Avregleringen av sex marknader

2004:28A Avregleringen av sex marknader Del II, Kartläggningar

Följande sex kartläggningar av den politiska beslutsprocessen på de studerade marknaderna skiljer sig något från varandra. Detta hänger bl.a. samman med att liberaliseringsprocessen som sådan har sett olika ut mellan marknaderna. Den huvudsakliga strukturen i redovisningen av kartläggningarna samt tillvägagångssättet i själva kartläggningsarbetet är emellertid desamma på alla sex marknader. Kartläggningarna har använts som underlag i arbetet med huvudrapporten, främst för att kartlägga de ställningstaganden som gjorts i propositioner och riksdagsbeslut i liberaliseringsprocessen.

Innehåll Avregleringen av elmarknaden 7 Avregleringen av postmarknaden 67 Avregleringen av telemarknaden 109 Avregleringen av inrikesflyget 151 Avregleringen av järnvägsmarknaden 177 Avregleringen av taximarknaden 231 5

6

Avsnitt 1 Avregleringen av elmarknaden Kartläggning av den politiska beslutsprocessen 7

8

Innehåll 1.1 Viktiga händelser 11 1.2 Historik och bakgrund 14 1.3 Bolagiseringen av Statens vattenfallsverk 15 1.3.1 Mål 15 1.3.2 Intentioner 15 1.3.3 Styrmedel 17 1.4 Visioner för den kommande avregleringen 17 1.4.1 Mål 17 1.4.2 Intentioner 18 1.4.3 Styrmedel 19 1.5 Det första förslaget till avreglering 19 1.5.1 Mål 20 1.5.2 Intentioner 20 1.5.3 Styrmedel 21 1.6 Avregleringen skjuts på framtiden 23 1.7 Elmarknaden avregleras 24 1.7.1 Mål 24 1.7.2 Intentioner 24 1.7.3 Styrmedel 26 1.8 En ny energipolitisk överenskommelse 29 1.8.1 Mål 30 1.8.2 Intentioner 31 1.8.3 Styrmedel 32 1.9 Elmätarreformen 33 1.9.1 Mål 33 1.9.2 Intentioner 34 1.9.3 Styrmedel 35 1.10 En ny ellag införs 35 1.10.1 Styrmedel 35 1.11 EU:s elmarknadsdirektiv införs 37 1.11.1 Mål 37 1.11.2 Intentioner 38 1.11.3 Styrmedel 39 1.11.4 Förändringar och justeringar av riksdagen 40 1.11.5 Resultat och utfall 40 1.12 Elmätarkravet avskaffas 41 1.12.1 Intentioner 41 1.12.2 Styrmedel 42 1.13 Justering av beräkningsmodellen av nättariffer 43 1.13.1 Styrmedel 44 1.13.2 Förslag och justeringar av riksdagen 45 1.14 En ny energipolitisk överenskommelse 45 1.14.1 Mål 46 1.14.2 Intentioner 46 1.14.3 Styrmedel 48 1.14.4 Resultat och utfall 50 1.15 Införandet av elcertifikatsystemet 51 1.15.1 Mål 51 1.15.2 Intentioner 51 9

1.15.3 Styrmedel 1.15.4 Förändringar och justeringar av riksdagen 52 54 1.16 Särskild lag om effektreserv införs 54 1.16.1 Intentioner 54 1.16.2 Styrmedel 56 1.17 Nya EG-direktiv 56 1.18 Något om energibeskattning 57 1.18.1 Grön skatteväxling 58 1.18.2 Beskattning av el 59 1.19 Något om kärnkraften 60 Litteraturförteckning 63 10

