Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast Ärendet I budget för 2019 uppdrar Förskolenämnden åt förvaltningen att återkomma med en analys av den samlade förskolepengen inför arbetet med budget 2020. Relationen grundbelopp strukturbelopp Den största delen av nämndbidraget fördelas som en summa per barn (så kallad barnpeng), lika för både kommunala och fristående förskolor. 92,5 procent fördelas som ett belopp per barn oberoende av barnens hemförhållanden grundbeloppet. 7,5 procent fördelas kompensatoriskt strukturbeloppet. Det sistnämnda baseras på ett socialt index för varje enskild förskola. Indexet byggs upp av nio olika bakgrundsvariabler hos alla de barn som finns inskrivna på förskolan cirka tre månader innan budgetåret startar. Större andel barn med lågutbildade vårdnadshavare, större andel utlandsfödda vårdnadshavare och lägre genomsnittliga inkomster leder till ett högt index. Ett lågt index indikerar välutbildade vårdnadshavare, goda inkomster och få utlandsfödda. Index 100 innebär en helt genomsnittlig barngrupp. Medianvärdet för stadens kommunala förskolor 2019 är index 82. Resursfördelningsmodellen har ett strukturbelopp som fördelas linjärt baserat på index. Det vill säga index 0 innebär 0 kr i strukturbelopp och en ökning av index från t.ex. 50 till 55 ger ett lika stort tillskott av barnpeng som en ökning av index från 150 till 155. Under 2019 innebär ett index-steg i genomsnitt lite drygt 100 kr per barn och år. De förskolor som har de lägsta indexen 2019 ligger runt index 30. Och ett fåtal med höga index ligger över 210. Det innebär att skillnaden mellan lågindexförskolor och verkliga högindexförskolor i slutändan kan bli så stor som över 25 000 kr per 1 2 åring och dryga 20 000 kr per 3 5 åring. För en lågindexförskola med 50 barn och en högindexförskola med samma barnantal kan det innebära en skillnad i intäkt på många hundra tusen per år. Den skillnaden är större i Göteborg än i flera andra liknande storstadskommuner och har varit föremål för en omfattande diskussion under hösten 2018 och våren 2019. Se tabell 1. Tabell 1 Strukturersättning i fem storstäder Göteborgs Stad, Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 1 (19)
Malmö Uppsala Västerås Örebro Linköping 20 % Förgymnasial utbildning 20 % Gymnasial utbildning 20 % Utländsk bakgrund 20 % Bor med en eller inte någon vårdnadshavare 15 % Invandrat för mindre än tre år sedan 20 % Båda föräldrar födda i land med lågt eller medel HDI 20 % Förgymnasial utbildning 10 % Gymnasial utbildning 50 % Utländsk bakgrund 50 % Föräldrarnas utbildningsnivå 25 % Nyinvandring 25 % Utbildningsnivå hos föräldrarna 25 % Ej samtaxering 25 % Försörjningsstöd 50 % Utländsk bakgrund 50 % Föräldrarnas utbildningsnivå 20 % Uppbär försörjningsstöd 20 % Modern eller fadern har försörjningsstöd 15 % Barnet bor med en eller ingen av sina vårdnadshavare 4,0 % 4,6 % 3,3 % 4,0 % 6 till 7 % Källa: Malmö stads utvärdering av sin resursfördelningsmodell 2018 Skolinspektionens granskning av kommuners resursfördelning från 2016 visar att de kommuner som har en socioekonomisk fördelningsmodell oftast inte har analyserat sina respektive modellers träffsäkerhet. Det innebär att kommunerna sällan vet om omfördelningen leder till att barnen får likvärdiga förutsättningar till stimulans och lärande i förskolan. Skolinspektionen menar att iakttagelserna samlat visar att kommuners brist på strategier riskerar att begränsa förskolans möjligheter att arbeta kompensatoriskt. Det är av stor vikt att resursfördelningen verkar så att skillnader i barns förutsättningar och behov kan utjämnas. Skolinspektionen ser därför att det är ett utvecklingsområde för kommunerna att arbeta med att ta fram strategier och att systematiskt följa upp resultat av verksamheten i förskolan. Det finns exempel på kommuner som initierat redovisning och uppföljning av strukturersättning på förskolenivå. I Uppsala kommun får rektor inom ramen för förskolans kvalitetsrapport redovisa tilldelad strukturersättning, redogöra för genomförda insatser samt analysera vilken effekt insatserna haft för barnen. Deras erfarenhet hittills är att uppföljningen bidragit till en ökad medvetenhet hos rektor avseende ekonomin och insatser utifrån tilldelad strukturersättning. Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 2 (19)
