Datum Dnr 2001-01-26 1426-2000 Juridiska sekretariatet Socialdepartementet 103 33 STOCKHOLM Betänkandet Omhändertagen (SOU 2000:77) (dnr S 2000/5585/ST) Sammanfattning Domstolsverket (DV) är positiv till att det sker en revidering av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). DV tillstyrker därför i huvudsak de förslag som ges i betänkandet. Tveksamhet råder emellertid i vissa frågor som bl.a. kan medföra tillämpningssvårigheter. I vissa delar har utredaren även underskattat förslagens kostnadseffekter. Uppdraget och dess genomförande. Utifrån DV:s och domstolarnas synvinkel hade det varit önskvärt om innehållet i den rapport om LVU ur ett domarperspektiv, som utredningen beställt, på något sätt redovisats i betänkandet. 1 LVU I den föreslagna portalparagrafen 1 a (se nedan) används ordet barnet. Samtidigt föreslår inte utredaren någon ändring av 1 LVU där begreppen barn och unga återfinns. I övriga delar av LVU används begreppet den unge. I betänkandet används ofta begreppet barn och i förslaget till ändring i 50 a socialtjänstlagen (SoL) återfinns begreppet underårig. Det kommer Postadress Besöksadress Telefon Telefax 551 81 JÖNKÖPING Kyrkogatan 34 036-15 53 00 036-16 57 21
således att finnas flera olika begrepp i lagtexten trots att avsikten är att portalparagrafen skall omfatta alla unga som kan bli föremål för åtgärder enligt LVU. En annan lagteknisk lösning bör väljas i 1 a. 1 a LVU Utredaren föreslår att LVU kompletteras med en portalparagraf, 1 a paragrafen, i vars första stycke slås fast att barnets bästa skall vara avgörande vid alla beslut enligt lagen. Barnkonventionen kräver inte att barnets bästa skall vara utslagsgivande utan barnets bästa skall särskilt beaktas (jfr betänkandet s. 66 och 302-303 samt yttrande av Lagrådet, prop. 1996/97:124 s.260). Förslaget går alltså längre än vad barnkonventionen kräver. Genom den nya portalparagrafen förändras lagens karaktär från att utgöra det yttersta skyddet till att även tillförsäkra dem en viss "livskvalité". DV har ingen invändning häremot men vill ändå peka på den konflikt som kan uppstå med Europakonventionens artikel 8 och dess krav på respekt och skydd för det existerande familjelivet (jfr betänkandet s. 64). Tillämpningssvårigheter kan uppstå för socialtjänst och domstolar. Frågan bör om möjligt utvecklas ytterligare. Begreppet "barnets bästa" blir genom 1 a av central betydelse vid tillämpningen av LVU. Socialtjänst och domstolar kommer enligt förslaget att ansvara för bedömningen av vad som är bäst för den unge. LVU-målen är komplicerade och tunga att handlägga. Det är redan idag en grannlaga uppgift för socialtjänst och domstolar att tillämpa rekvisiten i LVU. Det finns emellertid en praxis att falla tillbaka på. Uttrycket "barnets bästa" kan ges olika tolkningar. När det gäller metoden för att komma fram till barnets bästa hänvisar utredaren i huvudsak till en brittisk familjerättsexpert (s. 70) och betonar sedan i avsnitten 3.3-3-4 att det som barnet säger och ger uttryck för skall finnas med vid beslutet. Beslutet skall sammanfattningsvis utgå från barnets perspektiv dvs. vad barnet själv ger uttryck för och grunda sig på vetenskap och beprövad erfarenhet (s. 13). Men lagtexten är allmänt