1.1 Viktiga händelser 1992 I januari ombildas Statens vattenfallsverk till Vattenfall AB. Svenska kraftnät bildas och tar över ansvaret för stamnätet och utlandsförbindelserna. 1992 Under våren beslutar riksdagen om mål och strategier för elmarknadens reformering. Beslutet innebär att den som äger och driver ett ledningsnät i ett område bör vara skyldig att mot ersättning upplåta ledningskapacitet till den som så önskar. Nätdrift bör drivas ekonomiskt skild från annan verksamhet. 1994 Under våren beslutar riksdagen om ett nytt regelverk för elmarknaden som skall träda i kraft under 1995. Förslaget innebar att marknaden för produktion och handel med el skall avregleras. 1994 Under hösten, efter valet, beslutar riksdagen att skjuta upp elmarknadsreformen. Detta motiveras av att regeringen önskar ge Energikommissionen tid att göra en konsekvensanalys, man anser även att det i det tidigare beslutet inte är tillräckligt underbyggt när det gäller möjligheterna till avveckling av kärnkraften. 1995 I juni enas de nordiska energiministrarna om vissa principer för den nordiska elhandeln. Principerna slås fast i den s.k. Louisianakommunikén. 1995 Under hösten beslutar riksdagen att införa de regler som beslutades om 1994, med vissa tillägg och förändringar. Beslutet innebär att den svenska elmarknaden skall avregleras. 1996 Den 1 januari införs de nya reglerna för elmarknaden. Detta innebär att marknaderna för handel och produktion av el öppnas för konkurrens. 1996 Handel på lika villkor för norska och svenska aktörer inleds på elbörsen Nord Pool. Handeln sker inom två områden, fysisk leverans av el samt finansiella derivat. 1997 I februari enas s, c och v om en ny energiöverenskommelse. Där slås det fast att Sveriges energiproduktion skall styras om mot förnybara energikällor. I överenskommelsen ingår även nedläggning av Barsebäcks båda reaktorer. 11

1997 Den 1 juli införs ett takpris på installation och utrustning för direktmätning av el. Detta förslag syftar till att göra det lättare för konsumenter med låg konsumtion, i första hand privatpersoner, att ta del av den konkurrensutsatta marknaden. 1997 I juli ger regeringen Svenska Kraftnät koncession för byggande av en likströmsförbindelse till Polen. Svenska Kraftnät, Vattenfall AB och det polska företaget Polish Power Grid Company (PPGC) bildar SwePol Link AB. Bolagets syfte är att bygga, äga, driva och underhålla Polenkabeln. Beslutet var mycket omdiskuterat p.g.a. de förväntade negativa miljöeffekterna av kabeln. 1997 Under hösten beslutar riksdagen om att införa en ny ellag. De regler som infördes 1996 vid avregleringen av elmarknaden fördes i stort sett oförändrade över till den nya ellagen. 1998 Den 1 januari införs den nya moderniserade ellagen. 1998 Den 1 januari träder en särskild lag i kraft som gör det möjligt för staten att dra in tillstånd för att driva kärnkraftreaktorer. 1 1998 Den 1 januari bildas Energimyndigheten genom att energifrågorna bryts ut från Nutek. 1998 Under hösten görs vissa förändringar av ellagen så att den skall vara bättre anpassad till EU:s elmarknadsdirektiv, nr 92/96/EG. 1998 Den sista november läggs Barsebäck 1 ned. 1999 Ett nytt bidragssystem införs för att stödja elektrifieringen av de ca 120 hushåll i landet som saknade anslutning till elnätet. Kostnaden för detta beräknades till 50 mkr, fördelat över en 5- årsperiod. Svenska Kraftnät skall bedöma om stöd är berättigat. Stödet finansieras av Svenska Kraftnäts intäkter. 2 1999 Den 1 november införs möjligheter till schablonprissättning, vilket öppnar för alla el-användare att byta leverantör. Detta innebär att det tidigare kravet på timvis mätning för privatkunder avskaffas. Samtidigt slopas prisregleringen, då konkurrensen på marknaden ansågs utgöra en tillräcklig garanti mot oskäliga priser. 1 Lag (1997:1320) om kärnkraftens avveckling. 2 Prop. 1998/99:1 Budgetpropositionen för år 2001, utgiftsområde 21 sid. 47, 1998/99: NU03, rskr. 1998/99:111 samt Förordning (1999:189) om stöd till viss elektrifiering. 12

