Sammanfattning Bakgrund Skattesystemet finns till för att samla in medel så att offentliga tjänster och inkomstöverföringar ska kunna finansieras. Detta ska ske så effektivt som möjligt, utan att ekonomin försvagas. Skattesystemet ska dessutom ta i beaktande samhällets uppfattningar om rättvis inkomstfördelning. Det finländska skattesystemet genomgick grundläggande förändringar senast vid decennieskiftet mellan 1980- och 90-talen. Inkomst- och företagsbeskattningen reformerades och mervärdesbeskattningen anpassades till att uppfylla Europeiska Unionens regleringar. I detta sammanhang separerades skatt på inkomst av kapital från beskattningen av förvärvsinkomster. Dessutom infördes källskatten på ränteinkomster och fastighetsskatten som nya skatteslag i skattesystemet. Efter dessa reformer har det emellertid skett flera betydande förändringar i Finlands ekonomiska omgivning. Klena förändringar har gjorts inom olika sektorer av beskattningen. De praktiska erfarenheterna visar dock att gradvisa förändringar inte alltid resulterar en effektiv helhet. Då och då måste man omvärdera hela skattesystemet. Arbetsgruppen har i enlighet med sitt uppdrag utvärderat behoven att utveckla beskattningen med beaktande av bl.a. följande utmaningar i den samhällsekonomiska omgivningen: den demografiska utvecklingen, källorna till ekonomisk tillväxt och förändringen av dem, utmaningarna med hållbar utveckling samt ökningen av ekonomins öppenhet och globaliseringen. I sin mellanrapport från juni 2010 presenterade arbetsgruppen riktlinjer för utveckling av bolags- och kapitalbeskattningen, mervärdesbeskattningen samt förvärvsinkomstbeskattningen. I denna slutrapport gör arbetsgruppen en granskning över hela skattesystemet, och kompletterar de presenterade riktlinjerna framför allt i fråga om de delområden inom beskattningen som lämnats ut i mellanrapporten, såsom beskattningen av boendet, kommunalbeskattningen, punktskatter samt arvs- och gåvoskatter. Arbetsgruppen presenterar också en konsekvensberäkningen av de föreslagna åtgärdernas effekter för inkomstfördelningen och skatteintäkterna. Skatteintäkternas utveckling och tillväxtfrämjande skattesystem som utmaning Den globala integrationen har ökat avsevärt under de senaste årtiondena, vilket gjort Finlands ekonomi allt öppnare. Den ökade öppenheten illustreras bl.a. av växande internationell handel samt ökande kapitalrörlighet, mänsklig rörlighet och gränsöverskridande ägande. Fördjupning av globaliseringen förorsakar utmaningar, men medför också många fördelar. Den ökar bl.a. konkurrensen och förbättrar möjligheterna till höjning av produktiviteten. Globaliseringen tycks inte hittills ha påverkat möjligheterna att upprätthålla välfärdstjänster av god kvalitet och den relativt höga skattekvoten som de förutsätter. Den ekonomiska integrationen påverkar emellertid vissa skatteslag mera än andra. Företagen, deras investeringar och vinster har blivit allt rörligare och de reagerar tämligen känsligt på skillnader i skattegraderna. Investeringstillgångarna och den utbildade arbetskraften är också rörliga och de reagerar på regionala skillnader i skattenivåerna. Skattebasernas rörlighet har inom vissa beskattningsområden lett till skattekonkurrens genom skattesatser och särskilda skatteförmåner. Detta gäller inte minst bolagsskattesatsen, men i lindrigare form även kapitalskattesatser, vissa regler för företagens beskattningsunderlag samt beskattningen av utländska nyckelpersoner. Av konsumtionsskatterna är punktskatterna på alkohol och tobak mest utsatta för skattekonkurrens. Varor och tjänster är allmänt taget dock mindre utsatta för skattegradsskillnader länder emellan, även om ökningen av internethandel och shoppingresor har ökat deras rörlighet. Globaliseringen skapar således ett
