Klagande Datainspektionen, Box 8114, Stockholm. Motpart Örnsköldsviks kommun, , Örnsköldsvik

Transkript

1 Överklagande Diarienr 1 (11) Förvaltningsrätten i Härnösand Box Härnösand Överklagande Klagande Datainspektionen, Box 8114, Stockholm Motpart Örnsköldsviks kommun, , Örnsköldsvik Överklagat avgörande Länsstyrelsen Västernorrlands beslut den 20 november 2015 i ärende nr Saken Tillstånd till kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen (2013:460) Datainspektionens yrkanden Datainspektionen yrkar att förvaltningsrätten, med ändring av länsstyrelsens beslut, avslår Örnsköldsviks kommuns ansökan om utökad kameraövervakning beträffande tider som går utöver tidigare meddelade tillstånd med dnr (klockan 22-05) samt (klockan 22-06). Datainspektionen yrkar vidare interimistiskt att förvaltningsrätten förordnar att länsstyrelsens beslut om utökad kameraövervakning tills vidare inte ska gälla (inhibition). Postadress: Box 8114, Stockholm E-post: datainspektionen@datainspektionen.se Webbplats: Telefon:

2 Datainspektionen Diarienr (11) Grunden för yrkandena Övervakningsintresset såvitt avser kameraövervakning utöver de tidigare beviljade tiderna (22-06 respektive 22-05) väger inte tyngre än enskildas intresse av att inte bli övervakade. Det finns på samma grund skäl att, i avvaktan på målets slutliga avgörande, förordna att länsstyrelsens beslut inte ska gälla. Lagrum: 9 kameraövervakningslagen (2013:460) och 28 förvaltningsprocesslagen (1971:291) Ärendet Örnsköldsviks kommun (kommunen) har genom det överklagade beslutet övertagit två tidigare beviljade tillstånd till kameraövervakning i resecentrum på Järnvägsgatan 11 i Örnsköldsviks kommun från Tjänstecentrum i Örnsköldsvik AB, vilken tidigare innehade tillstånden. Tillstånden avser övervakning med sammanlagt sju (7) övervakningskameror som övervakar gångbro vid Modovägen, rulltrappa vid uppgång till perrongplanet, gatekorridor/bussterminal, entréhall i markplan samt korridor/passage på plan 1. Fem av kamerorna får enligt länsstyrelsens tidigare beslut den 13 februari 2012 (dnr ) övervaka och spela in bilder klockan veckans alla dagar. Två av kamerorna får enligt länsstyrelsens tidigare beslut den 26 april 2011 (dnr ) övervaka och spela in bilder klockan veckans alla dagar. Ändamålet med övervakningen är att förebygga att förhindra brott samt olyckor (beslutet av den 13 februari 2012) respektive att förebygga och avslöja brott samt öka tryggheten för kunden (beslutet av den 26 april 2011). Kommunen har i det nu överklagade beslutet fått tillstånd till utökad kameraövervakning med bildinspelning dygnet runt veckans alla dagar med samtliga sju tidigare beviljade övervakningskameror.

3 Datainspektionen Diarienr (11) Tillståndet till utökad kameraövervakning dygnet runt gäller enligt länsstyrelsens beslut under den tid som Sverige har höjd hotbild (nivå 4) som Säpo införde den 18 november 2015, dock längst till den 13 januari Utveckling av talan Rättsliga utgångspunkter Enligt 8 kameraövervakningslagen (2013:460) krävs tillstånd för att en övervakningskamera ska få vara uppsatt så att den kan riktas mot en plats dit allmänheten har tillträde. Enligt 9 kameraövervakningslagen ska tillstånd till kameraövervakning meddelas om intresset av sådan övervakning (övervakningsintresset) väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (integritetsintresset). Denna proportionalitetsavvägning (kallad överviktsprincipen) ska göras i varje enskilt fall och varje kamera ska bedömas för sig. Det är den som ansöker om tillstånd till kameraövervakning som ska visa att övervakningsintresset väger över integritetsintresset (prop. 2012/13:115 s , samt prop. 1997/98:64 s ). Det sagda innebär att bedömningen enligt 9 kameraövervakningslagen ska göras utifrån de omständigheter och den utredning som sökanden presenterar beträffande det övervakningsområde som denne önskar övervaka på visst sätt i det enskilda ärendet. Vid bedömningen av övervakningsintresset ska det särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller därmed jämförliga ändamål. I kameraövervakningslagen har ändamålen avslöja och utreda brott lagts till i lagtexten jämfört med den tidigare lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning (LAK), men de nya rekvisiten utgör endast ett tydliggörande av den rådande ordningen enligt LAK (prop. 2012/13:115 s. 48 y). Vid bedömningen av det motstående integritetsintresset ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den personliga integriteten används och vilket område som ska övervakas. Det är också av betydelse när och hur länge övervakningen ska pågå. Även om användningen av integritetsvänlig teknik språkligt sett innefattas i

