DET RIKSOMFATTANDE ÖVERVAKNINGS- PROGRAMMET PRODUKTSÄKERHETS- TILLSYNEN ÅREN 2008-2010 Konsumentverkets publikationsserier 10/2007 ISSN 0788-544X (Tryckt) ISSN 1796-0118 (Online) ISBN 978-951- 681-135-5 (häftad) ISBN 978-951- 681-136-2 (PDF)
Övervakningsprogrammet 2008 2010 KUV/4248/52/2007 21.11.2007 Författningsgrund: - 14 i lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet (75/2004) - statsrådets förordning om riksomfattande tillsynsprogram för miljö- och hälsoskyddet (664/2006) Målgrupp - myndigheter och tjänsteinnehavare med ansvar för den kommunala produktsäkerhetstillsynen - länsstyrelserna DET RIKSOMFATTANDE ÖVERVAKNINGSPROGRAMMET FÖR PRODUKTSÄKERHETSTILLSYNEN ÅREN 2008-2010 Konsumentverket utfärdar ett riksomfattande övervakningsprogram för produktsäkerhetstillsynen för åren 2008-2010. Bestämmelserna om utfärdandet av ett övervakningsprogram finns i 14 1 lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet (s.k. KonSäkL, 75/2004) och i statsrådets förordning om riksomfattande tillsynsprogram för miljö- och hälsoskyddet (den s.k. tillsynsprogramsförordningen, 664/2006). Utöver de ovan nämnda förordningarna bygger det riksomfattande övervakningsprogrammet för produktsäkerhetstillsynen på ett gemensamt riksomfattande tillsynsprogram för miljö- och hälsoskyddet, som livsmedelssäkerhetsverket Evira, Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral (STTV) och Konsumentverket tillsammans har utarbetat för åren 2008-2010. Det riksomfattande övervakningsprogrammet för produktsäkerhetstillsynen drar upp riktlinjer för kommunernas produktsäkerhetstillsyn. I programmet specificeras också uppgifter som kommunerna ska utföra under ledning av länsstyrelsen. En viktig nyhet i övervakningsprogrammet är anvisningarna för övervakning av sådana tjänsteleverantörer, som har flera objekt av samma typ, t.ex. de som upprätthåller kommunala lekplatser eller badstränder. Målet är bl.a. att förflytta tyngdpunkten från mätning av enskilda apparaters tekniska egenskaper mot mer helhetsbetonat främjande av kundsäkerheten. Kommunerna ska utarbeta avsnittet om produktsäkerhetstillsynen i den kommunala tillsynsplanen för miljö- och hälsoskyddet enligt det riksomfattande övervakningsprogrammet för produktsäkerhetstillsynen (KonSäkL 15 samt statsrådets förordning om kommunala tillsynsplaner för miljö och hälsoskyddet, 665/2006). Överdirektör Marita Wilska Direktör Tomi Lounema
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1 Allmänt...2 1.1 Tillsynsmyndigheterna och styrningen från myndigheternas sida...2 1.2 Övervakningsprogrammets ställning och utvärdering av genomförandet av övervakningsprogrammet...3 1.3 Arbetsfördelningen inom produktsäkerhetstillsynen...3 1.4 Utgivningen av och informationen om programmet...4 2 Särskilda temaområden för produktsäkerhetstillsynen åren 2008-2010...5 2.1 Temaområde: effektivering av tillsynens grepp...5 2.2 Temaområde: Säkerställande av resurserna för produktsäkerhetstillsynen...5 2.3 Övrigt som bör beaktas...6 3 Vad som särskilt bör beaktas i tillsynen när samma verksamhetsutövare upprätthåller flera objekt av samma typ...7 3.1 Tyngdpunkten läggs vid objektets helhetsmässiga säkerhet...7 3.2 Tillvaratagandet av resultaten av enskilda inspektioner även i andra objekt som upprätthålls av samma verksamhetsutövare...8 3.3 Kontroll av apparaternas säkerhet redan före anskaffningen...8 3.4 Egentillsynens betydelse...9 3.5 Sammanfattning och åtgärderna i kommunerna...9 4 Inspektioner inom produktsäkerhetstillsynen...9 5 Riskbedömning i tillsynsobjekten, inspektionsfrekvenserna och tidsåtgången vid inspektionerna...11 6 Styrningen av tillsynsprojekt och provtagning...12 7 Utvärderingen av hur tillsynsprogrammet genomförts och rapporteringen av det samt tidtabellerna för utvärderingen...13 8 Utbildning och personal...14 8.1 Utbildning...14 8.2 Personal...14 Bilaga 1: Tillsynen av objekt inom produktsäkerhetstillsynens tyngdpunktsområden...15 Bilaga 2: Tillsynsprojekt inom produktsäkerhetstillsynen år 2008...16
RIKSOMFATTANDE ÖVERVAKNINGSPROGRAM FÖR PRODUKTSÄKERHETSTILLSYNEN ÅREN 2008-2010 1 ALLMÄNT Konsumentverket utfärdar ett riksomfattande övervakningsprogram för produktsäkerhetstillsynen för åren 2008 2010. Bestämmelser om utfärdande av ett övervakningsprogram finns i 14 i lagen om konsumtionsvarors och konsumenttjänsters säkerhet (s.k. KonSäkL, 75/2004) och i statsrådets förordning om riksomfattande tillsynsprogram för miljö- och hälsoskyddet (den s.k. tillsynsprogramsförordningen, 664/2006). Utöver ovan nämnda författningar bygger det riksomfattande övervakningsprogrammet på ett gemensamt riksomfattande tillsynsprogram för miljö- och hälsoskyddet som livsmedelssäkerhetsverket Evira, Social- och hälsovårdens produkttillsynscentral (STTV) och Konsumentverket tillsammans har utarbetat för åren 2008 2010. 