Tillsyn enligt kameraövervakningslagen (2013:460) Försäkringskassans användning av webbkameror

Transkript

1 Beslut Diarienr 1 (10) Ert diarienr Försäkringskassan Stockholm Tillsyn enligt kameraövervakningslagen (2013:460) Försäkringskassans användning av webbkameror Datainspektionens beslut Datainspektionen konstaterar att Försäkringskassan användning av webbkameror är i strid med kameraövervakningslagen. Datainspektionen förelägger Försäkringskassan att upphöra med att använda webbkameror på det sätt som görs idag. Redogörelse för tillsynsärendet En anställd på Försäkringskassan har vänt sig till Datainspektionen med anledning av att arbetsgivaren bestämt att handläggare ska arbeta framför webbkameror. När den anställde frågade sin arbetsgivare om syftet med detta lämnades följande svar. Att vi möter kunden på det sätt den vill bli mött, det blir ett personligt möte när kund handläggare ser varandra. För oss gäller att vi, precis som för privata företag, ligger i framkant och visar att vi är en modern myndighet och till och med ibland erbjuder en tjänst kunden ännu inte vet att den vill ha. Det ingår även i konceptet att vi ska flytta så många kunder som möjligt till våra självbetjäningstjänster. På fråga om arbetet framför kameran kommer att vara tidsbegränsat lämnades svaret att Nej, det ingår i arbetsuppgifterna. Datainspektionen har inlett tillsyn mot Försäkringskassan som bland annat uppgett följande. Postadress: Box 8114, Stockholm E-post: datainspektionen@datainspektionen.se Webbplats: Telefon:

2 Datainspektionen Diarienr (10) Försäkringskassan tillhandahåller en tjänst benämnd Personligt webbmöte. Personligt webbmöte gör det möjligt för kunder att få personlig hjälp när de är inne på e-tjänsten Mina sidor eller om de har problem att logga in på Mina sidor. I korthet innebär tjänsten att kunden erbjuds ett personligt webbmöte via en banner som kommer fram när kunden använder vissa e-blanketter eller e-tjänster. Om kunden accepterar kopplas kund och handläggare ihop i en gemensam webbsession. Om handläggare öppnat möjligheten till video kan även kunden välja att starta sin video, under förutsättning att kunden har en webbkamera installerad. Försäkringskassan ställer sig inledningsvis tveksam till att användningen av webbkameror vid kommunikation mellan myndighetens handläggare och dess kunder omfattas av syftet med kameraövervakningslagen. Av 1 kameraövervakningslagen framgår att syftet med lagen är att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. I det här fallet sker dock ingen övervakning. Användningen av kameror syftar till att skapa en kontakt mellan myndighetens företrädare och dess kunder liknande den kontakt som skapas vid ett fysiskt möte. Det handlar inte om övervakning eller kontroll utan om att använda tekniken till att ge kunderna möjlighet att se den handläggare de talar med. Försäkringskassan kan dock, trots att någon övervakning i ordets rätta betydelse inte äger rum, konstatera att en webbkamera omfattas av definitionen av övervakningskamera i 2 kameraövervakningslagen. För att användning av övervakningskameror ska anses utgöra kameraövervakning enligt definitionen i samma paragraf, krävs att kamerorna är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. De webbkameror som Försäkringskassan använder är inte inbyggda i datorerna utan fästs utanpå skärmen. Kameran styrs helt av den enskilde handläggaren. Det är han eller hon som sätter på kameran, ställer in funktionen i datorn, sätter på kameran, riktar den mot sig och sedan stänger av den. Det är möjligt för handläggaren att när som helst under samtalets gång stänga av kameran eller ändra riktning på den. Den manövreras alltså på platsen. Det finns enligt Försäkringskassan alltså flera skäl att anse att användningen av webbkameror inte omfattas av kameraövervakningslagen. Om lagen trots detta anses tillämplig, föreligger i vart fall ingen tillstånds- eller anmälningsplikt, eftersom de aktuella kamerorna filmar en arbetsplats, det vill säga en plats dit allmänheten inte har tillträde. Istället måste