4 Datainspektionen Diarienr (11) bedömningen av hur kameraövervakning bedrivs (som var relevant även vid tillämpningen av LAK), har rekvisitet införts i kameraövervakningslagen i syfte att uppmuntra användandet av sådan teknik i de situationer där det är möjligt (prop. 2012/13:115 s. 49). Utgångspunkten i kameraövervakningslagen är att kameraövervakning endast ska utgöra ett komplement till andra åtgärder, särskilt brottsförebyggande åtgärder. Kameraövervakning ska således inte ses som ett hjälpmedel som ska användas i stället för andra säkerhetsåtgärder eller förebyggande insatser. För att uppnå brottsförebyggande effekter är det viktigt att övervakningsutrustning används tillsammans med andra förebyggande åtgärder. Om kompletterande säkerhetsfrämjande åtgärder har försummats, kan det komma att påverka bedömningen av behovet av kameraövervakning. Beträffande frågan om hur kameraövervakning ska utföras i förhållande till möjligheten att få tillstånd till övervakning, är följande av betydelse när det gäller behandling och bevarande av bilder (bildinspelning). Bildinspelning (och även avlyssning och upptagning av ljud) ökar riskerna för intrång i enskildas personliga integritet. Det innebär att ett tillstånd till kameraövervakning inte regelmässigt ska förenas med en rätt till bildinspelning, utan behovet av inspelning måste kunna påvisas av sökanden i det enskilda fallet. Det är dock möjligt att ge tillstånd till kameraövervakning med inspelning av bilder vid övervakning av särskilt brottsutsatta platser. Det är den som ansöker om tillstånd som ska visa att det område som ska övervakas är en särskilt brottsutsatt plats (se prop. 1997/98:64 s. 29). Enligt 28 förvaltningsprocesslagen (1971:291) får den domstol som ska pröva ett överklagande besluta att det överklagade beslutet, om det annars skulle gälla omedelbart, tills vidare inte ska gälla och även i övrigt besluta rörande saken. Bedömningen i det aktuella ärendet Integritetsintresset Det aktuella beslutet rör kameraövervakning med bildinspelning av stora ytor i ett resecentrum. Beslutet innebär en kraftig utökning av de gällande tillstånden från att endast gälla sena kvällar och nätter till att gälla dygnet runt. Det handlar således om en utökning från övervakning 7-8 timmar under den tiden av dygnet då integritetsintresset är som svagast, till övervakning

