Kommunstyrelsens och myndighetsnämndens Revisionsrapport KPMG Bohlins AB 28 maj 2008 Antal sidor: 31 2009 KPMG Bohlins AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 3. Syfte 3 4. Avgränsning 3 5. Revisionskriterier 3 6. Metod 3 7. Grundläggande regelverk för efterlevnad av offentlighetsprincipen 4 7.1 Kommunala styrdokument 5 7.1.1 Reglemente och delegationsordning 5 7.1.2 Riktlinjer 5 7.1.3 Serviceförklaringar 5 8. 6 8.1 Posthantering 6 8.1.1 e-post 6 8.1.2 Sms 7 8.1.3 Kommunstyrelsen och utskotten 7 8.1.4 Myndighetsnämnden 9 8.2 Registrering och diarieföring 10 8.2.1 Kommunstyrelsen och utskotten 10 8.2.2 Myndighetsnämnden 11 8.3 Beredning av ärenden 12 8.3.1 Externa regleringar 12 8.3.2 Interna regleringar 13 8.3.3 Kommunstyrelsen och utskotten 14 8.3.4 Myndighetsnämnden 15 8.4 Sammanträden och protokoll 16 8.5 Kommunal arkivvård 17 8.5.1 Kommunens arkivreglemente 17 8.5.2 Arkivmyndighetens ansvar 17 8.5.3 Myndigheternas ansvar 18 2009 KPMG Bohlins AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with
8.5.4 Arkivbeskrivning och arkivförteckning 18 8.5.5 Gallring 18 8.6 Arkivvården i 19 8.6.1 Organisation och ansvar 19 8.6.2 Översyn av arkivfunktionen 19 8.6.3 Kommunens arkivreglemente 20 8.6.4 Arkivansvarig och arkivredogörares uppgifter 22 8.7 Avslutning av ärenden/arkivering 22 8.7.1 Kommunstyrelsen och utskotten 23 8.7.2 Myndighetsnämnden 23 8.8 Utvecklings- och förändringsarbete 24 8.8.1 Processtudie 24 9. Våra kommentarer 25 9.1 25 9.1.1 Posthantering 26 9.1.2 Registrering och diarieföring 27 9.1.3 Beredning av ärenden 28 9.1.4 Sammanträden och protokoll 28 9.1.5 Arkivvård 29 2009 KPMG Bohlins AB, a Swedish limited liability partnership and a member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with
1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska kommunstyrelsens och de tillhörande utskotten samt myndighetsnämndens. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2008. Syftet med granskningen är att bedöma om kommunens är ändamålsenlig i förhållande till befintliga regelsystem och rutiner. Målsättningen är således att se närmare på om det finns fungerande system och rutiner för en i kommunen. Granskningen har omfattat kommunstyrelsens och de tillhörande utskotten (allmänna utskottet, utskottet för samhällsbyggnad miljö och service, utskottet för lärande- och stöd samt utskottet för vård- och omsorg) samt myndighetsnämnden. Sammanfattningsvis är vår bedömning att kommunstyrelsens och myndighetsnämndens är förhållandevis god. Dock anser vi att hanteringen i flera avseenden bör utvecklas och kvalitetssäkras. Vår bedömning är att rutinbeskrivningar bör utarbetas för bland annat registrering/diarieföring. Granskningsresultatet visar bland annat att rutinerna för postöppningen inte är till fullo samordnade inom kommunstyrelsens förvaltning och att hanteringen av personadresserad post sker på olika sätt. Vidare har vi noterat att fullmaktssystem för öppnande av personadresserad post generellt inte nyttjas inom kommunstyrelsens förvaltning. I flera fall förekommer det också att e-postlådor inte öppnas och ses över, främst under semestertider. Vidare visar granskningen att kommunstyrelsen inte uppfyller den tillsynsskyldighet som åvilar arkivmyndigheten enligt arkivlagen. Varken tillsyn eller inspektion utförs av kommunstyrelsen i förhållande till myndighetsnämnden. Beträffande myndighetsnämnden har vi uppmärksammat brister i diarieföring och arkivvård. I huvudsak är våra bedömningar förenliga med de förslag som presenteras i den genomförda processtudien om ett ärendes gång samt översynen av arkivet. Avseende protokoll lyfter vi fram ett antal synpunkter som bör ses som eventuella utvecklingsområden för en enhetlig och tydligare struktur. 1
2. Bakgrund Kommunala beslut fattas på olika nivåer såsom av fullmäktige och av nämnder. För den demokratiska processen är det betydelsefullt att det finns fungerande system och rutiner för en i kommunen. I detta sammanhang spelar även rutiner för uppföljning av de beslut som de förtroendevalda fattar stor roll. Bestämmelser kring finns i förvaltningslagen samt i kommunallagen. I förvaltningslagen finns bland annat regler om allmän serviceskyldighet och att ärendehandläggning ska vara snabb, enkel och billig. Därtill finns regler i speciallagstiftning såsom skollag och socialtjänstlag. Regler för hantering av allmänna handlingar finns t.ex. i tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och arkivlagen. Förändrade arbetsformer och ny teknik, exempelvis elektronisk post, har radikalt förändrat förutsättningarna för hantering av allmänna handlingar. Några av dessa nya utmaningar och svårigheter är bland annat att tydliggöra vad som är en allmän handling i IT-miljön. Långt fler befattningshavare blir i IT-miljön sina egna registratorer, vilket ställer stora krav på kunskaper om den offentligrättsliga lagstiftningen. En riktig och säker hantering av allmänna handlingar är vidare en garanti för ett viktigt informationsutbyte och insyn i den offentliga verksamheten. Ett av de viktigaste uttrycken för offentlighetsprincipen är rättigheten för envar att ta del av en myndighets allmänna handlingar. Ett av syftena med en myndighets registrering av allmänna handlingar är att underlätta för medborgarna att tillämpa offentlighetsprincipen. (Med myndighet avses kommunstyrelsen och övriga nämnder, kommunfullmäktiges revisorer samt andra kommunala organ med självständig ställning t.ex. helägda bolag). Det grundläggande regelverket för hantering av myndigheternas handlingar utgörs av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagens regler om allmänna handlingar. Där återfinns huvuddelen av regelverket för ärenderegistreringen. Därutöver finns också bestämmelser om registrering i arkivlagen. Även om grunderna för registrering regleras i lagstiftningen, är det till stor del myndighetens eget ansvar att skapa rutiner. Rutiner som uppfyller lagens krav, som är väl förankrade i verksamheten och som alla inom myndigheten känner till, skapar förutsättningar för en funktionell och effektiv ärenderegistrering. Vidare kan det finnas andra styrande dokument och politiska målsättningar för kommunens dokument- och. Revisorerna i har mot bakgrund av ovanstående gett KPMG i uppdrag att granska kommunstyrelsens och de tillhörande utskotten samt myndighetsnämndens. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2008. 2