3 Datainspektionen Diarienr (10) behandlingen av personuppgifter ha stöd i ett samtycke eller en intresseavvägning (22 och 23 kameraövervakningslagen). Användningen av webbkameror är en relativt ny företeelse hos Försäkringskassan och aktuell endast för så kallade kundtjänsthandläggare. Kundtjänsthandläggare är en särskild yrkesroll och i rollen ingår det att möta kunder bland annat interaktivt, vilket bland annat innefattar kontakt via webbkamera. Försäkringskassan har för avsikt att förtydliga yrkesrollen ytterligare, vilket innebär att det för framtida anställningar inte kommer att råda någon tvekan om att tjänsten som kundtjänsthandläggare medför krav på användande av webbkamera. Redan genom att ansöka om anställning som kundtjänsthandläggare samtycker man då till att få sina personuppgifter behandlade genom webbkameran. Försäkringskassan anser att webbkamerorna i vilket fall som helst kan användas med stöd av en intresseavvägning. Eftersom det inte rör sig om någon övervakning utan om ren kommunikation, kan den aktuella behandlingen av personuppgifter inte anses särskilt integritetskänslig. Handläggaren visar sig i kameran i egenskap av tjänsteman och företrädare för myndigheten och inte i en känslig situation. Försäkringskassan sparar inte det som filmas via kameran. Mot detta vägs intresset av att kunna använda tekniken för att uppfylla serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen. Genom att skapa digitala möten underlättar Försäkringskassan kommunikationen för såväl kunder som myndighetens handläggare. Försäkringskassan anser att intresset av att utnyttja fördelarna med webbkameror i det här fallet överväger den eventuella integritetskränkning användningen medför. På Datainspektionens fråga om vilka åtgärder Försäkringskassan har vidtagit för att se till att användningen av webbkamerorna är laglig har myndigheten uppgett att det ingår i yrkesrollen att möta kunder interaktivt, att handläggarna får information om syftet med kameran och hur den används samt att det inte finns behov av gallringsåtgärder eller begränsning av åtkomst till uppgifter eftersom Försäkringskassan inte sparar det som filmas via kameran, utan det rör sig om så kallad streaming.

4 Datainspektionen Diarienr (10) Skäl för beslutet Rättsliga utgångspunkter Reglerna för kameraövervakning finns i kameraövervakningslagen. Syftet med lagen är enligt 1 kameraövervakningslagen att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål samtidigt som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Lagen gäller för sådan kameraövervakning som anges i 2 kameraövervakningslagen. Med kameraövervakning avses enligt 2 kameraövervakningslagen användning av TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning. Att kameran ska vara uppsatt innebär att placeringen av kameran ska ha en viss varaktighet. Kameror som är fastsatta på fordon har ansetts uppsatta i lagens mening (prop. 2012/13:115 s. 26). Den i 2 centrala formuleringen utan att manövreras på platsen har varit oförändrad sedan bestämmelser om övervakningskameror infördes i lagen (1977:209) om TV-övervakning. Redan av förarbetena till denna lag samt lagen (1990:484) om övervakningskameror m.m. framgår att med "manövreras" menas en mera fortlöpande hantering av kameran; enbart att någon sätter kameran i funktion innebär inte att den manövreras. Den nu gällande lagen innebär ingen ändring i detta hänseende (JuU 1976/77:14 s. 7, prop. 1989/90:119 s. 40, prop. 1997/98:64 s. 52 och prop. 2012/13:115 s. 26 och s. 34). Med personövervakning avses att personer kan identifieras genom övervakningen, exempelvis om personens ansikte syns tydligt (SOU 2012/13:115 s. 27). Kameraövervakningslagen gäller för såväl kameraövervakning i realtid, som kameraövervakning med bildinspelning. Delvis olika regler gäller enligt kameraövervakningslagen beroende på om kameraövervakningen avser en plats dit allmänheten har tillträde eller inte.

5 Datainspektionen Diarienr (10) Datainspektionen utövar tillsyn över kameraövervakning av platser dit allmänheten inte har tillträde. På en arbetsplats kan det exempelvis vara fråga om kontorsutrymmen. Sådan övervakning är inte tillståndspliktig. Istället ska den som avser att bedriva sådan övervakning själv se till att förutsättningarna enligt kameraövervakningslagen är uppfyllda. Enligt 22 kameraövervakningslagen får kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde bedrivas om den som övervakas har samtyckt till övervakningen. Av 2 samma lag framgår att ett samtycke är varje slag av frivillig, särskild och otvetydig viljeyttring genom vilken någon efter att ha fått information godtar att bli kameraövervakad. Om den övervakade som exempelvis är fallet vid övervakning på arbetsplatser står i ett beroendeförhållande till den som övervakar kan det vara särskilt svårt att uppfylla kraven på frivillighet. Datainspektionen anser att kravet på frivillighet innebär att den anställde upplever att han eller hon har ett fritt val och att det finns ett reellt alternativ till att samtycka. Ett samtycke kan vidare återkallas när som helst. Om så sker får ytterligare kameraövervakning av den som återkallat samtycket inte ske. Det är den som bedriver övervakningen som ska kunna visa att sådana samtycken som avses i kameraövervakningslagen har inhämtats. Enligt 23 kameraövervakningslagen får kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde bedrivas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra berättigade ändamål, och övervakningen väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. De tillåtna ändamål som anges i kameraövervakningslagen är således att förebygga, avslöja och utreda brott, eller förhindra olyckor. I förarbetena till lagen anges att det inte kan uteslutas att det kan finnas andra berättigade ändamål för vilka övervakning bör vara möjlig. Exempel på berättigade ändamål som anges i förarbetena är skolornas arbete med att förhindra kränkningar av elever samt tillverkningsföretags kontroll av produktionsprocesser (prop. 2012/13:115 s. 154). Om kameraövervakningen behövs för ett berättigat ändamål ska en proportionalitetsavvägning (kallad överviktsprincipen) göras i varje enskilt fall och varje kamera ska bedömas för sig. Det är den som avser att bedriva