tryck att flytta beskattningens tyngdpunkt från företags- och förvärvsinkomstbeskattning mot konsumtionsbeskattning och andra icke rörliga beskattningsobjekt, såsom fastigheter. Klimatförändringar och förpliktelser att dämpa dem ändrar också den ekonomiska omgivningen och orsakar både direkta och indirekta kostnader. Hållbar ekonomisk tillväxt förutsätter att skador som orsakas av klimatförändringen och föroreningen av miljön begränsas, och att kostnaderna tas i beaktande antingen genom beskattning eller andra styrmekanismer. Den demografiska utvecklingen ställer sig en av de största utmaningarna för finansieringen av offentliga utgifter och medverkar det offentliga finansernas hållbarhetsproblem. De stora årskullarna kommer att pensionera sig under innevarande årtionde, vilket leder till att den arbetsföra befolkningen börjar minska. På 2030-talet beräknas äldrekvoten, dvs. antalet över 65-åriga i förhållande till den yrkesverksamma befolkningen stiga från nuvarande 25 procent till nästan 43 procent. Den demografiska utvecklingen kommer att sätta press både på pensionssystemet och på finansieringen av de offentliga tjänster som kommunerna ansvarar för. Ifall utgiftstrycket på grund av det ökande vård- och omsorgsbehovet inte kan begränsas, t.ex. genom förbättrad produktivitet inom den offentliga tjänstesektorn, kommer höjningstrycket mot kommunskattesatsen att öka med hela 7 procentenheter före 2030 med de nuvarande åtagande och åldersgruppsvisa utnyttjandegraderna. Höjningstrycket mot pensionsavgifterna kommer också att öka då antalet pensionärer ökar i förhållande till antalet sysselsatta. Dessa faktorer kan tillsammans leda till ett betydande höjningstryck mot beskattningen av arbete. Om arbetskraftskostnaderna ökar till följd av höjda pensionsavgifter och inkomstbeskattningen, skulle sysselsättningen och Finlands ekonomiska konkurrenskraft försvagas avsevärt. Det viktigaste med tanke på finansieringen av välfärdsstaten är att eftersträva en så hög sysselsättningsgrad och kraftig produktivitetsutveckling som möjligt. Strukturen i beskattningen borde stöda arbete och tillväxt så mycket som möjligt. Det är därför med tanke på finansieringen av den offentliga åtagande och tillhandahållandet av välfärdstjänster viktigt att det utgiftstryck som den beror på demografiska utvecklingen dämpas genom strukturella reformer. Arbetsgruppen har i enlighet med sitt uppdrag övervägt behoven att utveckla skattestrukturen på längre sikt. Den djupa ekonomiska krisen som slog till i slutet av 2008 omskapade utgångsläget på ett väsentligt sätt då den försvagade de offentliga finanserna kraftigt och försvårade förberedelserna inför utgiftstrycket som orsakas av den demografiska utvecklingen. Den ekonomiska återhämtningen efter krisen kommer också att begränsa det skattepolitiska rörelseutrymmet under de närmaste åren. De senaste ekonomiska studierna visar att en underskottsminskning som primärt baserar sig på utgiftsnedskärningar historiskt sett både lett till varaktigare resultat och snabbare ekonomisk tillväxt efter att anpassningen skett än en anpassning som baserat sig på skattehöjningar. Arbetsgruppen betonar emellertid sysselsättningens och den ekonomiska tillväxtens betydelse för mötandet av offentliga finansers hållbarhetsproblem. Skatte- och utgiftsanpassningens effektivitet varierar naturligtvis från fall till fall bl.a. beroende på politikåtgärderna. Då man planerar skatteåtgärder bör man fästa särskild uppmärksamhet vid sådana strukturella förändringar i beskattningen som gör det möjligt att justera skattesystemet så att det på bästa möjliga sätt skulle stöda finansieringen av offentliga tjänster och transfereringar. Man måste också värna om skattebasernas bredd, och sådana skatteutgifter som reducerar skattebaser bör utvärderas kritiskt. I detta sammanhang bör uppmärksamhet fästas vid bekämpningen av den svarta ekonomin, om vilket arbetsgruppen fått en särskild expertutredning. Svart ekonomi bekämpas på statsrådsnivå som bäst inom ett speciellprogram. Eftersom den arbetsföra befolkningen minskar kommer produktivitetsökningen i allt större mån att stå för välfärdsökningen i Finland. Därför är det viktigt att skattesystemet uppmuntrar till kompetensutveckling och utökning av humankapital under hela arbetskarriärens gång. Samtidigt bör man dock se till att beskattningen är rättvis, och att de samhälleliga målsättningarna i omfördelning av välfärd uppnås. Anpassningen till globaliseringen och de följande strukturella förändringarna kan leda till ökat behov av risk- och välfärdsutjämning i framtiden. Å andra sidan kan välfärdstatens omfördelning av risker öka globaliseringens legitimitet och på det sätt hjälpa att utnyttja globaliseringens positiva sidor och de möjligheter den medför.
