Fler till start och fler i mål Sverige behöver fler högskoleutbildade #6/14

TCO granskar Fler till start och fler i mål Sverige behöver fler högskoleutbildade #6/14 En rapport om betydelsen av den högre utbildningens dimensionering för Sveriges ekonomi. 2014-06-17

Författare German Bender german.bender@tco.se tel 08 782 91 85 2 fler till start och fler i mål tco granskar nr 6 2014

Innehållsförteckning Förord... 3 Inledning... 4 Fler platser i högskolan... 4 Rapportens utgångspunkter... 5 Syfte och avgränsning... 6 Rapportens struktur och disposition... 6 Den svenska högskolan... 8 Högskolans lagstiftning, reglering och struktur... 8 Finansiering och utbildningskapacitet... 9 En flexibel resursfördelningsmodell... 10 Hur många utbildningsplatser finns det i högskolan?... 11 Dimensioneringen av högre utbildning... 13 Ett decentraliserat system, men ökad statlig styrning... 14 Mål och principer för dimensioneringen... 15 Utbildningens kvalitet och utvärdering... 17 Brister i undervisning och samverkan... 17 Kvalitetsutvärderingen kan påverka dimensioneringen... 19 Examina, program och fristående kurser... 20 Svårt att byta spår under studierna... 20 Allt färre studenter på fristående kurser... 20 Studenter och sökande till högskolan... 22 Rekordstort antal sökande, men färre antagna... 22 Studenterna blir allt yngre... 23 Den sociala snedrekryteringen består... 24 Genomströmning fler behöver komma i mål... 27 Slutsatser och framtidsutmaningar... 28 Högre utbildning och ekonomisk tillväxt... 30 Sveriges internationella konkurrenskraft... 30 Innovationer, entreprenörskap och regional utveckling... 34 Strukturomvandling och jobbpolarisering... 35 Slutsatser och framtidsutmaningar... 39 Arbetsmarknaden för högskoleutbildade... 41 Högskoleutbildade har en stark ställning på arbetsmarknaden... 41 Stora variationer mellan utbildningsområden... 45 De flesta får kvalificerat jobb inom sitt utbildningsområde... 46 Prognoser av framtida rekryteringsbehov... 48 Växande efterfrågan på högskoleutbildade... 48 Prognoser som underlag för dimensionering... 52 Matchning och överutbildning... 54 Slutsatser och framtidsutmaningar... 56 Dimensioneringen till 2030 tre scenarier... 59 Slutsatser och framtidsutmaningar... 64 Sammanfattning och slutsatser... 66 TCO:s förslag för att möta framtidsutmaningarna... 68 1

1. Utbildningsplatserna är för få och utbildningsutbudet motsvarar inte behoven.. 68 TCO:s dimensioneringsförslag... 68 2. Dimensioneringsmodellen behöver ses över... 69 TCO:s dimensioneringsförslag... 69 3. Det saknas ambitiösa och relevanta mål... 69 TCO:s dimensioneringsförslag... 69 4. Snedrekryteringen består... 70 TCO:s dimensioneringsförslag... 70 5. Resurstilldelningssystemet är föråldrat... 70 TCO:s dimensioneringsförslag... 70 6. Utbildningskvaliteten har stora brister... 70 TCO:s dimensioneringsförslag... 71 7. Många slutför inte sina studier... 71 TCO:s dimensioneringsförslag... 71 8. Skillnaderna mellan utbildningsområden är stora... 71 TCO:s dimensioneringsförslag... 71 9. Söktrycket och antalet studenter är för lågt på vissa utbildningar... 72 TCO:s dimensioneringsförslag... 72 10. Programstrukturen är oflexibel... 72 TCO:s dimensioneringsförslag... 72 Principer för dimensionering... 72 Referenser: Den svenska högskolan... 73 Referenser: Högre utbildning och ekonomisk tillväxt... 75 Referenser: Arbetsmarknaden för högskoleutbildade... 78 Referenser: Dimensioneringen till 2030 Tre scenarier... 81 Bilaga 1... 82 Bilaga 2... 83 2

Förord Hur många högutbildade behöver Sverige? Det är en svår fråga att besvara med exakthet, men utan tvekan behöver vi fler än i dag. De senaste åren har utbildningskraven ökat i arbetslivet och ett ökat kunskapsinnehåll i jobben blir allt viktigare för att klara välfärden och den globala konkurrensen. Efterfrågan på högutbildade kommer att öka kraftigt under överskådlig tid och vi ser redan nu tecken på att svenska företag och offentlig sektor har svårt att rekrytera kompetenta medarbetare. Det gör att företagen inte kan växa och vi får allt svårare att skapa de kvalificerade jobb som Sveriges ekonomi behöver för att klara framtidens välfärd. Samtidigt skärs resurserna till den högre utbildningen ned trots att antalet ansökningar till högskolan har nått nya rekordnivåer de senaste sex åren. TCO presenterar i denna rapport beräkningar för tre scenarier fram till 2030, som visar att studiedeltagandet kommer att minska om dimensioneringen av högskolan ligger kvar på nuvarande nivåer. Det är också en av slutsatserna i Universitetskanslersämbetets senaste årsrapport, där det konstateras att "en mindre andel i kommande generationer kan förväntas påbörja högskolestudier." De här dystra framtidsprognoserna behöver förstås inte slå in om vi omgående satsar på fler högskoleplatser. Sverige har tyvärr inte höga utbildningsambitioner i en internationell jämförelse och OECD har flera gånger påpekat att de länder som i dag sänker sina ambitioner för den högre utbildningen kommer att få betala ett högt pris för det under lång tid framöver. Men det räcker inte med fler platser, för att vi ska få fler högutbildade behöver också fler slutföra sin utbildning fler av de som kommer till start ska också komma i mål. Det innebär att en fortsatt utbyggnad måste kompletteras med insatser för att öka genomströmningen och examensfrekvensen i högskolan, vilket bland annat kräver fortsatta satsningar på utbildningskvalitet till exempel arbetslivsanknytning och mer och bättre undervisning. Studie och yrkesvägledning är också viktiga åtgärder för att hålla uppe söktrycket och minska de avhopp som beror på felval eller bristande förståelse för utbildningens värde på arbetsmarknaden. Det är också oroande att minskade utbildningsanslag har lett till färre fristående kurser och färre äldre studenter. Det flexibla utbildningsutbudet är ett signum för den svenska högskolan och fristående kurser är viktiga för att minska snedrekryteringen och öka yrkesverksammas möjligheter att vidareutbilda sig, något som blir allt viktigare när omställningskraven på arbetsmarknaden ökar. Att åsidosätta investeringar i högre utbildning nu vore ett strategiskt misstag som skulle göra Sverige mindre konkurrenskraftigt och allvarligt hota svensk ekonomi och arbetsmarknad. Fler högskoleplatser är kanske inte nödvändigt om vi bara vill skapa fler jobb, men det är en nyckelfaktor om vi vill skapa fler och bättre jobb. Eva Nordmark Ordförande TCO 3

