Remissvar Dnr. Ju2019/00509/L7 Justitiedepartementet 103 33 Stockholm Stockholm 2019-03-15 Yttrande beträffande regeringens förslag om fortsatt giltighet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige Forum idéburna organisationer med social inriktning (förkortat Forum) har valt att svara på förslaget om fortsatt giltighet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Vi har också erbjudit andra organisationer att ställa sig bakom vårt svar. I över 25 år har Forum verkat för att främja och skapa förutsättningar för civilsamhället och det ideella engagemanget i Sverige. Som intresseorganisation samlar Forum omkring 40 medlemsorganisationer i det svenska civilsamhället, varav det stora flertalet bedriver omfattande verksamhet för och med asylsökande, nyanlända och papperslösa. Forum har sedan några år tillbaka även ett särskilt nätverk som samlar över 70 organisationer av denna typ, där vi arbetar fokuserat med sakfrågan och diskuterar samt driver frågor på temat. Det är mot bakgrund av denna roll och erfarenhet som vi yttrar oss om förslaget. Viktigt att understryka är att vårt svar tar sin utgångspunkt i ett bredare samhällspolitiskt perspektiv baserat på de samlade erfarenheter våra medlemmar och andra organisationer gjort sedan den tillfälliga asyllagstiftningen infördes. Vi har med andra ord inte haft för avsikt att ge uttömmande svar ur exempelvis ett juridiskt perspektiv. Forum har valt att inte svara på den del i förslaget som rör uppehållstillstånd på grund av gymnasiala studier, av den anledningen att det är en fråga vi för närvarande inte arbetat med i samma utsträckning. Samma anledning ligger till grund för utebliven kommentar om de ändringar som rör permanent uppehållstillstånd för statslösa. Följande remissvar och dess synpunkter bestyrks också särskilt av: Disabled Refugees Welcome Frälsningsarmén Hela Människan Huddinge-Botkyrka-Salem Hej Främling! Ibn Rushd Individuell Människohjälp Refugees Welcome Stockholm STÖTTEPELAREN Stödförening för ensamkommande barn och ungdomar Sida 1 av 7
1. Sammantagen bedömning Forums huvudsakliga uppfattning är att förslaget om en förlängning av den tillfälliga lagen inte ska genomföras. Den generella bedömningen är att förslaget har baserats på vaga grunder och presumtioner. Förlängningen motiveras bland annat av att fortsatt restriktiva bestämmelser kommer leda till bättre etablering, utan att det klargörs för en faktisk strategi för att uppfylla detta syfte. Vi finner heller ingen förklaring till hur dessa restriktiva regler kring bl.a. tidsbegränsade uppehållstillstånd ska möjliggöra etableringen. Forum ser snarare tvärtom hur bestämmelserna hämmar dessa möjligheter. Forum ställer sig även mycket kritiska till en förlängning utan att det gjorts en grundlig uppföljning om lagens konsekvenser, bl.a. ur ett barnrättsperspektiv något som utlovades redan i propositionen till den tillfälliga lagen. Under de gångna åren med den tillfälliga asyllagstiftningen har det rapporterats om de negativa humanitära konsekvenser som lagen har resulterat i, exempelvis i form av ökad psykosocial ohälsa och stress. Forum ser också hur bestämmelserna påverkat civilsamhället och det ideella engagemanget i Sverige. Även om mycket av lagens bestämmelser inte har fått juridiska konsekvenser för civilsamhället kan vi emellertid se att civilsamhället påverkats av de humanitära konsekvenserna. I Forums remissvar 2016 befarades att denna lag skulle öka belastningen och försvåra organisationernas arbete. Detta är något vi med facit i hand kan bekräfta har skett. Utifrån tidigare bestämmelser har det funnits bättre förutsättningar för asylsökande att upprätthålla och/eller skapa en grund för bl.a. god psykosocial hälsa, med stöd från både det offentliga och civilsamhället. När sådana bestämmelser nu reducerats till ett minimum har civilsamhällets roll vuxit, och arbete som tidigare handlat om integration har alltmer tvingats ändra fokus och numer i första hand hantera akuta behov som psykosocialt stöd och boende. Från flertalet organisationer har det under en längre tid även larmats om volontärer som sliter ut sig och/eller mår allt sämre på grund av det ökade behov av juridiskt och psykosocialt stöd som finns bland asylsökande. Situationen väcker en stark känsla av otillräcklighet och frustration bland många ideellt engagerade, något Forum anser vara oroväckande eftersom vi dessutom får signaler på att det lett till en brist i förtroende till det politiska systemet. Det är centralt för tilliten och förtroendet att regeringen inte aktivt försämrar förutsättningarna för idéburna verksamheter att arbeta för målgruppen, vilket vi menar att