Utvecklingen av skattestrukturen Arbetsgruppen har övervägt olika aspekter som berör reformering av skattestrukturen så att den stöder sysselsättning och tillväxt. Empiriska studier visar att olika skatteslag verkar avvikande på tillväxten. De senaste studierna har antytt att förvärvsinkomstbeskattningen och bolagsskatten har den mest negativa effekten på tillväxt medan fastighetsskatten och konsumtionsskatter tycks vara minst skadliga (uttryckligen mervärdesskatten). En grundlig kvantitativ uppskattning av välfärdsförluster som orsakas av olika skatter har gjorts i Sverige. Den största välfärdsförlusten orsakas av beskattningen av arbetsinkomster, företagsbeskattning och beskattning av kapitalinkomster. Välfärdsförlusten som orsakas av mervärdesbeskattning är klart mindre. Beskattningen av arbete kan påverka arbetsutbudet genom att påverka hushållens beslut om att delta i arbetsmarknaden samt arbetstimmar. Förutom arbetsinsatsen kan beskattningen av arbete ha negativ inverkan även på arbetsinsatsens produktivitet, ifall den på grund av progressionen försvagar incitamenten att utöka human kapital och ambitioner i arbetskarriären. Beskattningen av konsumtion påverkar också utbudet av arbete. Men eftersom den baserar sig på en proportionell skattesats minskar den inte avkastningen på utbildning och kompetensökning under arbetskarriären, och den försvagar inte incitamenten för företagande eller framåtsträvande. Bolagsskatten höjer avkastningskravet på investeringar före skatt, och försvagar därför incitamenten att investera. I en internationell omgivning snedvrider den dessutom företagens etableringsbeslut. En hög företagsskatt ökar också skatteplaneringen vid internationella företag, något som de har omfattande möjligheter till. För en liten enskild öppen ekonomi kan välfärsförlusten av företagsskatten vara tämligen stor. Beskattning som riktas åt hushållens kapitalinkomster försvagar i sin tur sparandet och styr bort besparingar i investeringar som är beskattade, från produktiv verksamhet till bostäder och annat lindrigt beskattat kapital. Konsumtionsbeskattningen anses ha förhållandevis mindre snedvridande konsekvenser än inkomstbeskattningen och effektivitetsförlusten är därför mindre. Konsumtionsskatten är en skatteform som påminner om s.k. utgiftsskatter och som inte påverkar hushållens och företagens sparande- och investeringsbeslut, utan den riktas på arbetsinsatsen och dessutom indirekt mot nettovinster från besparingar och investeringar. Europeiska unionens destinationsprincip i mervärdesbeskattning beskattar konsumtionen i det land där varor och tjänster konsumeras. Denna plats är oberoende av var varor och tjänster produceras och var tillverkaren eller tillhandahållaren är etablerad. Den beskattar alltså multinationella företagens vinster men snedvrider inte deras lokaliseringsbeslut. Att tyngdpunkten av beskattningen flyttas mot allmän konsumtionsbeskattning (mervärdesskatt) kan också motiveras med att inkomstbeskattningen belastar inhemska produktionsfaktorer, alltså inhemsk produktion och export, men inte import. Konsumtionsskatt belastar däremot även import. Skatten av exporterade varor återbördas så att skatten inte försvagar inhemska produktionens konkurrenskraft i de globala marknaderna. Ökande antalet av pensionärer och minskningen av den arbetsföra befolkningen ökar offentliga utgifter och försvagar finansieringsgrunden, vilket leder till ett betydande höjningstryck mot beskattningen av arbete genom både kommunalbeskattningen och socialavgifterna. Då man tar till hänsyn de skadliga effekter av beskattning av arbete anser arbetsgruppen att de här höjningstryckena betonar behovet att förändra skattestrukturen. Miljö- och energiskatterna samt skatter som riktas åt hälsofarlig konsumtion, såsom tobaks- och alkoholskatterna, hör till konsumtionsskatterna. Målet med dessa skatter ofta är, till skillnad från andra skatteformer, att påverka företagens och hushållens beteende. Förutom att miljö- och hälsoskadande konsumtion minskar kan också den välfärdsförlust som följer av beskattningen minskas åtminstone om skatteintäkterna från miljöskatter används för lindringen av andra snedvridande skatter. Å andra sidan minskar intäkterna från dessa styrskatter då beteendet anpassas till dem, och de får allt mindre betydelse för finansieringen av de offentliga utgifterna.