3. Syfte Granskningen syftar till att bedöma om kommunens är ändamålsenlig i förhållande till befintliga regelsystem och rutiner. Målsättningen med granskningen är således att se närmare på om det finns fungerande system och rutiner för en i kommunen. 4. Avgränsning Granskningen har omfattat kommunstyrelsens och de tillhörande utskotten (allmänna utskottet, utskottet för samhällsbyggnad miljö och service, utskottet för lärande- och stöd samt utskottet för vård- och omsorg) samt myndighetsnämndens. 5. Revisionskriterier Vi har i granskningen bedömt om en uppfyller: Lagstiftning (kommunallagen, förvaltningslagen, tryckfrihetsförordningen, sekretesslagen och arkivlagen) Tillämpbara interna regelverk, policys och fullmäktigebeslut 6. Metod Granskningen har genomföras genom: Dokumentstudie av styrande dokument och riktlinjer Dokumentstudie av interna utredningar Intervjuer med berörda tjänstemän Stickprovsgranskningar Granskningen har föregåtts av dokumentstudier och insamling av relevanta dokument. Intervjuer har därefter främst genomförts med berörda tjänstemän som är involverade i sprocessen. Vidare har stickprovsgranskning skett av delar av en. Granskningen har genomförts av konsult Eva-Lena Kamperin, under ledning av Mats Sandström, certifierad kommunal revisor. Rapporten har sakgranskats av biträdande kommundirektören och kommunsekreteraren. 3
7. Grundläggande regelverk för efterlevnad av offentlighetsprincipen I en demokrati är det av stor betydelse att myndigheternas verksamheter i så stor utsträckning som möjligt sker i öppna former och under insyn av allmänhet och massmedia. Öppenheten syftar bland annat till att främja fri åsiktsbildning och att hindra maktmissbruk. I tryckfrihetsförordningens 2 kap. anges vad som menas med begreppet allmän handling. En handling är allmän om den förvaras hos myndigheten eller har inkommit till myndigheten eller har upprättats där. Med myndighet avses kommunstyrelsen och övriga nämnder, kommunfullmäktiges revisorer och andra kommunala organ med självständig ställning, till exempel helägda kommunala bolag. En handling är för övrigt en framställning i skrift eller bild men också en upptagning som man kan läsa, avlyssna eller uppfatta på annat sätt, bara om man har hjälp av något tekniskt hjälpmedel. Enkelt uttryck är det ett föremål som innehåller information av något slag. Det grundläggande regelverket för hantering av kommunens allmänna handlingar utgörs av tryckfrihetsförordningen och sekretesslagens regler om allmänna handlingar. Där återfinns huvuddelen av regelverket för ärenderegistreringen. Därutöver finns också bestämmelser om registrering i arkivlagen. För att kunna leva upp till lagstiftningens krav krävs väl fungerande rutiner för att ta emot handlingar som kommer in till myndigheten samt för att ge god service till allmänheten. Handlingar kan komma in på en mängd olika sätt och det är viktigt att rutinerna inte bara omfattar den traditionella posthanteringen utan även handlingar som kommer in med fax, till myndighetens elektroniska brevlåda eller direkt till en handläggares e-postbrevlåda. Bestämmelser om vad som ska hållas hemligt i kommunens verksamhet regleras i sekretesslagen (SekrL). Enkelt uttryck anger SekrL vilka undantag som gäller från offentlighetsprincipen. Lagen innehåller också bestämmelser om diarieförig, hemligstämpling m.m. Vad gäller allmän handling fastslår sekretesslagen att registrering ska ske utan dröjsmål. Registrering kan ske på olika sätt som diarieföring, objektsregistrering eller systematisk förvaring. I praktiken behöver en del av nämndernas allmänna handlingar inte diarieföras eftersom det anges undantag. Exempel på sådana undantag är handlingar av uppenbart ringa betydelse för verksamheten samt handlingar som hålls ordnade så att de utan svårighet kan återfinnas, så kallad systematisk förvaring. Systematiskt förvarade handlingar måste dock hållas så väl ordnade att det utan svårighet går att avgöra vad som har inkommit eller upprättats. Vad gäller en diarieförd handling ske det enligt sekretesslagen finnas notering om datum då handlingen kom in eller upprättades, diarienummer, avsändare eller till vem den har skickats och i korthet vad handlingen rör. 4