Tabell 2 visar vilka ekonomiska effekter en sänkning av strukturbeloppets andel av barnpengen skulle få för tre olika exempel på kommunal förskola med 65 inskrivna barn respektive fristående med 29 barn (genomsnittlig åldersfördelning). Tabell 2 Effekter av sänkning av strukturbeloppets andel av barnpengen Kommunal förskola (65 barn) 6 % 5 % 4 % 6 % 5 % 4 % 25:e percentilen (Index 61) 46 887 78 145 109 403 0,6% 1,0% 1,4% Median (Index 82) 20 284 33 807 47 329 0,2% 0,4% 0,6% 75:e percentilen (Index 136) 48 124 80 206 112 289 0,6% 0,9% 1,3% Medel (Index 100) 2 519 4 198 5 877 0,0% 0,1% 0,1% Fristående förskola (29 barn) 25:e percentilen (Index 44) 29 838 49 730 69 622 0,9% 1,4% 2,0% Median (Index 59) 21 551 35 919 50 287 0,6% 1,0% 1,4% 75:e percentilen (Index 105) 3 860 6 434 9 008 0,1% 0,2% 0,2% Medel (Index 87) 6 083 10 139 14 194 0,2% 0,3% 0,4% Av tabellen framgår att en ändring av strukturbeloppets storlek inte får riktigt så stor påverkan som diskussionen kan ha gett intryck av under förvaltningens första år. Även om nivån 4 procent skulle användas får en normalstor kommunal förskola i 25:e percentilen dryga 100 000 kr mer att röra sig med och en dito fristående får knappa 70 000 kr. Det innebär ingen radikal förändring av den ekonomiska situationen för de flesta förskolor. En faktor som försvårar designandet av resursfördelningsmodellen är de riktade statsbidrag som förvaltningen har beviljats. Under läsåret 2019/2020 uppgår de sannolikt till över 120 mkr. Strukturbeloppet uppgår samtidigt till dryga 280 mkr under 2019. Statsbidragen motsvarar således över 40 procent av strukturbeloppet. Och eftersom bidragen som regel är riktade till specifika syften/grupper av barn behöver deras påverkan på den samlade ekonomin analyseras. De kan både motverka och förstärka modellens kompensatoriska mekanism. Det statsbidrag som är tänkt att kompensera för kostnader för nyanlända det så kallade schablonbidraget kommer även förskolan till del. Förskoleförvaltningens nuvarande modell bygger på att schablonbidraget fördelas till vissa identifierade barn vilket kräver en omfattande administrativ process för att identifiera barnen och betala ut ersättning månadsvis. Under våren 2019 nådde bidraget cirka 150 barn. Statsbidraget som är ämnat att bidra till minskade barngrupper är ojämnt fördelat och fördelningen följer ingen klar kompensatorisk princip. Fristående internationella förskolor I Göteborg finns en grupp om cirka tolv fristående förskolor som erbjuder en tvåspråkig verksamhet med både svenska och engelska/franska/ryska. De kännetecknas av att en relativt stor andel vårdnadshavare har bott kort tid i Sverige inte sällan är det personer som arbetar på tidsbegränsade kontrakt. Folkbokföringen saknar därför ibland Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 3 (19)
fullständiga uppgifter om utbildningsnivå, civil status, inkomst etc. Resursfördelningsmodellen är så konstruerad att värdena för en individ sätts till lägsta möjliga när uppgifter saknas om en vårdnadshavare. Förvaltningens analyser visar att det har medfört att dessa förskolor i vissa fall får mycket höga index trots att deras barngrupp har vårdnadshavare med lång utbildning och goda inkomster. Undantag för småskalig verksamhet Ersättningsnivåerna i den nu gällande resursfördelningsmodellen var ursprungligen tänkta att vara differentierade med avseende på barns vistelsetid (15 timmar, 25 timmar och heltid) för alla förskolor oavsett storlek. De fristående förskolorna fick under många år före 2019 ett så kallat genomsnittsbelopp per barn oberoende av vistelsetid. Under hösten 2018 påpekade företrädare för fristående förskolor och fristående pedagogisk omsorg att effekterna av differentierade ersättningsnivåer i vissa fall skulle bli svåra att hantera ekonomiskt för småskalig verksamhet som till exempel föräldrakooperativ och enskilda dagbarnvårdare. För att kompensera för intäktsbortfallet när barn får syskon eller vårdnadshavare som går ut i arbetslöshet behöver en verksamhet ta in fler barn, minska sina kostnader, eller göra båda sakerna samtidigt. För små verksamheter är det ofta inte möjligt på så kort sikt. Att ta in ytterligare ett 15-timmarsbarn och låta två barn dela på en plats låter sig bara göras om det finns sådana barn i kö. Nästa barn i tur är inte nödvändigtvis ett barn med ett litet syskon hemma och många fristående små förskolor ligger redan på maximalt antal inskrivna barn. Fristående verksamheter sköter sin intagning av barn helt själva. Små fristående verksamheter kan också ha svårt att minska sina kostnader på kort sikt genom till exempel optimerad bemanning. En förhållandevis större andel av kostnaderna är opåverkbara i det korta perspektivet. De fristående verksamheternas påpekanden ledde till att Förskolenämnden beslutade att införa ett så kallat genomsnittsbelopp per barn (det vill säga icke differentierat med avseende på vistelsetid) för alla förskolor med upp till och med 20 barn från 1 januari 2019. Brytpunkten 20 barn valdes med stöd i det statliga utjämningsbidraget för Sveriges kommuner som av olika anledningar viktar förskolor med upp till och med 20 barn högre. För de flesta av de kommunala förskolorna med upp till och med 20 barn innebar detta dock en försämring jämfört med den ursprungliga tanken. De småskaliga kommunala förskolorna har oftast liten andel 15- och 25-timmarsbarn. Regeln upplevs inte som rättvis och rimlig av de kommunala förskolorna. Tabell 3 Placerade barn 15 maj 2019 Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 4 (19)