1999 I november upprättas ett särskilt avtal mellan staten, Vattenfall AB och Sydkraft AB. Avtalet syftar till att reglera på vilket sätt Sydkraft (och Vattenfall) skall kompenseras av staten för stängningen av Barsebäck 1. 2000 Barsebäck 2 planerade nedläggning skjuts upp då villkoren för nedläggningen inte anses uppfyllda. 2000 I den ekonomiska vårpropositionen anger regeringen att det samlade utrymmet för grön skatteväxling är 30 Mkr under perioden 2001 2010. 2001 I november föreslår regeringen ändringar i ellagen för beräkning av nätavgiften och krav på leveranskvalitet. Vidare föreslås nya regler för gränsdragning mellan konkurrensutsatt verksamhet och nätverksamhet, men detta godkänner inte riksdagen. 2002 En ny energipolitisk överenskommelse, som innebär en fortsatt strävan att ställa om svensk energiproduktion i den riktning som slogs fast 1997. Förhandlingar mellan staten och svensk industri påbörjas om omställningsarbetet i samband med den planerade kärnkraftsnedläggningen. 2003 Ett system med s.k. elcertifikat införs. Detta för att gynna el producerad av förnybara energikällor. 2003 Den 1 juli träder lagen om effektreserv i kraft, (SFS 2003:436). Lagen innebär att Svenska kraftnät får till uppgift att genom upphandling och avtal med elproducenter tillse att det finns en kraftreserv om högst 2 000 MW tillgänglig. Lagen gäller t.o.m. februari 2008. 3 2003 I juni antas EU:s nya elmarknadsdirektiv (2003/54/EG) samt förordningen om gränsöverskridande handel med el ((EG) Nr 1228/2003). Direktiv och förordning innebär skärpta krav på en öppen marknad, bl.a. oberoende mellan produktion, handel och distribution samt regler syftande till att få bort diskriminerande gränshandelstariffer. 2004 Den 1 juli införs skatt på el som används vid industriella tillverkningsprocesser. Skatten införs som en anpassning till EU:s energiskattedirektiv. Den svenska skattenivån sätts till direktivets miniminivå, 0,5 öre/kwh. 3 Prop. 2003/04:1, Budgetpropositionen för år 2004, utgiftsområde 21 sid. 44. 13

2005 Ett svenskt system för handel med utsläppsrätter för koldioxid planeras införas. 1.2 Historik och bakgrund Staten har under hela 1900-talet varit en viktig aktör på energi- och elmarknaden. Tidigt identifierades tillgången till elektricitet som en viktig faktor för utvecklingen av det industrialiserade samhället. Staten tog redan i början av 1900-talet initiativ till en omfattande utbyggnad av el producerad av vattenkraft. I riksdagen stiftades och anpassades lagstiftningen så att det enklare skulle gå att utvinna elektrisk kraft via vattenkraft. I denna process fick ofta andra intressen stå tillbaks gentemot intresset att utvinna elkraft. En av de viktigaste åtgärderna var 1918 års vattenlag som försvagade egendomsägarnas intressen till förmån för dem som ville exploatera vattenkraften. Fram till 1960-talet stod vattenkraften för nästan hela landets elförsörjning. 4 Under efterkrigstiden började statens intresse riktas mot den då nya energikällan kärnkraft. En av orsakerna till detta intresse var det faktum att vattenkraften hade exploaterats så mycket som det var politiskt möjligt. En omfattande opinion för att stoppa exploateringen av den sista utbyggbara vattenkraften gjorde att nya energikällor krävdes. Intresset för kärnkraften förstärktes i och med 1970-talets oljekris, som gjorde landets stora oljeberoende tydligt och påverkade svensk ekonomi negativt. Under en period var målsättningen att det skulle byggas 24 reaktorer för kommersiell elproduktion. Efter att opinionen svängt i kärnkraftsfrågan, vilket också ledde till en folkomröstning, byggdes totalt 12 reaktorer. Statens mål för elmarknaden har förändrats. I början av seklet handlade det huvudsakligen om att tillse att el producerades i tillräcklig omfattning och att hela landet elektrifierades. Fr.o.m. 1980-talet har energiproduktionens negativa sidor i allt högre grad uppmärksammats. En stor del av de styrmedel som använts under denna period har syftat till att påverka marknaden bort från produktion och konsumtion från energikällor med stora negativa miljöeffekter. Beskattningen av el och energi har varit ett viktigt styrmedel för staten att uppnå miljömålen. Beskattningen av el och energi har också haft en viktig funktion för att få intäkter till statskassan. Elmarknaden var före avregleringen präglad av de produktionsförutsättningar som gäller för marknaden. Det finns stora skal- och samproduktionsfördelar på marknaden. Det har inte varit ekonomiskt försvarbart att bygga upp flera olika system för distribution av elkraft. Dessa två faktorer ledde till att 4 Radetzki, Svensk energipolitik under tre decennier en studie i politikermisslyckanden (2004). 14

