Konsekvensutredning Datum: 2017-07-06 Diarienr: SSM2017-3115 Dokumentnr: SSM2017-3115-3 Konsekvensutredning till Förslag till föreskrifter om friklassning av material, byggnadsstrukturer och områden vid verksamhet med joniserande strålning
1. Vad är problemet och vad ska uppnås? Vid verksamhet med strålning där radioaktiva ämnen hanteras eller förekommer öppet går det inte att helt undvika viss spridning av de radioaktiva ämnena. Därigenom uppkommer material som är förorenat med radioaktiva ämnen och behöver hållas under kontroll för att inte förorena omgivningen eller ge oacceptabla stråldoser till allmänheten. Material som endast är svagt förorenat kan under vissa förutsättningar befrias från kontroll från strålskyddssynpunkt och hanteras eller användas på samma sätt som övrigt material av samma slag. Skrot kan t.ex. lämnas till återvinning, betong kan användas som fyllmaterial och avfall kan omhändertas som annat avfall (t.ex. deponering eller förbränning). Sådan befrielse från strålskyddskontroll kallas friklassning. Strålsäkerhetsmyndigheten föreslår nu utvecklade regler för friklassning. Utan sådana regler skulle verksamhetsutövarna själva behöva avgöra vilket material som ska hållas under kontroll och vilket som kan hanteras fritt. Olika verksamhetsutövare skulle därvid kunna göra olika bedömningar och det skulle finnas en risk för att material som bör hållas under kontroll förs ut i samhället med negativa konsekvenser som följd. Vidare skulle det juridiska ansvaret för en säker hantering av förorenat material för all framtid ligga kvar på den ursprungliga verksamhetsutövaren, dvs. denne skulle behöva hantera allt material som kan misstänkas vara förorenat med radioaktiva ämnen som radioaktivt material, vilket skulle medföra kostnader för fortlöpande kontroller eller slutförvaring. Återvinning av användbart material skulle inte heller kunna ske. Strålsäkerhetsmyndigheten vill med föreskriftsförslaget uppnå följande. God resurshushållning i samhället genom rationell hantering och användning av sådana material, byggnadsstrukturer eller områden som endast i ringa grad har förorenats med radioaktivt ämne. Gott skydd för människor och miljön mot skadlig verkan av joniserande strålning. Enhetlig reglering av alla tillståndspliktiga och anmälningspliktiga verksamheter med strålning. Tydliga krav på att förekomst av radioaktiv förorening ska kontrolleras noggrant och på ett systematiskt sätt av kompetent personal före friklassning. Goda förutsättningar för Strålsäkerhetsmyndighetens tillsyn på området. Sedan Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter (SSMFS 2011:2) om friklassning av material, lokaler, byggnader och mark vid verksamhet med joniserande strålning trädde i kraft den 1 januari 2012 har tidigare strålskyddsdirektiv omarbetats genom att EU:s ministerråd den 5 december 2013 beslutat om grundläggande säkerhetsnormer för skydd mot de faror som
uppstår till följd av exponering för joniserande strålning, direktiv 2013/59/Euratom. Rådets direktiv, som ska vara infört i svensk lagstiftning senast den 6 februari 2018, kräver bland annat en översyn av SSMFS 2011:2, främst när det gäller friklassningsnivåer för material. Strålsäkerhetsmyndigheten har även genom tillsyn och prövning av friklassningsfrågor identifierat behov att förtydliga föreskrifterna och göra dem mer ändamålsenliga. Vidare har myndigheten utvecklat kravbilden för friklassning av områden, vilket bedöms underlätta processen för avveckling av verksamheter med joniserande strålning. 2. Beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd Exempel på alternativa lösningar 1. Tillämpning av högre friklassningsnivåer. 2. Tillämpning av lägre friklassningsnivåer. 3. Krav på årlig ansökan om friklassning eller ansökan i varje enskilt fall. 4. Verksamhetsutövarna får själva avgöra om radioaktivt förorenat material behöver kontrolleras eller om det kan lämnas utan fortsatt kontroll från strålskyddssynpunkt. 5. Ett system som inte bygger på mätningar av radioaktiva ämnen. Ett sådant system skulle innebära att allt material som befunnit sig inom ett område där det förekommer spridning av radioaktiva ämnen skulle behöva hanteras separat och i slutändan deponeras som radioaktivt avfall. Bedömda konsekvenser av dessa alternativ redovisas under avsnitt 4 nedan. 3. Verksamheter som berörs av regleringen Samtliga utövare av tillståndspliktig eller anmälningspliktig verksamhet med joniserande strålning där radioaktivt förorenat material kan förekomma berörs av regleringen. 4. Uppgifter om kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen Inledning Föreskriftsförslaget kan medföra kostnader för utbildning av personal, framtagande av rutiner för friklassning, inköp av instrument, genomförande av mätningar, dokumentation av resultat, sammanställning av rapporter och, i vissa fall, ansökningar till Strålsäkerhetsmyndigheten. Indirekta kostnader