7.1 Kommunala styrdokument 7.1.1 Reglemente och delegationsordning Utöver gällande lagstiftning för området utgör de grundläggande styrdokumenten för kommunstyrelsen och myndighetsnämndens utav reglemente och delegationsordning. Utskottens regleras genom kommunstyrelsens reglemente och delegationsordning. 7.1.2 Riktlinjer Som en del av sitt verksamhetsansvar ska kommunstyrelsen se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige bestämt och de föreskrifter som kan finnas i lag eller i förordning. I kommunstyrelsens styrfunktion ingår det bland annat att arbeta med mål, riktlinjer och ramar för verksamheten. Som ett led i detta har kommunstyrelsens fastställt Riktlinjer för dokumenthantering. Riktlinjerna utgör ett kommunövergripande styrdokument och reviderades senast av kommunstyrelsen den 2 april 2007. 7.1.3 Serviceförklaringar I finns också gemensamma serviceförklaringarna. Enligt vår bedömning utgår dessa från förvaltningslagens regleringar vad gäller myndigheternas serviceskyldighet och tillgänglighet för allmänheten (4-5 ). Förvaltningslagens regleringar på området beskriver vad som kan betecknas som god förvaltningsstandard. Kommunen har valt att precisera de lagstadgade regleringarna ytterligare i syfte att skapa tydlighet avseende vilken service som medborgarna kan förvänta sig av kommunen. Enligt 4 förvaltningslagen ska frågor från enskilda besvaras så snart som möjligt, men den som vänder sig till en myndighet med en fråga av invecklat slag kan inte vänta sig ett svar omgående. Myndigheten bör å andra sidan organisera sin verksamhet så att svaret inte dröjer. Intressant i granskningen är främst kommunens reglering att e-post ska besvaras eller bekräftas inom två dagar och att brev och fax ska besvaras inom två veckor. Om ett brev från en enskild är sådant att det kräver ett svar enligt servicereglerna får det inte dröja längre än nödvändigt. Serviceförklaringarna i Arvika utgör en del av kommunens verksamhetsplan som bildar underlag för styrning av verksamheterna. 5
8. 8.1 Posthantering Den post som kommer till kommunen behandlas på olika sätt beroende på innehåll. Postöppning ska ske så snart som möjligt och de som har hand om posten ställs bland annat inför att skilja sekretessbelagda handlingar från offentliga. I finns styrdokument för posthantering. I de riktlinjer för dokumenthantering som antagits av kommunstyrelsen redogörs det bland annat för den praktiska posthanteringen i kommunen och registrering av post. Riktlinjerna för dokumenthantering reglerar att det på varje myndighet ska finnas en central postfunktion där myndighetens post hanteras. Av riktlinjerna framgår dessutom att respektive myndighet ska bestämma rutiner för sin posthantering som också ska uppfylla följande fyra kriterier: Handlingar som kommer in eller upprättats ska registreras utan dröjsmål Kopior på viktig post ska lämnas till berörda utan dröjsmål All viktig post ska datumstämplas Ingen post får bli liggande oöppnad. För privat adresserad post ska man träffa en överenskommelse vem som ska öppna posten om någon är borta 8.1.1 e-post I de allra flesta fall är e-post som inkommer till myndigheten att betrakta som allmänna handlingar. En elektronisk handling avses som inkommen när den har nått den funktion för automatiserad behandling som myndigheten har aviserat som mottagningsställe. En e-postbrevlåda utgör en sådan mottagningsfunktion för elektronisk post. När meddelandet har tagits emot av e-postsystemet anses det därmed inkommet, oavsett när mottagaren öppnar och läser meddelandet. I finns en myndighetsbrevlåda för hela kommunen och ett antal förvaltnings- och områdes-/befattningsspecifika e-postbrevlådor. För e-post gäller samma offentlighets-, sekretess-, och arkivregler som för vanlig post. Beträffande e-post så ska hantering enligt riktlinjerna ske som för övriga handlingar och en bedömning måste göras om registrering ska ske. För varje personlig e-postbrevlåda ansvarar respektive anställd. Av riktlinjerna för dokumenthantering framgår det hur kommunanställda ska agera vid mottagande av inkommande och upprättad handling. Riktlinjerna anger bland annat hur de kommunanställda ska nyttja sina IT-hjälpmedel så att e-post och vanlig post tas om 6
hand och handläggs vid oplanerad och planerad frånvaro. Alla som är anslutna till kommunens e-postsystem ska varje dag kontrollera och läsa nyinkomna meddelande och snarast bedöma om registrering ska ske vilket gäller kommunens samtliga brevlådor. Vid eventuell frånvaro ansvarar den frånvarande för att någon annan har möjlighet att bevaka inkommande meddelanden till den eller de brevlådor som den frånvarande ansvarar för. Av riktlinjerna framgår vidare att den som tar emot eller skickar e-post ansvarar för att all e-post som är allmän handling bevakas och skickas vidare till den e-postadress som myndigheten har kopplad till ssystemet. På kommunens hemsida informeras det om att e-post och vanlig post i vissa fall blir offentlig och diarieförs, vilket även gäller om posten går till enskild tjänsteman. 8.1.2 Sms Riktlinjerna reglerar även att om viktig information inkommer via sms (textmeddelande via mobiltelefon) så ska en tjänsteanteckning skrivas och delges registrator för registrering. 8.1.3 Kommunstyrelsen och utskotten Kommunstyrelsens inkommande post tas om hand av registrator på kanslienheten. Till kanslifunktionen kommer post som är adresserad till och kommunstyrelsen. Övrig post som är adresserad till något av kommunstyrelsens utskott eller specifik avdelning hanteras av utsedd ansvarig i verksamheten, vanligtvis är det sekreteraren i respektive utskott som handhar dess posthantering. Kommunstyrelsen har dokumenterade rutiner för postöppningen. Dokumentet innehåller kortfattat arbetsmomenten för posthantering efter postöppningen och beskriver hur vissa typer av inkommande post ska hanteras. För utskottens finns inga specifika dokumentationer för posthantering. Enligt uppgift förhåller man sig till kommunens övergripande riktlinjer. I huvudsak öppnas även personadresserad post, både i den centrala postöppningen på kansliavdelningen och inom övriga verksamhetsgrenar inom förvaltningen. Det förekommer dock att direktställd post inte öppnas inom vissa verksamhetsgrenar inom förvaltningen utan sker av den tjänsteman som står som mottagare. Intervjuade uppger att man generellt är av uppfattningen att ingen post är privat som kommer till kommunen och därmed öppnas således all inkommande post. Något fullmaktssystem för öppnande av personadresserad post nyttjas därmed inte inom förvaltningen. Både extern- och intern post anländer på morgonen. All inkommande post öppnas dagligen av registratorerna (med undantag av den personadresserade posten som inte öppnas centralt inom vissa verksamhetsgrenar). Posten sorteras och vidarebefordras till det utskott, den nämnd, förvaltning eller person den berör. 7