Inledning Dimensioneringen av högskolan handlar i grund och botten om hur många människor som ska kunna ta del av högre utbildning i Sverige, inom vilka ämnen, i vilka former och på vilka platser. TCO har 14 medlemsförbund som organiserar välutbildade yrkesverksamma och akademiker inom alla samhällets viktigaste verksamheter. Därför ser vi ett värde i utbildningar inom alla ämnesområden. Eftersom många medlemmar i TCO-förbunden har gjort en klassresa via högskolan, är breddad rekrytering en grundpelare i vårt engagemang i utbildningsfrågor. Vi tror att goda möjligheter till högskolestudier är positivt såväl för individen som för samhället, och då behövs en väl utbyggd högskola både i antal utbildningsplatser och runtom i landet. Det måste finnas en stor variation av ämnen och utbildningsformer, och det måste finnas utrymme för en stor variation av studenter i olika åldrar och från alla samhällsskikt. Dimensioneringen av högskolan är alltså en kärnfråga för TCO. Fler platser i högskolan TCO redovisar i denna rapport beräkningar som tyder på att studiedeltagandet kommer att minska om högskolan inte byggs ut. Vår övergripande slutsats, med utgångspunkt i de resonemang och analyser som presenteras i rapporten, är att det behövs fler utbildningsplatser i högskolan. Argumenten för detta är följande: Den internationella konkurrensen ställer allt högre krav. Sveriges strategi är att konkurrera på den globala marknaden med kunskapsintensiva jobb inte med lägre löner och sämre villkor. Strukturomvandlingen ökar trycket på både arbetsgivare och individer att klara allt högre omställningskrav. En väl utbyggd högskola är central för att befolkningen ska ha en hög utbildningsnivå och även möjlighet fylla på med ny kunskap under arbetslivet. Därför är det bekymmersamt att andra länder har högre ambitioner än Sverige. De satsningar vi gör (eller avstår ifrån) i dag blir avgörande för Sveriges långsiktiga ekonomiska tillväxt och därmed för vår framtida välfärd. Efterfrågan på arbetsmarknaden ökar. Den demografiska utvecklingen gör att arbetsmarknadens efterfrågan ökar för stora akademiska yrkesgrupper. Det gäller exempelvis sjuksköterskor och lärare, men också ingenjörer, ekonomer och andra. Efterfrågan ökar kraftigt i storstadsregionerna, men även i många glesbygdsregioner och internationellt. Den sociala snedrekryteringen består. Dimensioneringen av högskolan har på senare år lett till färre utbildningsplatser och färre fristående kurser, vilket riskerar att spä på den redan kraftiga sociala snedrekryteringen till högskolan. En utbildningspolitik som möjliggör fler klassresor är både en rättvisefråga och samhällsekonomiskt smart. Söktrycket är större än någonsin. Intresset för högre utbildning är stort och växande, både bland unga och yrkesverksamma. Antalet sökande till högskolan ökar och har legat på rekordnivåer i flera år samtidigt som antalet platser minskar. Det är ett slöseri med resurser att allt fler stängs ute från högskolan. 4

Det livslånga lärandet blir allt viktigare. I takt med att andelen högutbildade i arbetskraften ökar, ökar också deras behov av att fylla på med akademisk utbildning under yrkeslivet. Personer med hög utbildningsnivå är nämligen de som i störst utsträckning tar del av vidareutbildning och kompetensutveckling, särskilt på högskolenivå. Det livslånga lärandet är avgörande för Sveriges konkurrenskraft, men också för att göra samhället mer motståndskraftigt och anpassningsbart i en oviss framtid. Därför är det oroväckande att såväl antalet utbildningsplatser som de fristående kurserna minskar, eftersom de möjliggör ett mer flexibelt utbildningsutbud även för personer som av olika skäl inte kan eller vill läsa programutbildningar. Utöver dessa argument är befolkningens utbildningsnivå starkt förknippad med en lång rad andra positiva effekter på individ- och samhällsnivå. Några exempel som är belagda i forskning är lägre kriminalitet och social utsatthet, bättre hälsa, högre grad av social tillit och politisk medvetenhet, större eget inflytande i arbetslivet och ökat deltagande i det civila samhället. Rapportens utgångspunkter Den högre utbildningen fyller en allt viktigare funktion i moderna samhällen. En sådan funktion är att den ger människor en gedigen grund att stå på inför ett långt arbetsliv som präglas av ständig förändring och ökade kunskapsbehov. En annan är att ge förutsättningar för yrkesverksamma som behöver fylla på med ny kunskap för att till exempel ta ett kliv i karriären eller helt växla spår till en ny bana. När den starkt exportberoende svenska ekonomin möter en allt skarpare internationell konkurrens ställs nämligen både individer och organisationer inför ständiga krav på att anpassa sig och lära nytt. Då är en hög kunskapsnivå och goda möjligheter att fylla på med ny kunskap under arbetslivet avgörande både för individens ställning på arbetsmarknaden och för Sveriges internationella konkurrenskraft och våra förutsättningar att upprätthålla välfärden. Men en mer grundläggande funktion för den högre utbildningen är dess roll som både katalysator och uttryck för den kanske viktigaste och mest positiva drivkraften i samhället människors strävan efter kunskap och att skapa sig ett bättre liv. Den synen på utbildningens egenvärde är grundläggande för TCO, även när vi fokuserar på dess mer instrumentella och nyttobetonade aspekter. TCO beskriver i denna rapport ett antal utvecklingstrender som sammantagna leder oss till slutsatsen att den högre utbildningen behöver byggas ut. Rapporten har ett övergripande perspektiv på hela högskolesektorn och lämnar således inga detaljerade förslag om antalet platser eller om dimensioneringen av olika ämnesområden, utbildningar eller lärosäten. Anledningen är dels den viktiga principen om lärosätenas autonomi, dels att tidigare erfarenheter visat att centralt planerad dimensionering efter arbetsmarknadens behov fungerar dåligt. Däremot förs resonemang som kan ligga till grund för slutsatser om vilka behov och kriterier som skulle kunna beaktas i en utbyggnad av det totala antalet utbildningsplatser och i eventuella reformer av högskolans dimensionering. Det ska också sägas att en satsning på fler platser givetvis behöver kompletteras med andra åtgärder. Fler platser innebär inte med automatik att vi får fler högskoleutbildade inom rätt områden på utsatt tid. Det innebär heller inte att utbildningarna håller tillräckligt hög kvalitet eller förbättrar utsikterna på arbetsmarknaden för alla studenter. Därför kompletteras TCO:s krav på fler utbildningsplatser med ett antal förslag som rör den högre utbildningens dimensionering, relevans, effektivitet och kvalitet. 5