den tillfälliga lagen i flera avseenden har gjort. Politiken riskerar att bli direkt skadlig för relationen mellan civilsamhälle-beslutsfattare och i förlängningen för den allmänna tilliten till det demokratiska systemet. Forum ser oroväckande på det faktum att de restriktiva regler som återfinns i den tillfälliga lagen till en början avsågs enbart behöva gälla i tre år, men nu när de tre åren gått föreslås gälla ytterligare en tid. Vi ser allvarligt på detta, i relation till hur det kan påverka tilliten till demokratin, eftersom det redan från början riktats skarp kritik mot lagens bestämmelser. Vi har fått uppfattningen om att många inte upplever sig hörda, eftersom det under åren har rapporterats om de humanitära konsekvenser lagens restriktioner lett till. Sida 2 av 7
1.1. Sammanfattning av Forums remissvar Nedan följer en kort sammanfattning av Forums huvudsakliga bedömning av förslaget på förlängning av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige. Forum anser att förslaget har baserats på antaganden om ett förväntat resultat, som stöds av vaga argument Tidsbegränsade uppehållstillstånd försvårar och nästintill omöjliggör etableringen, eftersom det saknas utrymme för långsiktighet Försörjnings- och bostadskraven är problematiska generellt men också ur ett funktionshinderperspektiv Det saknas en särskild utvärdering av lagens konsekvenser ur ett barnrättsperspektiv Det har inte gjorts en gedigen analys av konsekvenser för jämställdheten Ur ett HBTQI-perspektiv ser vi en problematik i möjligheten till familjeåterförening, särskilt när det gäller att t.ex. bevisa samboskap för ett homosexuellt par som flytt från ett land där homosexualitet är grund för förföljelse Det integrationsarbete som civilsamhället till stor del bistår med har tvingats ändra karaktär och numer handla om att lösa akuta behov som boende, mat och vård Tilliten till det demokratiska systemet brister när löften om en tillfällig lag om tre år utlovas men inte hålls Tilliten till det demokratiska systemet brister när rapporter från bl.a. civilsamhällets organisationer om den tillfälliga lagens humanitära konsekvenser inte tas i beaktande Volontärer sliter ut sig som följd av den frustration och känsla av otillräcklighet som uppstår när det inte finns tillräckligt med kapacitet för att stötta de asylsökande i exempelvis frågor om psykosocialt stöd Förutsättningarna för att få ett permanent uppehållstillstånd för en alternativt skyddsbehövande är inte proportionerliga i jämförelse med en person som erhåller flyktingstatus Det finns stöd i EU-direktivet (2011/95/EU) punkt 14 om medlemsstaters befogenhet att ha förmånligare bestämmelser än de som fastställs i direktivet Sida 3 av 7
2. Särskilda synpunkter 2.1. Om fortsatt giltighet av den tillfälliga lagen Kapitel 5.1, s.28, i regeringens utkast till lagrådsremiss Vid införandet gjordes bedömningen att begränsningarna av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige behövdes under en period om högst tre år. Detta hade sin grund i att antalet asylsökande under det året var rekordhögt. För att skapa så kallat andrum för svenskt flyktingmottagande föreslog regeringen ett antal åtgärder 1) i syfte att kraftigt minska antalet asylsökande samtidigt som 2) kapaciteten i mottagandet och etableringen skulle förbättras. Vad gäller första syftet befinner sig Sverige idag på vad som kan anses vara en normalnivå. Antalet asylsökande har minskat avsevärt och under 2018 var antalet nere på 21 502 asylsökande vilket är på ungefär samma nivå som genomsnittet av antalet mottagna asylsökande under åren 2000-2011 (enl. siffror från Migrationsverket). Alltså gäller inte längre de ursprungliga syftena när en införde lagen. En återkommande skrivelse är att en återgång till utlänningslagen skulle innebära att svenskt regelverk återigen skulle avvika från de europeiska bestämmelser som framkommer i EU-direktivet. Påståendet stämmer men är inget argument Forum anser hålla då det finns stöd i samma direktiv för en medlemsstat att ha förmånligare bestämmelser i den nationella asylpolitiken. EU-direktivet (2011/95/EU), punkt 14 Medlemsstaterna bör ha befogenhet att införa eller behålla förmånligare bestämmelser än de normer som fastställs i detta direktiv. Regeringen skriver i utkastet till lagrådsremissen att i vilken utsträckning som varje åtgärd, ensam eller i förening med andra åtgärder, har påverkat antalet asylsökande kan inte fastställas (s.43 i regeringens utkast till lagrådsremiss). Med regeringens egna ord reses därmed frågetecken kring påståendet att tillfälliga lagen behövs för att hålla antalet asylsökande i Sverige fortsatt lågt, eftersom det