1.1 Tillsynsmyndigheterna och styrningen från myndigheternas sida I KonSäkL uppräknas tillsynsmyndigheterna inom produktsäkerhetstillsynen och deras uppgifter (KonSäkL 8-11 ). Tillsynsmyndigheterna är Konsumentverket, tullverket, länsstyrelserna och kommunerna. Det riksomfattande övervakningsprogrammet för produktsäkerhetstillsynen drar upp riktlinjer för kommunernas produktsäkerhetstillsyn. I programmet specificeras också uppgifter som kommunerna ska utföra under ledning av länsstyrelsen. Kommunerna planerar produktsäkerhetstillsynen inom sitt område i kommunens tillsynsplan för miljö- och hälsoskyddet. Kommunen kan göra upp tillsynsplanen antingen för ett eller flera år i sänder. Även tillsynsplaner som är uppgjorda med tanke på flera år justeras och uppdateras årligen. Konsumentverket rekommenderar att även den justerade och uppdaterade tillsynsplanen årligen godkänns av nämnden, så att också de politiska beslutsfattarna hålls à jour med produktsäkerhetstillsynens uppgifter, projekt och resurser. En utvärdering av genomförandet av tillsynsplanen ska göras årligen (8 i statsrådets förordning om kommunala tillsynsplaner för miljö- och hälsoskyddet 665/2006, den s.k. tillsynsplansförordningen). Kommunerna ska utarbeta avsnittet om produktsäkerhetstillsynen i kommunens tillsynsplan för miljö- och hälsoskyddet enligt det riksomfattande övervakningsprogrammet för produktsäkerhetstillsynen (KonSäkL 15 och tillsynsplansförordningen). Utarbetandet av tillsynsplan styrs också av Konsumentverkets publikation Konsumentverkets anvisningar för uppgörandet av en tillsynsplan för produktsäkerhetstillsynen i kommunen (Konsumentverkets publikationsserie 10/2004). 2
Planerna för Konsumentverkets produktsäkerhetstillsyn görs upp i Konsumentverkets verksamhets- och ekonomiplan och utförligare i produktsäkerhetstillsynsgruppens verksamhetsplan. Riktlinjerna för Konsumentverkets tillsyn dras upp i statens budget och i resultatavtalet mellan handels- och industriministeriet och Konsumentverket. Planerna för tullens produktsäkerhetstillsyn görs upp i tullverkets plan för tillsynen av livsmedel och konsumtionsvaror. Länsstyrelsernas produktsäkerhetstillsyn styrs av resultatavtal som de ingår med Konsumentverket. 1.2 Övervakningsprogrammets ställning och utvärdering av genomförandet av övervakningsprogrammet Enligt lagen har kommunen som uppgift att inom sitt område övervaka att KonSäkL och de bestämmelser, föreskrifter och beslut som utfärdats med stöd av den följs (KonSäkL 11 ). Till Konsumentverkets uppgifter hör planering, styrning och utveckling av tillsynen (KonSäkL 8 ). Eftersom KonSäkL inte innehåller detaljerade bestämmelser om hur tillsynen ska genomföras, utgår verksamheten i kommunerna från det gemensamma tillsynsprogrammet för miljö- och hälsoskyddet och det riksomfattande övervakningsprogrammet för produktsäkerhetstillsynen. Lokala särdrag påverkar tillsynen i varje kommun genom riskbedömningen. Vid utarbetandet av detta sektorvisa övervakningsprogram har Konsumentverket hört kommunerna och länsstyrelserna (4 i tillsynsprogramsförordningen) samt de ministerier och centrala ämbetsverk som styr miljö- och hälsoskyddet. Begäran om utlåtande skickades per post till ministerierna och ämbetsverken i fråga, Finlands Kommunförbund och tre föreningar med anknytning till sektorn. Den största distributionen fick begäran om utlåtande genom produktsäkerhetstillsynens extranät. Kommunerna och länsstyrelserna informerades per e-post om remissförfarandets början och om att begäran om utlåtande och utkastet till övervakningsprogram fanns på extranätet. Om övervakningsprogrammet gavs sammanlagt 21 utlåtanden, och de utvecklingsförslag som framfördes i dem beaktades när programmet färdigställdes. En del av utlåtandena berörde också behovet att uppdatera tillsynskriterierna och andra frågor som tangerar övervakningsprogrammet, och sålunda kommer utlåtandena att beaktas till denna del i andra sammanhang. Genomförandet av detta övervakningsprogram kommer att utvärderas genom den respons som fås på den och genom att följa hur övervakningsprogrammets mål (kapitlen 2 3) för utvecklingen av produktsäkerhetstillsynen uppfylls. Information för utvärderingen av programmet erhålls genom att kommunerna årligen samlar in uppgifter och genom kommunernas tillsynsplaner och utvärderingarna av genomförandet av dem. 1.3 Arbetsfördelningen inom produktsäkerhetstillsynen Enligt arbetsfördelningen inom produktsäkerhetstillsynen utövar kommunerna inom sitt område huvudsakligen tillsyn av konsumenttjänsters säkerhet. Det 3