Fastighetsskatten är enligt flera uppskattningar en av de skatteformer som har minst snedvridande effekt på ekonomisk aktivitet och allokering av resurser. Det betyder att en ökning av fastighetsskattens andel i skattesystemet skulle stöda målet om att skattestrukturen borde minimera faktorer som är skadliga för tillväxten. En förflyttning av beskattningens tyngdpunkt från beskattning av förvärvsinkomster till konsumtionsbeskattning medför problem för inkomstfördelningen. Den här typen av reformen är motiverad ur tillväxtperspektiv men den kan åtminstone på kortare sikt ha ofördelaktiga inkomstfördelningseffekter. Köpkraften kan minska mest bland låginkomsttagare som konsumerar större del av sina inkomster och när de livsnödvändiga varor och tjänster utgör en stor del av totalkonsumtionen. Därför har arbetsgruppen bedömt hela reformförslagets inkomstfördelningseffekter som helhet. Förslagets inkomstfördelningseffekter genomgås i slutet av denna sammanfattning. Arbetsgruppen föreslår på dessa grunder att tyngdpunkten för beskattningen återhållsamt skulle flyttas från beskattning av arbete mot beskattning av konsumtion, dock så att inkomstfördelningseffekterna beaktas. Arbetsgruppen föreslår också att tyngdpunkten skulle flyttas från samfundsbeskattning mot kapitalbeskattning av fysiska personer. Förvärvsinkomstbeskattningen föreslås sänka med 2 miljarder euro och samfundsskatten med 0,8 miljarder euro. Lindringarna ska finansieras genom en höjning av mervärdesskatten och kapitalbeskattningen, en höjning av punktskatterna samt en begränsning av ränte- och hushållsavdrag. Tabell 2 visar arbetsgruppens reformförslags effekter på skatteintäkter. Målet med den föreslagna ändringen av skattestrukturen är att stödja en gynnsam sysselsättnings- och ekonomiska utveckling, som spelar en nyckelroll för de offentliga finansernas hållbarhet. De beräknade skatteintäktseffekter baserar sig på s.k. statiska beräkningar. Emellertid är det inte möjligt att göra några pålitliga kvantitativa beräkningar om förslagens beteendeeffekter och effekter på ekonomin och skatteintäkterna. Lösningen till de offentliga finansernas underskott kommer att förutsätta åtgärder både i inkomst- och utgiftssidan samt strukturella reformer. Arbetsgruppen har inte beaktat skattereformens roll i den kommande balanseringen av de offentliga finanserna, utan har bearbetat ett fiskalt neutralt förslag där skattehöjningarna och sänkningarna är statiskt sett lika stora. Förvärvsinkomstbeskattningen Anpassningen till den demografiska utvecklingen förutsätter snabba och tillräckligt omfattande åtgärder för förstärkning av skattebaser och de offentliga finansernas hållbarhet. Ändringar som görs i skattesystemet borde framförallt befrämja sysselsättning och arbetade timmar i ekonomin samt produktivitetsutveckling. För att sysselsättnings- och produktivitetsmålen ska uppnås föreslår arbetsgruppen att tyngdpunkten för beskattningen flyttas från beskattning av arbete mot beskattning av konsumtion. Ökningen av de åldersbundna utgifterna skapar ett höjningstryck mot beskattningen av arbete i den kommunala förvärvsinkomstbeskattningen och pensionsavgifterna. Ur sysselsättningsperspektiv är det motiverat att ha en helhetssyn på beskattningen av arbete. Det är även mot denna bakgrund välgrundat att lätta skatt på arbete med betoning av statens inkomstbeskattningen. Beskattningen av arbetsinkomster ska lättas inom hela skattesystemet med två miljarder euro medan den övriga beskattningen skärps. Målet med förslaget är att arbete alltid skulle vara det mest lönsamma alternativet ekonomiskt vid varje inkomstnivå jämfört med att få sin inkomst ur det sociala trygghetssystemet. Beskattningen av transfereringar och pensioner ska dock inte höjas. För att hela skattesystemets effektivitet ska utökas lindras förvärvsinkomstbeskattningen med två miljarder euro på årets 2010 nivå statiskt beräkna. Lindrandet ska inriktas så att marginalskattesatserna sänks för samtliga inkomstnivåer. Inkomstbeskattningen lindras mera än genomsnittet inom de lägre inkomstnivåerna för att incitamenten att delta i arbete ska förbättras samt av inkomstfördelningsskäl. De genomsnittliga skattesatserna sjunker inom samtliga arbetsinkomstnivåer vilket stöder målet att förlänga arbetskarriärerna i alla skeden.
