Att förbereda inför och hantera kriser i samhället som statlig arbetsgivare

PM 2019-05-14 Att förbereda inför och hantera kriser i samhället som statlig arbetsgivare Innehåll Att förbereda inför och hantera kriser i samhället som statlig arbetsgivare... 1 1. Inledning... 2 2. När det uppstår en samhällskris... 2 Möjligheten att arbetsleda sin personal... 3 Arbetstid... 4 Ändring av beslut om semesterförläggning... 5 Arbetsmiljö... 5 Ytterligare personella resurser... 6 Försäkringar... 7 3. Krisberedskap vad kan arbetsgivaren planera och förbereda?... 7 Arbetsordningar och rutiner... 7 Övningar... 7 Kompetensförsörjning... 7 Semesterplanering... 8 Arbetstid... 8 Riskbedömning av arbetsmiljö... 8 1

1. Inledning Denna promemoria syftar till att belysa några av de frågeställningar som en arbetsgivare vid en statlig myndighet kan behöva omhänderta i samband med samhällskriser. Det finns ingen exakt definition av vad som utgör en samhällskris. Olika begrepp används i författningar och på andra ställen, t.ex. samhällsstörning, kris, och extraordinära händelser. När man pratar om samhällsstörningar avses de företeelser och händelser som hotar och ger skadeverkningar på det som ska skyddas i samhället. Begreppet samhällsstörningar innefattar olyckor, kriser och krig. Begreppet används för att skapa bättre förutsättningar för att de olika aktörerna ska samordna sig och nå fram till en gemensam inriktning av sina insatser. Denna promemoria omfattar endast de företeelser och händelser som kan betecknas som kriser som påverkar samhället i fredstid. Dessa företeelser och händelser har i sig en variation när det gäller hur allvarliga eller akuta de är för inblandade aktörer. I den löpande texten nedan används genomgående begreppet samhällskris. Med krisberedskap avses förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer. 1 Samhällets krisberedskap bygger på att samhällets normala, dagliga verksamhet förebygger och hanterar olyckor och mindre omfattande störningar. Vid allvarliga händelser eller kriser i samhället kan resurserna förstärkas. Krisberedskapen är alltså den förmåga som skapas i många aktörers dagliga verksamhet och inte en utpekad organisation eller en aktör. 2 Statliga myndigheter under regeringen har genom bl.a. förordning i uppdrag att bygga upp och vidmakthålla en krisberedskap. 3 I sammanhanget är det viktigt att nämna att myndigheternas arbete med totalförsvarsberedskap, krigsplacering m.m. skapar grunden för en struktur som också är tänkt att kunna användas i tillämpliga delar vid en samhällskris. Alla delar är dock inte möjliga att använda på samma grunder vid en samhällskris. Exempelvis gäller det hur man kan använda sig av personella resurser i form av medlemmar i frivilliga försvarsorganisationer. 2. När det uppstår en samhällskris Övergripande gäller att verksamheten, under en kris, bedrivs på vanligt sätt utifrån den planering och de förberedelser som gjorts. Nedan beskrivs några av de områden där det 1 Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 2 Betänkande av 2018 års skogsbrandsutredning, SOU 2019:7, s.51. 3 Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 2

kan blir aktuellt för arbetsgivaren att göra särskilda bedömningar innan man vidtar åtgärder. Möjligheten att arbetsleda sin personal Vid en samhällskris är sannolikt arbetstagarens arbetsskyldighet tillräcklig för det arbete som behöver utföras. Arbetsgivaren får bedöma från fall till fall var gränsen går. En arbetstagares arbetsskyldighet omfattar normalt det arbete som är överenskommet i anställningen. Stöd för bedömningen kan finnas i den skriftliga information som getts vid och under anställningen och även andra omständigheter som man kommit överens om. Därtill ska de ha en naturlig koppling till verksamheten, rymmas inom kollektivavtalet samt arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer för att ligga inom ramen för arbetsskyldigheten och vara möjliga att arbetsleda till. Det kan t.ex. också innebära att arbetstagare behöver genomföra tjänsteresor till annan ort, på vanligt sätt. En samhällskris är en situation som är akut och kortvarig. Den påverkar verksamheten under en begränsad tid och även om situationen inte förändras övergår den vid någon tidpunkt i ett nytt normalläge. Vad som är kortvarigt får bedömas från fall till fall, men ett tidsspann på ett par veckor torde rymmas inom begreppet. Det är arbetsgivaren som gör bedömningen av om det är fråga om en sådan kris. Vid en samhällskris gör Arbetsgivarverket bedömningen att arbetstagarens arbetsskyldighet temporärt kan utvidgas i förhållande till vad som gäller under normala förhållanden, utan att anställningen därmed får anses vara förändrad i grunden. En förutsättning för det, är alltjämt, att arbetet har en naturlig koppling till verksamheten, att det ryms inom kollektivavtalet och arbetstagarens allmänna yrkeskvalifikationer. Skillnaden kan emellertid ligga i att såväl arbetsuppgifter som var dessa utförs skiljer sig åt från vad arbetstagaren under normala omständigheter kan förväntas utföra, liksom var. Vilka arbetstagare som är lämpliga att arbetsleda på detta sätt avgörs utifrån vilka arbetsuppgifter som ska utföras. Uppstår fråga om arbetsskyldighet, kan de fackliga motparterna hävda tolkningsföreträde enligt 34 MBL. Arbetsgivaren bör då omgående ta kontakt med Arbetsgivarverket för att resonera om huruvida tolkningsföreträdet, med hänsyn till samhällskrisen, ska brytas igenom eller inte. Eftersom arbete som utförs på frivillig grund alltid är att föredra, bör arbetsgivaren i första hand försöka komma överens med arbetstagaren om förändrade arbetsuppgifter och var dessa ska utföras. Utgångspunkten är att ingen extra ersättning utöver avtal utgår i någon av de ovan beskrivna situationerna. Det är viktigt att arbetsgivaren i förväg informerar arbetstagarorganisationerna om de åtgärder som man avser vidta i fråga om arbetsledning och att skyldigheter i förhållande till arbetstagarorganisationerna fullgörs. 3

Arbetstid Vid en samhällskris gäller de vanliga arbetstidsbestämmelserna enligt lokala och centrala kollektivavtal. De centrala avtalen ger stora möjligheter till flexibilitet. Till exempel finns möjligheter att använda övertid inklusive nödfallsövertid, se vidare nedan. Ett annat exempel är undantaget för viss offentlig verksamhet som kan ge utökade möjligheter till nyttjande av arbetstid 4. Beroende på hur de lokala avtalen är formulerade kan denna flexibilitet vara begränsad. För chefer och arbetstagare som omfattas av förtroendearbetstid är utgångspunkten att man av dessa kan kräva arbete då verksamheten behöver det. Det kan innebära att man ibland arbetar på andra tider än vad man normalt sett gör. Lokalt kan emellertid regleringen om vad som gäller i detta avseende, vid samhällskriser, se annorlunda ut. För de som ingår i chefskretsen och träffas av chefsavtalet är det rimligt att anse att de, inom ramen för sitt uppdrag och dess villkor, har att utföra det arbete som krävs av verksamheten oavsett tid på dygnet. Vidare kan arbetsgivaren begära övertid av arbetstagaren. När det gäller arbetstagare som omfattas av AVA/AVA-T regleras övertid i 7. För den arbetstagare som arbetar heltid och omfattas av kontorsarbetstid 5, gäller vad som följer av villkorsavtalen 4 kap 18-19 samt 5 om inte annat är reglerat i lokalt kollektivavtal. Övertidsarbete kan även i många fall begäras av deltidsarbetande medarbetare när arbetstiden upp till heltidsmåttet fyllts genom mertid. Vad som är övertidsarbete i samband med tjänstgöring på flextid regleras i lokalt kollektivavtal. Detsamma gäller för arbetstagare med oregelbunden arbetstidsförläggning. Vid uttag av alla