Vad gäller kommunstyrelsens centrala posthantering så gör kansliets registrator den första grovsorteringen av inkommande handlingar. Därefter träffas registrator och administrativ chef för genomgång av inkommande post till kommunstyrelsen. Dialog förs enligt uppgift främst kring de handlingar som återstår efter registrators hantering och grovsortering. I övrigt sker avstämning mellan registratorerna inom förvaltningen vid frågor. Samtliga ärenden som registrerats i W3D3 förs upp på en gemensam postlista vilken handhas av kansliets registrator. Postlistan finns tillgänglig via kommunens hemsida för allmänhet och press under eftermiddagen varje dag. Enligt uppgift förekommer det dock att publicering av postlistan sker dagen efter registrering. Kansliets registrator tar även hand om inkommande e-post till kommunstyrelsen elektroniska brevlådor, arvika.kommun@arvika.se, kommunfullmaktige@arvika.se, kommunstyrelsen@arvika.se och kommunledningsstaben@arvika.se. Enligt uppgift finns ersättare för hantering av de elektroniska brevlådorna. Granskningen visar att det är ett flertal personer inom kommunstyrelsens förvaltning som har tillgång till kommunstyrelsens samtliga e-postbrevlådor. Enligt uppgift föreskriver rutinen att samtliga öppnas minst en gång varje dag. Inom kommunstyrelsens förvaltning finns ytterligare e-postbrevlådor som direkt avser utskotten. För larande.stod@arvika.se och vard.omsorg@arvika.se är respektive utskottssekreterare ansvarig. För samhallsbyggnad@arvika.se ansvarar en centralt placerad assistent i verksamhet för samhällsbyggnad, miljö- och service. Till kommunstyrelsens allmänna utskott finns ingen e-postbrevlåda. Vidare visar granskningen att e-postadresser även finns på kommunens hemsida till ordförande och sekreterare för kommunstyrelsen och samtliga fyra utskott. Vad gäller ordförande så finns även bostadsdress angiven. Enligt uppgift svarar respektive sekreterare och ordförande för den post som kommer till respektive e-postbrevlåda. Utifrån vad intervjuresultaten visar så behandlas e-post på samma sätt som övrig inkommande post till kommunstyrelsen. E-post som grundar ett ärende diarieförs och registreras på postlista efter utskrift. Efter vidtagen åtgärd skrivs e-posten ut och bevaras i en månad, övrig e-post vidarebefordras direkt till den tjänsteman den berör. Ansvariga vidarebefordrar också den e-post som ska till annan nämnd, förvaltning, eller bolag. Varje tjänsteman ansvarar för att den e-post som kommer in till den egna e-postbrevlådan och som utgör en allmän handling lämnas till diariet för registrering. Enligt uppgift från de intervjuade förekommer det att e-post lämnas in från tjänstemännen för registrering. Vissa meddelanden vidarebefordras via systemet och vissa skrivs ut och för att delges registrator. Utifrån intervjuresultaten är vår uppfattning att detta dock inte sker i den utsträckning som registratorerna anser som rimlig. I granskningen är det dock inte möjligt att göra en rättvisande bedömning av antal e-post som bör registreras eller inte. Vad gäller registrering av information som inkommer via sms så visar intervjuresultaten att det är högst ovanligt att så sker. 8
De kommunala styrdokumenten reglerar tjänstemännens ansvar för bland annat e-postbrevlådor. Vid semestrar och annan längre frånvaro har vi i granskningen noterat att hantering av den egna e-postbrevlådan sker på olika sätt. I vissa fall lämnar tjänstemännen sina inloggningsuppgifter till någon arbetskollega och några ser över sin elektroniska brevlåda hemifrån. I vissa fall sker dock ingen bevakning alls under frånvaroperioden. Vår bedömning är att kommunstyrelsen bör tillskapa en gemensam bevakningsrutin för hur e-postbrevlådor ska hanteras vid frånvaro. 8.1.4 Myndighetsnämnden För myndighetsnämndens posthantering ansvarar nämndens assistent. All inkommande post med adressat Myndighetsnämnden, säkerhet och bygg samt personadresserad post öppnas. Fullmaktssystem för öppnande av personadresserad post finns och har enligt uppgift undertecknats av samtliga tjänstemän på förvaltningen. Både extern- och intern post anländer på morgonen. All inkommande post öppnas dagligen av förvaltningsassistenten. Posten sorteras och vidarebefordras till berörd avdelning eller person. Några specificerade rutiner över postöppningen har inte tagits fram. Enligt uppgift följer man kommunens övergripande riktlinjer. Intervjuresultaten visar också att myndighetsnämnden i stort uppfyller samtliga kriterier för posthantering som regleras i riktlinjerna för dokumenthantering. Inkommande e-post och fax behandlas som övrig inkommande post. Den post som ska diarieföras tar assistenten hand om. Någon postlista förs inte över dagens inkommande post till myndighetsnämnden. Vid planerad och oplanerad frånvaro kan flera personer gå in och sköta posten, bland