Syfte och avgränsning Den här rapporten har två syften. För det första argumenterar vi för behovet av fler utbildningsplatser utifrån tre perspektiv, vilka utgör analysramarna i rapportens större kapitel: utvecklingen inom den svenska högskolan, den högre utbildningens betydelse för ekonomisk tillväxt och arbetsmarknaden för högskoleutbildade. Men fler platser räcker inte. Om en utbyggnad av högskolan ska ge bästa möjliga utdelning behöver fler av de som börjar på högskolan också slutföra sina utbildningar. Därför måste fler högskoleplatser kompletteras med andra åtgärder för bland annat ökad kvalitet, genomströmning och breddat deltagande. Rapportens andra syfte är att bidra med ett underlag till den översyn av högskolans utbildningsutbud som före detta universitetskansler Lars Haikola fått i uppdrag att genomföra av regeringen. Därför beskrivs och analyseras en lång rad olika aspekter av den högre utbildningens dimensionering. Vi identifierar också framtidsutmaningar och lämnar förslag på åtgärder och principer som skulle kunna övervägas i eventuella dimensioneringsreformer. Även om rapporten spänner över ett brett spektrum av högskolefrågor, avgränsas analysen till just dimensioneringen. Det innebär att frågor som utbildningskvalitet, breddad rekrytering, genomströmning, arbetsmarknadsutsikter och ekonomisk tillväxt, huvudsakligen berörs i relation till dimensioneringen. Rapportens struktur och disposition Rapportens stomme består av fyra kapitel med olika teman, vilka beskrivs nedan. Varje kapitel avslutas med en analys som pekar på framtidsutmaningar där TCO bedömer att det behövs åtgärder med bäring på högskolans dimensionering. Förslag till åtgärder presenteras inte i respektive kapitel, utan i ett eget kapitel i slutet av rapporten. Som framgår av kapitelbeskrivningarna nedan, återkommer vissa av framtidsutmaningarna på flera områden. I rapportens första kapitel ges en översikt av den svenska högskolan. Här redovisas och analyseras i korthet de faktorer som enligt TCO:s mening är viktiga för högskolans dimensionering, men också för resonemangen i rapportens övriga kapitel. Det gäller bland annat lagstiftning, resurstilldelning, utbildningsutbud och examensstruktur, utbildningskvalitet och kvantitativa mål. Vidare beskrivs studentpopulationen ur olika aspekter, som åldrar, genomströmning och social snedrekrytering. De framtidsutmaningar som identifieras i kapitlet "Den svenska högskolan" är: Alltför få utbildningsplatser. Snedrekryteringen består. Utbildningskvaliteten har stora brister. Dimensioneringssystemet behöver ses över. Det saknas ambitiösa och relevanta mål. Resurstilldelningssystemet är föråldrat. Många slutför inte sina studier. Söktrycket är lågt på vissa utbildningar. Programstrukturen är oflexibel. Det andra kapitlet ägnas åt den högre utbildningens betydelse för ekonomisk tillväxt, vilket är ett av de viktigaste argumenten för en fortsatt utbyggnad av högskolan. Några av huvudfrågorna är utbildningens betydelse för individens och samhällets 6

omställningsförmåga och för Sveriges internationella konkurrenskraft. Därför är de senaste årens svaga produktivitetsutveckling bekymmersam och inte något som bör ses som ett skäl att dimensionera ned högskolan snarare tvärtom. Kapitlet lyfter istället fram behovet av ett mer högkvalificerat jobbskapande, för att människor som utbildar sig ska kunna komma till sin rätt och för att Sverige rent samhällsekonomiskt ska få ett större utbyte av investeringar i högre utbildning. I kapitlet beskrivs även hur innovationer, entreprenörskap och regional utveckling är beroende av en väl utbyggd högskola och en högutbildad befolkning. De framtidsutmaningar som identifieras i kapitlet "Högre utbildning och ekonomisk tillväxt" är: Alltför få utbildningsplatser. Utbildningsutbudet motsvarar inte behoven. Vissa utbildningar har alltför få studenter. Stora regionala skillnader. Jobbpolarisering och nedkvalificering. Kapitel tre handlar om arbetsmarknaden för högskoleutbildade. Här använder vi oss av ett flertal uppföljningar som gjorts av bland andra SCB och Universitetskanslersämbetet (UKÄ) för att beskriva de i huvudsak mycket goda arbetsmarknadsutsikterna för personer med högre utbildning. Vi analyserar även vissa av de arbetsmarknadsrelaterade problem som finns när det gäller den högre utbildningen och som bör beaktas i dimensioneringen. Dessutom redovisar vi ett antal prognoser om framtida rekryteringsbehov och gör en sammanvägd bedömning av i vilken mån dimensioneringen bör anpassas efter dessa. De framtidsutmaningar som identifieras i kapitlet "Arbetsmarknaden för högskoleutbildade" är: Alltför få utbildningsplatser. Alltför få tar examen. Skillnaderna mellan utbildningsområden är stora. Stora regionala skillnader. I det fjärde större kapitlet presenteras tre scenarier för dimensioneringen fram till år 2030. Scenarierna bygger på TCO:s beräkningar utifrån tre olika antaganden om befolkningens fortsatta studiedeltagande: oförändrat studiedeltagande jämfört med dagens nivå fram till år 2030 (nollscenariot), ökat studiedeltagande i samma takt som trenden sedan 1993 (trendscenariot), eller en fortsatt ökning med halva den genomsnittliga ökningstakten sedan 1993 (huvudscenariot). Slutsatsen blir att samtliga scenarier pekar på att befolkningens studiedeltagande kommer att minska om inte antalet utbildningsplatser ökar. Mot bakgrund av analysen i de tre föregående kapitlen menar TCO att detta vore olyckligt i flera avseenden, på både kort och lång sikt. Den framtidsutmaning som identifieras i kapitlet "Dimensioneringen till 2030 tre scenarier" är: Alltför få utbildningsplatser. Efter dessa fyra huvudkapitel följer en sammanfattning och därefter en sammanställning av de identifierade framtidsutmaningarna, samt ett antal förslag för att möta dem. I enlighet med rapportens avgränsning fokuserar förslagen i huvudsak på högskolans dimensionering, men eftersom det finns andra relevanta frågor som är starkt kopplade till såväl framtidsutmaningarna som dimensioneringen, lämnas även vissa förslag på dessa områden. Slutligen presenteras också förslag till principer som kan ligga till grund för en framtida dimensioneringsmodell. 7