innebär regelbunden och riskbedömningsbaserad tillsyn på området enligt tillsynskriterierna för konsumenttjänstobjekt, medverkan i tillsynsprojekt och behandling av anmälningar samt övrigt arbete som stöder tillsynen. Konsumentvarors säkerhet övervakas huvudsakligen av Konsumentverket. Det är dock ändamålsenligt att på kommunnivå övervaka lokal tillverkning av kosmetiska produkter, leksaker och ljusprodukter. Konsumentverket kan be kommunerna om hjälp t.ex. med provtagning och uppföljande tillsyn av varor som återkallats från försäljning. Bakgrunden till arbetsfördelningen är mycket praktiskt orienterad i Finland är distributionen av konsumtionsvaror huvudsakligen riksomfattande, varför tillsynen av dem bäst görs av Konsumentverket, som har behörighet att verka inom hela Finland. Kommunerna har behörighet inom sitt eget område och också den bästa kännedomen om verksamhetsutövarna på orten. Fall som gäller lokala verksamhetsutövare kan hänskjutas till Konsumentverket, om de har karaktären av prejudikat och en tillsynspraxis för andra motsvarande situationer skapas utifrån dem. Konsumentverket ger också sakkunnigutlåtanden om konsumenttjänster som lett till allvarliga olyckor. Konsumentverket planerar och styr tillsynen på riksnivå samt ordnar utbildning för dem som inom region- och lokalförvaltningen övervakar produktsäkerheten samt ansvarar för det internationella samarbetet. Länsstyrelserna styr kommunernas tillsyn inom sitt område och ger utbildning i samband med tillsynsprojekt som länsstyrelserna ordnar i enlighet med det årliga resultatavtalet med Konsumentverket. I länsstyrelsernas uppgifter ingår även andra uppgifter som specificeras i resultatavtalet. Inom sitt område följer såväl kommunerna som länsstyrelserna utvecklingen inom produktsäkerhetslagstiftningens tillämpningsområde (nya varor och tjänster samt verksamhetsutövare) och inträffade olycksfall bl.a. genom medierna. Vid behov vidtas tillsynsåtgärder i dessa fall. Tullverket övervakar säkerheten hos konsumtionsvaror som kommer från s.k. tredje länder utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) genom stickprov. Tullverket och Konsumentverket bedriver ett nära samarbete. 1.4 Utgivningen av och informationen om programmet Det riksomfattande övervakningsprogrammet för produktsäkerhetstillsynen utges både i Konsumentverkets publikationsserie och i elektronisk form på Konsumentverkets webbplats. Den elektroniska versionen är också tillgänglig genom produktsäkerhetstillsynens extranät. Extranätet är produktsäkerhetstillsynens verktygsback, som är avsedd för myndigheterna och som används av kommunernas hälsoinspektörer, länsstyrelserna och samarbetsmyndigheterna inom produktsäkerhetstillsynen. I den elektroniska versionen fungerar hänvisningarna till övriga publikationer direkt via länkar. Uppgifterna om år 2008 finns i bilagorna till övervakningsprogrammet. För år 2009 och 2010 kommer motsvarande uppgifter att finnas på extranätet. Extranätet är också i övrigt en viktig informationskanal i aktuella ärenden och anvisningarna om tillsynen. 4
Konsumentverket skickar även ut aktuell information till kommunerna med aktualitetsbrev om produktsäkerhetstillsynen och per e-post. För att säkerställa informationsförmedlingen är det ändamålsenligt att Konsumentverket förses med aktuella adressuppgifter till de tjänsteinnehavare som ansvarar för produktsäkerhetstillsynen. Det har också visat sig vara praktiskt att kommunens miljö och hälsoskydd har en gemensam e-postadress, t.ex. hälsoskyddet@kommun.fi, så att brådskande meddelanden till tillsynsenheten går fram även under semesterperioderna. 2 SÄRSKILDA TEMAOMRÅDEN FÖR PRODUKTSÄKERHETSTILLSYNEN ÅREN 2008-2010 Åren 2008 2010 har produktsäkerhetstillsynen två särskilda temaområden 1) effektivering av tillsynens grepp 2) säkerställande av resurserna för produktsäkerhetstillsynen. Dessa två temaområden bör beaktas vid planeringen av den lokala tillsynen i tillsynsenheterna, och sätten att genomföra dem skrivs också in i tillsynsplanen. De beaktas också i resultatavtalen mellan Konsumentverket och länsstyrelserna. 2.1 Temaområde: effektivering av tillsynens grepp I region- och lokalförvaltningens produktsäkerhetstillsyn åren 2008 2010 fortgår genomförandet av det särskilda temaområdet, som inletts år 2007. Detta temaområde är effektivering av tillsynens grepp: - de tillsynsfall som har att göra med konsumenttjänsters säkerhet sköts om möjligt på lokal nivå - tillsynsmetoderna används kunnigt och ändamålsenligt - betydelsen av uppföljande inspektioner betonas. Man eftersträvar att uppnå målen genom att behärska tillsynsprocessens framskridande från utarbetandet av inspektionsberättelse ända till förbud som vid behov meddelas till näringsidkaren eller verksamhetsutövaren. Den uppföljande kontrollen av de åtgärder som åläggs verksamhetsutövaren ingår också alltid i processen. Tillsynsprocessen presenteras på produktsäkerhetstillsynens extranät (Työohjeet Valvonnan perusperiaatteet Valvontamenettelyt kuluttajapalveluiden turvallisuuden valvonnassa). Anvisningar och dokumentmallar med anknytning till tillsynsprocessen finns på produktsäkerhetstillsynens extranät på sidan Työohjeet. 2.2 Temaområde: Säkerställande av resurserna för produktsäkerhetstillsynen Ett nytt temaområde för åren 2008 2010 är säkerställandet av resurserna för produktsäkerhetstillsynen. Genom att säkerställa resurserna för pro- 5