annat bygglovschefen. Assistenten svarar även för myndighetsnämndens elektroniska myndighetsbrevlåda (myndighetsnamnden@arvika.se). Enligt uppgift är det dock mycket sällan som det inkommer e-post. Den elektroniska brevlådan kontrolleras varje dag och ersättare uppges finnas för bevakning vid frånvaro. Granskningen visar att bostadsadress och telefonnummer till ordförande i myndighetsnämnden finns publicerat på kommunens hemsida. Till nämndens sekreterare finns e- postadress angiven utöver telefonnummer. Enligt uppgift svarar ordförande och sekreterare själva för den post som kommer till respektive e-postbrevlåda. Vidare är det de enskilda tjänstemännens ansvar att se till att vidarebefordra den egna e- posten som ska registreras eller diarieföras. Granskningen visar dock att tjänstemännen inte lämnar in e-post för registrering och diarieföring. Förvaltningsassistenten har heller aldrig mottagit något som inkommit eller skickats via sms för registrering. 9
8.2 Registrering och diarieföring Även om grunderna för registrering regleras i lagstiftningen, är det till stor del myndighetens eget ansvar att skapa rutiner. Rutiner som uppfyller lagens krav, som är väl förankrade i verksamheten och som alla inom myndigheten känner till, skapar förutsättningar för en funktionell och effektiv ärenderegistrering. Med en fungerande ärenderegistrering skapas ordning och reda bland myndighetens handlingar. Detta har myndigheten nytta av vid arbetsplanering, handläggning av ärenden, verksamhetsuppföljning, bevakning och återsökning av ärenden, nu och i framtiden. I kommunens riktlinjer förtydligas huvudregeln i sekretesslagen att allmän handling ska registreras utan dröjsmål. Av riktlinjerna framgår att även arkivlagen innehåller bestämmelser om registrering. Riktlinjerna berör vidare syfte med registrering, vilka uppgifter som ska framgå av en registrerad handling, registreringsmetoder med mera. I riktlinjerna framgår även huvuddragen för registrering av inkommande handlingar och vilka registreringsmetoder som normalt tillämpas för de olika typer av ärenden som förekommer hos kommunstyrelsen. De registreringsmetoder som används är systematisk förvaring, objektsregistrering eller diarieföring. Systematisk förvaring är ett förvaringssätt där handlingarna själva bildar registret på ett i förväg bestämt sätt. En naturlig sorteringsordning ska dock finnas som t.ex. fakturanummer. Objektsregistrering och diarieföring är däremot regelrätta registreringsmetoder. Objektsregistrering lämpar sig för sådana ärenden som kan hänföras till ett visst objekt, exempelvis bygglovsärenden för en fastighet där fastigheten då utgör objektet. Vid diarieföring får ärendet dels ett kronologiskt diarienummer, dels en ämneskod enligt diarieplansförteckningen. Diarienumret som tilldelas är oberoende av ämnesområdet. 8.2.1 Kommunstyrelsen och utskotten Efter postöppning registreras och diarieförs den inkommande posten till kommunstyrelsen och sker i dokument- och ssystemet W3D3. Styrelsens registrering och diarieföring är som posthanteringen uppdelad på flera personer inom kommunstyrelsens förvaltning. I huvudsak är det samma personer som handhar postöppning som även handlingsregistrerar i W3D3. Enligt vad granskningen visar så är det sammantaget sju personer inom kommunstyrelsens förvaltning som diarieför ärenden i W3D3. Registrator gör den första bedömningen av vad som ska diarieföras eller registreras på postlista. Om registrator inte själv kan bedöma vilken registreringsform som ska tillämpas sker avstämning i första hand med närmsta chef. Alla allmänna handlingar förutom sådana av mindre vikt såsom reklam och kursinbjudningar registreras i W3D3. På postlistan kan endast de diarieförda handlingarna /ärendena ses. Bland annat noteras inte delegationsärenden. Upprättade tjänsteskrivelser som ska behandlas politiskt registreras löpande på postlistan. Enligt intervjuerna råder 10
det ingen skillnad mellan inkomna ärenden och upprättade ärenden avseende registrering och diarieföring. Ärendeakt läggs upp i samband med diarieföringen. Handlingar i ärenden som inte finns digitalt skannas in. Bevakning sker normalt av ärenden som ska behandlas politiskt genom notering på respektive ärendekort. För vissa ärenden läggs bevakning även i W3D3. Funktion för sekretessbeläggning finns i W3D3 och nyttjas enligt uppgift. Efter registreringen fördelas handlingarna till berörd avdelning, nämnd eller tjänsteman. Remittering av ärenden sker normalt via systemet, annars skickas handlingar via internpost. Uppstår frågetecken om vart ärenden ska remitteras och vilket/vilka utskott som är berörda så sker främst dialog mellan administrativ chef och kommunchefen eller kommunalrådet. I sammanhanget vill vi även framföra att det utifrån intervjuerna råder det vissa tveksamheter kring systemansvaret för W3D3. Enligt uppgift övergick det formella ansvaret till administrativ chef då tidigare ansvarig tjänsteman slutat sin tjänstgöring, dock är det i praktiken sekreteraren för utskottet för Lärande och stöd som idag fungerar som ansvarig. Enligt uppgift är målsättningen att någon annan än den administrativa chefen ska utses till systemansvarig. Sekreteraren för utskottet för Lärande och stöd har deltagit i en del användarträffar för W3D3. 