5 Datainspektionen Diarienr (11) dygnet runt. Ett resecentrum är en plats där många människor vistas. Detta gäller särskilt dag- och kvällstid då många personer färdas till och från sina arbeten samt även i övrigt reser och vistas i eller omkring resecentrumet. Även om många personer tillfälligt passerar de aktuella platserna är det inte ovanligt att resenärer kvarstannar under en längre tid i väntan på sin förbindelse, vilket ökar integritetsintrånget än mer. Platsens karaktär är dessutom i sig extra känslig ur ett integritetsperspektiv eftersom övervakning av ett resecentrum möjliggör kartläggning av ett stort antal enskilda individers dagliga och regelbundna rörelsemönster. En sådan övervakning som sker dygnet runt innebär enligt Datainspektionen ett särskilt stort integritetsintrång och intrånget förstärks ytterligare av att övervakningen innefattar bildinspelning. Det omfattande integritetsintrånget som den aktuella övervakningen innebär torde enligt Datainspektionen också vara anledningen till att länsstyrelsen har valt att tidsbegränsa tillståndet (se prop. 1989/90:119 s. 53 och prop. 1997/98:64 s. 63 f). Den aktuella övervakningen syftar emellertid även till att skydda de personer som blir föremål för övervakning, vilket minskar integritetsintrånget något. Sammantaget anser Datainspektionen att resecentrumet utgör en plats där integritetsintresset väger mycket tungt. Mot den bakgrunden måste kommunen visa ett mycket starkt övervakningsintresse för att kameraövervakning ska tillåtas. I praxis beviljas kameraövervakning vid resecentrum generellt sett inte på dagtid utan endast kvälls- och nattetid, normalt sett klockan (se bl.a. avseende Göteborgs centralstation, Kammarrätten i Göteborgs dom den 12 september 2011 i mål nr samt avseende Kalmar centralstation, Kammarrätten i Jönköpings dom den 30 mars 2012 i mål nr ). Ovan redovisad praxis visar dessutom att inte ens stationer i Sveriges största städer eller städer som är större än Örnsköldsvik beviljas tillstånd till kameraövervakning med bildinspelning dagtid. Datainspektionen konstaterar således att länsstyrelsens nu aktuella beslut är väsenligt mer tillåtande än rådande rättpraxis på området. Övervakningsintresset Kameraövervakningslagen vilar på principen att det är den aktuella, konkreta platsen för övervakning som ska bedömas vid tillståndsprövningen. Bedömningen ska alltså göras i varje enskilt fall och varje kamera ska bedömas för sig. Bara om övervakningsintresset väger tyngre än integritetsintresset på

6 Datainspektionen Diarienr (11) den aktuella platsen kan tillstånd meddelas. Lagen ger inte något eller i vart fall ett mycket litet utrymme för länsstyrelsen att vid bedömningen beakta mer allmänt hållna påståenden om brottslighet eller hotbild. Sökanden måste alltså visa ett konkret övervakningsbehov på den aktuella platsen för att tillstånd ska beviljas. För att åstadkomma detta krävs normalt sett att sökanden genom dokumentation (polisanmälningar, incidentrapporter eller dylikt) kan visa på ett övervakningsbehov som väger över integritetsintresset. Vid en sådan integritetskänslig plats som den nu aktuella ställs särskilt höga krav på sökandens utredning av behovet av övervakning. För att rätt till bildinspelning ska beviljas gäller vanligtvis, vilket anförts ovan, att sökanden måste visa att platsen är särskilt brottsutsatt. Länsstyrelsen har nu beviljat kommunen omfattande kameraövervakning och anfört som enda skäl att kommunen har ett utökat övervakningsintresse utifrån den förhöjda hotnivån som för tillfället råder i Sverige. Datainspektionen anser att det är felaktigt att bevilja det utökade tillståndet på den grunden. Säkerhetspolisen (SÄPO) beslutade den 18 november 2015 att höja hotnivån när det gäller terrorism riktad mot Sverige. Hotnivån höjdes ett steg från förhöjt (3) hot till högt (4) hot på en femgradig skala där nivå fem är högsta hotnivån. SÄPO anger på sin hemsida att beslutet baserades på underlag från Nationellt centrum för terrorhotbedömning (NCT) som ansvarar för att ta fram hotbildsbedömningar för Sverige och svenska intressen utomlands. Den strategiska hotbedömningen vilar dels på vad som är känt i nuet, dels på möjlig framtida utveckling. Den väger också in händelser och skeenden i omvärlden som kan driva på eller minska avsikten eller förmågan att utföra attentat mot Sverige. Hotnivån bedöms löpande och kan komma att förändras. 1 Mot den angivna bakgrunden anser Datainspektionen följande. För att kunna avvärja en eventuell terroristattack kan det givetvis vara av betydelse att öka de brottsförebyggande insatserna mot exempelvis tågstationer och resecentrum. Som anförts ovan bygger kameraövervakningslagen emellertid på att sökanden måste visa ett övervakningsbehov på den aktuella platsen för den tilltänkta övervakningen. Det är därför inte korrekt att bevilja integritetskänslig kameraövervakning med bildinspelning dygnet runt endast 1 Hämtat från SÄPO:s hemsida