duktsäkerhetstillsynen eftersträvas att tillsynsenheterna har tjänsteinnehavare som är specialiserade på produktsäkerhetstillsyn och vilkas arbetsuppgifter till största delen eller åtminstone i betydlig utsträckning består av uppgifter inom produktsäkerhetstillsynen. Specialisering ses som eftersträvansvärt med tanke på tjänsteinnehavarnas motivation och tillsynens effektivitet. Varje tillsynsenhet bör helst ha åtminstone en tjänsteinnehavare som är specialiserad på produktsäkerhetstillsyn och en kompetent ställföreträdare för tjänsteinnehavaren. I synnerhet när det bildas samarbetsområden för miljö- och hälsoskyddet bör man komma ihåg att säkerställa resurserna för produktsäkerhetstillsynen, eftersom det i nya organisationer finns goda möjligheter att utveckla produktsäkerhetstillsynens omfattning och kvalitet. Konsumentverket vill uppmärksamma de tjänsteinnehavare som specialiserat sig på produktsäkerhetstillsynen och stödja deras professionella utveckling genom att i framtiden ordna mer specialiserad och mer individuellt planerad utbildning och att ytterligare öka växelverkan och informationsutbytet mellan Konsumentverket och de kommunala tjänsteinnehavarna. Säkerställandet av resurser har också ett samband med avgifterna för tillsynen. Tillsynsenheterna bör försäkra sig om att det finns förutsättningar att ta ut avgifter för den planmässiga tillsynen och att avgifterna verkligen tas ut. Den planmässiga tillsynen omfattar också tillsynsprojekt när deltagandet i tillsynsprojektet har beaktats i förväg i kommunens tillsynsplan. 2.3 Övrigt som bör beaktas Tillsynsenheterna bör också fästa särskild uppmärksamhet vid beredskapen för exceptionella situationer (hur man går till väga t.ex. om det inom kommunens område inträffar en allvarlig olycka i samband med en konsumenttjänst) och överföringen av behörighet att utfärda förbud (KonSäkL 23 och 24 ) till en tjänsteinnehavare i de tillsynsenheter där överföringen inte ännu har gjorts. Endast om behörigheten har överförts på en tjänsteinnehavare är det möjligt att handla snabbt i situationer där en risk som hotar konsumenterna ska elimineras så snabbt som möjligt. På sidan Työohjeet på produktsäkerhetstillsynens extranät finns dokumentmallar bl.a. för överföring av behörighet att utfärda beslut enligt KonSäkL 23 och 24. Åtgärder som beredskapen för exceptionella situationer förutsätter i tillsynsenheterna beskrivs i Konsumentverkets publikation. Exceptionella situationer i kommunens produktsäkerhetstillsyn (Konsumentverkets publikationsserie 6/2006). 6
3 VAD SOM SÄRSKILT BÖR BEAKTAS I TILLSYNEN NÄR SAMMA VERKSAMHETSUTÖVARE UPPRÄTTHÅLLER FLERA OBJEKT AV SAMMA TYP Produktsäkerhetstillsynen möter situationer där samma verksamhetsutövare upprätthåller flera objekt av samma typ eller samma karaktär. Då bör man känna till situationens särdrag och kunna handla på ett sätt som är ändamålsenligt i situationen. Man bör ta vara på de möjligheter till ändamålsenlig och effektiv produktsäkerhetstillsyn som situationen erbjuder. I första hand är det fråga om sådana objekt som är mer eller mindre av samma typ (likadana risker) och som en ansvarig verksamhetsutövare har flera av. Sådana objekt är många konsumenttjänster som upprätthålls av kommunerna, såsom lekplatser, daghem, idrottsanläggningar och badstränder, som alla finns i ett stort antal. Enligt uppgifter som produktsäkerhetstillsynen har samlat in finns det t.ex. mer än 11 000 lekplatser och mer än 3 000 badstränder i landet. Många av dessa objektstyper är också tyngdpunktsområden inom produktsäkerhetstillsynen. 3.1 Tyngdpunkten läggs vid objektets helhetsmässiga säkerhet Det är en utmaning för myndighetstillsynen att det finns enormt många objekt att övervaka. Det leder till att tillsynsmyndigheternas resurser inte på långt när räcker till för en heltäckande tillsyn enligt traditionell modell med betoning på detaljerade inspektioner av apparater. Det är inte heller alltid ändamålsenligt att bedriva sådan kontrollverksamhet. Säkerhetsfrågor kring apparater och tekniska lösningar är visserligen viktiga, men den helhetsmässiga säkerheten hos ett objekt har en betydande ställning. Det innebär bl.a. att verksamhetsutövaren uppgör säkerhetsplaner, personalen har kompetens och utbildning i säkerhetsfrågor och för nödsituationer, objektets underhåll har ordnats och sker planmässigt, användarna ges information och skadegörelse bekämpas. Även inom produktsäkerhetstillsynen kan termen egentillsyn användas för att beskriva ovan nämnda säkerhetsåtgärder, med vilka verksamhetsutövaren uppfyller sin aktsamhetsplikt KonSäkL 3. Till exempel på en lekplats kan det för den helhetsmässiga säkerheten vara viktigt att området är inhägnat, porten är barnsäker, det finns en anslagstavla med information, underhåll och städning sker tillräckligt ofta och lekredskapen är tryggt placerade. I framtiden ska tillsynen utvecklas så att tyngdpunkten förflyttas från mätning av existerande apparaters tekniska egenskaper till att säkerheten betraktas och främjas mer helhetsmässigt. På produktsäkerhetstillsynens extranät finns checklistor för olika apparater. De är användbara verktyg när man kontrollerar om en enskild apparat uppfyller kraven eller är säker. Vid inspektioner bör man dock komma ihåg att studera objektet (t.ex. en träningslokal eller en lekplats) som en helhet (tjänst) utifrån riskbedömningen enligt beskrivningen ovan och fästa uppmärksamhet också vid ovan nämnda omständigheter (hur underhållet ordnats, ansvarsper- 7