Den svenska högskolan Högskolan har kommit att bli en central samhällsinstitution i Sverige de senaste 25 åren. Varje år deltar över 400 000 personer i högre utbildning och drygt 75 000 personer arbetar inom högskolan, vilket gör den till den största statliga arbetsgivaren med en fjärdedel av alla statligt anställda. 1 Den samlade kostnaden (inklusive studiestöd) för högskolesektorn är drygt 74 miljarder kronor, vilket motsvarar två procent av BNP eller nästan dubbelt så mycket som det svenska försvaret. Trots att nästan all högskoleutbildning ges inom ramen för statliga lärosäten, präglas sektorn, jämfört med annan statlig verksamhet, av stor självständighet och heterogenitet. I detta kapitel beskrivs översiktligt den svenska högskolan 2, med särskilt fokus på de frågor som enligt TCO:s mening är mest relevanta för dimensioneringen. Högskolans lagstiftning, reglering och struktur Större delen av all eftergymnasial utbildning i Sverige ges inom högskolan, yrkeshögskolan och vid folkhögskolor. Denna rapport ägnas i huvudsak åt högskoleutbildningen, som också kallas akademisk utbildning eller högre utbildning. Med det avses utbildning som faller inom ramen för högskolelagstiftningen, där de viktigaste regleringarna återfinns i högskolelagen och högskoleförordningen. Orden "högskolan", "högskolor" och "högskolesektorn" används i denna rapport som samlingsbegrepp för den högre utbildningen, samt för "högskolor och universitet", men inte för yrkeshögskolan. När även denna utbildningsform inkluderas används i stället begreppet "eftergymnasial utbildning". I Sverige finns drygt trettio statliga lärosäten och ett antal enskilda utbildningsanordnare. Lärosätena delas in i universitet (14 st) och högskolor (17 st). Skillnaderna mellan dessa båda är små rent formellt och rör i huvudsak skillnader i rätten att utfärda forskarexamen. I praktiken är dock skillnaderna stora, särskilt om man delar upp lärosätena på breda etablerade och fackinriktade universitet å ena sidan och nya universitet och högskolor å den andra. 3 De förstnämnda erhåller nämligen omkring nittio procent av de statliga forskningsmedlen och fyra av dem får omkring hälften av forskningsintäkterna. 4 De gamla lärosätena har också gynnats i fördelningen av utbildningsanslag de senaste åren. 5 Båda dessa aspekter är förstås av stor betydelse för utbildningens dimensionering, eftersom de påverkar omfattningen av och innehållet i lärosätenas utbildningsutbud. De två viktigaste högskolemyndigheterna vid sidan om lärosätena själva, är Universitetskanslersämbetet (UKÄ) och Universitets- och högskolerådet (UHR). 6 UKÄ:s 1 Universitetskanslersämbetet (2014). 2 Den del av högskolesektorn som åsyftas är utbildning på grund- och avancerad nivå, alltså inte forskning och forskarutbildning, annat än undantagsvis. 3 Universitetskanslersämbetet (2013). Den förstnämnda gruppen utgörs av Chalmers tekniska högskola, Handelshögskolan i Stockholm, Sveriges lantbruksuniversitet, Luleå tekniska universitet, Kungl. Tekniska högskolan, Karolinska institutet, Göteborgs universitet, Linköpings universitet, Lunds universitet, Stockholms universitet, Umeå universitet och Uppsala universitet. 4 Universitetskanslersämbetet (2014). 5 Eriksson & Heyman (2014). 6 Det finns förstås en lång rad andra myndigheter som inte är direkt förknippade med högskolesektorn, men vars verksamhet ibland tangerar högskolans. Några som särskilt kan nämnas är Skolverket, Socialstyrelsen, Myndigheten för yrkeshögskolan, Riksrevisionen och Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU). 8

uppgifter är att granska utbildningarnas kvalitet och effektivitet, pröva examensrätter och utöva tillsyn. UHR:s uppgifter rör studieinformation, service, samordning, internationellt samarbete och mobilitet. Myndigheten har också i uppdrag att stimulera intresset för högskoleutbildning, främja breddad rekrytering och motverka diskriminering. Båda myndigheterna ska dessutom göra uppföljningar och analyser av frågor inom sina ansvarsområden. De har alltså viktiga funktioner i dimensioneringen av den högre utbildningen. Detta kan dels ske direkt, eftersom myndigheterna kan påverka utbildningsutbudet via examensrättsprövningar, kvalitetsutvärdering och antagningsregler. Det kan också ske indirekt, i form av underlag om bland annat söktryck, genomströmning, utbildningsutbud och arbetsmarknaden för högskoleutbildade, vilka påverkar studenternas och arbetsmarknadens efterfrågan. Lärosätenas och högskolemyndigheternas verksamhet regleras i lagar, förordningar och regleringsbrev. Högskolelagen 7 är instiftad av riksdagen och beskriver översiktligt lärosätenas organisation och uppdrag, som är att bedriva utbildning och forskning och samverka med det omgivande samhället (den så kallade "tredje uppgiften"). Utbildningen ska enligt lagen vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet och ha ett nära samband med forskningen. Lärosätenas resurser ska användas effektivt så att utbildning och forskning håller hög kvalitet. I högskolelagen finns också bestämmelser om studenternas rätt att utöva inflytande och om lärosätenas ansvar att verka för en hållbar utveckling, breddad rekrytering och jämställdhet. Mer detaljerad reglering av olika utbildningar och examina finns i högskoleförordningen, i lagen anges endast kortfattat att utbildningar ska indelas i grund- och avancerad nivå, samt vilka övergripande mål som ska gälla på de olika nivåerna. Högskoleförordningen 8 är mer omfattande och innehåller bland annat detaljerade regler för behörighet, kursplaner, betyg och examenstillstånd (det vill säga vilka utbildningsanordnare som får utfärda olika examina på högskolenivå). Här beskrivs också att all utbildning ska ges i form av kurser, som kan läsas fristående eller sammanföras till utbildningsprogram, och som kan ligga till grund för examina. I bilagor tillhögskoleförordningen finns den så kallade examensordningen, där benämningarna, nivån och målen för alla examina anges utförligt. Examensmålen delas in i kategorierna kunskap och förståelse, färdighet och förmåga samt värderingsförmåga och förhållningssätt. Regleringsbrev 9 utfärdas både för alla lärosäten gemensamt och för enskilda lärosäten. I dem slår regeringen bland annat fast särskilda uppdrag, återrapporteringskrav, tillsynsregler, utbildningsutbud och ekonomiska ramar för exempelvis takbelopp och anslagsnivåer för olika utbildningsområden (mer om detta senare i kapitlet). De delar av lärosätenas regleringsbrev som är särskilt viktiga för dimensioneringen är anslagsfördelningen och uppdraget att anpassa utbildningsutbudet efter studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Finansiering och utbildningskapacitet Finansieringen av den högre utbildningen i Sverige sker till ungefär 85 procent med statliga medel, vilka 2013 uppgick till 27 miljarder kronor, motsvarande 43 procent av lärosätenas totala intäkter (resten går till forskning). 10 Ungefär fem procent av lärosätenas intäkter för utbildning kommer från uppdragsutbildning, som bekostas av externa beställare och ofta 7 Högskolelag (1992:1434). 8 Högskoleförordning (1993:100). Det finns även förordningar med instruktioner till Universitetskanslersämbetet och UHR, samt med bestämmelser för andra utbildningsanordnare. 9 Regleringsbrev (2013) avseende universitet och högskolor. 10 Universitetskanslersämbetet (2014). 9