7 Datainspektionen Diarienr (11) med hänvisning till att den generella hotbilden mot Sverige har förstärkts. Sådana resonemang är inte förenliga med grundprinciperna i kameraövervakningslagen. Då den förhöjda hotnivån gäller över hela Sverige skulle detta resonemang, om länsstyrelsens bedömning var korrekt, i princip kunna åberopas utan vidare utredning på alla platser i hela Sverige som allmänheten har tillträde till. En sådan praxis skulle riskera att sätta hela kameraövervakningslagen ur spel och därmed urholka det skydd för den personliga integriteten som kameraövervakningslagen och ytterst grundlagen - syftar till att ställa upp. Datainspektionen anser att det är lagstiftarens uppgift att föreskriva vilka platser som ska anses generellt utsatta för brottslighet och därmed inte behöver prövas enligt överviktsprincipen. 2 Lagstiftaren har i kameraövervakningslagen ansett att vissa platser är extra skyddsvärda (eller i vart fall att man inte behöver göra en prövning enligt överviktsprincipen) och har därför undantagit dessa från tillståndsplikt (se kameraövervakningslagen). Stationsbyggnader och resecentrum finns inte med bland de undantagna platserna, varför en sedvanlig bedömning enligt överviktsprincipen ska göras för denna typ av platser. 3 Det är även lagstiftarens uppgift att ställa upp förutsättningarna för att länsstyrelsen vid tillståndsbedömningen t.ex. ska kunna beakta generella hotbilder eller att platser är generellt brottsutsatta. Någon möjlighet att beakta sådana omständigheter framgår varken av nu aktuell lagstiftning eller av förarbetena till denna. 4 Det är därför inte korrekt att vid tillståndsprövningen använda den generella hotnivån mot Sverige som en 2 Det finns dock platser som anses generellt brottsutsatta i rättspraxis, t.ex. vissa ytor på bensinstationer och längs fasaderna på skolor. En prövning görs dock formellt enligt överviktsprincipen. 3 Tunnelbanevagnar och tunnelbanestationer är undantagna tillståndsplikt (14 ). Vid införandet av regeln diskuterades huruvida undantaget även skulle omfatta andra typer av allmänna kommunikationsmedel och hållplatser. Regeringen konstaterade dock att såväl intresset av kameraövervakning som integritetsskyddsintresset gör sig gällande med varierande styrka för olika typer av hållplatser och kommunikationsmedel, varför det finns ett behov av att göra en prövning i det enskilda fallet. Man valde därför att endast undanta tunnelbanan från tillståndsplikten (prop. 2012/13:115 s. 67 f.). 4 Det kan dock nämnas att regeringen nyligen har tillsatt en utredning som bl.a. ska analysera om möjligheterna till kameraövervakning på särskilt brottsutsatta platser och andra platser med förhöjt skyddsbehov, t.ex. asylboenden, medieredaktioner och lokaler som används av religiösa samfund, behöver förbättras (Dir. 2015:125).