hållen och kommer troligen att ge utrymme för skilda tolkning som avviker från vad som har varit utredarens avsikt. Den som skall ställa frågor till barn behöver dels kunskaper, dels träning och handledning. Relevant kunskap måste även finnas i domstolarna anser utredaren (s. 73). Detta torde medföra ökade utbildningsinsatser för att utredarens intentioner skall förverkligas fullt ut i domstolarna. Portalparagrafens andra och tredje stycke torde kunna utgå eftersom de inte innehåller något nytt. 4 a LVU Domstolens, vårdnadshavaren och barnets ställningstagande till den planerade vården underlättas av en konkret vårdplan. Man bör om möjligt i lagtext (jfr 4 a andra stycket första punkten) ange ytterligare uppgifter som alltid måste finnas med i vårdplanen t.ex. om vården är avsedd att vara kort- eller långvarig. 13 b och 21 LVU Om vårdnadsöverflyttning inte är en framkomlig väg för att trygga den unges placering i familjehemmet när en sådan är bäst för den unge skall det, enligt förslagets 13 b första stycket sista punkten, finnas en möjlighet för nämnden att besluta att vården i familjehemmet skall fortsätta tills vidare. Vården skall då inte övervägas eller prövas var sjätte månad utan för att denna "tills vidare" vård skall upphöra måste vårdnadshavarna begära att vården skall upphöra. Enligt nuvarande 21 LVU skall socialnämnden noga förbereda den unges återförening med den eller dem som har vårdnaden om honom. Någon ändring föreslås inte i detta avseende, men det finns en risk för att socialtjänsten i framtiden kan komma att ta lättare på denna skyldighet.
Enligt utredningen visar forskningsresultat att barn som har varit i samhällsvård inte fått det så mycket bättre i vuxenålder än barn i socialt utsatta familjer (s.121). Det har i ett särskilt yttrande framhållits att det finns risker med långa fosterhemsplaceringar (s.223). Dessa omständigheter bör tas i beaktande vid bedömningen av det nu aktuella förslaget att medge undantag från principen om återförening. I och för sig kan inte principen om att återförening med de biologiska föräldrarna vara helt absolut. Utredarens redogörelse för hur bedömningen av hur ovan angivna situationer skall göras (s. 150) utgör emellertid ett så stort avsteg från denna princip att det synes mer korrekt att anse att den motsatta principen kommer att gälla vid långvariga placeringar. De föreslagna ändringarna försvagar föräldrarnas position. Stora krav bör därför ställas på den utredning som ligger grund för ett beslut om fortsatt vård när de ursprungliga kriterierna för tvångsvård inte längre är uppfyllda. Återföreningen måste strida mot barnets bästa. I beslutsunderlaget bör såväl de biologiska föräldrarnas som familjehemsföräldrarnas situation noga utredas. Omständigheter som bör belysas är exempelvis hur stabil respektive familjebildning är. Andra omständigheter som bör utredas är t.ex. hur och med vem barnet identifierar sig, barnets relation till syskon och anledning till varför barnet "förlorat kontakten" med sina biologiska föräldrar. Utredaren har uppmärksammat att 21 andra stycket LVU kan komma i konflikt med artikel 8.1 i Europakonventionen (s. 150), men bedömer att så inte kommer att bli fallet. Visserligen skall bedömningen utgå från att en återförening med föräldrarna är vad som är "barnets bästa" men det finns ändå en inte obetydlig risk för att en sådan konflikt uppstår. I regeringsformen 2 kap. 23 har intagits ett förbud mot att Sverige inför lagar och andra föreskrifter som strider mot Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Frågor om lösningen av tänkbara konflikter mellan svenska författningar och Europakonventionen har diskuterats i prop. 1993/1994:117 s. 35-42 och konstitutionsutskottets betänkande 1993/94:24 s. 13-20. Problematiken bör bli föremål för ytterligare utredning. För att