soner osv.) utöver att kontrollera att enskilda apparater uppfyller kraven. Många checklistor stöder redan detta tänkande (t.ex. checklistan för badstränder). 3.2 Tillvaratagandet av resultaten av enskilda inspektioner även i andra objekt som upprätthålls av samma verksamhetsutövare Det är viktigt att de som upprätthåller tillsynsobjekten fås att bära det ansvar som de enligt KonSäkL har för alla objekt de upprätthåller. Här kan man dra nytta av att objekten är likartade. Vid högkvalitativa och riskbedömningsbaserade myndighetsinspektioner framgår de säkerhetsbrister som exempel som eventuellt finns i flera eller alla objekt av samma typ, om den som ansvarar för dem inte har uppdagat dem i sin egentillsyn och vidtagit behövliga åtgärder. Därför är det ändamålsenligt att de iakttagelser om enskilda objekts säkerhet och t.ex. upprätthållarens säkerhetsplanering och -ledning som gjorts vid tillsynen utnyttjas i en större utsträckning och att upprätthållaren vägleds att fästa uppmärksamhet vid frågorna också i övriga objekt. 3.3 Kontroll av apparaternas säkerhet redan före anskaffningen Samarbetet med dem som upprätthåller objekten ska innebära att de vägleds och motiveras att bära det ansvar de har enligt KonSäkL och beakta säkerhetsaspekterna särskilt omsorgsfullt när de skaffar nya apparater och planerar eller bygger nya objekt eller bygger om redan existerade objekt. Vid anskaffning av nya apparater är det lättast att undvika risker genom att endast anskaffa apparater som uppfyller kraven i bestämmelser eller standarder, genom att använda lösningar som överensstämmer med bestämmelserna eller standarderna samt att montera apparaterna med yrkesskicklighet. I fråga om helt nya objekt som planeras och byggs bör även säkerhetsaspekter som hänför sig till objektets läge (t.ex. livliga trafikleder och vattendrag). Det är viktigt att informera dem som (bl.a. i kommunerna) planerar eller beställer objekt eller anskaffar apparater (t.ex. utrustning för lekplatser eller träningslokaler). Så undviks sådana oändamålsenliga situationer att tillsynsmyndigheten besöker platsen först när t.ex. den nya utrustningen på en lekplats eller i en träningslokal har monterats, och kontrollerar varje apparats säkerhet skilt för sig, eventuellt ännu på flera olika lekplatser eller träningslokaler. Då kan det framgå att apparaterna kanske inte ens vid anskaffningstidpunkten uppfyllde säkerhetskraven eller att apparater som i sig är tillbörligt konstruerade har monterats så att de medför en risk för användaren. I det skedet är det besvärligt och dyrt att rätta till situationen. Det är möjligt att helt undvika sådana problem, om de som skaffar apparaterna och de som ansvarar för planeringen och upprätthållandet är medvetna om kraven i produktsäkerhetslagstiftningen och går in för säkerhetsorienterad verksamhet. Det medför ofta inte ens merkostnader eller extra besvär, om saker och ting bara görs rätt och i rätt tid. 8
Samarbete av detta slag har prövats med god framgång i tillsynen av lekplatser i synnerhet inom Västra Finlands län. 3.4 Egentillsynens betydelse Samarbetet med de ansvariga och de ansvarigas egentillsyn gör inte myndighetstillsynen överflödig, men om de fungerar bra minskar de behovet av myndighetstillsyn och ger en möjlighet att inrikta de begränsade myndighetsresurserna på de ställen där behovet utgående från riskbedömningen ser ut att vara störst. En effektiv och trovärdig myndighetstillsyn som gör inspektioner och vid behov tillgriper administrativa tvångsmedel spelar en viktig roll för att tillgodoseendet av konsumenternas säkerhet. Även här finns det ännu mycket att göra inom produktsäkerhetstillsynen. 3.5 Sammanfattning och åtgärderna i kommunerna Sammanfattningsvis kan det konstateras att tillsynen utvecklas på följande sätt: 1) Vid inspektionerna förflyttas tyngdpunkten från mätning av enskilda apparaters tekniska egenskaper till mer helhetsbetonat främjande av kundernas säkerhet i objektet. 2) De som upprätthåller tillsynsobjekt vägleds att bära det ansvar som de enligt KonSäkL har för användarnas säkerhet i alla objekt som de upprätthåller. Vid högkvalitativa och riskbedömningsbaserade myndighetsinspektioner framgår de säkerhetsbrister som exempel som eventuellt också finns i samband med flera eller alla objekt av samma typ, och dessa uppgifter utnyttjas också till gagn för de övriga objekten. 3) Man eftersträvar att redan i förväg påverka apparaternas säkerhet genom att vägleda upprätthållarna att beakta säkerhetsaspekterna särskilt omsorgsfullt när de anskaffar nya apparater och planerar eller bygger nya eller bygger om gamla objekt. 4) Även om samarbetet med de ansvariga och dessas egentillsyn är viktiga, gör de inte en trovärdig myndighetstillsyn överflödig (inspektioner och effektivt tillgripande av tillsynsmetoder vid behov). Dessa principer bör beaktas när produktsäkerhetstillsynen planeras i tillsynsenheterna. Hur det görs på lokalnivå ska skrivas in i kommunens tillsynsplan. 4 INSPEKTIONER INOM PRODUKTSÄKERHETSTILLSYNEN Enligt arbetsfördelningen inom produktsäkerhetstillsynen (kapitel 1.3) är tillsynen på lokal nivå huvudsakligen inriktad på dem som tillhandahåller konsumenttjänster på orten och de lokala tillverkarna av kosmetiska produkter, lek- 9