15 timmar 25 timmar Heltid 1 2 år 3 5 år 1 2 år 3 5 år 1 2 år 3 5 år Kommunal 4,0% 6,2% 1,6% 2,0% 34,5% 51,6% Fristående 4,0% 8,0% 0,9% 1,6% 29,3% 56,3% Totalt 4,0% 6,5% 1,5% 2,0% 33,7% 52,4% Från och med våren 2019 har förvaltningen för första gången uppgifter om hur stora andelar av placerade barn som nyttjar en deltidsplats både i kommunala och fristående förskolor (se tabell 3). Och därmed går det nu att analysera småskalighetsregelns faktiska ekonomiska effekt för de ca 80 fristående förskolor som berörs. Av diagram 2 framgår hur många av de berörda förskolorna som skulle vinna eller förlora på om småskalighetsregeln (genomsnittsersättning) tas bort. Givet de barn som fanns inskrivna på förskolorna 15 april 2019. Diagram 2 Vinnare och förlorare om småsklighetsregeln tas bort 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% För en grupp om ca sju förskolor har regeln ingen egentlig ekonomisk effekt, för över 30 stycken har den alltifrån liten till stor positiv effekt. För cirka 40 förskolor har den liten till måttlig negativ effekt de skulle tjäna på att regeln togs bort. Som helhet innebär regeln emellertid knappa 2 mkr mer resurser till gruppen småskaliga fristående förskolor. Det innebär alltså att de dryga 30 som tjänar på regeln tjänar förhållandevis mer än de ca. 40 som förlorar på den. Arbetet med riktat särskilt stöd När förskolenämnden bildades 1 juli 2018 fanns ingen staden-gemensam organisering och hantering av resurser till barn i behov av särskilt stöd. På grund av olikheterna mellan stadsdelarna och omorganiseringen finns inga relevanta staden-gemensamma siffror från 2018 eller tidigare att tillgå. Från och med januari 2019 finns en rutin och kriterier framtagna som gäller både kommunala och fristående huvudmän i Göteborg. Kriterierna är beslutade av förvaltningsledningen. Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 5 (19)
Rutinen bygger på att fristående huvudmans rätt att söka tilläggsbelopp för barn i behov av extraordinära stödinsatser enligt skollagen, men de tillämpas på exakt samma sätt för de kommunala förskolorna även om skollagen inte är utformad så. Kriterierna är framtagna för att definiera vad extraordinära stödinsatser är och hur det skiljer sig från rektors skyldighet att anpassa sin verksamhet till varje barn. Ett centralt team i förskoleförvaltningen har i uppdrag att utreda inkomna ärenden. Den centrala hanteringen syftar till att öka likvärdigheten för barnen i Göteborg oavsett huvudman för verksamheten. Nedanstående tabeller visar utfallet av ansökningar om barn i behov av särskilt stöd och tilläggsbelopp. Tabell 4 Beviljade ansökningar om tilläggsbelopp Tilläggsbelopp kommunal verksamhet Totalt antal barn Antal ansökningar Beviljade Avslag Andel barn i behov av särskilt stöd Vt-19 25 179 361 59% 41% 0,8 % Ht-19 Tilläggsbelopp fristående verksamhet Totalt antal barn Antal ansökningar Beviljade Avslag Andel barn i behov av särskilt stöd Ht-18 4 917 56 57% 43% 0,7 % Vt-19 5 029 73 60% 40% 0,9 % Ht-19 Tabell 4 visar att bedömningen av rätt till extra resurser är likvärdig oavsett huvudman. Antalet ansökningar är färre under höstterminen än vårterminen 2019. Det kan förklaras med att antalet inskrivna barn i förskolan är färre på hösten än på våren, samt att förskolans största skifte av barn sker mellan vår- och hösttermin. Det kommer då många nya barn till förskolan som det tar tid för personalen att lära känna och därmed avgöra vad som krävs för att möta barnets behov. Flertalet av de ansökningar som beviljats handlar om barn i behov av särskilt stöd utifrån beteenden som är eller liknar en kombination av flera funktionsnedsättningar (psykiska och/eller fysiska), samt barn i behov av egenvårdsinsatser. Oftast är det kombinationen av flera behov som utgör behovet av extraordinära insatser. Av de ansökningar som fått avslag är den största gruppen barn i behov av stöd utifrån beteenden som är eller liknar neuropsykiatriska funktionsnedsättningar. När siffrorna i tabellen delas upp per geografiskt utbildningsområde framträder olikheter. Utbildningsområde Öster har en högre andel ansökningar och beviljade extra resurser än övriga utbildningsområden (Väster, Hisingen, Centrum). I dagsläget är det svårt att svara vad det beror på då organisation och förutsättningar sett olika ut. När medel för tilläggsbelopp har avsatts i budgetarbetet återstår en barnpeng som är lika föra alla kommunala och fristående. Av denna barnpeng avsätter alla kommunala Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 6 (19)