8 Datainspektionen Diarienr (11) enda avgörande omständighet för att medge kameraövervakning. Kommunen har inte heller anfört varför SÄPO:s bedömning av hotbilden skulle ha bäring på just resecentrum i Örnsköldsvik. Slutsatsen av ovan förda resonemang är att en sedvanlig prövning enligt överviktsprincipen i 9 kameraövervakningslagen måste göras. Kommunen måste därför visa ett tungt vägande, konkret övervakningsintresse på den aktuella platsen för att kameraövervakning ska beviljas. I de två underliggande besluten från länsstyrelsen, som medger kameraövervakning med bildinspelning nattetid, anges att brottsliga tillbud har skett nattetid och att det då har rört sig om skadegörelse och störande personer. Utredningen i dessa ärenden visar således att resecentrum i Örnsköldsvik är drabbat av brottslighet i viss omfattning nattetid. Varken av de tidigare besluten från länsstyrelsen eller av utredningen i nu aktuellt ärende framgår emellertid att någon brottslighet har inträffat på platsen dageller kvällstid. Kommunen har således inte genom polisanmälningar eller annan dokumentation visat att något konkret övervakningsbehov föreligger på platsen de nu i detta ärende tillkommande tiderna. Kommunen har inte ens påstått att någon brottslighet på platsen har skett dag- eller kvällstid. Den har inte heller redogjort för vilka alternativa mindre integritetskränkande åtgärder till kameraövervakning som vidtagits i syfte att höja skyddsnivån inom det övervakade området. Med beaktande av att ett resecentrum till sin karaktär får anses vara en plats som riskerar att utsättas för brottslighet i någon omfattning, anser Datainspektionen att kommunen ändå har ett visst övervakningsbehov. Övervakningsintresset väger dock sammantaget inte särskilt tungt. Slutsatsen blir således att övervakningsintresset inte väger över det mycket starka integritetsintresse som råder på platsen. Kommunens ansökan om tillstånd borde därför ha avslagits av länsstyrelsen. Kommunens nytta av övervakningen Det är Örnsköldsviks kommun som ska bedriva kameraövervakningen enligt det aktuella tillståndet. I länsstyrelsens beslut anges att kommunen tillsammans med polisen har bedömt att en utökad kameraövervakning dygnet runt av resecentrum skulle öka möjligheten att upptäcka tecken på onormala uppträdanden etc. och därmed kunna avvärja ett eventuellt hot eller kriminell handling. I praxis avseende övervakning av gator och torg som enligt Datainspektionen är en plats som till sin karaktär liknar ett resecentrum finns exempel på att Polismyndigheten har beviljats tillstånd

9 Datainspektionen Diarienr (11) till sådan övervakning. Kommuner anses däremot inte ha samma möjligheter att få tillstånd. Detta beror på att det anses vara Polismyndigheten som har den största praktiska nyttan av kameraövervakningen. Vid de fall som kommunen har ansökt om tillstånd har ansökan avslagits då kommunen inte anses ha samma nytta av kameraövervakningen som Polismyndigheten (se bl.a. Rå 2010 ref. 22 I-III). I RÅ 2010 ref. 22 I uttalar Högsta förvaltningsdomstolen följande. Kommunerna har en roll vid tillståndsgivningen för allmän kameraövervakning. Enligt 18 LAK ska den kommun där övervakningen ska få ske, få tillfälle att yttra sig innan länsstyrelsen meddelar tillstånd. Syftet med ett sådant yttrande är att inhämta lokala synpunkter - avsedda att ta sikte på integritetsintressena - för den intresseavvägning som ska ske vid tillståndsprövningen (prop. 1975/76:194 s. 28 f. och 1989/90:119 s. 24). Detta hindrar inte att en kommun själv söker tillstånd till allmän kameraövervakning. Inte heller finns det något lagligt hinder mot att en kommun beviljas tillstånd till kameraövervakning på allmänna platser. När det som i detta fall handlar om bevakning av centralt belägen gatumark i syfte att förhindra och beivra våldsbrottslighet väcks emellertid den principiella frågan i vilken mån det alls kan sägas vara ett berättigat intresse för en kommun att övervaka centralt belägna allmänna platser och bevara bildmaterial av ett stort antal människor, inte i syfte att användas av kommunen själv, utan för att hjälpa polisen att beivra brott. Visserligen har en kommun ett övergripande ansvar för allmän ordning och säkerhet inom kommunen men goda skäl talar för att rågången mellan kommunens respektive de brottsbekämpande myndigheternas uppgifter hålls tydlig. Vidare måste avvägningen av hur kameraövervakningen förhåller sig till andra åtgärder som har eller kan vidtas i brottsförebyggande syfte göras med beaktande av vilket slags åtgärder i detta hänseende som står kommunen till buds. Vad kommunen kan åstadkomma med kameraövervakningen framstår då som begränsat. Det syfte med den ifrågavarande kameraövervakningen som kommunen själv kan uppnå torde i realiteten inskränka sig till att öka den upplevda tryggheten för de personer som förflyttar sig och vistas inom området. Det är således enligt Regeringsrättens mening en betydande skillnad mellan kameraövervakning av gator och torg som sker av polismyndigheter och sådan