saker och ljusprodukter. Tillsynen av konsumenttjänster inriktas i synnerhet på tillsynen av de s.k. tyngdpunktsområdena. Objekten inom tyngdpunktsområdena är nöjesparker, träningssalar, lekplatser, skateboardanläggningar, programtjänstföretag, klättercentrum/-väggar, ridstall, kartinganläggningar, simhallar och badinrättningar, badstränder, vinterbadplatser, offentliga tillställningar samt företagare som gör tatueringar och piercingar (BILAGA 1). Övriga objekt övervakas bl.a. utifrån anmälningar och tillsynsenhetens riskbedömning. Syftet med en inspektion av ett tillsynsobjekt är att ta reda på om tjänsten eller varan är tillräckligt trygg för konsumenterna och hur kundsäkerheten upprätthålls och utvecklas. Tillsynsmyndighetens uppgift är inte att hitta på sätt att avvärja risker som hänför sig till tjänsten eller varan, utan att utreda om föremålet för inspektionen över huvud taget kan göras tillräckligt trygg. Det ankommer på verksamhetsutövaren att tänka ut metoderna för att göra det tryggt. Utförligare information om hur inspektioner definieras finns i Konsumentverkets publikation Konsumentverkets anvisningar för uppgörandet av en tillsynsplan för produktsäkerhetstillsynen i kommunen (Konsumentverkets publikationsserie 9/2004), sidorna 4 6. Vid insamlingen av uppgifter om produktsäkerhetstillsynen räknas som inspektion endast en sådan tillsynsåtgärd om vilken det har uppgjorts en inspektionsberättelse (39 i förvaltningslagen, 434/2003). En dokumentmall för en inspektionsberättelse jämte bruksanvisningar finns på sidan Työohjeet på produktsäkerhetstillsynens extranät. På sidan Työohjeet på produktsäkerhetstillsynens extranät finns allmänna anvisningar om granskning av konsumenttjänsters säkerhet. Vid inspektionerna utnyttjas dessutom de tillsynsanvisningar, tillsynsförfaranden och checklistor som har utarbetats för olika typer av konsumenttjänster. Tillsynsanvisningarna finns på Konsumentverkets webbplats www.kuluttajavirasto.fi Företagen Produktsäkerheten Anvisningar för produktsäkerhetstillsynen - Skidpister 1995, uppdaterats 2000 och 2006 - Karting 1997, uppdaterats 2002 - Kosmetika 2005 - Simhallar och badinrättningar 1999, uppdaterats 2002 - Ljusprodukter 2001, uppdateras som bäst - Programtjänster 2003 - Ridtjänster 2004 - Uppgifter som ska lämnas om konsumtionsvaror och konsumenttjänster 2006. 10
Checklistorna finns på produktsäkerhetstillsynens extranät - vinterbadplatser - karting - forsfärder - träningssalar - skidpister - lekplatser - terrängskidåkning - programtjänster - tivoli och nöjesparker - simhallar och badinrättningar - badstränder - ridtjänster. 5 RISKBEDÖMNING I TILLSYNSOBJEKTEN, INSPEKTIONSFREKVENSERNA OCH TIDSÅTGÅNGEN VID INSPEKTIONERNA Vid granskningen av säkerheten hos ett tillsynsobjekt bedöms de risker som hänför sig till tjänsten. Konsumentverket har gjort en preliminär riskbedömning för olika typer av tillsynsobjekt och har utgående från den fastställt de genomsnittliga inspektionsfrekvenserna och -tiderna för objekt inom produktsäkerhetstillsynens tyngdpunktsområden. Inspektionsfrekvensen kan sedan höjas eller sänkas på basis av tillsynsenhetens egen riskbedömning. Tidsåtgången vid inspektionerna varierar också i praktiken beroende på slaget av tillsynsobjekt. När det gäller objekt utanför tyngdpunktsområdena fastställs inspektionsfrekvenserna och inspektionstiderna utifrån tillsynsenhetens riskbedömning. Inspektionsfrekvenserna och -tiderna för objekt inom produktsäkerhetstillsynens tyngdpunktsområden samt den arbetstid inklusive stödarbete som behövs för tillsynen av objekt som inte ingår i tyngdpunktsområdena framgår av Konsumentverkets publikation Tillsynskriterier för den kommunala produktsäkerhetstillsynen (Konsumentverkets publikationsserie 5/2006) Tillsynskriterierna ger tillsynsenheterna ett sätt att beräkna hur stora resurser som minst behövs för produktsäkerhetstillsynen. Beräkningssättet är tredelat och där beaktas: 1) Behovet av tillsyn av objekt inom tyngdpunktsområdena (BILAGA 1), som grundar sig på o antalet sådana objekt inom tillsynsenhetens område och o de inspektionsfrekvenser och tider som fastställts för tyngdpunktsområdena 11