förskolor en liten pott för att finansiera vissa gemensamma former av organisering för barn i stora behov av stöd. Bland Göteborgs kommunala förskolor finns fyra specialförskolor som har olika inriktningar (funktionsnedsättning, döv/hörsel, språkstörning och grav autism) och är placerade i olika geografiska områden. Utöver specialförskolorna finns sju så kallade resursavdelningar som har gått över från stadsdelar till förskoleförvaltningen. En resursavdelning är en avdelning med färre barn, högre personaltäthet och ofta fördjupad kompetens hos personalen. Berörda rektorer får i dag en del av kostnaden centralt från förvaltningen. När ansökningar och utfall av tilläggsbeloppet analyseras framkommer tydligt antalet barn i förskolan som är i behov av egenvårdsinsatser och/eller har ett stort omsorgsbehov utifrån sin funktionsvariation /sjukdom. I dag är antalet platser på specialförskola för få i förhållande till behovet. Dagens organisering och geografiska placering av resursavdelningar och specialförskola är inte optimal vilket ökar behovet av att söka extra resurser. Tilldelning av extra resurser är dock inte alltid den bästa lösningen för barnet. Omständigheter som barngruppernas storlek, lokalens utformning eller personalens kompetens är faktorer som tar tid att förändra eller är mycket svårpåverkade för rektor. Samtidigt är det faktorer som påverkar barnets bästa. Om budgeten för barn i behov av särskilt stöd ökar minskar barnpengen och därmed rektors möjlighet att besluta om sin inre organisation och anpassa sin verksamhet för de barn som är placerade där. Risken är då att ansökningarna om extra resurser för barn som har behov av stöd ökar. Genom den budget, rutin och de kriterier som finns idag riktas insatserna dit behoven är som störst för de barn som behöver det mest. Därmed finns det utrymme att i barnpengen omhänderta de behov som inte kräver ansökan om extra resurser. Barngruppernas storlek & personaltäthet över tid Barngruppernas storlek började minska i svensk kommunal förskola runt 2014 2015 och har fortsatt minska fram till idag. En jämförelse av antal barn per avdelning i kommunala förskolor visar att barngrupperna under den här perioden också har minskat i Göteborg. 2018 hade Göteborg i snitt 15,4 barn per avdelning, vilket är samma nivå som för riket. I jämförelse med de andra två storstäderna ligger Göteborg lägre än Malmö (17,5) och något högre än Stockholm (15,2). Diagram 3 Barngrupperna storlek, antal barn per avdelning i kommunal regi Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 7 (19)
20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Göteborg 17,9 17,6 17,7 17,5 17,6 17,3 17 15,5 15,4 Malmö 18,1 17,7 18,3 17,6 17,9 18 17,4 17,3 17,5 Stockholm 14,4 14,6 15,3 15 14,9 14,3 14,9 15,2 15,2 Riket 17 17 17 17 17,1 16,8 15,8 15,3 15,4 Källa: Skolverket Göteborg Malmö Stockholm Riket Linjär (Göteborg) Av diagram 4 framgår hur barngrupperna fördelar sig i stadens kommunala förskolor per den 15 okt 2019. Den vanligaste storleken är en grupp på 15 barn. Men även 14, 16, 17, 18 och 19 barn är vanliga storlekar. Diagram 4 Barngruppernas storlek 15 okt 2019 - fördelning 160 140 120 100 80 60 40 20 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10111213141516171819202122232425262728 Begreppet barngrupp är något problematiskt eftersom det saknas en enhetlig definition av begreppet i Sverige. Därför är det av största vikt att också analysera personaltätheten. På samma sätt som barngrupperna har minskat i Göteborg har personaltätheten ökat. År 2018 hade Göteborg i snitt 4,9 barn per heltidstjänst, vilket är ett lägre snitt än för riket (5,1). Göteborg har samma snitt som Malmö (4,9) och Stockholm ligger något över i nivå (5,0). Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 8 (19)
Diagram 5 Personaltäthet, antal barn per heltidstjänst 5,5 5 4,5 4 3,5 3 Källa: Skolverket 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Göteborg 5,2 5,2 5,4 5,3 5,3 5,3 5,3 5,1 4,9 Malmö 5,2 5,1 5 4,9 4,7 5,1 4,7 4,7 4,9 Stockholm 4,8 4,8 4,9 5 4,9 4,8 5 5 5 Riket 5,4 5,3 5,4 5,4 5,3 5,3 5,2 5,1 5,1 Göteborg Malmö Stockholm Riket Linjär (Göteborg) Barngrupperna har alltså minskat och personaltätheten ökat under de senaste 6 7 åren både i riket och i Göteborgs Stad. Diagram 6 Barn per årsarbetare i förskolan Källa: Sveriges Kommuner och landsting Personaltätheten för staden har legat mellan 5,4 4,9 barn per heltidsanställd under perioden 2010 2018. Nya siffror tas fram varje år (oktober) och för att få en jämförbar siffra för 2019 bör förvaltningen invänta mätningen i oktober. Siffran för oktober 2018 indikerar dock tydligt att personaltätheten inte förändrades på grund av införandet av den nya resursfördelningsmodellen. Barngruppernas storlek efter resursfördelningsmodellens införande Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 9 (19)