former av övertid måste arbetsgivaren förhålla sig till den sammanlagda arbetstiden 6 som totalt sett inte får överskridas. I den sammanlagda arbetstiden ingår arbetstid, mertid, övertid och jour. Semester och sjukfrånvaro räknas som fullgjord arbetstid. Kompensationsledighet för övertid och mertid som tagits ut under perioden avräknas från den sammanlagda arbetstiden. Den sammanlagda arbetstiden på högst 48 timmar per vecka kan, om inte annat avtalats, genomsnittsberäknas på fyra månader. Beräkningsperioden för genomsnittsberäkning kan förlängas till högst tolv månader genom lokalt kollektivavtal. Under vissa omständigheter kan också nödfallsövertid och nödfallsmertid tas ut 7. Av 9 arbetstidslagen följer: Har en natur- eller olyckshändelse eller annan liknande omständighet som inte har kunnat förutses av arbetsgivaren vållat avbrott i verksamheten eller medfört överhängande fara för sådant avbrott eller för skada på liv, hälsa eller egendom, får övertid tas ut för arbete i den utsträckning som förhållandena kräver (nödfallsövertid). 4 4 kap 5 villkorsavtalen och 2 3 st. arbetstidslagen (1982:673). 5 4 kap Avsnitt A villkorsavtalen. 6 4 kap 5 villkorsavtalen, 10 b arbetstidslagen (1982:673). 7 4 kap 5 villkorsavtalen, 7, 3 mom AVA/AVA-T, 9 arbetstidslagen (1982:673). 4

Nödfallsmertid får tas ut med tillämpning av de villkor som gäller för nödfallsövertid 8. Nödfallsövertid och nödfallsmertid får endast tas ut under förutsättning att arbetsgivaren snarast underrättar arbetstagarorganisation om det. Ur ett arbetsmiljöperspektiv är möjligheten till kompenserande vila viktig för alla arbetstagare oavsett arbetstidsform. Ändring av beslut om semesterförläggning Arbetsgivaren kan beordra en arbetstagare att avbryta sin semester för att komma in och arbeta. För att göra det måste dock arbetsgivaren ha tungt vägande skäl (inte utan fog). Arbetsgivaren bör först ha sett över möjligheterna att lösa situationen på andra sätt innan man beordrar in arbetstagare från semestern, t.ex. genom att anlita externa tjänster. Om arbetsgivaren beordrar in en arbetstagare utan fog så kan arbetsgivaren bli skyldig att utbetala allmänt skadestånd. 9 När en arbetstagares semester avbryts och hen återgår till arbetet så gäller ordinarie arbetstider och att arbetstagaren får tillbaka de semesterdagar som inte tas ut. Dessa semesterdagar förläggs återigen av arbetsgivaren med beaktande av förläggningsbestämmelserna i semesterlagen och i villkorsavtalen. Arbetsgivaren ska också ersätta den eventuella ekonomiska skada som uppstått, som till exempel kostnader för att boka om eller avboka en redan betald resa. I övrigt utgår ingen ersättning. Arbetsgivaren kan därutöver alltid diskutera och komma överens med arbetstagaren om en ändring av semesterns förläggning. Även vid en sådan överenskommelse har arbetsgivaren att beakta vikten av att arbetstagaren får sin lagstadgade semester. Skyldigheter gentemot arbetstagarorganisationerna fullgörs om det inte föreligger synnerliga skäl. Arbetsmiljö När det uppstår en samhällskris som myndigheten ska hantera kan det innebära att arbete sker på andra platser, under andra förhållanden och under annan arbetsledning än normalt. Arbetsgivarnas arbetsmiljöansvar gäller även under sådana förhållanden och ska så långt som möjligt hanteras på vanligt sätt. För att säkerställa att arbetsmiljön är tillfredsställande med hänsyn till arbetets natur och den sociala och tekniska utvecklingen i samhället 10 ska arbetsgivaren bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Arbetsgivaren behöver t.ex. snarast klara ut vem som har arbetsmiljöansvaret för berörda arbetstagare på det krisdrabbade området. Risker för arbetstagarnas fysiska och psykiska hälsa ska identifieras och åtgärdas löpande. 8 4 kap 5 villkorsavtalen, 8, 3 mom AVA/AVA-T, 10 2 st, andra meningen arbetstidslagen (1982:673). 9 AD 1983 nr 123, AD 2017 nr 33. 10 2 kap 1 arbetsmiljölagen (1977:1160). 5