Den vid internationella jämförelser höga översta marginalskattesatsen, 54,6 procent (inklusive de obligatoriska arbetstagarnas socialavgifterna), föreslås sänka till ca 50 procent. Målet med sänkningen av den översta marginalskattesatsen är att förbättra incitamenten för arbete och att minska på det s.k. inkomstomväxlingsproblemet. Förslaget eliminerar tillsammans med de ändringar som föreslås i kapitalbeskattningen största delen av incitamenten att omväxla förvärvsinkomster till kapitalinkomster. Inom låga inkomstnivåer skapar socialskyddet och beskattningen tillsammans ofta inkomst- eller incitamentsfällor. Fällorna beror för det mesta inte på marginalskatterna utan på att transfereringarna minskar då förvärvsinkomsterna ökar. Därför kan fällorna inte avvecklas enbart genom ändringar i beskattningen. Inom det sociala trygghetssystemet orsakar framförallt stödet för boende från både socialbidrags- och bostadsbidragssystemet betydande incitamentsproblem för arbetsutbudet. Sata-kommittén som granskade det sociala trygghetssystemet föreslog flera ändringar som kunde avskaffa de värsta incitametsproblemen, fast endast en del av dem har trätt i kraft. Skattearbetsgruppen kommer i enlighet med sitt uppdrag inte att ta ställning till sociala trygghetssystemet mera än genom att ta hänsyn till de Sata-kommitténs förslag som ska träda i kraft 2011. Produktivitetstillväxten får en allt större betydelse för den ekonomiska tillväxten och finansieringen av de offentliga åtagandena då den yrkesverksamma befolkningen minskar, andelen äldre ökar och den internationella teknologikonkurrensen skärps. Den arbetsföra befolkningen minskar tidigare och kraftigare i Finland än i andra nordiska länder och EU-länder. Hur sysselsättningen och produktivitetsökningen ska tryggas är därför ett mer akuta problem i Finland än i grannänderna. Forskningslitteraturen ger inte någon exakt eller entydig bild av de åtskilliga faktorer som bidrar till produktivitetstillväxt. Det är till följd av teknologisk utveckling och fördjupning av den internationella arbetsfördelningen uppenbart att betydelsen av humankapital har framhävts framom fast kapital i ett land som Finland. Det humankapitalet ackumuleras förutom av formell utbildning dessutom av kompetens som skaffas under arbetskarriärens gång. Ökning av produktiviteten kräver att avkastningen på investeringar i humankapital upplevs vara tillräckligt hög inom samtliga arbetargrupper. Progressiv beskattning begränsar emellertid nyttan från löneförhöjningar, och den minskar således incitamenten att skaffa sig ytterligare kompetens eller att avancera i karriären. Då marginalskatterna sänks på samtliga inkomstnivåer ökar avkastningen på ansträngningar som siktar till att höja den personliga produktiviteten hos samtliga arbetstagare. Dessutom ska avdragssystemet förnyas för hushållsavdragets del så att skatteavdragets andel av arbetskostnaderna sänks från nuvarande 60 till 50 procent. Maximibeloppet för avdraget sänks också från nuvarande 3 000 euro till 2 300 euro. Den indirekta beskattningen Förflyttandet av beskattningens tyngdpunkt från förvärvsinkomstbeskattningen mot indirekt beskattning ska genomföras genom en höjning av mervärdes- och punktskatterna. Mervärdesskatten kunde höjas på två olika sätt. Det första alternativet är att slopa det skattestöd som ingår i de nuvarande sänkta skattesatserna och att syfta på en enhetlig mervärdesskattesats. Det andra alternativet är att höja alla skattesatserna men behålla den nuvarande strukturen. Arbetsgruppen har i sin mellanrapport noga övervägt för- och nackdelarna med dessa två alternativa modeller bl.a. ur inkomstfördelningsperspektiv. Flera faktorer talar för en enhetlig skattesats. Sänkta skattesatser orsakar administrativa kostnader för skatteförvaltningen och företagen. Dessutom skulle en enhetlig skattesats göra det möjligt att bevara en lägre standardskattesats, vilket skulle gynna effektiviteten. En enhetlig skattesats kommer också att förbättra mervärdesbeskattningens avkastningspotential. Denna faktor kan få ännu större betydelse i framtiden om man på grund av de offentliga finansernas hållbarhetsproblem hamnar i ett läge där man blir tvungen att vidta hårda åtgärder för att säkra skatteintäkterna.