6 Datainspektionen Diarienr (10) övervakningen som ska kunna visa att intresset av kameraövervakningen väger över integritetsintresset (prop. 2012/13:115 s ). Vid bedömningen enligt överviktsprincipen ska särskilt beaktas hur övervakningen ska utföras, om teknik som främjar skyddet av den enskildes integritet används och vilket område som ska övervakas. Det har också betydelse när och hur länge övervakningen ska pågå. Enligt 24 kameraövervakningslagen ska den som bedriver kameraövervakningen se till att övervakningen inte sker i större omfattning än vad som behövs för att tillgodose ändamålen med övervakningen. Bedömningen i det aktuella ärendet Tillämpliga regler Försäkringskassan har ifrågasatt om kameraövervakningslagen är tillämplig på den aktuella användningen av webbkameror. Datainspektionen konstaterar att Försäkringskassans användning av webbkameror skiljer sig från kameraövervakning i traditionell mening. Kameraövervakningslagen är inte heller anpassad efter den situation som gäller i ärendet. Försäkringskassan använder webbkameror som en slags kommunikationsservice. Tanken är att kunna se den man pratar med och ha ett möte liknande ett fysiskt möte. Försäkringskassans har inget övervakningsintresse i vanlig mening. Kameraövervakningslagens tillämplighet förutsätter dock inte att den som använder övervakningskameror har ett syfte att övervaka eller kontrollera enskilda individer. För att lagen ska gälla är det tillräckligt att övervakningskameror är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, gör det möjligt att övervaka enskilda individer. Av utredningen i ärendet framgår att webbkamerorna, som är fastsatta på datorskärmarna, används regelbundet i myndighetens verksamhet. Webbkamerorna används således inte endast helt tillfälligt utan återkommande i verksamheten. De aktuella webbkamerorna är därför enligt Datainspektionens uppfattning att anse som uppsatta i lagens mening. En ytterligare förutsättning för att kameraövervakningslagen ska vara tillämplig är att det är fråga om övervakningsutrustning som inte manövreras

7 Datainspektionen Diarienr (10) på platsen. Försäkringskassan har uppgett att kameran manövreras på platsen eftersom den styrs helt av den enskilde handläggaren, som sätter på kameran, ställer in funktionen i datorn, riktar den mot sig och sedan stänger av den. Handläggaren har möjlighet att när som helst under samtalet stänga av kameran eller ändra riktning på den. Som framgår ovan menas med uttrycket manövreras en mera fortlöpande hantering av kameran och inte att någon enbart sätter kameran i funktion. Av utredningen i ärendet har framkommit att handläggaren sätter kameran i funktion genom att sätta på kameran, ställa in funktionen i datorn, rikta den mot sig och sedan stänga av kameran. Det förhållandet att handläggaren skulle kunna stänga av kameran eller rikta om den, kan inte anses innebära att webbkameran hanteras fortlöpande i lagens mening. Mot denna bakgrund kan de aktuella webbkamerorna inte anses vara manövrerade på platsen. Sammanfattningsvis anser Datainspektionen att kameraövervakningslagen ska tillämpas på Försäkringskassans aktuella användning av webbkameror. Försäkringskassan har uppgett att kamerorna filmar en arbetsplats dit allmänheten inte har tillträde. Det innebär att kameraövervakningen ska bedömas enligt kameraövervakningens bestämmelser om övervakning av sådana platser och att det är Datainspektionen som ska utöva tillsyn. Om användningen av webbkameror är tillåten Av utredningen i ärendet framgår att Försäkringskassan inte har inhämtat de anställdas samtycken enligt 22 kameraövervakningslagen. För att den aktuella användningen av webbkameror ska vara laglig krävs således att Försäkringskassan har stöd i 23 kameraövervakningslagen. Det innebär att Försäkringskassan måste kunna visa att webbkamerorna behövs för ett berättigat ändamål och att arbetsgivarens intresse av att använda kamerorna väger tyngre än de anställdas integritetsintresse. Av utredningen i ärendet framgår vidare att syftet med kamerorna är att skapa en kontakt liknande ett fysiskt möte och att det handlar om att myndigheten vill använda tekniken för att uppfylla sin serviceskyldighet samt genom digitala möten underlätta kommunikationen för kunder och handläggare. Datainspektionen anser att Försäkringskassan har befogade skäl att inom ramen för sin serviceskyldighet utveckla och underlätta kommunikationen med medborgarna. Kameraövervakningen sker därmed för ett berättigat ändamål hos Försäkringskassan.