eldistributionen och leverans 5 av el skedde i geografiskt avgränsade monopol. Staten hade via Vattenfall en viktig roll för marknadens funktion, både som producent av el och ansvarig för de grundläggande distributionsnäten, det s.k. storkraftnätet. Samtidigt har många både offentliga och privata aktörer varit aktiva på elmarknaden, även om antalet aktörer efter hand minskat så att marknaden idag till stora delar är ett oligopol med tre stora koncerner. Statliga Vattenfall har under hela perioden varit en dominerande aktör på marknaden. 1.3 Bolagiseringen av Statens vattenfallsverk Riksdagen beslutade våren 1991 att Statens vattenfallsverk skulle bolagiseras. 6 1.3.1 Mål Mål för avregleringen Regeringen ansåg att det var viktigt att stärka de svenska kraftkonsumenternas ställning. Detta skulle göras genom åtgärder som ökar konkurrensen mellan svenska och utländska kraftproducenter som är aktiva på den svenska marknaden. En fri handel med el över gränserna skulle därför eftersträvas. Målet bör vara att svenska kraftkonsumenter kan sluta kontrakt direkt med producenter i andra länder utan att först behöva sluta kontrakt med svenska producenter. Mål för staten som ägare Målet är en ökad avkastningsförmåga inom ramen för oförändrade eller lägre reala elpriser och en fortsatt trygg elförsörjning. 7 1.3.2 Intentioner Redan 1988 togs de första stegen mot en bolagisering av Vattenfall genom att Vattenfall gavs större befogenheter att styra över sig själva och sin verksamhet. 8 I denna process strävade regeringen efter att kraven som ställdes på Vattenfall skall likna de krav som ställs på privata företag med samma typ 5 Gällde små och medelstora kunder, som inte hade möjlighet att byta leverantör. 6 Prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt, 1990/91: NU38, rskr 1990/91:318. 7 Prop. 1990/91:87, sid. 167. 8 Prop. 1987/88:87. 15

av verksamhet. Avkastningskraven på Vattenfall höjdes successivt under perioden 1989 1991. 9 I propositionen inför bolagiseringen anges att strävan i närings- såväl som energipolitiken är att skapa fungerande marknader och effektiv konkurrens. 10 Att omvandla Statens vattenfallsverk till ett bolag skulle enligt regeringen ses som ett led i denna strävan och därmed skapa en effektivare elmarknad. Regeringen förutsåg också att de nationella energisystemen i Europa skulle bli allt mer integrerade som en följd av utvecklingen av EU:s inre marknad. Regeringen ansåg att bolagsformen gav goda förutsättningar för rationell och effektiv hantering av företagsfrågor. Bolagsformen ansågs också ge goda möjligheter till insyn och styrning enligt ägarens intentioner. Det allra viktigaste motivet för en bolagisering var enligt regeringen att effektivisera förvaltningen av statens kapital. 11 Bolagsformen sågs som en anpassning till den internationaliseringsprocess som skedde på elmarknaden. Bolagsformen skulle enligt regeringen ge Vattenfall ökade möjligheter att ta till vara affärsmöjligheter i Sverige och utomlands samt att konkurrera på lika villkor med övriga företag på elmarknaden 12. Regeringen ansåg att den dåvarande ägarstrukturen på den svenska elmarknaden inte skulle förändras. Samtidigt insåg regeringen att det bolagiserade Vattenfall skulle få en dominerande ställning på den svenska marknaden. Regeringen poängterade dock att bolagets dominans på den svenska marknaden inte borde öka. 13 Regeringens slutliga förslag var att Statens vattenfallsverks rörelse, med undantag av storkraftnät och utlandsförbindelser, överförs till ett av staten helägt aktiebolag. 14 Stamnäten bedömdes vara naturliga monopol, därför krävdes enligt regeringen en stark kontroll och inflytande från statens sida. 15 Den nytillträdda borgerliga regeringen gjorde bedömningen att Vattenfall AB under en övergångstid skulle vara ett statligt helägt bolag. Dock ansåg 9 Prop. 1990/91:87, sid. 164. 10 Prop. 1990/91:87, sid. 163. 11 Prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt, sid. 167. 12 Prop. 1990/91:87, sid. 167 13 Prop. 1990/91:87, sid. 167. 14 Prop. 1990/91:87, sid. 169. 15 Prop. 1990/91:87, sid. 168. 16