består av personalutbildningar för anställda i statliga myndigheter, kommuner, landsting och företag. En flexibel resursfördelningsmodell De statliga utbildningsanslagen fastställs i budgetpropositionen som beslutas av riksdagen. Regeringen fördelar resurserna till lärosätena i form av så kallade takbelopp, som är den maximala ersättning ett lärosäte kan få för att anordna utbildning på grund- och avancerad nivå. Lärosätena kompenseras i efterhand om de överskrider takbeloppet med tio procent (så kallad överproduktion) och får även spara upp till tio procent av outnyttjade anslag för senare bruk (så kallat anslagssparande). Med takbeloppen kan regeringen på en övergripande nivå styra dimensioneringen och sätta ramar för lärosätenas utbildningsvolym. Det exakta antalet studenter avgörs dock av utbildningsutbudet, det vill säga vilka utbildningar lärosätena anordnar, eftersom ersättningen per student som lärosätena får avräkna mot takbeloppet varierar kraftigt mellan olika utbildningsområden. Utbildningsutbudet bestäms huvudsakligen av lärosätena och är i stor utsträckning beroende av vilka utbildningar studenterna efterfrågar. Inom ramen för takbeloppen har lärosätena i teorin stor frihet att själva fördela utbildningsanslagen mellan utbildningsområden, utbildningsformer och nivåer. I praktiken följer dock de flesta den schablon som regeringen slår fast i budgetproposition och regleringsbrev, där ersättningsnivåer för olika utbildningsområden anges. I tabell 1 framgår ersättningsbeloppen för olika de utbildningsområdena (de så kallade "prislapparna", eller "studentpengen"), samt andelen studenter inom respektive område. Tabell 1. Ersättningsbelopp samt procentuell fördelning av antalet helårsstudenter för de största utbildningsområdena inom högskolan, 2013. Källa: UKÄ. Tabellen omfattar de fem största utbildningsområdena. Utbildningsområde Humanistiskt, samhällsvetenskapligt, teologiskt, juridiskt Naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt Ersättning per helårsstudent 2014, kronor Ersättning per helårsprestation 2014, kronor Summa, brutto 28 911 19 622 48 533 41,7 51 346 43 301 94 647 32,7 Fördelning av helårsstudenter 2013 (procent) Vård 54 588 47 279 101 867 7,9 Undervisning 32 579 38 369 70 948 5,3 Medicinskt 61 000 74 189 135 189 6,2 Som framgår i tabellen är ersättningen baserad på två komponenter: antalet helårsstudenter inom respektive utbildningsområde, samt avklarade högskolepoäng omräknade till helårsprestationer. Det innebär att ersättningsnivån skiljer sig markant mellan utbildningsområden. Dels eftersom bruttoprislapparna (alltså ersättningsnivåerna för helårsstudent och helårsprestation) varierar kraftigt, dels eftersom prestationsgraden varierar mellan olika utbildningsområden, vilket gör att lärosätena till exempel får ut en mindre andel av prestationsersättningen netto för studenter inom området humaniora (som har relativt låg prestationsgrad) än inom vård (som har hög). 10

Utöver de båda prislapparna finns ett mindre inslag av kvalitetsbaserad resurstilldelning, som än så länge bara omfattar 1-2 procent av de totala anslagen. Dessa medel tilldelas de lärosäten som har utbildningar som får det högsta omdömet (mycket hög kvalitet) i Universitetskanslersämbetets kvalitetsutvärderingar. Trots att regeringen höjt vissa av prislapparna har ersättningsnivåerna som en följd av otillräcklig uppräkning urholkats kraftigt i förhållande till lärosätenas kostnader de senaste tjugo åren, vilket bland annat har lett till mycket låga nivåer på undervisningstiden (mer om detta i avsnittet om utbildningskvalitet nedan). 11 På senare år har olika aktörer pekat på stora brister i resurstilldelningssystemet. TCO har riktat fokus mot den fortlöpande urholkningen av utbildningsanslagen, de stora skillnaderna mellan utbildningsområden och de mycket låga ersättningsnivåerna för humanistiska och samhällsvetenskapliga utbildningar. 12 Regeringens egen resursutredning förordade att den lägsta ersättningen skulle höjas kraftigt och att resurserna skulle fördelas efter undervisningsform, snarare än efter utbildningsområde. 13 Svenskt Näringsliv och Unionen har föreslagit att en del av resurserna kopplas till samverkan och arbetsmarknadsanknytning. 14 Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) har efterlyst ett enhetligt anslag för både utbildning och forskning, istället för den tudelade modellen som finns idag. 15 Flera aktörer har också efterlyst en mer långsiktigt resurstilldelning än den som nu sker i de årliga budgetpropositionerna, för att ge lärosätena bättre planeringsförutsättningar och möjligheter att bedriva en stabil verksamhet med god kvalitet. 16 Hur många utbildningsplatser finns det i högskolan? Modellen med prislappar och takbelopp innebär att det vanligt förekommande begreppet "utbildningsplatser" är missvisande. 17 I själva verket finns inga nationellt eller lokalt beslutade utbildningsplatser, eftersom antalet studenter kan konstateras först i efterhand, när varje lärosäte avräknar prislapparna för studenter inom olika utbildningsområden mot sitt respektive takbelopp. Dessutom kan kostnaden för lärosätenas utbildningsvolym vissa år vara större än det årets takbelopp (överproduktion), och vissa år mindre (anslagssparande), allt beroende på studenternas efterfrågan. Det går alltså inte att säga att ett visst lärosätes takbelopp motsvarar ett visst antal utbildningsplatser och ännu mindre gällande det totala utbildningsanslaget på nationell nivå. När det görs politiska utspel om satsningar på ett bestämt antal utbildningsplatser baseras de därför på schablonmässiga omräkningar av takbeloppen till helårsstudenter, utifrån genomsnittsersättningen per student. Men sådana satsningar leder alltså inte nödvändigtvis till det angivna antalet platser. I praktiken är regeringens huvudsakliga styrinstrument resurstilldelningssystemet och där går det alltså bara göra justeringar av lärosätenas takbelopp. Begreppet utbildningsplatser kommer i denna rapport ändå att användas som ett ungefärligt mått på antalet helårsstudenter. De senaste åren har svängningarna i antalet utbildningsplatser varit kraftiga, eftersom regeringen tillfälligt höjde lärosätenas takbelopp åren 2010 och 2011, med anledning av lågkonjunkturen. Universitetskanslersämbetet har beräknat hur lärosätenas teoretiska 11 TCO (2010). 12 TCO (2009). 13 SOU (2007:81). 14 Svenskt Näringsliv (2013) och Unionen (2013) och (2014). 15 SUHF (2012). 16 Eriksson & Heyman (2014). 17 Resonemanget bygger på avsnittet "Teoretisk utbildningskapacitet 2003 2018" i Universitetskanslersämbetet (2014). 11