Ett sätt att analysera resursfördelningsmodellens eventuella påverkan på barnantalet är att jämföra antalet inskrivna barn vid samma förskoleenheter innan och efter resursfördelningsmodellens införande. Av diagram 7 framgår förändringen av antalet inskrivna barn i oktober 2017 jämfört med samma mätdatum 2018 (hösten 2018) samt en jämförelse mellan mars 2018 och samma mätdatum 2019 (våren 2019). Dessa staplar visar förändringen av antalet inskrivna barn efter resursfördelningsmodellens införande. Den tredje stapeln visar förändringen i barnantal våren 2018 jämfört med våren 2017, det vill säga innan modellen infördes. Procentsatserna baserar sig på data från 373 förskoleenheter för hösten 2018, 377 förskoleenheter för våren 2019 och 371 förskoleenheter för våren 2018. Förskolor som inte haft verksamhet vid båda mättillfällena har tagits bort. Det är viktigt att understryka att variationen i barnantalet inte enbart beror på införandet av resursfördelningsmodellen, utan att andra faktorer också påverkar; så som beviljade statsbidrag för minskade barngrupper, minskat antal barn p.g.a. barn i behov av särskilt stöd, anpassningar till lokalernas utformning, öppning och stängning av tillfälliga avdelningar m.m. Diagram 7 60% Barnantal efter resursfördelningsmodellens införande - andel förskolor 56% 50% 40% 45% 42% 43% 44% 30% 27% 20% 12% 14% 17% 10% 0% Oförändrat barnantal Fler barn Färre barn Källa: Förskoleförvaltningens placeringssystem Hösten 2018 Våren 2019 Våren 2018 Av diagram 7 framgår att det i princip är lika stora andelar förskolor som har ett ökat och ett minskat barnantal efter modellens införande. Analysen av skillnaden mellan våren 2017 och våren 2018 visar att fluktuationen i själva verket var större vid dessa två mätpunkter, innan modellen infördes (371 förskolor). Diagram 8 visar hur ökning/minskning av antalet barn per förskola fördelar sig. Det överlägset vanligaste var en minskning eller ökning med 1 5 barn. Ökning eller minskning med runt 30 barn beror på öppningar och stängningar av tillfälliga avdelningar. Diagram 8 Andel som ökat eller minskat barnantalet - fördelning m.a.p. antal barn Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 10 (19)
90% 80% 80% 84% 81% 76% 80% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 20% 16% 19% 24% 20% 20% 10% 0% Ökning med 1 5 barn Ökning med 6 35 barn Minskning med 1 5 barn Hösten 2018 Våren 2019 Våren 2018 Minskning med 6 37 barn Källa: Förskoleförvaltningens placeringssystem Analysen visar att det i princip är lika stora andelar förskolor som har ett ökat och ett minskat barnantal efter modellens införande. Det har med andra ord inte skett några påtagliga generella förändringar som en följd av modellen. Modell med fler steg för vistelsetid baserat på Lämna-Hämtasystem I dialogen om resursfördelningsmodellens principer har det framkommit synpunkter på hur barnpengen viktas med avseende på barns vistelsetid. Ett sätt att utreda eventuella möjligheter och konsekvenser av en modell med fler steg för vistelsetid som baseras på faktisk närvaro, är att analysera utfall av barnens närvaro. Några förskolor har under en period använt systemet Tempus för att registrera vistelsetider. Statistiken från Tempus är dock inte tillräcklig för att kunna dra statistiskt säkerställda slutsatser avseende variationen bland barns vistelsetider. Med det system för närvaroregistrering som nu införs i samtliga kommunala förskolor, Lämna-Hämta, kommer förvaltningen på sikt att kunna följa detta. Under våren 2020 förväntas implementeringen av Lämna-Hämta vara sådan att statistiskt säkerställt underlag kan levereras. Kopplat till detta är frågan om förskoleavgiften bör ses över i relation till barnens faktiska vistelsetid. Idag baseras avgiften på 15 timmar (föräldralediga och arbetssökande), 25 timmar (arbetssökande) och heltid, vilket i praktiken innebär att vårdnadshavare betalar heltidsavgift oavsett om barnet går 30 timmar eller 50 timmar per vecka. Det finns ett par exempel i landet på försök med förskoleavgift som följer vistelsetiden till viss del. Det krävs en noggrann analys av de incitament ett sådant system skapar. Förvaltningen kommer fortlöpande att bevaka utvecklingen av de försök som genomförs. Barnpengens viktning med avseende på ålder Den nuvarande resursfördelningsmodellen differentierar ersättningen för yngre och äldre barn och har en nivå för 1 2 åringar respektive 3 5 åringar. Indelningen har varit föremål för diskussion främst efter att den infördes. Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 11 (19)