10 Datainspektionen Diarienr (11) som sker i kommunal regi. Även om kommunen samarbetar med polisen och det är polisen som har den praktiska nyttan av kameraövervakningen så bör detta förhållande beaktas vid den avvägning mellan behovet av övervakning och integritetsskydd som ska göras. Högsta förvaltningsdomstolens resonemang i ovan nämnda rättsfall ledde till att kommunens ansökan om kameraövervakning avslogs, trots att det till skillnad från i nu aktuellt fall fanns utredning om en omfattande brottslighet/problembild i det övervakade området. Datainspektionen menar mot bakgrund av ovan redovisade praxis att det i första hand ankommer på Polismyndigheten och övriga brottsbekämpande myndigheter att bekämpa terrorism samt att vid ett resecentrum avvärja hotbilder med en sådan bäring. 5 Det är således Polismyndigheten som borde ha sökt ett eventuellt tillstånd till utökad övervakning kopplat till terrorhotbilden. Denna omständighet att det således är fel sökande utifrån den nytta som kan vara kopplad till den utökade övervakningen medför att kommunens övervakningsintresse reduceras ytterligare, vilket är ännu ett skäl till att dess ansökan om utökad kameraövervakning rätteligen borde ha avslagits av länsstyrelsen. Yrkandet om inhibition Av Datainspektionens argumentation i detta överklagande framgår att länsstyrelsens beslut om tillstånd till kameraövervakning är felaktigt. Beslutet berör ett stort antal människor som i sitt dagliga liv blir föremål för en mycket integritetskänslig kameraövervakning utan att det finns skäl till det. Ett godkännande av det sätt som länsstyrelsen har tillämpat överviktsprincipen i kameraövervakningslagen på och som i praktiken går ut på att en förhöjd hotbild från SÄPO ensamt och på ett generellt sett kan ge icke brottsbekämpande myndigheter möjlighet att bedriva mycket omfattande kameraövervakning i integritetskänsliga miljöer skulle riskera att förskjuta rättstillämpningen i strid med kameraövervakningslagen, dess förarbeten och den praxis som utbildats under lång tid. Om länsstyrelsens beslut är att anse som omedelbart gällande finns det därför, även med beaktande av att tillståndet är tidsbegränsat till den 13 januari 2016, skäl att förordna att 5 Polismyndigheten får dessutom enligt 11 tredje punkten kameraövervakningslagen bedriva tillfällig övervakning under högst en månad om det finns risk för allvarlig brottslighet som innebär fara för liv och hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom.

11 Datainspektionen Diarienr (11) beslutet avseende den utökade kameraövervakningen dag- och kvällstid, i avvaktan på en slutlig prövning, tills vidare inte ska gälla. Sammanfattning Kameraövervakningslagen ger inget utrymme för länsstyrelsen att bevilja omfattande integritetskänslig kameraövervakning enbart med åberopande av en generell förhöjd hotbild mot Sverige. Mot bakgrund av det omfattande integritetsintrång som övervakningen innebär måste det ställas mycket höga krav på sökanden att visa ett konkret tungt vägande övervakningsintresse för att tillstånd ska kunna beviljas. Något sådant övervakningsintresse har kommunen inte visat. Det kan dessutom ifrågasättas om kommunens nytta av den aktuella kameraövervakningen är sådan att tillstånd kan beviljas. Sammanfattningsvis anser Datainspektionen att kommunens övervakningsintresse inte väger över den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Kommunens ansökan om utökad kameraövervakning dag- och kvällstid borde därför rätteligen ha avslagits av länsstyrelsen. Detta överklagande har beslutats av generaldirektören Kristina Svahn Starrsjö efter föredragning av juristen Martin Hemberg. I den slutliga handläggningen har även chefsjuristen Hans-Olof Lindblom och enhetschefen Nicklas Hjertonsson deltagit. Kristina Svahn Starrsjö Sara Smeds Exp till: Länsstyrelsen Västernorrland Härnösand