utbildningskapacitet 18 utvecklades under perioden 2003-2013 och även gjort en prognos för åren 2014-2018 (diagram 1). Man konstaterar att nivån år 2013 låg på 290 800 helårsstudenter, vilket är 8 000 färre än föregående år och drygt 15 000 färre än 2006, då antalet var 306 100. År 2018 beräknas den teoretiska utbildningskapaciteten (inräknat den senast aviserade utbyggnaden av lärarutbildningarna) hamna på 295 600 helårsstudenter, alltså 10 500 färre än 2006. Diagram 1. Faktiskt antal anslagsfinansierade helårsstudenter respektive teoretisk utbildningskapacitet (takbelopp omräknat till helårsstudenter) 2013-2013, samt prognos för utbildningskapaciteten 2014 2018. Källa: UKÄ 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 Utfall antal helårsstudenter Teoretisk utbildningskapacitet Prognos kapacitet inklusive lärarutbyggnad 0 I diagram 2 framgår de kraftiga svängningarna för de totala utbildningsanslagen, något som även gällt under senare år trots att söktrycket varit konstant ökande. UKÄ konstaterar: "Sammantaget genomgår alltså lärosätena sedan flera år en period då förutsättningarna ändras och utbildningsvolymen förväntas öka eller minska snabbt, ofta med kort varsel. Det gör verksamheten svårplanerad". Diagram 2. Förändringar i den teoretiska utbildningskapaciteten (antal helårsstudenter) 2003-2013, samt prognos 2014-2018. Källa: UKÄ 20 000 15 000 10 000 5 000 0-5 000-10 000-15 000 18 En omräkning till helårsstudenter av lärosätenas takbelopp, utifrån genomsnittsersättningen per student baserad på det faktiska utfallet av helårsstudenter och helårsprestationer respektive år. 12

Men alla lärosäten påverkas inte på samma sätt av den ryckiga anslagstilldelningen. De senaste årens utbildningsanslag har fördelats om mellan lärosäten genom ändringar av takbeloppen på ett sätt som huvudsakligen har gynnat de gamla etablerade universiteten (tabell 2). 19 Tabell 2. Förändring av anslag till utbildning på grundnivå och avancerad nivå åren 2014 2017 på grund av överföring till/från andra anslag för att finansiera platsökningar, miljoner kronor. Källa: SUHF Lärosäte Förändring 2014-2017 (mkr) Uppsala universitet 15,8 Lunds universitet 22,9 Göteborgs universitet 35,0 Stockholms universitet -40,6 Umeå universitet 1,4 Linköpings universitet 36,9 Karolinska institutet 8,1 Kungl. Tekniska högskolan 47,7 Luleå tekniska universitet -30,3 Karlstads universitet -6,6 Linnéuniversitetet -22,2 Örebro universitet 37,0 Mittuniversitetet -34,4 Summa universitet 70,7 Blekinge tekniska högskola -34,4 Malmö högskola -5,8 Mälardalens högskola -33,7 Högskolan i Borås 0,6 Högskolan Dalarna -24,2 Högskolan i Gävle -23,7 Högskolan i Halmstad -18,5 Högskolan Kristianstad -14,0 Högskolan i Skövde -32,4 Högskolan Väst -8,4 Södertörns högskola -24,8 Summa högskolor -219,3 Dimensioneringen av högre utbildning Dimensioneringen av högskolan handlar i grund och botten om hur många människor som ska kunna ta del av högre utbildning i Sverige. Hit hör förstås också frågor som fördelningen av utbildningsplatser mellan lärosäten runtom i landet, avvägningar mellan ämnesområden samt mellan grund- och avancerad nivå, utbudet av fristående kurser, andelen yrkesprogram kontra generella examina och andra frågor som är direkt förknippade till själva utbildningsvolymen. Därtill kan dimensioneringen påverkas av resursfördelningsmodeller, kvalitetsutvärdering, studiefinansiering, effektivitetskrav och andra relaterade system och regleringar. Vidare finns externa aspekter som också bör beaktas vid dimensioneringen, nämligen de samhällsekonomiska, arbetsmarknadsmässiga och sociala effekterna av olika dimensioneringsavvägningar, inte minst på lång sikt. Flera av dessa relaterade aspekter diskuteras i rapporten, men i detta kapitel kommer fokus att ligga på grundfrågorna. 19 Eriksson & Heyman (2014). 13

Ett decentraliserat system, men ökad statlig styrning Dimensioneringen har under lång tid huvudsakligen kretsat kring utbyggnad. Den högre utbildningen har genomgått tre kraftiga expansionsfaser i Sverige sedan mitten av förra seklet. Den första skedde på 1960-talet, då antalet studenter nästan tredubblades från omkring 40 000. Den andra fasen inleddes i och med 1977 års högskolereform, då fjorton nya högskolor etablerades och antalet studenter ökade med omkring femtio procent till följd av att bland annat sjuksköterske- och lärarutbildningarna införlivades i högskolan. Den senaste utbyggnaden skedde på 1990-talet, då ytterligare ett antal lärosäten tillkom och antalet studenter mer än fördubblades (se diagram 3 i kapitlet "Högre utbildning och ekonomisk tillväxt"). I dag studerar över 400 000 personer varje år på något av landets drygt trettio statliga lärosäten. Sedan högskolans nuvarande resurstilldelningssystem sjösattes 1993/94 har dimensioneringen i hög grad varit en fråga för de enskilda lärosätena, som har att anpassa sitt utbildningsutbud efter studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. 20 Dessutom måste de enligt högskolelagen förhålla sig till andra relevanta krav som hög kvalitet och resurseffektivitet. 21 Lärosätenas handlingsutrymme är förstås också beroende av resurserna de förfogar över, vilka slås fast av regering och riksdag. Under förutsättning att utbildningen håller hög kvalitet och att resurserna används effektivt, är de två centrala principerna i dimensioneringen studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov, vilket anges i lärosätenas regleringsbrev. Detta kan ta sig många olika uttryck och sker huvudsakligen på lärosätesnivå och via de två myndigheterna Universitetskanslersämbetet (UKÄ) och Universitets- och högskolerådet (UHR). Myndigheterna tar fram underlag som riktas till såväl studenter som lärosäten, bland annat arbetsmarknadsprognoser och uppföljningar, samt analyser av söktryck, prestationsgrad och utbildningsvolymer. Dessutom har UKÄ:s examensrättsprövningar och kvalitetsutvärdering betydelse för dimensioneringen. Lärosätena tar i viss mån fram motsvarande underlag för egen del och har dessutom en i många fall mycket omfattande samverkan med arbetsgivare och andra aktörer från lokal till internationell nivå. För statsmakternas del är det viktigaste och mest direkta styrmedlet resurstilldelningen, alltså fördelningen av utbildningsanslag till landets lärosäten. Resurstilldelningen är ett kraftfullt men relativt trubbigt instrument. Det beror på att lärosätena (och ibland enheter ännu längre ned i organisationen) själva disponerar över sina medel och ibland gör det på ett sätt som har oförutsedda effekter eller inte överensstämmer med statsmakternas avsikter. Tämligen detaljerade dimensioneringsanvisningar förekommer allt oftare i de uppdrag och mål som regeringen slår fast i lärosätenas regleringsbrev, men regering och riksdag kan alltså i princip inte detaljstyra resurserna till vissa specifika ändamål. För att samordna resursanvändningen och förankra statsmakternas intentioner hos lärosätena och vice versa, har regeringskansliet årligen så kallade myndighetsdialoger med lärosätenas ledningar. 22 Dialogerna är mer eller mindre formella möten då regeringen (oftast statssekreteraren eller hens tjänstemän) redovisar sina avsikter och behovsanalyser och lärosätena redogör för sina prioriteringar och önskemål. I bästa fall ligger sedan dessa diskussioner till grund för anslagsfördelningen i budgetpropositioner och för uppdragsbeskrivningarna i lärosätenas och tillsynsmyndigheternas regleringsbrev. Det är alltså en form av mjuk styrning som har fördelen att den ger statsmakterna ett inflytande som är större än det formella regelverket möjliggör, samtidigt som det lämnar utrymme för 20 Regleringsbrev för budgetåret 2014 avseende universitet och högskolor. 21 SFS (1992:1434) Högskolelag. 22 I SOU (2011:81) kallas myndighetsdialogen en "institutionaliserad informell kontaktyta". 14