inte gjorts någon utvärdering som fastställer att den restriktiva lagstiftningen är anledningen till att antalet asylsökande blivit färre. Minskningen gick att se redan innan den tillfälliga lagen trädde i kraft, vilket Svenska Röda Korset skriver i sin rapport Humanitära konsekvenser av den tillfälliga utlänningslagen (2018). I rapporten förklaras även att denna nedgång beror på andra omständigheter, t.ex. att flera länder i Europa stängde sina gränser samtidigt som Sverige införde striktare IDkontroller och överenskommelsen mellan EU:s medlemsstater och Turkiet förhandlades fram. En förlängning av lagen baseras enbart på antaganden kring en förväntad utgång. När det avser det andra syftet anser vi att det är angeläget att regeringen kan visa hur mottagandekapaciteten stärkts under dessa tre år. Den tillfälliga lagen motiverades av att många offentliga verksamheter bedömdes vara hårt ansträngda eller stå inför stora prövningar, så som exempelvis socialtjänsten, bostadsbolag, skolan och traumavården. Genom ett andrum för berörda offentliga aktörer, myndigheter såväl som kommuner, i mottagandet skulle regeringen skapa utrymme för att stärka kapaciteten. Forum undrar på vilka sätt regeringen nyttjat dessa tre år till att förbättra kapaciteten och vilka åtgärder som genomförts? Sida 4 av 7
2.2. Om tidsbegränsade uppehållstillstånd Kapitel 5.2, s.29, i regeringens utkast till lagrådsremiss Efter dessa tre år, när antalet asylsökande sedan piken 2015 har minskat avsevärt, kvarstår problematiken kring försvårad etablering. Vi har sett att den stora negativa påverkan på etableringsmöjligheterna har sin grund i att det enbart utfärdas tidsbegränsade uppehållstillstånd på 13 månader eller 3 år. De som står för en stor del i etableringsarbetet är civilsamhället. För att lyckas med etablering krävs långsiktighet. Dessa tidsbegränsningar utgör ett kraftigt hinder för individen såväl som för organisationer, eftersom det inte finns rum för ett långsiktigt etableringsarbete. Ytterligare en orsak bakom försvårad etablering är den psykosociala ohälsan som en stor del av de asylsökande inte minst ensamkommande barn (BRIS rapport 2017:3) lider av. En person som lider av kraftigt trauma och/eller andra psykiska men har svårt att klara av skola, arbete eller socialt liv i den takt det förväntas. Behandling av psykosocial ohälsa kräver långsiktighet i form av tid och en trygg vardag, något som omöjliggörs med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Civilsamhällesorganisationer gör mycket för den grupp som inte har kapacitet att etablera sig i den takt som förväntas och i många fall har organisationerna fått lägga etableringsarbete åt sidan i förmån för akuta lösningar på basala behov så som mat, boende, socialt stöd. 2.3. Om familjeåterförening Kapitel 5.4, s.32, i regeringens utkast till lagrådsremiss Forum ser positivt på att möjligheten till familjeåterförening nu föreslås gälla även för alternativt skyddsbehövande. Vi har sett att oron för familjen som är kvar i hemlandet (eller befinner sig i ett annat europeiskt land efter splittring) är något som varit ett hinder för den nyanländes etablering i Sverige. Vi håller därför med om att en återinförd rätt till familjeåterförening är humanitärt önskvärd samt kommer att underlätta integrationen. Vi ställer oss dock kritiska till de fortsatt restriktiva kraven kring familjeåterförening, däribland det faktum att rätten till familjeåterförening enbart omfattar kärnfamiljen. Det utgår från en normativ bild av hur en familj kan se ut och stänger därför ute andra typer av familjekonstellationer. Bostads- och försörjningskravet är ytterligare ett krav vi anser vara problematiskt ur ett funktionshinderperspektiv. Först och främst när arbets- och bostadsmarknaden ser ut som den gör generellt och inte minst för hur det ser ut för flyktingar och migranter med normbrytare funktionalitet. Detta med tanke på att det svenska samhällsbygget inte lyckats skapa infrastruktur som fungerar för alla oavsett funktionalitet och förutsättningar. Eftersom kravet utgår från en normativ syn på funktionalitet både fysiskt och psykiskt. Därför anser vi att detta krav är orimligt och väldigt svårt att leva upp till. Det innebär att den som inte har fullt tillgång till arbets- och bostadsmarknaden, direkt fråntas rätten till familjeåterförening. Detta är något som strider mot principen om icke- Sida 5 av 7