kan även uppkomma på grund av att genomförande av friklassning tar tid, vilket kan leda till att andra, planerade åtgärder måste senareläggas (t.ex. planerad ombyggnad av ett laboratorium till kontor). Samtliga kostnader beror på den typ av verksamhet som bedrivs eller har bedrivits, vilka radioaktiva ämnen som har hanterats i verksamheten och i vilken utsträckning dessa kan ha spridits inom verksamheten eller till omgivningen. Då det enligt Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter i övrigt ställs krav på att det ska finnas strålskyddskunnig personal i verksamheter med joniserande strålning bör friklassning normalt kunna ske utan hjälp av inhyrda experter. Den största förändringen i föreskriftsförslaget i förhållande till SSMFS 2011:2 är anpassningen av friklassningsnivåerna för material till de nivåer som anges i rådets direktiv 2013/59/Euratom. Nivåerna för fri användning av material har sänkts för 11 radionuklider och höjts för 103 radionuklider medan 81 radionuklider inte påverkas. Friklassningsnivåer har tillkommit för 80 radionuklider. Kostnader för kontroller Kostnaderna för friklassningskontroller kan delas upp i kostnader för utrustningar och mätningar samt personalkostnader. Kostnaden för nödvändig utrustning uppskattas till cirka 50 000 kr för ett avsökningsinstrument och upp till cirka 10 000 kr för ett kalibreringspreparat. För det fall att det krävs gammaspektroskopiska mätningar för att få tillräckligt underlag för ställningstagande om friklassning behövs en utrustning som kostar cirka 900 000 kr, inklusive mjukvara och eventuella kalibreringspreparat. Alternativt kan material sändas för analys till ett externt laboratorium. I sådana fall uppskatttas kostnaden för gammaanalyser till cirka 2 000 kr per prov, och kostnaden för radiokemiska analyser av alfa- eller betastrålande nuklider till cirka 6 000 kr per prov. Kostnaden för analys av svårmätbara nuklider såsom C-14 och H-3 uppskattas till cirka 8 000 kr per materialprov. Antalet analyser beror på omfattningen av den radioaktiva föroreningen. Nedan följer en redovisning av vilka konsekvenser som kan förväntas för olika berörda verksamheter. Konsekvenser för kärnteknisk verksamhet Den största förändringen för kärnkraftverken och anläggningarna i Studsvik torde vara att friklassningsnivån för Cs-137 sänks från 1000 till 100 kilobecquerel per kilo. Härigenom kommer mindre mängder material att kunna friklassas från dessa anläggningar, samtidigt som längre mättider kan komma att krävas för att verifiera att friklassningsnivåerna innehålls. Kostnaderna kan således förväntas öka till följd av att något mer material kan behöva hanteras som radioaktivt avfall och genom att logistiken vid friklassning kan komma att påverkas.
Konsekvenser vid avveckling av kärntekniska anläggningar Till skillnad från SSMFS 2011:2 innehåller föreskriftsförslaget mer utvecklade bestämmelser för friklassning av områden. Bland annat införs doskriteriet 0,1 millisievert per år för friklassning av områden, kombinerat med krav på sanering så långt som det är möjligt och rimligt. Detta tydliggör kravbilden för avveckling av kärntekniska anläggningar. Under förutsättning att ingen omfattande spridning av radioaktiva ämnen sker bedömer Strålsäkerhetsmyndigheten att detta doskriterium kommer att vara lätt att uppnå. Saneringsbehovet kommer snarare att avgöras av vad som är möjligt och rimligt att uppnå på den aktuella platsen. Stora mängder material förväntas kunna friklassas i samband med nedmontering och rivning av kärntekniska anläggningar. Såväl internationella som svenska erfarenheter visar att verksamhetsutövarna generellt strävar efter att friklassa så stor del som möjligt av det radioaktiva avfallet. Förutom de delar som redan från början innehåller tillräckligt små mängder radioaktiva ämnen för att kunna friklassas är