man att Vattenfall AB skulle kunna vara ett av de statliga bolag som senare kunde privatiseras. 16 1.3.3 Styrmedel Administrativa styrmedel Det nya bolaget skall i första hand regleras genom aktiebolags- och bokföringslagen. Staten skall styra bolaget genom styrelse och bolagsstämma. Förutom den redovisning som krävs i lagstiftningen kan bolaget av ägaren åläggas att lämna ytterligare information om verksamheten. 17 Regeringen föreslog också att övervakningen av konkurrensförhållanden och prissättningen skulle skärpas. Regeringen hade sedan tidigare uppdragit åt dåvarande Statens Pris- och Kartellnämnd att med särskild uppmärksamhet följa utvecklingen på elenergiområdet. Regeringen ansåg att det kunde vara motiverat att ytterligare skärpa denna bevakning i samband med Vattenfalls bolagisering. 18 1.4 Visioner för den kommande avregleringen Den nya borgerliga regeringen lade fram en proposition om en elmarknad med konkurrens. Där anges att elmarknaden skall reformeras i syfte att få en ökad konkurrens och därmed en effektivare prisbildning. Ett antal åtgärder som skulle leda till en avreglerad elmarknad. Centralt är beslutet att låta storkraftnätet skötas av det nya Affärsverket svenska kraftnät. 19 1.4.1 Mål Mål för avregleringen Målet för reformeringen av den svenska elmarknaden är att genom ökad konkurrens nå ett än mer rationellt utnyttjande av produktions- och distributionsresurserna och tillförsäkra kunderna flexibla leveransvillkor lägsta möjliga priser. 20 16 Prop. 1991/92:49 om vissa frågor vid överföring av verksamhet vid statens vattenfallsverk till aktiebolagsform, sid. 5. 17 Prop. 1990/91:87 om näringspolitik för tillväxt, sid. 167 168. 18 Prop. 1990/91:87, sid. 174. 19 Prop. 1991/92:133 om en elmarknad med konkurrens, 1991/1992:NU30, rskr 1991/ 1992:322. 20 Prop. 1991/92:133, sid. 18. 17

1.4.2 Intentioner Konkurrensen om kunderna skulle enligt regeringen skärpas så att det skapades förutsättningar för en effektiv prisbildning. Prisbildningen skulle anpassas till kundernas behov. Enligt regeringen skulle kraftföretag och kunder kunna välja vilka de handlar med. Enligt regeringen hade det nära samarbetet mellan distribution och produktion lett till en prisstelhet gentemot kunderna. Denna situation ansåg regeringen att staten godkänt och förstärkt genom t.ex. långsiktiga koncessioner som i praktiken givit företagen monopolställning inom vissa områden. 21 Enligt regeringen var konsumenterna i regel hänvisade till en leverantör p.g.a. ledningsbundenheten. Marknaden var också enligt regeringen i stort sett helt geografiskt uppdelad. Marknaden dominerades av de större aktörerna. Marknadsmekanismerna var enligt regeringen i stor utsträckning satta ur spel inom elförsörjningen. 22 Regeringen ansåg att möjligheterna till import och export av el skulle förbättras. Både kraftbolag och andra företag skulle ha möjlighet att köpa el över gränserna. Regeringen ansåg att bl.a. den tekniska utvecklingen hade lett till att det inte fanns samma krav på långsiktig planering och samarbete mellan aktörerna på marknaden. Regeringen ansåg att detta hade lett till att det fanns andra förutsättningar för konkurrens på elmarknaden än tidigare, utan att kraven på heltäckande elförsörjning skulle hotas. Regeringen antog att kostnadspressen i produktionsledet skulle kunna bli effektivare om elbolagen konkurrerade i försäljningsledet. 23 Regeringen ansåg att elmarknaden borde organiseras på ett sådant sätt att kraftproducenter, eldistributörer och elanvändare ges största möjliga frihet att sluta kontrakt med varandra om leveranser och samarbete på kort eller lång sikt. 24 Vidare ansåg regeringen att om man skapade en fungerande marknad, med konkurrens, så skulle detta ge positiva effekter för samhället som helhet. Regeringen ansåg därför att ledningsnäten, på alla nivåer, bör på ett icke-diskriminerande sätt vara tillgängliga för andra än ägarna för inmatning och uttag av kraft. 25 Statens uppgift skulle vara att skapa och upprätthålla ramarna för effektivt fungerande marknader. För elmarknaden bör staten garantera tillgängligheten till ledningsnäten så att konkurrensen om kunderna stärks och en effektiv prisbildning möjliggörs. 21 Prop. 1991/92:133, sid. 19. 22 Prop. 1991/92:133 om en elmarknad med konkurrens, sid. 19. 23 Prop. 1991/92:133, sid. 20. 24 Prop. 1991/92:133, sid. 20. 25 Prop. 1991/92:133, sid. 21. 18

