheten. Detta överensstämmer med genomförda intervjuer där det enhetligt lyfts att det är upp till varje nämnd och styrelse att driva frågan om digitalisering inom sin verksamhet. Utifrån intervjuerna med förvaltningschefer/ VD så är ansvarsfördelningen tydlig utifrån det perspektiv att de själva ansvarar för att bygga en organisation kring digitalisering. Utifrån intervjuerna så skiljer det sig åt hur långt respektive nämnd/ styrelse kommit med digitaliseringsarbetet. Detta beror enligt intervjuerna till viss del på hur engagerade nämnden eller styrelsen är i digitaliseringsfrågor samt om det finns engagerade nyckelpersoner i verksamheten. 13
Vid intervjuerna med förvaltningschefer/ VD så framgår det att det vore fördelaktigt med en central samordnare som kan se kommunens satsningar inom digitalisering ur ett koncernperspektiv och därigenom få en ökad samordning i digitaliseringsarbetet. Detta är något som även kommunens digitaliseringschef lyfter som viktigt men att det saknas resurser för det i dagsläget. Av SKLs handlingsplan förutsättningar för digital utveckling så ger etablerade gemensamma förutsättningar möjligheter till en effektivare informationshantering, ett bättre kunskapsunderlag för medarbetare, en snabbare och mer rättssäker hantering och en ökad innovation tack vare att spelreglerna är tydliga. Att kunna återanvända information på ett effektivt sätt medför även att kostnaderna för onödig hantering minskar. Kommunstyrelsens ordförande lyfter att kommundirektören i samband med ett annat utvecklingsarbete fått i uppdrag att se över kommunens organisation för digitalisering i syfte att identifiera om det är ändamålsenligt organiserat idag. Bedömning Kontrollmålet bedöms som delvis uppfyllt. Vår bedömning grundar sig på att det framgår en ansvarsfördelning mellan kommunstyrelsen, nämnder och styrelser i riktlinjerna för IT. Det finns således dokumenterad ansvarsfördelning vilken delvis bedöms som tydlig då ansvaret för digitalisering ligger på alla nämnder och bolag. Ansvarsfördelningen innebär att kommunstyrelsen ansvarar för att styra, stödja och samordna IT-verksamheten samt följa upp genomförande och resultat genom samverkansforum. Nämnder och styrelser ansvarar för att ha rätt kompetens samt att se vilken nytta som IT skapar i verksamheten. Vår bedömning är att det arbetssätt kring digitalisering som idag finns i kommunen utan central samordning eller ett helhetsperspektiv över vilka satsningar inom digitalisering som sker inom kommunen kan innebära att kommunens resurser inte används på ett effektivt sätt. Vidare ser vi att styrning och uppföljning från kommunstyrelsen sker i låg utsträckning vilket inte utgör ett fördelaktigt sätt i syfte att nå de kommunövergripande målen kring digitalisering. Vi bedömer vidare att kommunstyrelsen behöver få ett ökat helhetsperspektiv över vilka aktiviteter som sker inom koncernen. Detta för att kunna säkerställa att arbetet med digitalisering harmoniserar med de mål och visioner som finns inom kommunen. Det säkerställs att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjligheter. Iakttagelser För att den nytta som planerats i verksamheten ska bli verklighet är det enligt SKLs skrift automatiserad ärendehantering viktigt att det sker förändringar i organisationen och beteenden. Detta är något som enligt SKLs skrift behöver drivas under en längre tid både innan och efter det att en teknisk lösning tagits fram. Vidare lyfts det att 14
förhållandet 20-80 brukar användas för att illustrera detta. Hur väl de planerade nyttorna uppnås sägs enligt SKLs skrift bero till 20 procent på att tekniken fungerar och till 80 procent på att människors beteenden kan förändras på det sätt som krävs för att effekterna ska kunna realiseras. Som nämnts i kontrollmål 2 åligger det nämnder och styrelser att de har tillgång till personal med rätt kompetens för att kunna styra ansvarsområdet. Enligt intervju med kommunens digitaliseringschef ligger ansvaret för att säkerställa att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjligheter på varje nämnd/ styrelse. Det har dock inte skett någon uppföljning från kommunstyrelsen att detta genomförs. Digitaliseringschefen lyfter att kommunledningsförvaltningen har arrangerat 4 seminarium med fokus på olika områden inom digitalisering vilka riktade sig till ledande tjänstepersoner och förtroendevalda politiker. Enligt årsredovisningen 2018 så fortsätter initiativ till koncerngemensamma kompetenshöjande insatser, exempelvis kring automation och robotisering och förändringsledning under hösten år 2019. Utifrån intervjuerna så sker utbildningsinsatser inom digitalisering i förvaltningar/ bolag i varierande utsträckning. Även inriktningen på utbildningsinsatserna varierar beroende på typ av verksamhet. Det varierar även till vilka nivåer i verksamheten informationen riktar sig till. Bedömning Kontrollmålet bedöms som delvis uppfyllt. Vi konstaterar att ansvaret för att säkerställa att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjligheter ligger på varje nämnd/ styrelse. Det har inte skett någon uppföljning från kommunstyrelsen att detta genomförs. Vi konstaterar att det genomförts informationsaktiviteter inom kommunen med fokus på digitalisering och verksamhetsförändring. Detta har skett genom kommunövergripande seminarium samt aktiviteter i nämnder och bolag. De kommunövergripande seminarium har riktat sig till ledande tjänstepersoner och förtroendevalda. Vi konstaterar också att det finns en medvetenhet hos kommunstyrelsen genom digitaliseringschefen och kommunstyrelsens ordförande att arbetet med digitalisering i låg utsträckning handlar om teknik och i högre grad om verksamhetsutveckling inkluderat förändrade beteenden. Vår bedömning är att kommunstyrelsen behöver säkerställa att nämnder och styrelser följer riktlinjerna för IT samt fortsatt genomföra koncerngemensamma seminarier. Genom detta kan det säkerställas att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjligheter. Vi ser det som positivt att det även framgent kommer att arrangeras koncerngemensamma seminarium. 15
Det sker en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering av digitaliseringsarbetet Iakttagelser I årsredovisningen för år 2018 nämns digitalisering på flertalet ställen. Bland annat nämns att digitaliseringen har fortsatt att löpa som en röd tråd genom kommunkoncernens utvecklingsarbete. Det framgår vidare att en digital transformation pågår inom samtliga förvaltningar och bolag. Digitaliseringen har både en extern dimension (som ett medel att höja kvaliteten på verksamheten) och en intern (bidra till en mer effektiv verksamhet). Enligt årsredovisningen varierar omställningsarbetets takt och ambitionsnivå i kommunen, beroende på förutsättningar och mognadsgrad. Enligt årsredovisningen är ansatsen att hålla samman det koncerngemensamma lednings- och samordningsarbetet, med syfte att arbeta mer tillsammans och därmed nyttja resurserna optimalt. Ledarskapet behöver enligt analysen i årsredovisningen bygga på mod, nytänkande och acceptans samt främja innovation och lärande. Vardera nämnd gör en utvärdering av sina respektive mål i sina egna årsrapporter. De nämnder som har mål kring digitaliseringsarbetet gör uppföljningar i samband med delårsrapport och årsbokslut. De verksamheter som också har en digitaliseringsplan genomför enligt intervjuer någon typ av utvärdering av denna. För åren 2015-2016 genomfördes det senast ett IT-bokslut av stadskontoret. Av bokslutet framgår vilka IT-satsningar som gjorts och vilka förbättringar som genomförts, se bilaga 1. Utöver den uppföljning som görs i samband med årsredovisningen genomförs ingen dokumenterad uppföljning eller utvärdering av digitaliseringsarbetet. Det har inte gjorts någon uppföljning av efterlevnaden av de styrdokument som finns. Det har inte heller genomförts någon dokumenterad uppföljning av arbetet med handlingsplanen Ett smartare Halmstad. Av intervjuer framhålls att uppföljning och utvärdering uteblivit på grund av resursbrist. Vidare har åtgärder inte vidtagits för de brister som noterades i bokslutet på grund av resursbrist. Vi har i granskningen fått till oss följande bild: 16
De aktivitet med gröna ringar innebär att det genomförts aktiviteter inom området. Det framgår dock inte vilka aktiviteter som har genomförts eller vilket resultat aktiviteterna har gett. Det framgår inte heller varför vissa aktiviteter inte blivit genomförda. Bedömning Kontrollmålet bedöms som ej uppfyllt. Vår bedömning grundas på att det inte har genomförts någon uppföljning eller utvärdering specifikt av digitaliseringsarbetet i kommunen. Vi noterar att digitaliseringsarbetet berörs i samband med årsredovisningen men att det inte sker någon uppföljning av antagna riktlinjer eller kommunens digitaliseringsarbete i sin helhet. Vi ser att det är av vikt att det genomförs uppföljningar av digitaliseringsarbetet i syfte att säkerställa att kommunens och koncernens satsning inom digitalisering går i rätt riktning utifrån beslutade riktlinjer och mål. 17