minska risken för en verklig eller skenbar konflikt bör en annan lagteknisk lösning övervägas. 14 LVU Enligt 14 första stycket skall socialnämnden även ha ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare så långt som möjligt tillgodoses. DV anser att det bör övervägas om inte detta ansvar bör utökas till att även omfatta annan som den unge har ett behov att utöva umgänge med. Det kan exempelvis röra sig om mor- och farföräldrar eller syskon. Liknande synpunkter kan anläggas på 14 första stycket första punkten och 31. 35 (och 45 ) LVU Enligt utredaren saknas i dag oftast sakkunskap i psykiatriska och andra frågor som rör barns behov och utveckling. Behovet av sakkunskap i domstolarna föreslås främst tillgodoses genom särskilt förordnade sakkunniga. Ett antal fasta sakkunniga föreslås enligt mönster från psykiatrilagstiftningen förordnas av Socialstyrelsen. Rekvisitet för när sakkunnig skall förordnas är detsamma som tidigare gällde i psykiatrimål, nämligen - om det behövs - så skall sakkunnig höras vid muntlig förhandling. Det är av stor vikt att det för samtliga länsrätter finns tillräckligt med sakkunniga (med eventuell specialkompetens) att tillgå. Det måste också skapas förutsättningar för att de som finns med på listan verkligen kan ställa upp med ibland kort varsel. Eftersom det är främst på detta sätt som domstolarnas sakkunskap skall tillgodoses är det av stor vikt att dessa frågor klaras ut innan de nya bestämmelserna träder i kraft. Ett längre gående krav på sakkunnigmedverkan än vad som har föreslagits avstyrks.
41 LVU Nämndens beslut att vården av den unge skall fortsätta i familjehemmet tills vidare är ett sådant beslut som bör kunna överklagas. Detta bör uttryckligen anges i 41 LVU. 50 a SoL Genom en ändring i 50 a SoL anser utredaren (s. 169) att den underåriges rätt att komma till tals skall garanteras även i de fall där vårdnadshavaren motsätter sig att barnet talar med socialnämnden. Någon form av insyn genom offentligt biträde eller på annat sätt bör då finnas vid dessa samtal. Även barnets intresse av att ha en vuxen vid sin sida måste uppmärksammas. Konflikten kan liknas vid den som uppkommer när en vårdnadshavare eller någon som vårdnadshavaren står i nära förbindelse med misstänks för brott mot barnet (jfr lagen (1999:997) om särskild företrädare för barn). Det bör därför finnas möjlighet att i vissa fall förordna ett offentlig biträde för barnet. Denne skall i stället för vårdnadshavaren ta tillvara barnets rätt under detta skede. Kostnaderna härför bör belasta socialtjänsten. DV anser att dessa frågor bör bli föremål för ytterligare utredning. Avsnitt 14 Socialnämnden kommer att ges en laglig möjlighet att ge barnet vissa insatser mot föräldrarnas vilja när barnet bor hemma. Dessa nya beslut kommer att överklagas till länsrätten. Hur många mål detta kommer att ge upphov till är svårt att förutse. Det är också svårt att förutse hur vanligt det kommer att bli med muntliga förhandlingar i dessa mål. Även om det inte kommer att finnas någon formell rätt till offentligt biträde så talar frågans karaktär för att det i inte obetydlig utsträckning kommer att förekomma offentliga biträden i dessa mål. Härutöver gäller att länsrätt och kammarrätt i mål enligt LVU skall höra lämplig sakkunnig vid muntlig förhandling. En rad omständigheter talar således för att kostnaderna för LVU-målen