det troligt att andra, mer förorenade delar kommer att rengöras (dekontamineras) för att kunna friklassas. Mängden material som kommer att friklassas kommer då att bero på vilken grad av dekontaminering som kan uppnås. Andra faktorer som kan påverka mängderna friklassat material är möjligheten till kvittblivning av materialet samt tidsåtgång och kostnader för dekontaminering och mätning. Som ett exempel på vilka mängder det kan bli fråga om vid avveckling av kärnkraftsreaktorer har Strålsäkerhetsmyndigheten gjort en uppskattning för Barsebäcksverket, baserat på en redovisning av aktivitetsinnehållet i olika anläggningsdelar som lämnats av Barsebäck Kraft AB (B1/2 Aktivitetsinventarier vid rivning, Alara Engineering Rapport 05-0019R, 2005). Redovisningen omfattar de anläggningsdelar som antas vara kontaminerade över friklassningsnivån, baserat på de rekommendationer som utfärdats av EUkommissionen. Enligt redovisningen rör det sig om cirka 7 400 ton material för de två reaktorerna. Strålsäkerhetsmyndigheten bedömer att mellan cirka 1 600 och 2 400 ton av de kontaminerade komponenterna kan komma att friklassas efter dekontaminering eller avklingning upp till 20 år. Denna bedömning baseras på antagandet att 99 % av aktiviteten kan avlägsnas genom dekontaminering av de aktuella systemen. Fler anläggningsdelar än de som i redovisningen från Barsebäck Kraft AB har antagits vara förorenade under friklassningsnivån kommer att behöva kontrolleras och friklassas, t.ex. el-, värme- och ventilationssystem. Någon uppskattning av dessa mängder finns dock inte tillgänglig för de svenska kärnkraftverken. Kontroller kommer däremot inte att behövas för sådana delar som med säkerhet inte är förorenade, t.ex. kontorsutrymmen.
Även om friklassning i många fall kan antas vara det ekonomiskt mest fördelaktiga alternativet för hantering av avfall från rivning, kommer arbetet med dekontaminering och kontroller inför friklassning att innebära väsentliga kostnader för kärnkraftbolagen. För komponenter från Barsebäcksverket kan den area som kommer att behöva kontrolleras uppgå till mer än 20 000 kvadratmeter. Om tidsåtgången för kontroll antas vara en halvtimme per kvadratmeter motsvarar detta i storleksordningen 10 manårs effektivt arbete. Till detta kommer kostnader för sortering, dekontaminering, mätutrustning och mätningar för att bestämma aktivitetskoncentrationer. Dessutom kommer omfattande åtgärder att behöva vidtas för sanering och kontroll av byggnaderna innan dessa kan friklassas. Den nu aktuella översynen av Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om friklassning innebär inte någon avgörande förändring av dessa förhållanden. Konsekvenser för icke kärnteknisk verksamhet Små mängder material från icke kärntekniska verksamheter förväntas komma att friklassas enligt föreskriftsförslaget, eftersom det i andra föreskrifter kommer att finnas regler om friklassning av radioaktivt avfall för förbränning som möjliggör friklassning till högre nivåer. Friklassning av byggnadsstrukturer Föreskriftsförslaget innebär en viss förenkling av gällande bestämmelser genom att statistiska metoder möjliggörs på ett tydligare sätt och genom att en större area (10 m 2 ) får användas vid medelvärdesberäkning av radioaktiv förorening på ytor av strukturer som ska rivas. Kostnaderna för kontroll kan uppskattas utifrån att det tar cirka en halvtimme att kontrollera en kvadratmeter av en byggnadsstruktur med ett handburet mätinstrument. Därtill kommer provtagning och spektroskopiska mätningar för att verifiera nuklidsammansättningen, se avsnittet om kostnader för kontroller ovan. Kostnaderna kommer att bestämmas av vilka analysmetoder som behöver användas, något som beror på vilka radionuklider som har förekommit i verksamheten. Antalet prover som behöver tas beror på omfattningen av den radioaktiva föroreningen. Miljökonsekvenser Syftet med föreskrifterna är att möjliggöra en rationell hantering och användning av material, byggnadsstrukturer och områden. Friklassning av sådana objekt gör att de kan återvinnas eller användas för annan verksamhet, vilket innebär en hushållning med naturresurser som är positiv från miljösynpunkt. Lokal deponering eller återanvändning av rivningsmassor förväntas även leda till ett mindre transportbehov än om materialet skulle behöva hanteras som radioaktivt avfall och deponeras i ett slutförvar.