8.2.2 Myndighetsnämnden Myndighetsnämnden diarieför också i dokument- och ssystemet W3D3. De miljöärenden som hör till nämnden registreras i särskilt diarium och sker utav ansvarig på den specifika avdelningen. Myndighetsnämndens assistent fungerar som registrator och bedömer vad som ska registreras eller inte. Alla allmänna handlingar förutom sådana av mindre vikt såsom reklam och kursinbjudningar registreras i W3D3. Assistenten uppger att hon arbetar förhållandevis självständigt vad gäller registreringen. Enligt uppgift förekommer det att handlingar inte alltid registreras i tid vid frånvaro. Sekretessfunktionen är sparsamt utnyttjad, då det hör till ovanligheterna att det förekommer sekretessärenden. En ärendeakt läggs upp i samband med diarieföringen. Efter registreringen fördelas handlingarna till berörd avdelning, nämnd eller tjänsteman. Remittering av handlingar sker inte via W3D3 utan via internpost. Handlingar i ärenden som inte finns digitalt skannas dock inte in i W3D3 utan finns endast i den fysiska ärendeakten. Intervjuresultatet visar därmed att upprättade tjänsteskrivelser bland annat inte registreras i W3D3. Tjänsteskrivelsen finns likaså i den fysiska ärendeakten men inte i dokument- och ssystemet. De flesta ärenden som berör myndighetsnämnden avser bygglov och förhandsbesked. Övriga ärenden som ska behandlas i myndighetsnämnden avseende bland annat räddningstjänstverksamhet och miljö, registreras på de respektive avdelningarna. Inför 11
behandling i myndighetsnämnden sker registrering av delegationsärenden och övriga ärenden utav assistenten i myndighetsnämndens diarium. 8.2.2.1 Utlämnande av allmän handling I riktlinjerna regleras att det inom varje myndighet ska finnas en rutin för hantering av frågor gällande utlämnande av allmän handling. Vidare regleras att det i första hand är den tjänsteman som har hand om handlingen som tar ställning till om den kan lämnas ut eller inte. I har fullmäktige fastställt avgift för att tas ut av den som önskar ta del av allmän handling (TF 13 ). Avgiften för en beställning av 10 sidor är 50 kronor, därutöver tillkommer 2 kr per sida. Avse beställningen mindre än 10 sidor tas ingen avgift ut. Media undantas dock från avgiftsreglerna. 8.2.2.1.1 Kommunstyrelsen och utskotten I huvudsak prövar administrativ chef utlämnande av allmän handling. Enligt uppgift är det dock ganska sällan som en prövning av sekretess måste göras för utlämnande av allmän handling. Vid behov sker avstämning med främst kommunchefen och kommunalrådet. 8.2.2.1.2 Myndighetsnämnden Myndighetsnämnden har sällan ärenden som är sekretessbelagda och det hör därmed till ovanligheterna att en prövning av sekretess måste göras för utlämnande av allmän handling. Om en sådan situation uppstår är det främst förvaltningsassistenten som står för att pröva ett eventuellt utlämnande. Avstämning sker med närmsta chef vid behov. 8.3 Beredning av ärenden 8.3.1 Externa regleringar 8.3.1.1 Kommunfullmäktige I kommunallagen regleras beredningstvånget vad gäller fullmäktiges ärenden (5 kap. 26-28 ). De strikta beredningskraven har behållits genom 1991 års kommunallag men har dock gett fullmäktige större frihet att bestämma formerna för beredning än vad som tidigare var möjligt. De ärenden som ska avgöras av fullmäktige ska först ha beretts av någon nämnd vars verksamhetsområde ärendet berör, eller av en fullmäktigeberedning. Det finns dock undantag från bestämmelserna om beredningstvånget i 5 kap. 29-32, men alla 12
ärenden som inte omfattas av undantagen måste beredas. Till undantagen hör bland annat att fullmäktige får förrätta val utan föregående beredning. Beredningen syftar till att ge fullmäktige ett tillförlitligt och allsidigt belyst underlag inför beslut. I kommunallagen betonas detta genom att nämnderna och eventuella fullmäktigeberedningar förutsätts utforma förslag till beslut i de specifika ärendena. Dock finns inget krav på kvaliteten i beredningen, utan det är upp till fullmäktige att avgöra om beredningen ger ett fullgott underlag för beslutsfattandet. 8.3.1.2 Kommunstyrelsen Kommunstyrelsen har genom lagstiftningen en särställning gentemot övriga nämnder genom sin styrande och samordnande roll. Styrelsen ska bland annat ha uppsikt över övriga nämnders förvaltning och har den ledande rollen i beredningsprocessen. Kommunstyrelsen har därigenom det yttersta ansvaret för att se till att fullmäktige har ett beslutsunderlag i varje ärende (5 kap. 28 ). 8.3.1.3 Nämnderna Det finns dock inget kommunrättsligt beredningstvång vad gäller nämnder, utan sådana regler är till största delen frivilliga för kommunen att anta, vanligtvis genom bestämmelser i reglementet. Ärendeberedningen i kommunen bestäms dock till stor del utav förvaltningslagen. Här finns bland annat uttryckliga bestämmelser om krav på enkel och snabb handläggning (7 ). Vidare kan speciallagstiftning ställa krav på särskilt beredningsförfarande för nämnderna. Enligt kommunallagen står det nämnderna fritt att inrätta utskott för beredning av ärenden, om inte fullmäktige bestämt något annat (6 kap. 20 ). Detta innebär i praktiken att om kommunfullmäktige genom reglementet beslutat att en nämnd ska ha ett eller flera utskott så kan inte nämnden inrätta ytterligare utskott eller avskaffa ett sådant. För utskotten finns inga lagkrav på beredning av beslutsförslag till nämnderna men är skyldiga att förhålla sig till samma beredningsregler som nämnderna i de fall utskotten fattar beslut med stöd av delegering. Av förarbetena till kommunallagen framgår dock att huvudregeln är att en nämnd alltid får yttra sig i ett ärende om det berör nämndens verksamhetsområde. Fullmäktige har dock möjligheten att göra ett begränsat urval bland berörda nämnder som har rätt att yttra sig (prop. 1990/91:117 s.184). 8.3.2 Interna regleringar I kommunfullmäktiges arbetsordning framgår att kommunstyrelsen avgör hur de ärenden som ska behandlas av fullmäktige ska remitteras, om inte fullmäktige beslutar något annat. Kommunstyrelsen har genom regleringen också möjligheten att uppdra åt en förtroendevald eller någon anställd att besluta om remittering av fullmäktiges ärenden. 13