diskriminering som går att finna i bl.a. artikel 14 i Europeiska konventionen om mänskliga rättigheter (EKMR), artikel 2 i internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt artikel 2 i internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Förslagsvis skulle det finnas ett undantag skrivet i lagtexten, som innebär att en person med en nedsättning av sådan karaktär att personen inte har full möjlighet att arbeta undantas kravet om försörjning. Vi ser även att det saknas ett HBTQI-perspektiv när det kommer till de i många fall omöjliga krav som ställs på t.ex. ett homosexuellt par som ska bevisa att de har sammanbott i hemlandet, eftersom det inte är lagligt och i vissa fall till och med livsfarligt i vissa länder att sammanbo som homosexuellt par. För att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning krävs det även att anknytningspersonen har välgrundade utsikter att få permanent uppehållstillstånd. Kraven för att få ett permanent uppehållstillstånd är desamma för en flykting som för en alternativt skyddsbehövande trots att förutsättningarna för att uppfylla dessa krav ser vitt skilda ut. En person med flyktingstatus har i och med tidsbegränsningen på tre år per automatik större förutsättningar att lyckas hitta ett arbete och boende som möter kraven, jämfört med en alternativt skyddsbehövande som har 13 månader för att uppfylla samma krav. Forum anser att dessa krav bör ställas i proportion till förutsättningarna som respektive skyddsbehövande har. Den respit som ges, där det under en tremånadersperiod finns möjlighet att ansöka om familjeåterförening och undgå försörjningskravet, ställer Forum sig positiva till. Vi vill däremot betona att det i praktiken kan bli svårt att nå ut till de berörda med denna information. Mycket ansvar kommer med största sannolikhet landa på civilsamhället i denna fråga. Forum är positiva till denna förändring som i teorin möjliggör för fler att återförenas med sina familjer, men kritiska till de praktiska hindren som fortsätter vara oförändrade och därför hämmar människor att till fullo åtnjuta denna rättighet. 2.4. Om barnkonsekvensanalys Kapitel 8, s.44-45, i regeringens utkast till lagrådsremiss Regeringen skriver i utkastet till lagrådsremiss att en jämnare fördelning av asylsökande i EU skapar bättre förutsättningar för att ge ett bra mottagande av de barn som kommer till Sverige (s.45). Forum håller med om att ett bra mottagande av barn är otroligt viktigt, men att en begränsad möjlighet till uppehållstillstånd i Sverige inte är något som i sig garanterar detta. Aktiva åtgärder för ett bra mottagande måste tas. Om syftet var att uppnå jämnare fördelning av asylsökande i EU bör insatser för att uppnå detta mål ha gjorts. Regeringen avsåg att noga följa konsekvenserna av tillfälliga lagen, särskilt ur ett barnrättsperspektiv. Detta genomfördes aldrig, vilket är under all kritik. I utkastet till lagrådsremiss står det att regeringen har för avsikt att fortsatt noga följa konsekvenserna för den tillfälliga lagstiftningen, särskilt vad Sida 6 av 7
gäller barn och ur ett barnrättsperspektiv (s.45). Forum ser allvarligt på denna typ av formulering, då det är närmast inkorrekt att påstå att en fortsatt noga uppföljning ska göras när det inte gjorts en sådan till att börja med. Det är önskvärt att en grundlig utredning av den tillfälliga lagens konsekvenser på barn tillsätts, genomförs och tas i beaktande innan en eventuell förlängning över huvud taget kan träda i kraft. Framförallt med hänsyn till det antal barn som har påverkats och fortsätter påverkas av lagstiftningen. Sedan år 2015 har totalt 96 129 barn sökt asyl i Sverige, varav 39 848 av dessa är ensamkommande (enl. siffror från Migrationsverket). 2.5. Om konsekvenser för jämställdheten Kapitel 8, s.45, i regeringens utkast till lagrådsremiss Den analys som gjorts i utkastet till lagrådsremiss av konsekvenser för jämställdheten anser Forum vara ofullständig, otillräcklig och rentav undermålig. I den tidigare nämnda rapporten från Röda Korset, Humanitära konsekvenser av den tillfälliga utlänningslagen (2018), klargörs det tydligt för hur bl.a. de krav som behöver uppfyllas för möjlighet till familjeåterförening är problematiska ur ett jämställdhetsperspektiv. Bostads- och försörjningskraven riskerar att drabba kvinnor i högre utsträckning än män, eftersom kvinnor statistiskt sätt har en längre etableringstid på arbetsmarknaden samt lägre sysselsättningsgrad än männen. Detta är hinder Forum önskat att regeringen tagit hänsyn till i samband med förslaget om förlängning av den tillfälliga lagen. Det försvårar möjligheterna att lösa ett problem när problemet från en början inte synliggjorts. Forum anser det vara anmärkningsvärt att det inte gjorts en mer djupgående analys från regeringens håll. Forum idéburna organisationer med social inriktning Göran Pettersson, generalsekreterare Stockholm den 15 mars 2019 Sida 7 av 7