Regeringen hade också en idé om att utveckla marknaden ytterligare genom att etablera en kraftbörs, vilken skulle vara öppen för alla aktörer på marknaden. 26 1.4.3 Styrmedel Organisatoriska styrmedel Separation av storkraftnätet från Vattenfall till Svenska Kraftnät Driften och förvaltningen av storkraftnätet, tidigare skött av Vattenfall, samt systemansvaret för det svenska elsystemet lades på det nya Affärsverket svenska kraftnät. Inrättandet av Svenska Kraftnät ansågs av regeringen vara ett sätt att skapa en fristående nätorganisation på nationell nivå. Den tidigare organisationen ansågs vara allt för konkurrenshämnande, med flera olika faktorer som gjorde det svårt för mindre aktörer att utnyttja det för att nå ut på marknaden. Svenska kraftnät förväntades vara en garant för nätets driftssäkerhet som goda möjligheter för nya transitörer att ansluta sig. 27 Administrativa Utredning tillsattes om öppnande av lokala och regionala elnät Regeringen önskade att öppna de lokala och regionala näten för andra aktörer. Regeringen konstaterade att en sådan förändring krävde en lagändring. Därför tillsattes en särskild utredare med uppgift att utarbeta ett förslag till ny lagstiftning. Regeringen ansåg därför att alla som har en koncession för en elledning bör ha skyldighet att mot ersättning upplåta ledningskapacitet för transport av elektrisk ström till den som så begär. 28 Ny konkurrenslagstiftning införs Införandet av en ny konkurrenslagstiftning skulle enligt regeringen också vara ett sätt att påverka marknadsutvecklingen. Enligt regeringen skulle den nya lagen ge möjlighet att förbjuda missbruk av en dominerande ställning på marknaden och företagsförvärv som väsentligen hämmar konkurrensen. 29 1.5 Det första förslaget till avreglering Innebörden i proposition. 1993/94:162 Handel med el i konkurrens var att en avreglering av den svenska elmarknaden skulle genomföras fr.o.m. den 1 januari 1995. Riksdagen antog regeringens förslag. 30 Genomförandet av 26 Prop. 1991/92:133, sid. 21. 27 Prop. 1991/92:133 om en elmarknad med konkurrens, sid. 23 24. 28 Prop. 1991/92:133, sid. 31. 29 Prop. 1991/92:133, sid. 21. 30 Prop. 1993/94:162 Handel med el i konkurrens, 1993/1994:NU22, rskr. 1993/94:358. 19

reformen stoppades dock av riksdagen efter regeringsskiftet hösten 1994. Förslagen kom emellertid att i stort sett genomföras vid avregleringen 1996. 1.5.1 Mål Mål för politikområdet Energipolitikens mål är att på kort och lång sikt trygga tillgången på el och annan energi på med omvärlden konkurrenskraftiga villkor. Härigenom främjas en god ekonomisk och social utveckling i Sverige. Energipolitiken skall utgå från vad natur och miljö kan bära. 31 Mål för avregleringen Syftet med elmarknadsreformen är att skapa förutsättningar för konkurrens. Kunder och leverantörer skall ha möjlighet att ingå de affärskontrakt som de finner lämpliga. 32 1.5.2 Intentioner Tillgången på energi till rimliga priser ansågs vara en av de viktiga förutsättningarna för att svensk industri skulle kunna behålla sin internationella konkurrenskraft. De bedömningar som gjordes om elprisernas utveckling (baserade på internationella bedömningar) förstärkte förväntningar om att reformen skulle bidra till att hålla tillbaka en annars snabb ökning av elpriset. Regeringens förslag syftade till att skapa en effektivare elmarknad, där produktions- och distributionsresurserna används på bästa sätt. Enligt regeringen skulle huvudprincipen för att uppnå detta vara att skapa en klar boskillnad mellan å enda sidan produktion och försäljning av el och å andra sidan överföring av el (nätverksamhet). 33 Försäljning och produktion skall ske i konkurrens, medan nätverksamheten som är ett naturligt monopol även i fortsättningen regleras och övervakas på särskilt sätt. Regeringen konstaterade att det krävs en lagändring för att uppnå konkurrens på elmarknaden. Problemet ansågs ligga i distributionen. Ledningsnätet är naturliga monopol, vilket gör det svårt för kunderna att byta leverantör. Regeringen konstaterade att den dåvarande lagstiftningen endast kräver att den som äger ett ledningsnät har skyldighet att leverera elkraft till alla som är anslutna till nätet. Däremot ger inte lagstiftningen konsumenterna några möjligheter att kräva att få el från andra leverantörer levererade i det lokala nätet. 31 Prop. 1993/94:162, sid. 27. 32 Prop. 1993/94:162, sid. 57. 33 Prop. 1993/94:162 Handel med el i konkurrens, sid. 28. 20