I kommunens riktlinjer framgår att ärenden ska skickas på remiss om de ska beredas politiskt. Diariet ska bevaka att svar kommer in i tid. Diariet ska även bevaka politiska beslut som resulterar i uppdrag. Enligt uppgift finns bevakningsfunktion i W3D3 men granskningen visar att funktionen inte nyttjas i någon större utsträckning. Det vanligaste är att en sådan bevakning sker via manuella system. I finns inga dokumenterade beredningsrutiner eller riktlinjer för framtagande av beslutsunderlag eller tjänsteskrivelser. Det finns dock skrivmallar som i viss utsträckning reglerar bland annat innehåll och disposition i en tjänsteskrivelse. 8.3.3 Kommunstyrelsen och utskotten Vad gäller kommunstyrelsen så har fullmäktige genom reglementet bestämt att det inom styrelsen ska det finns fyra utskott, ett allmänt utskott, tillika budgetberedning, ett utskott för samhällsbyggnad, miljö- och service, ett utskott för lärande och stöd samt ett utskott för vård och omsorg. Kommunstyrelsens utskott ansvarar för att bereda ärenden inom sina respektive ansvarsområden och har viss beslutanderätt genom delegation från styrelsen. I kommunstyrelsens reglemente regleras bland annat att de ärenden som ska beredas av kommunstyrelsen i dess helhet ska beredas av utskott om beredning behövs. Det framgår att ordförande eller kommunchefen överlämnar sådana ärenden till utskotten. När ärendet därefter beretts ska utskotten lägga fram förslag till beslut. Om ett ärende i hög grad berör någon annan nämnd eller ett utskott så är huvudregeln enligt uppgift att ärendet ska sändas på remiss till dessa. Beslut och remiss av kommunstyrelsens ärenden tas i huvudsak gemensamt mellan registrator och administrativ chef i dialog med ordförande och kommunchefen vid behov. Intervjuerna visar att det i normalfallet är förhållandevis klart vart ärenden bör beredas men att det sedan omorganisationen stundtals uppstår frågetecken. Granskningen visar också att delegationsordningen fungerar som ett bra stöd. Ärenden är ofta föremål för beslut, tex. motioner, ansökningar om bidrag, ändring av taxor, riktlinjer m.m. och som blir föremål för beredning och/eller beslut i utskott, kommunstyrelsen eller fullmäktige. Inkomna skrivelser som grundar ärenden och som ska behandlas politiskt överlämnas till berörd handläggare. Handläggaren upprättar normalt en tjänsteskrivelse med förslag till beslut. Upprättade tjänsteskrivelser överlämnas till kansliet vilka registreras löpande. Därefter läggs skrivelsen i aktuell ärendeakt samt registreras på listan för nästkommande sammanträde med utskottet eller kommunstyrelsen. De ärenden som ska behandlas vid nästkommande sammanträde förvaras i en samlingsakt i närarkivet. Kallelseförfarandet och ärendeberedningen inför kommunstyrelsens och utskottens sammanträden sker i huvudsak i samråd med ordförande och verksamhetschefen. Fastställda beredningsmöten hålls vanligtvis inför utskottens sammanträden men inte inför kommunstyrelsen. Avstämning om aktuella ärenden och sammanträdeshandlingar sker efter behov. 14
Som nämnts så finns inga riktlinjer för beslutsunderlag eller tjänsteskrivelser utöver de mallar som används för tjänsteskrivelse. Enligt intervjuerna stöttar kansliet ändå handläggarna i processen med framtagandet av beslutsunderlag utefter behov. Enligt reglementet ska kommunstyrelsen i beredning av ärenden beakta och ta hänsyn till ett antal tvärsektoriella perspektiv, dvs. folkhälsa, funktionshinder, integration, trygghet/säkerhet och jämställdhet. Enligt uppgift så är de tvärsektoriella perspektiven inte särskilt inarbetade i beredningsförfarandet. Vår bedömning är att det kan finnas ett värde i att ytterligare tydliggöra handläggaransvaret genom att exempelvis ta fram riktlinjer där bland annat de tvärsektoriella perspektiven kan belysas vidare. 8.3.4 Myndighetsnämnden I kommunstyrelsens reglemente framgår att det ingår i styrelsens styrfunktion att bland annat ansvara för driften av kommunens samlade verksamhet men med undantag av de ärenden som avser myndighetsutövning och som handhas av myndighetsnämnden. Myndighetsnämnden verksamhet och arbetsformer regleras i dess reglemente. I reglementet finns inget reglerat vad gäller arbetsutskott. Inom myndighetsnämnden finns heller inget utskott. I regel går inte myndighetsnämndens ärenden vidare till kommunstyrelsen och fullmäktige och det är därmed ovanligt att myndighetsnämnden utgör remissinstans. Inkomna skrivelser som grundar ärenden och som ska behandlas av myndighetsnämnden lämnas till ansvarig handläggare som utreder ärendet. Nämndens egna ärenden remitteras inte via dokument- och ssystemet W3D3 utan hanteras manuellt normalt via internposten. För myndighetsnämnden finns heller inga riktlinjer för beslutsunderlag eller tjänsteskrivelser utöver de mallar som används för tjänsteskrivelse. Handläggarnas upprättade tjänsteskrivelser registreras inte i W3D3 utan läggs endast in i aktuell ärendeakt. Inför myndighetsnämndens sammanträden hålls en gemensam ärendeberedning där ordförande, bygglovschef, miljöchef och nämndsekreteraren deltar. Respektive avdelning överlämnar här sina ärenden till sekreteraren. Enligt uppgift förs diskussion mellan samtliga närvarande om aktuella ärenden, tillhörande sammanträdeshandlingar diskuteras efter behov. 15