8 Datainspektionen Diarienr (10) För att användningen av kamerorna ska vara laglig krävs dock att Försäkringskassan också kan visa att myndighetens intresse av att använda kamerorna väger tyngre än de anställdas integritetsintresse. Webbkamerorna används på en arbetsplats. Det handlar således om en plats där personer vistas dagligen. Det är också en plats där människor måste uppehålla sig för att kunna utföra sitt arbete. Det har i förarbetena till kameraövervakningslagen uttalats att det skulle kunna hävdas att de personer som inte kan välja att undvika en plats där övervakning sker har ett särskilt uttalat behov av integritetsskydd (SOU 2009:87 s. 147). Det innebär att integritetsintresset normalt sett gör sig starkt gällande på en arbetsplats under den tid som anställda vistas där för att utföra sitt arbete. Vid bedömningen av risken för integritetsintrång i det enskilda fallet ska bland annat beaktas vilket slags utrymme som övervakas och under hur lång tid som de anställda blir övervakade under arbetsdagen. Att Försäkringskassan varken spelar in bilder, eller har ett intresse av att övervaka eller kontrollera de anställda innebär att integritetsintresset minskar. Å andra sidan är webbkamerorna uppsatta där anställda normalt uppehåller sig under arbetsdagen för att utföra sitt arbete. Det är inte frivilligt som handläggare vid kundtjänsten att använda sig av webbkamera. Användningen av webbkamerorna innebär således att handläggarna kan komma att arbeta framför en webbkamera under en väsentlig del av sin arbetsdag. Genom karaktären av de beslut som Försäkringskassan fattar kan arbetet som handläggare vid kundtjänsten innebära en viss utsatthet. Även om inte Försäkringskassan spelar in bilder eller har ett intresse av att övervaka de anställda, kan kunden lätt spela in och sprida bilder vidare. Dessa omständigheter ökar risken för integritetskränkningar. Mot denna bakgrund anser Datainspektionen att integritetsintresset gör sig starkt gällande på platsen. Såvitt framkommit i ärendet finns ingen facklig överenskommelse som rör den aktuella användningen av webbkameror. Enligt uppgifter som getts in till Datainspektionen från en av de berörda handläggarna är de anställda emot den aktuella användningen av webbkameror, bland annat eftersom de arbetar

9 Datainspektionen Diarienr (10) på en myndighet som fattar beslut som inte alltid är till fördel för den enskilde. Även om Försäkringskassan får anses ha ett berättigat intresse av att använda webbkameror i syfte att utveckla och underlätta sin service och kommunikation med medborgarna, har myndigheten inte närmare utvecklat behovet av detta. Försäkringskassan har endast uppgett att man vill ligga i framkant och visa att man är en modern myndighet samt att det även ingår i konceptet att flytta så många kunder som möjligt till självbetjäningstjänsterna. Datainspektionen anser att Försäkringskassans intresse av att använda kamerorna, utifrån de uppgifter som finns i ärendet, inte väger särskilt tungt. Det har inte heller framkommit i ärendet att Försäkringskassan har vidtagit några åtgärder för att begränsa övervakningen. Ett sätt att begränsa övervakningen kan exempelvis vara att göra det frivilligt att arbeta framför en webbkamera. Sammanfattningsvis anser Datainspektionen att Försäkringskassan inte har visat att myndighetens intresse av att använda webbkameror på det sätt som görs väger tyngre än de anställdas intresse av att inte bli övervakade på det sättet. Försäkringskassans användning av webbkameror är därmed i strid med 23 kameraövervakningslagen. Datainspektionen förelägger därför Försäkringskassan att upphöra med att använda webbkameror på det sätt som görs idag. Hur man överklagar Om ni vill överklaga beslutet ska ni skriva till Datainspektionen. Ange i skrivelsen vilket beslut som överklagas och den ändring som ni begär. Överklagandet ska ha kommit in till Datainspektionen senast tre veckor från den dag beslutet meddelades. Datainspektionen sänder överklagandet vidare till Förvaltningsrätten i Stockholm för prövning om inspektionen inte själv ändrar beslutet på det sätt ni har begärt.

10 Datainspektionen Diarienr (10) Detta beslut har fattats av generaldirektören Kristina Svahn Starrsjö efter föredragning av juristen Katarina Högquist. Vid den slutliga handläggningen har även chefsjuristen Hans-Olof Lindblom, enhetschefen Catharina Fernquist samt juristerna Ulrika Bergström och Malin Ricknäs deltagit. Kristina Svahn Starrsjö Katarina Högquist