1.5.3 Styrmedel Administrativa styrmedel Öppnande av lokala och regionala elnät Regeringen ansåg att nätverksamheten måste vara reglerad, medan försäljning och produktion skulle avregleras. Regeringens förslag på lagändring gick därför ut på att nätägare inte skulle kunna neka till att på skäliga villkor leverera elkraft från leverantörer till kunder anslutna till det egna nätet, men även att ansluta andras ledningar till det egna nätet. Undantag från detta är om det saknas kapacitet för att nätägaren skall kunna klara detta eller att det inte finns tekniska förutsättningar för en anslutning. Nätägaren skulle inte kunna tvingas göra stora kostsamma investeringar för att någon annan skulle kunna anslutas till det egna nätet. Hävdar en nätägare att det finns skäl som talar mot en anslutning ansåg regeringen att bevisbördan skulle ligga på nätägaren att visa detta. Regeringen ansåg också att både skyldigheten att ansluta ledningar samt villkoren för anslutningen skulle kunna prövas av nätmyndigheten. 34 Regeringen föreslog att NUTEK skulle få rollen som ansvarig för nätövervakningen. 35 Krav på organisatorisk separation mellan nätverksamhet och handel och produktion av el För att öka möjligheterna till en fungerande marknad, t.ex. minimera risken för korssubventionering, ansåg regeringen att det måste ställas särskilda krav på organisation och drift av nätverksamhet. Regeringen föreslog att en juridisk person som bedriver produktion eller handel med el inte får bedriva nätverksamhet. Ett krav som regeringen föreslog var att all nätverksamhet måste ekonomiskt särredovisas från annan verksamhet. 36 Redovisningen skulle stå i överensstämmelse med bokföringslagen, aktiebolagslagen samt med de övriga bestämmelser som regeringen eller ansvariga myndighet bestämde. Krav på mätning och rapportering av elförbrukning för nätkoncessionsinnehavaren För att möjliggöra konkurrens föreslog regeringen också att alla innehavare av nätkoncession, nätägare, skulle ha en skyldighet att utföra mätningar av överförd el samt att rapportera resultaten. Principen skulle vara att den som förorsakar kostnader för mätning också skall bära dem. Kostnaderna för mätningen skulle vara skäliga. Mätningen förväntades ske på ett sådant sätt som bestäms av regeringen eller av en av regeringen utsedd myndighet. 37 Vilken noggrannhet som mätningen av elförbrukningen skulle specificeras i en särskild förordning. 34 Prop. 1993/94:162 Handel med el i konkurrens, sid. 48 51. 35 Prop. 1993/94:162, sid. 116. 36 Prop. 1993/94:162, sid. 103 104. 37 Prop. 1993/94:162, sid. 52 55. 21