De ekonomiska teorierna ger å andra sidan även stöd för differentierad konsumtionsskattestruktur. Det finns goda skäl att hälso- och miljöfarliga produkter (såsom tobak, alkohol, onyttiga livsmedel, fossila bränslen) beskattas hårdare än andra varor. I princip kunde det även vara önskvärt att livsmedel beskattades enligt deras hälsoeffekter, men i praktiken skulle det vara svårt att genomföra. I Finland har den senaste tidens skattepolitik lett mot mera differentierade skattesatser speciellt i fråga om livsmedel och restaurangtjänster. Arbetsgruppen föreslår att förflyttningen av tyngdpunkten mot konsumtionsbeskattning i det här skedet skulle genomföras så att de båda sänkta skattesatserna och standardskattesatsen skulle höjas med två procentenheter. Detta beräknas öka på skatteintäkterna statiskt sett med ca 1,2 miljarder euro. I fortsättningen bör man dock sträva efter en enhetligare mervärdesskattestruktur. Övergången kan också ske stegvist. För skatteintäkternas del gäller den viktigaste frågan om den lättade beskattningen av livsmedel och restaurangtjänster. Det borde i samband med målet av en enhetlig skattestruktur tas i beaktande att erfarenheterna från försöket av lättad mervärdesbeskattning inom arbetsintensiva servicebranscher antyder att det inte är motiverat att fortsätta med försöket. Förutom höjningar i mervärdesbeskattning föreslås dessutom att punktskatterna skulle höjas. Arbetsgruppen anser det motiverat att höja skatter av hälsofarliga produkter i måttlig mån. Man bör dock beakta höjningarnas inverkan på resandeinförsel och den svarta marknaden samt de störningar på den inhemska marknaden som dessa orsakar. Detta gäller framför allt punktskatterna på alkohol och tobak, men effekterna från punktskatten på sötsaker och glass som träder i kraft vid ingången av 2011 borde också följas upp innan lagen ändras. Energi- och miljöskatterna har gått igenom flera strukturreformer som härstammar av miljöaspekter. Som exempel kan nämnas bränslebeskattningsmodellen som baserar sig på koldioxidutsläpp och energiinnehåll samt tillämpningen av den koldioxidutsläppsbaserade bil- och fordonsskatten. Arbetsgruppen har granskat skattenivåerna för energi- och miljöskatter med beaktande av de energi- och klimatpolitiska målsättningarna, vilka kan stödas genom nationella skatteuppgörelser speciellt utanför utsläppshandelssektorn, t.ex. trafiken. Man borde därför försöka minska på trafikutsläppen genom höjning av bränsleskatterna samt förstärkning av fordons- och bilskattens styrningseffekt. Punktskatterna på uppvärmningsbränsle och el kommer att höjas betydligt vid ingången av 2011. Arbetsgruppen anser trots förhöjningarna att skatterna på både hushållsel (elskattklass I) och uppvärmningsbränslen kan höjas ytterligare i måttlig mån för att främja bland annat målsättningarna om energibesparing. Höjningarna av skatterna på uppvärmnings- och trafikbränslen ska genomföras inom existerande strukturer. Arbetsgruppen anser att man också borde ta i bruk en windfall-skatt för elproduktion som påminner om fastighetsskatten. De skatteförhöjningar som träder i kraft 2011 är dock avsevärt större än de som arbetsgruppen föreslår. Arbetsgruppen föreslår att punktskatterna skulle höjas sammanlagt med ungefär 1 miljard euro så att höjningarna i fråga om energi- och miljöskatterna skulle riktas mot grundskatten inom fordonsskatten, skatten på konsumtionsel (elskattklass I) samt skatten på trafik- och uppvärmningsbränslen. Dessutom ska man ta i bruk en windfall-skatt för elproduktion. För hälsoskatternas del ska höjningarna riktas mot alkoholskatten, punktskatten på sötsaker och glass samt läskedrycksskatten. Dessutom ska skattebasen för punktskatten på sötsaker och glass utvidgas. Tillämpning av en sockerskatt ska utredas. Företags- och kapitalbeskattningen Arbetsgruppen granskade utvecklandet av företags- och kapitalbeskattningen i sin mellanrapport från juni 2010. Två aspekter framhävdes. Den första frågan gällde tyngdpunkten för beskattningen mellan bolagsbeskattning och kapitalbeskattning på personlig nivå. Det är viktigt i en internationell omgivning att företags-