Indelningen bygger på att en vanlig organiseringen av Göteborgs förskolor innebär att barn börjar i en småbarnsgrupp någon gång efter att de har fyllt ett år och blir kvar i gruppen fram till sommaren det år de fyller tre. Efter sommaren det året flyttar barnen upp till en storbarnsgrupp. Och det är sannolikt också förklaringen till att sex av tio tidigare stadsdelar hade en resursfördelning som gjorde skillnad på 1 2 åringar och äldre barn. Skillnaden mot tidigare är således inte så stor som diskussionen kan ha gett intryck av. Den största skillnaden upplever fristående verksamheter eftersom deras ersättning tidigare var uppdelad i en nivå för 1 3 år respektive 4 5 år. Värt är också att notera att fyra av de fem storstadskommunerna i Tabell 1 har modeller som differentierar ersättning baserad på en indelning 1 2 och 3 5 år. Det är fullt möjligt att tänka sig en modell där ersättningen sänks den månaden barnet fyller tre, men en sådan modell kräver betydligt mer administrativt manuellt arbete. Även om en dylik variant kan upplevas som mer rättvis av enskilda förskolor blir det i slutändan samma mängd resurser som fördelas. Barnpengens viktning med avseende på barns vistelsetid I diskussionen om resursfördelningsmodellens principer har det framkommit synpunkter på hur barnpengen viktas med avseende på barns vistelsetid och frågan har rests huruvida det vore önskvärt att göra skillnaderna mellan deltid och heltid mindre. Tabell 5 visar hur barnpengen skulle förändras om skillnaden görs något mindre. Tabell 5 Grundbeloppets storlek när vistelsetid viktas olika Ålder och vistelsetid Befintlig viktning Barnpeng befintlig viktning Justerad viktning Barnpeng justerad viktning Skillnad 1 2 år 15 tim 0,50 73 246 0,60 86 677 13 431 1 2 år 25 tim 0,75 109 868 0,85 122 792 12 923 1 2 år heltid 1,00 146 491 1,00 144 461 2 030 3 5 år 15 tim 0,38 54 934 0,45 65 007 10 073 3 5 år 25 tim 0,56 82 401 0,64 92 094 9 692 3 5 år heltid 0,75 109 868 0,75 108 346 1 523 Källa: Resursfördelningsmodellen 2019 Mindre skillnader mellan deltid och heltid innebär förhållandevis mer resurser till förskolor med högre andel barn med kort vistelsetid. Och frågan är om det föreligger strukturella skillnader inom staden när det kommer till vistelsetid? Inte helt oväntat är det så. Andelen barn med deltidsplats är generellt större i förskolor med höga index. Tabell 6 visar hur utfallet skulle bli vid en förändring av viktningen enligt tabell 5. Som framgår blir många högindexförskolor vinnare på en sådan förändring och många lågindexförskolor blir förlorare. Diagram 9 visar hur effekten slår för alla kommunala förskolor i staden. En minskning av skillnaden i vistelsetidens betydelse för barnpengen skulle ytterligare förstärka modellens kompensatoriska effekt. Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 12 (19)
Tabell 6 Förändrad viktning av vistelsetid enligt tabell 2 påverkan på den samlade barnpengen till förskolor Förändring barnpeng Index Förändring summa barnpeng (kr) Största minskning förskola i Hovås 60 79 155 Största ökning förskola i Angered 182 275 018 Förskolor i 10:e percentilen 75 50 233* Förskolor i 90:e percentilen 156 94 611* Källa: Resursfördelningsmodellen 2019. *Genomsnittlig förändring Diagram 9 Sambandet mellan förändrad barnpeng och indexnivå vid förändrad viktning av vistelsetiden Källa: Resursfördelningsmodellen 2019 Kan modellen baserad på beräknade eller uppskattade kostnader? Den nuvarande modellen för resursfördelning till förskolorna syftar till att ge rektorerna möjlighet att skapa verksamhet utifrån barnens olika förutsättningar och behov. Den är därmed tänkt att utjämna för strukturella skillnader mellan förskolor. Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 13 (19)
Modellen skapade direkt nya ekonomiska förutsättningar för ett stort antal förskolor där många nu arbetar för att minska sina kostnader, medan andra ser att de kan utöka sina kostnader. I det arbete som pågår har det framförts önskemål om att utforma modellen så att den först ersätter alla förskolor för beräknade personal- och andra lokalt beroende kostnader, för att därefter fördela den pott som blir över kompensatoriskt. En sådan modell är emellertid förknippad med flera svårigheter: Bidrag på lika villkor - en av huvudprinciperna i skollagen är att bidrag till fristående skolhuvudmän ska baseras på likabehandlingsprincipen - det vill säga att bidraget ska bestämmas på samma grunder som till den egna verksamheten och att det är nämndens budget för det kommande året som ligger till grund för bidragen. Om kommunala