2) Behovet av tillsyn av objekt utanför tyngdpunktsområdena och övrigt arbete som stöder produktsäkerhetstillsynen, beräknas utgående från o invånarantalet på tillsynsenhetens område, o behovet av 1 åv / 200 000 invånare 3) Det administrativa arbetet o en fast mängd för varje tillsynsenhet, o 10 dv Om det riksomfattande minimibehovet av resurser för produktsäkerhetstillsynen enligt tillsynskriterierna beräknas utgående från de uppgifter som samlats in om år 2006 kan det konstateras att en kalkylmässig lägsta nivå kan uppnås med en arbetsinsats på 64,4 årsverken. År 2006 utfördes tillsynsarbete för 28,0 åv, vilket innebär ett underskott på 36,4 åv (56,5 %). De flesta tillsynsenheter lider av en uppenbar resursbrist. Grunden för tillsynen utgörs av den regelbundna tillsynen av objekt inom tyngdpunktsområdena som specificerats i tillsynskriterierna. Övriga objekt övervakas utifrån den lokala riskbedömningen. Annat arbete som stöder produktsäkerhetstillsynen har en stor betydelse: man gör produktsäkerhetstillsynens principer kända bland verksamhetsutövarna, skapar samarbetsförfaranden med intresseorganisationer inom näringslivet och andra myndigheter samt ger råd och vägledning. Grunderna för riskbedömning inom produktsäkerhetstillsynen finns i följande dokument på sidan Työohjeet på produktsäkerhetstillsynens extranät: - Perusteita riskinarviointityöhön - Riskien arviointi, en publikation av social- och hälsovårdsministeriet - Riskinarviointi KuTu-lain mukaisessa valvontakohteessa, delarna 1 och 2. Eftersom det finns ett brett spektrum av objekt för produktsäkerhetstillsynen ger riskbedömningsanvisningarna inte detaljerade modeller för förfaranden utan snarare råd som kan bidra till en mångsidig kartläggning av riskerna och en bedömning av varje enskilt fall. Vid bedömning av en risk behövs en uppfattning om vad som kan ske, hurdan risk det är fråga om, hur sannolikt det är att risken realiseras och hur många människor som utsätts för fara. Riskerna klassificerade från den allvarligaste till den lindrigaste är risk för dödsfall, bestående handikapp, läkande/övergående skada, lindrig skada, psykiskt obehag/chock och risk för egendom. Även men som uppdagas efter en lång tid ska beaktas. Det är också bra att komma ihåg att den syn på riskerna som framställs i medierna inte alltid delas av en tillsynsmyndighet som gör en systematisk riskbedömning. 6 STYRNINGEN AV TILLSYNSPROJEKT OCH PROVTAGNING Beroende på tillsynsobjekt är tillsynsprojekten antingen en del av den regelbundna tillsynen av tyngdpunktsområdena eller tillsyn utanför tyngdpunktsområdena. Projekten pågår en begränsad tid och deras syfte är att effektivt kart- 12
lägga och förbättra säkerhetsnivån för en viss typ av tillsynsobjekt. Förfarandet under inspektioner som ingår i ett projekt är det vanliga, dvs. att tillsynsmetoder sätts in vid behov för att eliminera risker som konsumenterna hotas av. För att produktsäkerhetstillsynen ska vara effektiv och synlig förväntas tillsynsenheterna delta aktivt i regionala och riksomfattande tillsynsprojekt. Regionala projekt styrs av länsstyrelsen. Riksomfattande projekt styrs av Konsumentverket med bistånd av länsstyrelserna. I styrningen av ett tillsynsprojekt ingår i allmänhet färdigt projektmaterial. Projekten för år 2008 och deras teman och tidtabeller räknas upp i bilaga 2 till detta program. De finns också på produktsäkerhetstillsynens extranät på sidan Projektit 2008. Projekten för år 2009 och 2010 publiceras i sinom tid också på extranätet. En tillsynsenhet kan också ensam eller tillsammans med andra tillsynsenheter ordna egna tillsynsprojekt. Behovet av ett projekt uppskattas genom riskbedömningen. Ett tillsynsprojekt är ett bra sätt att ingripa i ett säkerhetsproblem som uppdagats på orten. På produktsäkerhetstillsynens extranät finns anvisningar om hur tillsynsenheterna kan genomföra egna projekt: Projektit Valvontayksiköiden omat valvontaprojektit. Eftersom tillsynen på lokal nivå huvudsakligen gäller konsumenttjänsters säkerhet, tas det i allmänhet inga prover i samband med tillsynen. Vid inspektioner hos lokala tillverkare av kosmetiska produkter, leksaker och ljusprodukter kan emellertid också provtagning komma i fråga. Dessutom kan tillsynsenheterna enstaka gånger bli ombedda att ta prover för Konsumentverkets räkning. Då kommer Konsumentverket och tillsynsenheten överens om de praktiska arrangemangen kring dem från fall till fall. Ett besök för enbart provtagning är dock inte en inspektion enligt tillsynskriterierna för produktsäkerhetstillsynen och ska inte räknas med i insamlingen av uppgifter. 7 UTVÄRDERINGEN AV HUR TILLSYNSPROGRAMMET GENOMFÖRTS OCH RAPPORTERINGEN AV DET SAMT TIDTABELLERNA FÖR UTVÄRDERINGEN Genomförandet av tillsynsplanen ska årligen behandlas i den kommunala nämnd som ansvarar för produktsäkerhetstillsynen eller något annat organ med flera ledamöter. Genomförandet utvärderas med hjälp av en tabell som Konsumentverket tagit fram för ändamålet och som finns på produktsäkerhetstillsynens extranät, sidan Raportit. Där finns också anvisningar för ifyllande av tabellen. Vid utvärderingen ska man i fortsättningen beakta temaområdena och tillsynssituationen gällande sådana tjänsteleverantörer som upprätthåller flera objekt av samma typ. Tillsynsenheterna sänder årligen den enligt Konsumentverkets anvisningar ifyllda och av nämnden godkända tabellen med utvärderingen av genomförandet av tillsynsplanen för året innan till länsstyrelsen senast den 31.3. Läns- 13