Ytterligare personella resurser Arbetsgivaren kan behöva ytterligare personella resurser utöver den personal man redan har anställd. Det kan lösas på flera sätt. Ett alternativ är att myndigheten köper tjänsten från en organisation eller ett företag. Fördelen med det är att organisationen eller företaget som har personalen anställd hos sig ansvarar för villkor, försäkringar med mera. De vanliga reglerna om upphandling gäller då. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har publicerat en fältguide som behandlar dessa frågor. Ett annat alternativ är att myndigheten själv anställer mer personal. De vanliga reglerna för anställning i staten gäller, vilket innebär att förtjänst och skicklighet ska beaktas. Den personal man anställer i en sådan här situation omfattas av samma villkor som övriga anställda vid myndigheten om det inte finns separata lokala avtal eller enskilda överenskommelser görs med sådan personal. Exempelvis kan lön, arbetstider och eventuella andra villkor regleras på detta sätt. Myndigheten kan redan i förväg ha gjort upp med personer om att de vid behov kan komma att bli kontaktade för anställning vid en situation av det här slaget (s.k. intermittent anställning). Det kan vara ett bra alternativ om man i sin krisplanering har kunnat identifiera yrkesgrupper och kompetenser som man i förväg vet att man kan komma att behöva. Genom sedvanlig information om presumtiva anställningar i samband med eventuella samhällskriser och sedan urval av de skickligaste, kan dessa personer finnas i en personalpool, möjliga att kontakta för anställning när det bli aktuellt. Personal från frivilliga försvarsorganisationer kan vara personer som har värdefull kompetens. Dessa personer kan med stöd i förordning ha avtal för tjänstgöring i totalförsvaret och också vara krigsplacerade vid myndigheten sedan tidigare. 11 Vid en krissituation kan sådan personal inte användas utifrån avtalet om tjänstgöring i totalförsvaret. I stället blir det fråga om att anställa enligt beskrivningarna ovan eller att köpa tjänsten från den aktuella frivilliga försvarsorganisationen om det är möjligt. Ibland kan arbetsgivaren akut behöva anställa personal kortvarigt som finns tillgänglig där och då i krisområdet. I en sådan situation får det anses föreligga sådant särskilt skäl som medför undantag från reglerna om information om ledig anställning enligt 6 anställningsförordningen. Arbetsgivare kan under vissa premisser låna in eller låna ut personal till och från andra myndigheter. Detta kan vara ett alternativ för att tillgodose behov av särskild kompetens och bör ingå som en del av krisberedskapen. Arbetsgivarverket har tidigare i samband med flyktingströmmen 2015-2016 beskrivit förutsättningarna och möjligheterna för in- 11 Se vidare i den presentation som finns på Arbetsgivarverkets hemsida i Arbetsgivarguiden under rubriken Totalförsvar. 6

och utlån vid såväl flyktingströmmen som i ett normalläge. 12 Utifrån den faktiska situationen kan vägledning hämtas från båda dessa promemorior med tillhörande mallar. Försäkringar Det är viktigt att säkerställa att de som arbetar för myndighetens räkning har ett försäkringsskydd. Anställda vid en myndighet omfattas som huvudregel av de statliga kollektivavtalen Avtal om statens tjänstegrupplivförsäkring (TGL-S) 13 och Personskadeavtalet (PSA). Skulle myndigheten behöva teckna kompletterande försäkringsskydd ska detta ske genom Kammarkollegiet. 3. Krisberedskap vad kan arbetsgivaren planera och förbereda? Inom ramen för krisberedskapen har statliga myndigheter i uppdrag att förbereda för kriser så att verksamheten kan bedrivas så normalt som möjligt. 