förskolors ersättning ska baseras på beräknade kostnader måste ersättningen till fristående också utformas så. Staden rymmer över 170 fristående förskolor och det skulle innebära att det i princip blir omöjligt att på förhand veta om den samlade kostnaden ryms inom ram. Det finns anledning att befara att en sådan konstruktion skulle bli starkt kostnadsdrivande. Förskolutredningens förstärkningsområden - i förskolutredningen beskrivs ett antal områden där det finns behov av ökad kvalitet och likvärdighet i undervisningen. Befintlig resursfördelningsmodell är utformad med hänsyn till dessa förstärkningsområden. Om resursfördelningen skulle baseras på beräknade kostnader innebär det inte med säkerhet att den kompensatoriska grundprincipen överlever och att kopplingen till förstärkningsområdena kan finnas kvar. Av diagram 10 framgår skillnaden i kostnadsnivå mellan förvaltningens kommunala förskolor i april 2019. Diagram 10 Nettokostnad (år) per barn nivå våren 2019 Källa: Förskoleförvaltningens ekonomisystem Skillnaden i faktisk kostnadsnivå mellan stadens kommunala förskolor är slående och betydligt större än vad resursfördelningsmodellens skillnad i strukturersättning indikerar. För att förstå hur stort genomslag resursfördelningsmodellen har fått så här långt så Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 14 (19)
behöver sambandet mellan kostnadsnivå och socialt index analyseras närmare. Diagram 11 visar sambandet mellan kostnadsnivå och socialt index. Diagram 11 Sambandet mellan kostnadsnivå och index - mätdatum 15 april 2019 Källa: Förskoleförvaltningens ekonomisystem Diagram 11 visar tydligt att sambandet mellan ekonomiskt utfall och index ännu så länge är obefintligt i förvaltningens kommunala förskolor. Och det indikerar att en modell som tar sin utgångspunkt i beräknade/uppskattade kostnader skulle riskera att helt radera kopplingen till förstärkningsområdena om den infördes i närtid. Hur har barnpengen förändrats? Att fördela huvuddelen av nämndbidraget som en summa per inskrivet barn kallas ofta för barnpeng. Ett annat vanligt ord för samma sak är prestationsersättning. Modellen bygger på att förvaltningen läser av antalet registrerade barn ett visst datum per månad och att ersättningen till alla förskoleenheter förändras löpande i takt med att barnantalet förändras. Fram till och med 30 juni 2018 var de tio stadsdelarna i Göteborg ansvariga för förskolan. Inför beslutet om ny modell kartlade stadsledningskontoret stadsdelsnämndernas sätt att fördela resurser. Kartläggningen visade att det fanns ett större inslag av anslagsbudgetering inom förskolan jämfört med skolan. Två stadsdelsnämnder tillämpade en ren anslagsmodell vid fördelningen till förskolorna. Övriga hade i större eller mindre omfattning inslag av prestationsersättning. I första hand var det resurser för pedagogisk verksamhet, Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 15 (19)
pedagogiskt material och modersmålsstöd som fördelades till enheterna som prestationsersättning. Resurser för administration, måltider, särskilt stöd, ledning samt lokaler och inventarier fördelades däremot genom anslag av majoriteten av nämnderna, eller var att betrakta som fria nyttigheter för enheterna. Kartläggningen visade även att det vid fördelningen till förskolorna togs betydligt mindre hänsyn till socioekonomiska skillnader än inom grundskolan. Endast fyra förvaltningar tillämpade en socioekonomisk viktning vid fördelningen till förskolorna. Men andelen av resurserna som omfördelades var betydligt lägre jämfört med skolan. I fråga om vistelsetid var det tre nämnder som inte gjorde någon skillnad i viktning mellan heltidsbarn och barn med kortare vistelsetid. Sex av de övriga gjorde heller inte någon skillnad mellan barn till arbetslösa med 25 timmars vistelsetid och heltidsbarn. Fyra nämnder viktade alla barn med 15 timmars vistelsetid till cirka 50 procent av ett heltidsbarn, en nämnd viktade dem till 74 procent av heltidsbarn och två nämnder gjorde olika bedömningar för barn med 15 timmars vistelsetid beroende på om de var barn till arbetslösa, barn till föräldralediga eller barn som enbart hade avgiftsfri allmän förskola. För resursfördelningen till den pedagogiska omsorgen (familjedaghemmen) tillämpade merparten av nämnderna enbart anslagsbudgetering. Skillnaden i stadsdelarnas viktning med avseende på ålder framgår av diagram 12. Diagram 12 Stadsdelarnas viktning av ålderns betydelse 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1 år 2 år 3 år 4 år 5 år Det är dessutom viktigt att notera att flera stadsdelar arbetade med en reserv som områdeschef/sektorschef förfogade över för att hantera olika oförutsedda händelser. Det Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 16 (19)