kommer att öka betydligt i framtiden på grund av införandet av den nya insatserna. Det är vidare, som utredaren konstaterat, svårt att uppskatta hur mycket kostnaderna kommer att öka på grund att den nya bestämmelsen om sakkunniga. Att använda en så låg andel som 31 procent ger vidare en felaktig bild av det genomslag som den nu aktuella ändringen måste få för att uppfylla lagstiftarens intentioner. Det var just på grund av bristande genomslag som de äldre bestämmelserna i psykiatrilagstiftningen ändrades dessa 1 juli 2000. Lagändringen innebär att sakkunnig förordnas i psykiatrimål om det inte är uppenbart obehövligt. Denna ändring beräknades öka domstolsväsendet kostnader med en miljon på årsbasis (prop. 1999/2000:44 s. 112). Utfallet synes bli en kostnadsökning med sex miljoner på årsbasis. Det är vidare inte korrekt att ange att kostnaden under 1999 för sakkunniga enligt LVU uppgick till ca 41 500 kr fördelat på 11 utbetalningar. Detta belopp avser nämligen kostnaden för sakkunniga enligt både LVU och LVM. Ett LVM-mål är typiskt sett inte så kostnadskrävande som ett LVUmål. En ytterligare felkälla är att domstolarna kan ha rapporterat in även ersättningar som utbetalats i exempelvis psykiatrimål. För 2000 uppgick kostnaden för sakkunniga enligt LVU och LVM till 63 000 kr fördelat på åtta utbetalningar. Efter att ha granskat dessa verifikationerna har framkommit att endast tre av utbetalningarna avsåg mål enligt LVU. I LVU-målen hade totalt utbetalats ca 30 000 kr. Ett av LVUmålen avsåg överprövning i kammarrätt av ett inhibitionsbeslut. I sistnämnda mål utbetalades en ersättning om 4 000 kr. Mot bakgrund av detta måste man utgå från ett antagande att sakkunnigkostnaden i dessa mål kan bli avsevärt högre än 3 772 kr per mål. För mål som avser beredande och fortsatt vård kan sakkunnigkostnaden per mål komma att överstiga 10 000 kr per mål.
Den bestämmelse att höra sakkunnig vid muntlig förhandling som föreslås av utredaren blir tillämplig i samtliga mål enligt LVU. År 2000 kom det till länsrätterna in 2 449 mål enligt LVU. Någon statistik över hur många av dessa mål som avgjorts efter muntlig förhandling finns inte. Hur många av LVU-målen som avser fråga om beredande av vård enligt LVU framgår inte heller av statistiken, men man bör kunna godta uppgiften om att det rör sig om ca 900 mål per år. I 41 LVU anges vilka beslut enligt LVU som kan överklagas. Sakkunnigmedverkan kan antas förekomma i större utsträckning i LVU-mål som avser beredande och fortsatt vård än i andra mål enligt LVU. Eftersom statistiken inte särskiljer de olika LVU-målen blir en beräkning högst osäker. I det följande gör DV ett försök att uppskatta dessa kostnader utifrån nivån på utbetalningarna under 2000. För de ca 900 mål som avser beredande av vård enligt LVU utgår DV från att sakkunnig kommer att förordnas i ungefär vartannat mål. Baserat på en sakkunnigkostnad, som i vart fall inte är för högt beräknad, på 10 000 kr kan kostnaderna för rättsväsendet avseende sakkunnig i dessa mål uppgå till ca 4,5 miljoner. Härefter återstår att uppskatta kostnaderna för sakkunnig i de ca 1 500 mål LVU-mål som återstår och som bl.a. kan avse fråga om fortsatt vård. Med utgångspunkt i att förordnade av sakkunnig sker i endast 30 procent av dessa mål och att sakkunnigkostnaden per mål är lägre i dessa fall och uppgår till ca 4 000 kr blir kostnaderna ca 1,8 miljoner kronor. Det finns således en påtaglig risk att domstolsväsendets kostnader för sakkunniga i LVU-mål kommer att öka kraftigt och okontrollerat i en storleksordning av ca 4-6 miljoner kronor. DV bedömer att förslaget i denna del därför måste finansieras på ett annat sätt än genom omprioriteringar inom berörda utgiftsområden och att kostnadsutvecklingen därefter måste följas mycket noggrant.
Detta yttrande har beslutats av chefsjuristen Monica Dahlbom. I den slutliga handläggningen har även deltagit kammarrättsassessorn Magnus Patriksson, föredragande. Monica Dahlbom Magnus Patriksson