Nättarifferna skall utformas så att de ger tillträde till hela elnätet Regeringen föreslog att nättariffer för överföring av el skall utformas så att betald avgift för en anslutning ger rätt att använda hela det elektriska nätet i landet, med undantag för utlandsförbindelserna. 38 Regeringen ansåg att det skulle vara enkelt att köpa och sälja el. Nättariffer skall sättas på sakliga grunder Nättarifferna skall vara skäliga och satta på sakliga grunder. Det skulle vara den nya nätmyndighetens ansvar att bevaka att så blev fallet. Nätkoncessionerna skall vara tidsbegränsade Regeringen föreslog att nätkoncessionerna skulle vara tidsbegränsade. Praxis gav enligt regeringen att linjekoncessioner skall vara på 40 år och områdeskoncessioner på 10 år. I koncessionen skall det också anges vilken högsta spänning som den gäller. Innan en koncession utfärdas skall en lämplighetsprövning göras. 39 Övergångsperiod innan regler om mätning tillämpas Regeringen föreslog att det skulle vara en övergångsperiod, innan de nya reglerna slog igenom. Detta skulle innebära att under denna period skulle kunder kunna få leveranser av el utan krav på mätning och avräkning. 40 Leveranskoncession med prisprövning införs för att garantera konsumenter med låg förbrukning elleveranser Regeringen föreslog också att en s.k. leveranskoncession skulle införas. Den innebar en rätt att leverera el till kunder utan några särskilda krav på mätning och avräkning, dvs. kunder som innan avregleringen debiterades med hjälp av schabloniserade räkningar. Den som innehar en leveranskoncession skulle enligt regeringen ha en skyldighet att leverera el till normala förbrukningsändamål till de kunder som inte ville byta leverantör. Dessa kunder skulle dock få samma möjligheter att få priser och villkor prövade som övriga kunder. Leveranskoncession skulle enligt regeringen dock endast kunna utfärdas för en treårsperiod. Endast en koncession skulle få utfärdas för ett område. 41 Uppköpskrav av småskalig elproduktion läggs på leveranskoncessionsinnehavaren För att skydda den småskaliga elproduktionen föreslog regeringen också att innehavaren av en leveranskoncession skulle vara skyldig att köpa el av lokala elproducenter. Detta under förutsättning att produktionsanläggningen var belägen inom koncessionsområdet samt att högsta levererade effekt var 1 500 kw. 42 38 Prop. 1993/94:162, sid. 57. 39 Prop. 1993/94:162, sid. 59 61. 40 Prop. 1993/94:162, sid. 66. 41 Prop. 1993/94:162, sid. 71 72. 42 Prop. 1993/94:162, sid. 75. 22

Kommunala elbolag skall ha samma villkor Regeringen föreslog att de kommunala elföretagen skulle få i princip likvärdiga villkor för verksamheten som övriga aktörer på marknaden. 43 Ny myndighet för nätövervakning och kontroll Regeringen föreslog att en ny myndighet skulle skapas. Denna myndighet skulle ha ansvar för bl.a. tillsyn av prissättning av överföringstjänster, nättariffer och andra nätrelaterade frågor. Myndigheten skulle få möjlighet att utförda föreskrifter om kontroll, prövning och andra föreskrifter om de kunde anses vara motiverade för att säkra driftsäkerheten i elsystemen. 44 Myndigheten skulle också ansvara för att reglerkraft tillhandahålls på marknadsmässiga och neutrala villkor för bl.a. de aktörer på elmarknaden som saknar egna reglermöjligheter. 45 Organisatoriska styrmedel En elbörs skall skapas Regeringen ansåg att skapandet av en öppen elbörs var ett sätt att skapa goda förutsättningar för en fungerande marknad. En elbörs förväntades bl.a. ge en effektiv prisbildning, en bra informationsspridning och ett synligt elpris. 46 En elbörs ansågs viktig av flera skäl: för elsystemets drift, för Svenska kraftnäts system- och nätansvar, samt för elmarknadsaktörernas riskhantering 47. En börs förväntades också förenkla handeln med el, då handelsprocessen standardiserades. Genom handel på elbörsen förväntades också en produktionsoptimering ske på ett affärsmässigt och konkurrensneutralt sätt. Regeringen föreslog att de förändringar man avsåg göra i ellagen och övriga förslag skulle träda ikraft den 1 januari 1995. 1.6 Avregleringen skjuts på framtiden Den nytillträdda socialdemokratiska regeringen föreslog att ikraftträdandet av de ändringar och övriga förslag riksdagen beslutat om utifrån prop. 1993/94:162 skulle skjutas upp. 48 Regeringens motivering till detta var att den då nytillträdda Energikommissionen skulle få tid att genomföra vissa konsekvensanalyser av tidigare förslag. Behovet av stabila spelregler är särskilt stort på elmarknaden där investeringsbeslut innebär långsiktiga åtaganden. 49 Vidare ville regeringen att Energikommissionen skulle göra 43 Prop. 1993/94:162, sid. 122 123. 44 Prop. 1993/94:162, sid. 89. 45 Prop. 1993/94:162, sid. 90. 46 Prop. 1993/94:162 Handel med el i konkurrens, sid. 92. 47 Prop. 1993/94:162, sid. 94. 48 Prop.1994/95:84 Vissa ändringar i ellagen, m.m., 1994/95:NU10, rskr. 1994/95:141. 49 Prop. 1994/95:84, sid 11. 23