Miljön skyddas mot skadlig verkan av strålning genom krav på sanering av områden från radioaktiv förorening så långt som det är möjligt och rimligt. Därigenom förväntas effekten på miljön till följd av kvarlämnad radioaktiv förorening bli liten. Konsekvenser för stålindustrin Stålindustrin har i olika sammanhang framfört ståndpunkten att det inte får förekomma någon radioaktiv förorening alls i det skrot som återvinns, eftersom detta kanske inte accepteras i konsumentledet. Diskussionen handlar oftast om skrot från kärnteknisk verksamhet. Strålsäkerhetsmyndigheten är medveten om att detta kan vara ett problem, men menar samtidigt att det inte finns strålskyddsskäl att inte tillåta små mängder radioaktiva ämnen i det material som friklassas, så länge som de internationellt gällande strålskyddskriterierna uppfylls. Vid dessa låga nivåer behöver hänsyn inte tas till förekomsten av radioaktiva ämnen, och därmed bör andra aspekter vara styrande för hur materialet hanteras, t.ex. möjligheten till återvinning. En förutsättning för handel mellan olika länder är dock att reglerna för friklassning harmonierar. Genomförandet av rådets direktiv 2013/59/Euratom bidrar till en mer enhetlig reglering. Konsekvenser för mätningar av små förekomster av radioaktiva ämnen Vid mätning av mycket små förekomster av radioaktiva ämnen behöver bakgrundsstrålningen skärmas av med någon form av strålskärmande material så att denna inte stör mätningen. Eftersom radioaktiva ämnen förekommer i de flesta material måste strålskärmsmaterialet väljas med särskild omsorg. Leverantörer av mätutrustningar tillhandahåller därför ofta högrena material. Vid utarbetandet av föreskriftsförslaget har Strålsäkerhetsmyndigheten övervägt om det finns risk för att friklassning av metall skulle kunna leda till att tillgången på högrent material begränsas. Myndigheten bedömer risken som mycket liten, eftersom stål framställt av återvunnen metall redan i dagsläget inte är tillräckligt fritt från förekomst av radioaktiva ämnen för att användas i sådana strålskärmar. Sociala konsekvenser Möjligheten till friklassning av material, byggnadsstrukturer och områden kan leda till oro hos allmänheten. Strålsäkerhetsmyndigheten anser att det inte finns anledning att vara orolig för skadlig verkan av strålning från friklassat material, men personer i allmänheten kan naturligtvis göra en annan bedömning av den risk som den eventuella ytterligare stråldosen utgör (cirka 1 % av den naturliga bakgrundsstrålning som vi alla utsätts för). Den enskilda individen kan dessutom uppfatta friklassningen som onödig, om den inte ger någon direkt nytta för individen utan snarare är positiv för verksamhetsutövarna och samhället i stort. Strålsäkerhetsmyndigheten avser att ge-
nom öppen och tydlig kommunikation arbeta för att motverka obefogad oro för friklassning. Konsekvenser av alternativ reglering 1. Högre friklassningsnivåer skulle innebära att mindre mängder material skulle behöva hanteras som radioaktivt avfall, vilket skulle innebära kostnadsbesparingar. Skyddet av människor och miljön mot skadlig verkan av joniserande strålning skulle dock försämras på ett sätt som inte vore acceptabelt från strålskyddssynpunkt. 2. Lägre friklassningsnivåer skulle innebära att större mängder material skulle behöva hanteras som radioaktivt avfall, samtidigt som mindre mängder material skulle kunna återvinnas. 3. Krav på ansökningar till Strålsäkerhetsmyndigheten vid varje enskild friklassning skulle leda till administrativa kostnader för både verksamhetsutövarna och myndigheten, kostnader som inte kan motiveras från strålskyddssynpunkt. 4. Om verksamhetsutövarna själva skulle avgöra om radioaktivt förorenat material kan befrias från fortsatt kontroll från strålskyddssynpunkt skulle risken för att radioaktivt material förs ut i samhället öka med negativa konsekvenser som följd. 5. Om allt material, som har befunnit sig inom ett område där det förekommer spridning av radioaktiva ämnen, skulle behöva hanteras separat och i slutändan deponeras som radioaktivt avfall skulle detta medföra stora kostnader och återvinning av material skulle inte vara möjligt. 5. Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. Regleringen överensstämmer med direktiv och rekommendationer från Europeiska unionen. 6. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Enligt rådets direktiv 2013/59/Euratom ska direktivets krav vara genomförda i svensk lagstiftning den 6 februari 2018. Verksamhetsutövarna kommer att behöva viss tid för att anpassa sina egna administrativa rutiner till de utökade kraven på kontrollprogram för friklassning och dokumentation vid friklassning. Då det inte har gjorts några genomgripande förändringar i föreskrifterna bedömer Strålsäkerhetsmyndigheten att det kommer att räcka med två, kanske tre, månader för en verksamhetsutövare att anpassa dokumentation, rutiner m.m. till de nya kraven. Detta kan leda till att kontaminerat material måste lagras i avvaktan på införandet av nya rutiner, men Strålsäkerhets-