lärosätenas autonomi. 23 Nackdelen är att den inte är helt transparant och att den i termer av konkreta resultat i vissa fall kanske snarare kan beskrivas som en monolog än en dialog. Anledningarna till den här, i förhållande till andra statliga verksamheter, relativt decentraliserade och självreglerande styrningsmodellen är dels att högskolor i sin egenskap av akademiska institutioner åtnjuter en relativt hög grad av autonomi, dels att en centraliserad utbildningsplanering baserad på statlig styrning och arbetsmarknadsprognoser har visat sig fungera dåligt. 24 Det är också en grundsyn som präglar dimensioneringen i flera andra länder, och som det råder en bred samsyn om att vi ska behålla. 25 Men samtidigt växer insikten i såväl politiska sammanhang som inom högskolesektorn och bland andra berörda aktörer om att en alltför fri dimensionering skapar vissa problem, vilket också visas i denna rapport. 26 Det är bland annat därför som regeringen nyligen har tillsatt en utredning som ska se över hur utbildningsutbudet vid landets lärosäten anpassas efter studenternas efterfrågan, utbildningens kvalitet, samt arbetsmarknadens och samhällets behov. 27 På senare år har det blivit tydligt att regeringen inte är tillfredsställd med ordningen och man har på ett alltmer konkret sätt gripit in i högskolans dimensionering. Exempelvis har man höjt ersättningen för helårsstudenter inom området humaniora och samhällsvetenskap med den uttryckliga avsikten att öka kvaliteten (särskilt undervisningstiden), och byggt ut vissa utpekade utbildningar med hänvisning till arbetsmarknadens behov och studenternas efterfrågan. 28 Man har också gjort omfördelningar av befintliga medel med samma syften. Den eventuella effekten av dessa åtgärder är ännu oklar och kan, med hänsyn till de ovan redovisade svårigheterna att styra resurser i högskolesektorn, långtifrån anses vara förutsägbar. I praktiken tycks det alltså pågå en omprövning av den nuvarande dimensioneringsmodellen, som huvudsakligen bygger på studenternas utbildningsval. I den meningen är regeringens fastare grepp om utbildningsutbudet en tillbakagång till en centraliserad modell där staten styr resurser till de utbildningar som den av olika skäl anser sig vilja finansiera, något som präglade de resursfördelningssystem som rådde innan vårt nuvarande infördes 1993/94. Det är värt att notera att de modellerna övergavs bland annat på grund av de problem som var förknippade med den centralt planerade dimensioneringen. 29 Att studenternas efterfrågan fått så stor vikt när det gäller dimensioneringen har nämligen framför allt att göra med svårigheten att bedöma arbetsmarknadens behov. 30 Det gäller både på medellång sikt (3-6 år) när studenterna blir klara med sina utbildningar, och i ett livslångt perspektiv, eftersom den högre utbildningen ska förbereda studenterna för en ständigt föränderlig arbetsmarknad vars behov och förutsättningar ännu inte är kända. Mål och principer för dimensioneringen Det finns kvalitativa riktlinjer och principer som har bäring på dimensioneringen. Till exempel måste lärosätena bedriva utbildningar effektivt och med hög kvalitet, samt beakta 23 Se Berggren (2012) för en utförlig analys av de svenska lärosätenas autonomi. 24 Bladh (2013), Brandell (2004) och Eriksson & Heyman (2014). 25 Tillväxtanalys (2013) och Brandell (2004). Men det finns också tecken på ett ökat inslag av arbetsmarknadsprövning i dimensioneringen. Exempelvis nämner Bladh (2013) Danmarks nya ackrediteringslag som slår fast att alla utbildningar ska prövas mot arbetsmarknadens behov och mot andra utbildningar innan de godkänns. Dessutom har arbetsmarknadsrelevans lyfts fram alltmer som en viktig kvalitetsprincip även i Sverige, bland annat inför det nya kvalitetsutvärderingssystem som ska utredas av universitetskansler Harriet Wallberg. 26 Se exempelvis Unionen (2014), Svenskt Näringsliv (2013) och SUHF (2014). 27 Kommittédirektiv (2014:54). 28 Framför allt är det ingenjörs-, vård- och lärarutbildningar som prioriterats. 29 Bladh (2013), Brandell (2004) och Eriksson & Heyman (2014). 30 Detta diskuteras mer utförligt i kapitlet "Arbetsmarknaden för högskoleutbildade" i denna rapport. 15

studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov. Dessutom ska lärosätena och i viss mån högskolesektorns myndigheter främja breddad rekrytering och jämställdhet. När det gäller kvantitativa mål slog den tidigare socialdemokratiska regeringen i 1999 års budgetproposition fast att femtio procent av en årskull ska kunna gå vidare till högskolan före 25 års ålder, vilket blev känt som "femtioprocentsmålet". 31 I och med regeringsskiftet 2006 övergavs femtioprocentsmålet, och alliansregeringen sa sig inte vilja ha några kvantitativa mål för högskolepolitiken överhuvudtaget. Det ändrades emellertid 2010, då EU:s tillväxtstrategi Europa 2020 antogs. Europa 2020 innehåller fem övergripande mål, varav två berör högskolan och ett berör dimensioneringen. Målen är satta dels på EU-nivå, dels på nationell nivå, där medlemsländerna fått ange egna mål i samråd med Europeiska Kommissionen. I Sveriges fall har regeringen satt målet att 40-45 procent av 30-34- åringarna ska ha genomgått minst tvåårig eftergymnasial utbildning senast år 2020 (bilaga 1). TCO har i olika sammanhang kritiserat Europa 2020-målet för eftergymnasial utbildning av flera skäl: Målet är satt på en lägre nivå än den vi befinner oss på i dagsläget (och den vi befann oss på då målet sattes), vilket är problematiskt eftersom det innebär att färre kommer att kunna skaffa sig en högskoleutbildning i framtiden. Det innebär alltså inte att vi höjer våra ambitioner som kunskapsnation, utan snarare sänker dem. Målet är lägre än flera andra länders (särskilt om man också jämför med OECDländerna), vilket ökar risken för att Sverige halkar efter i utbildningsnivå, med negativa effekter för vår konkurrensförmåga och vår framtida tillväxt och välfärd. Målet följs upp av EU:s statistikmyndighet Eurostat, som inhämtar uppgifter från SCB:s Arbetskraftsundersökning (AKU). AKU är en enkätbaserad urvalsundersökning i vilken högutbildade är överrepresenterade bland de svarande, vilket gör att den verkliga andelen med eftergymnasial utbildning överskattas med omkring tio procent (fyra procentenheter). Regeringen skriver själv i budgetpropositionen för 2013 att "den statistik som redovisas av EU därmed överskattar hur Sverige förhåller sig till målet." 32 Målet omfattar både högskoleutbildning och tvåårig yrkeshögskoleutbildning, vilket innebär en sammanblandning av andelen högskoleutbildade och andelen eftergymnasialt utbildade. Om enbart andelen med minst två års högskoleutbildning (alltså inte yrkeshögskola) räknades, skulle siffran sannolikt vara ungefär 8-10 procentenheter lägre än den som redovisas av Eurostat (inklusive den statistiska överskattningen som beskrevs i föregående punkt). Detta är problematiskt av skäl som beskrivs i korthet nedan. Det råder ingen tvekan om att yrkeshögskolan fyller en viktig funktion i utbildningssystemet och i samhället, och det finns goda skäl att bygga ut också den. Men det bör göras på andra grunder och med andra mål än de som gäller högskolan. Yrkeshögskoleutbildning skiljer sig nämligen från högskoleutbildning i flera avseenden som gör det olämpligt att dimensionera dem inom samma kvantitativa mål. För det första har den ett mer kortsiktigt perspektiv och ett betydligt större fokus på arbetsmarknadens behov. För det andra sker dimensionering, styrning, kvalitetsutvärdering och tillsyn med andra styrmedel och myndigheter än för högskolan. För det tredje skiljer sig studentpopulationen från högskolans, vilket kan få konsekvenser för exempelvis breddad rekrytering, om dimensioneringen anpassas till Europa 2020-målet genom att man gör neddragningar i högskolan och satsningar på yrkeshögskolan. 31 SOU (2007:81). 32 Proposition (2012/13:1). 16

Det är för sent att göra något substantiellt åt de mål som är satta inom ramen för Europa 2020, men Sverige bör överväga att sätta nya nationella mål för egen del. De bör i så fall vara separata för högskolan och yrkeshögskolan och de skulle också i delmål kunna beakta andra viktiga prioriteringar, som breddad rekrytering, jämställdhet, livslångt lärande och studiedeltagande runtom i landet. 33 Utbildningens kvalitet och utvärdering Det finns ett starkt samband mellan resurser och utbildningskvalitet. Låga ersättningsnivåer och en fortlöpande urholkning av utbildningsanslagen till följd av en otillräcklig uppräkning i förhållande till kostnadsutvecklingen, har successivt försämrat lärosätenas förutsättningar att upprätthålla kvaliteten. Brister i undervisning och samverkan TCO har i fem årliga undersökningar sedan 2009 visat att omkring hälften av studenterna får mindre än nio lärarledda undervisningstimmar i veckan (diagram 3), den miniminivå som det nuvarande resurstilldelningssystemet för högre utbildning bygger på. 34 Var fjärde student får mindre än sex timmars lärarledd undervisningstid i veckan, dessutom ofta i stora undervisningsgrupper. Endast två av tio studenter får 15 timmar eller mer. Minst lärarledd tid får studenter inom humaniora och i viss mån samhällsvetenskap, de utbildningsområden där ersättningsnivån per student är lägst (tabell 1 i föregående avsnitt). Svenska högskolestudenter hör till dem som får minst undervisning i Europa. 35 Diagram 3. Undervisningstid (heltidsstudenter), 2013. Fråga: På den kurs du läser just nu, hur många timmars schemalagd undervisning har du per vecka? Tänk på att räkna i genomsnitt per vecka på hela kursen, från kursens första till sista dag. Med en timme räknas ett undervisningstillfälle på 45 60 minuter. Källa: TCO 11% 20% 0-2 timmar 12% 14% 3-5 timmar 6-8 timmar 9-11 timmar 16% 23% 12-14 timmar 15 timmar eller fler 33 Danmark har exempelvis delmål för längre högskoleutbildningar och följer upp sina mål med avseende på studenternas ålder, kön, etnicitet och regionala tillhörighet. 34 SOU (1992:44). 35 TCO (2013). 17

Den viktiga kontakten med lärarna försämras ytterligare av att många studenter dessutom får undervisning i stora grupper (diagram 4). De studenter som har minst lärarledd tid och undervisning i stora grupper återfinns främst inom stora samhällsvetenskapliga ämnen som juridik och ekonomi. De studenterna kan alltså sägas vara dubbelt drabbade av resursbristen. Diagram 4. Undervisningsgruppernas storlek (heltidsstudenter), 2013. Fråga: Vilka gruppstorlekar är vanligast i undervisningen i din utbildning? Källa: TCO 31% 8% 26% 31% Små grupper (2-15 studenter) Små till mellanstora grupper (15-30 studenter) Mellanstora grupper (30-100 studenter) Stora grupper (fler än 100 studenter) TCO har också kunnat konstatera att kontakten mellan studenter och lärare brister i en rad andra avseenden som är viktiga för studenternas lärande. 36 Studenter lägger dessutom ned oroväckande lite tid på självstudier och på att förbereda sig inför lektioner och föreläsningar, vilket delvis förklaras av att pedagogiken inte syftar till att motivera och aktivera studenterna, men naturligtvis även kan bero på bristande eget ansvar. Många utbildningar har också svag forskningsanknytning. Mindre än tio procent av undervisningen utförs av aktiva, meriterade forskare, och två tredjedelar av undervisningen av personer som ägnar en dag i veckan eller mindre åt forskning. 37 Forskningsanknytning är själva kärnan i akademisk utbildning och enligt högskolelagen ska all högre utbildning ha anknytning till forskning, men drygt tre av tio att studenter svarar i en TCO-enkät att deras utbildning sällan eller aldrig haft anknytning till aktuell forskning (diagram 5). 38 Diagram 5. Anknytning till forskning och arbetsliv (heltidsstudenter), 2013. Fråga: I vilken utsträckning har din utbildning... Källa: TCO haft anknytning till aktuell forskning? haft anknytning till arbetslivet? 0% 20% 40% 60% 80% 100% Mycket ofta Ofta Sällan Mycket sällan/aldrig 36 Studenternas enkätsvar om en lång rad kvalitetsaspekter redovisas i TCO (2013). 37 Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (2012). 38 TCO (2013). 18