styrelserna fyller i en blankett för sammanfattning av utvärderingarna och sänder den till Konsumentverket senast 31.5. Vid utvärderingen av genomförandet av tillsynsplanen utnyttjas de uppgifter om tillsynen som erhållits genom den årliga insamlingen av uppgifter om produktsäkerhetstillsynen. Dessa uppgifter om respektive tillsynsenhet är tillgängliga för kommunerna vid tidpunkten för utvärderingen av genomförandet av tillsynsplanen, eftersom uppgifterna om tillsynen från året innan sänds till länsstyrelserna för sammanfattning före utgången av januari. Länsstyrelserna sammanfattar resultaten av insamlingen av uppgifterna och sänder dem till Konsumentverket årligen före utgången av februari. Den av nämnden godkända ettåriga tillsynsplanen eller justerade/uppdaterade versionen av den mångåriga tillsynsplanen sänds årligen till länsstyrelsen före slutet av året. Länsstyrelserna gör en sammanfattning av tillsynsplanerna och sänder den till Konsumentverket årligen senast den 31.3, om länsstyrelserna och Konsumentverket har avtalat om det i sina resultatförhandlingar. De centrala ämbetsverk och ministerier som styr miljö- och hälsoskyddet utvecklar som bäst ett gemensamt it-baserat objekts- och tillsynsdatasystem, som kommer att ändra sätten att rapportera åtminstone i fråga om insamlingen av uppgifterna. Eftersom ibruktagningen av systemet kommer att inledas genom att objektsdataregistret tas i bruk, sker insamlingen av uppgifter under de närmaste åren ännu med ett likadant system som idag. Hur saker och ting framskrider meddelas senare, när det blir aktuellt. 8 UTBILDNING OCH PERSONAL 8.1 Utbildning Utbildning som ordnas år 2008 publiceras hösten 2007 på produktsäkerhetstillsynens extranät på sidorna Koulutus, med aktuella uppgifterna om utbildningen, anvisningar om anmälan till kurserna när det är aktuellt och kursmaterialet efter kurserna. Uppgifterna om utbildning åren 2009 och 2010 publiceras också på produktsäkerhetstillsynens extranät. 8.2 Personal Sammansättningen av Konsumentverkets grupp för produktsäkerhetstillsynen och personalens uppgiftsområden samt telefonnummer finns på sidan Yhteystiedot på produktsäkerhetstillsynens extranät. På samma sida finns också en länk till kontaktuppgifterna till tjänsteinnehavare som sköter produktsäkerhetstillsynen på länsstyrelserna. 14
BILAGA 1: Tillsynen av objekt inom produktsäkerhetstillsynens tyngdpunktsområden a) b) c) d) e) Nr Tillsynsobjekt Behovet av inspektionsbesök (antal/objekt/år) Uppskattad tidsåtgång för ett inspektionsbesök (tå), inkl. kontorsarbete och resor (h) Tidsåtgång för inspektioner på årsnivå /objekt (dv) Konsumenttjänster 1.1 Nöjes- /familjepark / tivoli / cirkus 1 8 1,1 1.2 Träningslokal, gym 0,33 4 0,2 1.3 Slalom- / snowtubing- / backbilscenter 1 8 1,1 1.4 Lekplats 0,5 4 0,3 1.5 Skateboardanläggning 0,5 3 0,2 1.6 Programtjänstföretag 0,5 6 0,4 1.7 Klättercentrum /-vägg, annan än föregående punkt 0,5 5 0,3 1.8 Ridstall / -center 0,5 6 0,4 1.9 Kartingcenter 0,5 6 0,4 1.10 Simhall / badinrättning / motsvarande 1 5 0,7 1.11 Badstrand 1 2 *) 0,3 1.12 Vinterbad 1 2 *) 0,3 1.13 Offentlig tillställning 0,5 **) 3 *) 0,2 1.14 Tatuerare / piercare 0,33 2 *) 0,1 Konsumtionsvaror 2.1 Tillverkare av ljusprodukter 0,5 3 0,2 2.2 Tillverkare av leksaker 0,5 4 0,3 2.3 Tillverkare av kosmetiska produkter 0,5 6 0,4 *) Produktsäkerhetstillsynens inspektioner av badstränder, vinterbad, offentliga tillställningar och tatuerare/piercare kan med fördel göras i samband med inspektioner enligt hälsoskyddslagen (som saminspektion). Detta har beaktats i den uppskattade tidsåtgången i tabellen, dvs. tabellen anger produktsäkerhetstillsynens kalkylmässiga andel. **) Kalkylmässigt inspekteras varannan mer betydande offentlig tillställning. 15
BILAGA 2: Tillsynsprojekt inom produktsäkerhetstillsynen år 2008 Riksomfattande tillsynsprojekt Badstränders säkerhet, maj-juni Länsstyrelsernas regionala tillsynsprojekt Länsstyrelsen i Södra Finlands län - vinterbadplatsernas säkerhet, januari-mars - säkerheten i skidpister, februari-mars Länsstyrelsen i Västra Finlands län - skateboardanläggningars säkerhet, maj-augusti Länsstyrelsen i Östra Finlands län - tillsynen av skidpisters säkerhet, februari-mars - tillsynen av lekplatsers säkerhet, augusti-september Länsstyrelsen i Uleåborgs län - skidpisters säkerhet, februari-mars - ljusprodukters säkerhet (lokala tillverkare), september-oktober Länsstyrelsen i Lapplands län - säkerheten på lekplatser i turistcentra, maj-september - säkerheten i pulkbackar och pister för barn i skidcentrer, december 2008 mars 2009 Ändringar är tänkbara, se även produktsäkerhetstillsynens extranät. 16