8.4 Sammanträden och protokoll I granskningen har stickprov av protokoll genomförts, urvalet har skett slumpmässigt. Granskningen visar att det finns dokumenterade och utförliga protokollsrutiner för kommunstyrelsen, utskotten samt myndighetsnämnden. I nämndadministrationen finns idag dock inga skrivrutiner vad gäller protokoll. Inledningsvis vill vi tydliggöra att det i förhållande till kommunallagen och styrelsens och myndighetsnämndens reglementen inte finns några preciserade krav på protokollets utformning och huvudsakliga innehåll. Vi har dock valt att framföra några kommentarer som främst bör ses som eventuella utvecklingsområden för en enhetlig och tydligare struktur. I nyttjas gemensamma dokumentmallar för bland annat kallelse och protokoll. Av stickprovsgranskningen kan vi konstatera att samtliga protokoll i grund och botten är uppbyggda på likartat sätt, då dokumentmallen bildar grundstrukturen. I granskningen har vi dock uppmärksammat att olika rubriksättningar används genomgående i protokollen. De rubriker som används är bland annat Ärende, Skrivelse, Yttrande, Förslag och Bakgrund men även Handläggning, Bedömning, Rapport och Upplysningar används. Utifrån stickprovsgranskningen antar vi att rubriksättningen förmodligen väljs utifrån ärendets karaktär och omfattning. Vår bedömning är att det finns behov av att åstadkomma en enhetligare och tydligare struktur och att kommunstyrelsen därmed bör se över behovet av att tillskapa skrivrutiner för området. Vi anser vidare att den mest enhetliga strukturen framträder i protokollen för lärande- och stöd samt utskottet för vård och omsorg. Av samtliga protokoll som varit föremål för stickprovsgranskningen är det inte möjligt att utläsa vilket beslutsunderlag som legat till grund för styrelsens, utskottens eller myndighetsnämndens ställningstagande, dvs. det står inte uttryckligen i protokollet vilka handlingar som tillsammans bildar det fullständiga underlaget. Vår ståndpunkt är en rubriksättning liknande Beslutsunderlag eller Handlingar kan utgöra en värdefull informationskälla till hur ärendet har behandlats politiskt då det här kan preciseras vilka faktiska handlingar som legat till grund för de förtroendevaldas ställningstagande i ärendet. Vi har vidare uppmärksammat att beslutsärenden och förslag till beslut blandas i kommunstyrelsens och i flera av utskottens protokoll. Vår bedömning är att det ur flera perspektiv kan vara en fördel att redan i kallelsen ha en inbördes ordning av ärenden i förhållande till beslutande instans. Exempelvis kan en enkel rubriksättning ange beslutande instans för att sedan gruppera in respektive ärende under korrekt rubricering. Till exempel bör således alla ärenden som ska vidare för beslut till fullmäktige komma först på kommunstyrelsens dagordning, följt av de ärenden som är styrelsens beslutsärenden. Dokument- och ssystemet W3D3 infördes för ca 2 ½ år sedan men har enligt uppgift inte till fullo levererat önskvärda funktioner. Bland annat har de dokumentmallar som ligger till grund för kallelse och protokoll inte kunnat integreras 16
med systemet för att fungera på ett funktionellt och effektivt sätt. Idag finns således dokumentmallarna utanför kommunens dokument- och ssystem. Målsättningen är dock att integrera mallarna med systemet så snart det är tekniskt möjligt så att önskvärda effekter kan uppnås. Enligt uppgift förvaras samtliga originalprotokoll i en särskild pärm i arkivet. Vidare publiceras kommunstyrelsens och utskottens samt myndighetsnämndens protokoll på Internet. 8.5 Kommunal arkivvård Kommunens arkivvård styrs ytterst av tryckfrihetsförordningen då den stadgar rätten för medborgarna att ta del av myndigheters allmänna handlingar, vilket är en del av offentlighetsprincipen. Arkivlagen utgår från bestämmelser i tryckfrihetsförordningen och från offentlighetsprincipen. I arkivlagen fastlås att myndigheternas arkiv är en del av det nationella kulturarvet och att arkiven ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipning och förvaltningen samt forskningens behov. Arkivvården i kommunen är inte enbart en angelägenhet för den centrala arkivfunktionen. Ansvaret är fördelat mellan kommunfullmäktige, kommunens arkivmyndighet och respektive nämnd eller styrelse. Förutom Arkivlagen (1990:782) är också Arkivförordningen (1991:446) styrande för den kommunala arkivvården. I Riksarkivets författningssamling återfinns också allmänna råd om bevarande och gallring av allmänna handlingar inom kommunal verksamhet. 8.5.1 Kommunens arkivreglemente Kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om arkivvården enligt arkivlagens 16 och kan därigenom ange den ambitionsnivå som kommunen ska ha på arkivområdet. I kommunens arkivreglemente har kommunfullmäktige möjlighet att precisera hur arbetsfördelningen ska vara mellan arkivmyndigheten och kommunens olika myndigheter och bolag. 8.5.2 Arkivmyndighetens ansvar Kommunstyrelsen fungerar som arkivmyndighet om inte fullmäktige har beslutat annat. I är kommunstyrelsen arkivmyndighet och ansvarar för tillsynen av respektive myndighets arkivvårdande insatser. Enligt arkivlagen innebär tillsynsskyldigheten att kommunstyrelsen ska bevaka att kommunens nämnder och bolag följer de bestämmelser som finns i arkivlagen och i kommunens arkivreglemente. Enligt arkivförordningen ska kommunstyrelsen också inspektera de olika nämndernas och de kommunala bolagens arkiv regelbundet. Kommunstyrelsen är skyldig att övervaka att kommunen följer bestämmelserna inom arkivområdet. Ett sätt att leva upp till tillsynsskyldigheten kan vara att vid besök hos nämnden/bolaget kontrollera, utifrån 17