14 Vad innebär det när arbetsgivaren ska bedriva en delvis oväntad verksamhet inom ramen för normala arbetsrättsliga regleringar. Vad kan komma att hända? Hur hanterar man det på ett så planerat och kontrollerat sätt som möjligt? I denna analys kan det vara värdefullt att arbetstagarorganisationerna deltar. Nedan följer några exempel på vad arbetsgivaren bör planera för. Arbetsordningar och rutiner Se över arbetsordningar och rutiner för att säkerställa att det framgår vem eller vilken funktion som har mandat att fatta beslut i olika frågor som kan bli aktuella. I det sammanhanget är det viktigt att överväga vilken kompetens som krävs av den som ska fatta de olika besluten. Övningar För att förbereda sig inför tänkbara krissituationer ska statliga myndigheter öva sin personal i egen eller annans regi. För att kunna bedriva en funktionell övningsverksamhet behöver man fundera över hur dessa övningar ska bedrivas innebär övningen arbete på dagtid på vardagar eller på andra tider på dygnet eller helger? I så fall kan man behöva se över de lokala arbetstidsregleringarna för att möjliggöra så realistiska övningar som möjligt. Kompetensförsörjning Vilka möjligheter har vi att arbetsleda vår personal? Vilka yrkesgrupper eller kompetenser kan vi identifiera att vi kan behöva vid en samhällskris? Hur ska vi lösa kompetensbehovet? T.ex. genom intermittent anställning? 12 Se vidare i promemoria och mallar som finns på Arbetsgivarverkets hemsida i Arbetsgivarguiden under rubriken Samhällskris. 13 TGL-S gäller för arbetstagare som är anställda för att arbeta minst åtta timmar per vecka. Vissa TGL-S förmåner kan föreligga efter en avliden arbetstagare även om den inte arbetat minst åtta timmar per vecka. 14 Förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 7

Är det möjligt och lämpligt att träffa överenskommelser med andra myndigheter om in- och utlån av särskild kompetens. Semesterplanering Vilka funktioner behöver vara bemannade under semesterperioden och med hur många? Vem får beordra in personal som redan gått på semester om det inte går att lösa på annat sätt? Arbetstid Arbetsgivaren kan behöva se över sina lokala arbetstidsavtal för att säkerställa att de är ändamålsenliga även vid samhällskriser och övningar. Här kan skriften Verksamhetsanpassa arbetstiden utgöra ett stöd likväl som Arbetsgivarverkets rådgivare. AVA, till skillnad från villkorsavtalen, utgör tillägg och avvikelser från arbetstidslagen. I villkorsavtalen har arbetstidslagen i stället avtalats bort och ersatts med vissa motsvarande bestämmelser i 4 kap 5 när det gäller arbetstagare med s.k. kontorsarbetstid. Lokala arbetstidsavtal, med stöd i villkorsavtalen, som omfattar andra grupper än de med kontorsarbetstid behöver vara heltäckande i sina regleringar. Det innebär att de möjligheter till flexibilitet som normalt följer av arbetstidslagen behöver finnas i det lokala avtalet. Ett exempel är undantaget för viss offentlig verksamhet som framgår av 2 3 st. arbetstidslagen. För chefer och arbetstagare som omfattas av förtroendearbetstid är utgångspunkten att man av dessa kan kräva arbete då verksamheten behöver det. Det kan innebära att man ibland arbetar på andra tider än vad man normalt sett gör. Finns särskilda skäl kan myndigheten i förväg reglera att vissa av dessa arbetstagare tillfälligt ska omfattas av en annan arbetstidsform. I sådana fall kan man reglera det genom kollektivavtal eller enskild överenskommelse, beroende på om förtroendearbetstiden har sin grund i kollektivavtal eller i en enskild överenskommelse. För de som ingår i chefskretsen och träffas av chefsavtalet är det rimligt att anse att de inom ramen för sitt uppdrag och dess villkor har att utföra det arbete som krävs av verksamheten oavsett tid på dygnet. Riskbedömning av arbetsmiljö Arbetsgivaren bör i samverkan med skyddsombud göra en riskbedömning av tänkbara arbetsmiljörisker som kan uppstår vid olika typer av samhällskriser. 8