myndigheten bedömer att detta inte kommer att medföra några större kostnader för verksamhetsutövarna. Strålsäkerhetsmyndigheten kommer att genomföra informationsinsatser under hösten 2017 för verksamhetsutövare, mottagare av friklassat avfall och material, t.ex. deponier, förbränningsanläggningar och företag i återvinningsbranschen, samt övriga eventuella intressenter. 7. Beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen Det är ett stort antal organisationer som har tillstånd till öppen hantering av radioaktiva ämnen och som därigenom omfattas av förslaget till föreskrifter. I dessa ingår ett stort antal sjukhus och veterinärkliniker, cirka 13 universitet och högskolor, cirka 10 läkemedelsföretag av varierande storlek samt ett fåtal analyslaboratorier. Dessutom omfattas samtliga tillståndshavare till kärnteknisk verksamhet av förslaget till föreskrifter. Det rör sig om cirka 10 bolag, varav de flesta har runt etthundra anställda, men även några små företag med ett fåtal anställda. 8. Beskrivning av vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. Det bör observeras att föreskriftsförslaget inte ställer krav på att kontaminerat material ska friklassas. Alternativet till friklassning är att hantera materialet som radioaktivt avfall. Det är upp till verksamhetsutövarna att avgöra hur de vill hantera det förorenade materialet. Tidsåtgång för planering, genomförande och dokumentation av friklassning av byggnadsstrukturer och områden i samband med avveckling av en verksamhet beror i hög grad på vilken verksamhet som bedrivs eller har bedrivits. Tidsåtgången är därmed svår att uppskatta. För ett mindre laboratorium med väl känd verksamhet kan det röra sig om någon eller några månader, medan det för större anläggningar med dåligt dokumenterad verksamhet kan röra sig om flera års arbete. Den nu aktuella översynen av Strålsäkerhetsmyndighetens föreskrifter om friklassning innebär inte någon avgörande förändring av dessa förhållanden. De administrativa kostnaderna för utarbetande av rutiner, utbildningspaket, kontrollprogram, sammanställning av dokumentation och ansökningar etc. beror på vilken verksamhet som bedrivs eller har bedrivits. Föreskriftsförslaget innebär att verksamhetsutövarna behöver göra en mindre översyn av sina rutiner. Strålsäkerhetsmyndigheten bedömer att de administrativa kostnaderna för detta motsvarar cirka två till tio veckors arbete för en person, beroende på vilken verksamhet som bedrivs. För verksamheter där små
mängder material friklassas bedöms den löpande kostnaden för detta motsvara några enstaka dagars administrativt arbete per år. För verksamheter där det uppkommer större mängder förorenat material samt vid avveckling av verksamheter blir de administrativa kostnaderna större, men friklassning förväntas ändå innebära en besparing jämfört med alternativet att ta om hand materialet som radioaktivt avfall. 9. Beskrivning av vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen Eftersom det redan finns strålskyddskunnig personal i verksamheterna bör friklassning i de flesta fall kunna ske utan hjälp av inhyrda experter. I vissa fall kan dock prover behöva sändas för analys på ett externt laboratorium. Det kan också vara så att omfattande gammaspektroskopiska mätningar är nödvändiga. I dessa fall ökar kostnaderna markant, se punkt 4 ovan. För att minska kostnaderna för friklassning kan företag komma att se över sina rutiner för att undvika spridning av radioaktiva ämnen och därigenom minska mängden material som behöver kontrolleras för friklassning. 10. Beskrivning av i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Eftersom regleringen av friklassning av material i hög grad bygger på egenkontroll kan noggranna verksamhetsutövare komma att missgynnas i förhållande till de som är mindre noggranna. Strålsäkerhetsmyndigheten kommer genom tillsyn att verka för att föreskrifterna efterlevs. 11. Beskrivning av hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen De föreslagna bestämmelserna om friklassning av områden tydliggör kravbilden för slutmålet vid avveckling av verksamheter med joniserande strålning. Detta förutses förenkla planering, kostnadsberäkning och genomförande av avveckling för verksamhetsutövarna. 12. Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning Reglerna har i viss mån anpassats till omfattningen av den verksamhet som bedrivs. Strålsäkerhetsmyndigheten bedömer att någon ytterligare hänsyn inte behöver tas till små företag. Kontaktperson vid Strålsäkerhetsmyndigheten Henrik Efraimsson, tel. 08-799 42 88, henrik.efraimsson@ssm.se.