förekom att underskott hos vissa enheter täcktes med medel ur den gemensamma reserven efter dialog - utan att det framgick av redovisningen. Några sådana reserver existerar inte i den nuvarande modellen. Komplexiteten i stadsdelarnas tidigare resursfördelningsmodeller gör att en genomlysning av hur barnpengen har förändrats på enhetsnivå skulle kräva ett mycket omfattande undersökningsarbete där det bland annat skulle bli nödvändigt att intervjua alla tidigare områdeschefer och ekonomer för att kartlägga de muntliga överenskommelserna om överskott/underskott på detaljnivå. Två stadsdelar använde heller inte barnpeng, så oaktat allt arbete som skulle krävas så är jämförelsen omöjlig att göra för ett antal enheter. Det närmaste en jämförelse som förvaltningen kan komma är att ta den kostnad/barn som varje stadsdel räknade fram inför budgetåret 2018 (låg till grund för ersättningen mellan stadsdelar) och jämföra den med genomsnittsbeloppet 2019 (bidrag till småskaliga förskolor). En sådan jämförelse redovisas i tabell 7. Det bör dock noteras att åldersindelningen i beräkningen ändrades 1 juli 2018 i införandet av den nuvarande modellen. Jämförelsen haltar därför betänkligt. Tabell 7 Genomsnittlig helårskostnad/barn våren 2018 och genomsnittlig barnpeng 2019 i tio stadsdelar 2018 2018 2019 Snitt- kostnad SDN Snitt- kostnad SDN Genom -snittsindex Snittbarnpeng FSN Snittbarnpeng FSN 1 3 år 4 5 år 1 2 år 3 5 år Västra Göteborg 65 144 028 96 019 147 375 108 658 Majorna-Linné 70 145 336 96 890 147 976 109 109 AFH 75 137 153 91 435 148 577 109 560 Centrum 76 136 145 90 763 148 697 109 650 Örgryte-Härlanda 78 133 614 89 076 148 938 109 830 Lundby 87 147 023 98 016 150 019 110 642 Norra Hisingen 97 139 891 93 261 151 222 111 543 Västra Hisingen 107 138 865 92 577 152 424 112 445 Östra Göteborg 148 149 248 99 498 157 352 116 141 Angered 154 155 381 103 587 158 074 116 682 Staden 100 142 668 95 112 151 222 111 543 Källa: Stadsledningskontoret & Förskoleförvaltningens budget 2019 Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 17 (19)
Den något otydliga kompensatoriska mekanismen i det tidigare sättet att fördela resurser framgår av tabell 7. En stadsdel som Örgryte-Härlanda hade en budgeterad genomsnittskostnad som var klart lägst i staden trots att den sociala strukturen i stadsdelen inte var den allra mest gynnsamma. Västra Göteborg som då hade den mest gynnsamma strukturen budgeterade med en kostnad som översteg genomsnittet i staden. Det bör understrykas att några stadsdelars förskoleverksamhet avvek påtagligt negativt från budget vid bokslutet 30 juni 2018. Det bidrog till att ytterligare förstärka skillnaden mellan före och efter resursfördelningsmodellens införande för ett antal förskolor. Rester av stadsdelarnas kostnadsstruktur dröjer sig ännu kvar i förskoleförvaltningens organisation trots att intäktsstrukturen är förändrad. Det tar tid för alla stadens nästan 390 förskolor att anpassa sin kostnadsnivå till det nya sättet att fördela resurser. Av tabell 8 går det att utläsa att andelen förskolor som hade ett negativt ekonomiskt utfall våren 2019 fördelar sig något ojämnt över staden. Tabell 8 Ekonomiskt utfall för 389 förskolor jan-maj 2019 INDEX 2019 NEGATIV AVVIKELSE POSITIV AVVIKELSE INGEN AVVIKELSE MEDIAN UNDERSKOTT TKR MEDIAN ÖVERSKOTT TKR VÄSTRA GÖTEBORG 73 73% 20% 7% 200 66 ÖRGRYTE HÄRLANDA 77 66% 34% 0% 211 100 MAJORNA LINNÉ 79 63% 30% 7% 158 89 CENTRUM 79 77% 17% 7% 190 87 AFH 83 63% 28% 9% 250 135 LUNDBY 93 44% 38% 19% 98 105 NORRA HISINGEN 103 74% 19% 6% 265 72 VÄSTRA HISINGEN 112 63% 32% 5% 323 209 ÖSTRA GÖTEBORG 141 56% 39% 5% 191 114 ANGERED 150 59% 29% 12% 179 91 TOTALT 100 63% 29% 8% 206 107 Källa: Förskoleförvaltningens ekonomisystem En annan typ av jämförelse över tid är den av de olika kostnadsslagens andel av förskolans totala kostnad. I byggandet av Förskoleförvaltningen har strävan varit att inte skapa en organisation med större överbyggnad än tidigare. Av diagram 13 framgår att de kostnader som återstår när personal- och lokalkostnader är borträknade har hållit sig på en nivå under genomsnittet för alla kommuner i landet under en rad år. Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 18 (19)
Diagram 13 Övriga kostnader/barn i förskoleverksamhet 2011 2018 Källa: Sveriges kommuner och landsting Sammanfattningsvis finns det inga belägg för att den resurs som har fördelats ut till kostnader för personal och lokaler har minskat i övergången till ny förvaltning. Personaltätheten ökade ytterligare 2018 i jämförelse med året innan. Den totala kostnaden per barn i den kommunala förskolan ökade med 4,3 procent från 2017 till 2018. Göteborgs Stad Utvärdering av den samlade barnpengen - utkast 19 (19)