Revisionell bedömning Syftet med granskningen är att bedöma om kommunstyrelsen säkerställer att arbetet med digitalisering sker på ett ändamålsenligt sätt. Utifrån genomförd granskning är bedömningen att kommunstyrelsen delvis säkerställer att arbetet med digitalisering sker på ett ändamålsenligt sätt. Bedömningen grundar sig på utfallet av nedan kontrollmål. Bedömningar utifrån kontrollmål Bedömningar mot kontrollmål Kontrollmål Det finns av kommunfullmäktige eller kommunstyrelsens fastställda mål samt strategi/ styrdokument för kommunens arbete med digitalisering, vilka efterlevs. Kommentar Delvis uppfyllt Vår bedömning grundar sig på att det finns av kommunfullmäktige och kommunstyrelsen fastställda mål samt strategi/ styrdokument för kommunens arbete med digitalisering. Vi konstaterar dock att de dokument som finns, förutom planeringsdirektiven inte har reviderats under de senaste åren, trots att den digitala utvecklingen sker allt snabbare. Det är enligt vår mening inte tydligt att digitaliseringsarbetet ingår i riktlinjerna för IT och ITsäkerhet. 18
Det finns en tydlig och dokumenterad ansvarsfördelning avseende arbetet med digitalisering. Delvis uppfyllt Vår bedömning är att det finns en dokumenterad ansvarsfördelning men att denna kan förtydligas ytterligare. Vår bedömning är att det arbetssätt kring digitalisering som idag finns i kommunen utan central samordning eller ett helhetsperspektiv över vilka satsningar inom digitalisering som sker inom kommunen kan innebära att kommunens resurser inte används på ett effektivt sätt. Vidare ser vi att styrning och uppföljning från kommunstyrelsen sker i låg utsträckning vilket inte utgör ett fördelaktigt sätt i syfte att nå de kommunövergripande målen kring digitalisering. Det säkerställs att ansvariga chefer för verksamhetsutvecklin g har tillräcklig kompetens om digitaliserings möjlighet. Delvis uppfyllt Vi konstaterar att ansvaret för att säkerställa att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjligheter ligger på varje nämnd/ styrelse. Det har inte skett någon uppföljning från kommunstyrelsen att detta genomförs. Vår bedömning är att kommunstyrelsen behöver säkerställa att nämnder och styrelser följer riktlinjerna för IT samt fortsatt genomföra koncerngemensamma seminarier. Genom detta kan det säkerställas att ansvariga chefer för verksamhetsutveckling har tillräcklig kompetens om digitaliseringens möjligheter. Vi ser det som positivt att det även framgent kommer att arrangeras koncerngemensamma seminarium. 19
Det sker en ändamålsenlig uppföljning och utvärdering av digitaliseringsarbetet. Ej uppfyllt Vår bedömning grundas på att det inte har genomförts någon uppföljning eller utvärdering specifikt av digitaliseringsarbetet i kommunen. Vi noterar att digitaliseringsarbetet berörs i samband med årsredovisningen i form av mål men att det inte sker någon uppföljning av antagna riktlinjer eller kommunens digitaliseringsarbete i sin helhet. Vi ser att det är av vikt att det genomförs uppföljningar av digitaliseringsarbetet i syfte att säkerställa att kommunens och koncernens satsning inom digitalisering går i rätt riktning utifrån beslutade riktlinjer och mål. Rekommendationer Utifrån genomförd granskning rekommenderar vi kommunstyrelsen att - Ta fram en digitaliseringsstrategi som går i linje med kommunens politiska ambitioner och ekonomiska förutsättningar. - Säkerställa möjligheten till central samordning i syfte att få ett ökat helhetsperspektiv över koncernens aktiviteter inom digitalisering samt säkerställa en effektiv resursanvändning inom digitalisering samt att detta ansvar tydliggörs i gällande styrdokument. - Genomföra uppföljningar av att nämnder och styrelser tillämpar riktlinjerna för IT. - Uppföljning och utvärdering av kommunens digitaliseringsarbete sker kontinuerligt. 20
Bilaga 1 21
2019-06-25 Carl- Magnus Stenehav Malin Jönsson Uppdragsledare Projektledare Denna rapport har upprättats av Öhrlings PricewaterhouseCoopers AB (org nr 556029-6740) (PwC) på uppdrag av Halmstads kommun enligt de villkor och under de förutsättningar som framgår av projektplan från april 2019. PwC ansvarar inte utan särskilt åtagande, gentemot annan som tar del av och förlitar sig på hela eller delar av denna rapport. 22