skattesatsen år sådan att internationellt verksamma företag har tillräckliga incitament att investera och etablera sig i Finland och att redovisa sina vinster i Finland. Forskningen visar att en hög företagsskatt minskar på den inhemska kapitalbasen i en öppen internationell verksamhetsmiljö och sänker arbetsproduktivitet och lönenivån. Internationella bolagens företagsskatt kommer i det långa loppet att belasta de inhemska löntagarna. Forskning visar att kapitalbeskattning på fysiska personers nivå inte påverkar investeringar eller produktivitet på samma sätt. Det är enligt arbetsgruppens bedömning motiverat att förflytta tyngdpunkten i kapitalbeskattningen från företagsbeskattning mot personbeskattning. Den andra frågan har samband med beskattningen av utdelningar från onoterade bolag. Dessa utdelningar uppdelas numera i delar som beskattas som förvärvsinkomst och som kapitalinkomst. Som kapitalinkomst betraktas 9 procents avkastning på företagets nettoförmögenhet. Denna inkomst är skattefri ända upp till 90 000 euro för mottagaren. Av den utdelning som överskrider denna summa räknas 70 som ägarens kapitalinkomst och den beskattas enligt en skattesats på 28 procent. Av den utdelning som överskrider företagens kapitalskatteandel (tröskeln på 9 procent) beskattas 70 procent av summan som förvärvsinkomst för mottagaren, som beskattas tillsammans med de övriga förvärvsinkomsterna enligt en progressiv skala i personbeskattningen. Man kan utgående från flera tidigare utredningar och expertbedömningar samt arbetsgruppens beräkningar bedöma att systemet styr företagens och ägarnas beteende på ett kraftigt sätt. Det uppmuntrar framför allt till att utöka företagets nettoförmögenhet. Incitamentets storlek beror bl.a. på ägarens inkomster, marginalskattesatsen och företagets förmögenhetsställning. Enligt de beräkningar som presenterats i mellanrapporten varierar avkastningskravet för onoterade bolag från negativt till knappa 9 procent, då avkastningen från en alternativ investering antas vara 5 procent. I vissa fall uppmuntrar beskattningen kraftigt till investeringar, i andra fall skapar den en tämligen hög investeringströskel. Systemet är med andra ord väldigt oneutralt. Den nuvarande beskattningen uppmuntrar även företag till att dela ut det maximala belopp som ägaren kan motta skattefritt. Utredningar som arbetsgruppen låtit göra visar att ca 40 procent av icke noterade bolag delar ut ett belopp som precis motsvarar en avkastning på 9 procent. Beskattningen kan på detta sätt styra bort företagens inkomstfinansiering från produktiva investeringar som kunde vara nyttiga för utvecklandet av företagets affärsverksamhet. Det nuvarande systemet tycks också styra investeringar mot tillgångar som inte är utsatta för förslitning, såsom värdepapper och fastigheter. Bolaget kan minimera skattebördan när det investerar i den typen av kapital som ökar mest nettoförmögenhets tillväxt. Snabbt avskrivbara (utsatta för förslitning) maskin- och anordningsinvesteringar i anläggningstillgångar skapar inte motsvarande skattefördelar. Produktutvecklingsutgifter som aktiverats i bolagens balanser räknas inte till bolagets nettoförmögenhet. Detta leder till att de inte medför samma skattefördelar som materiella investeringar. Det kan på basis av det ovan anförda bedömas att den nuvarande dividendbeskattningen av onoterade bolag i Finland styr bort resurser från materiella och icke materiella reella investeringar som är viktiga för företagens egentliga affärsverksamhet mot värdepapper och andra oförslitliga investeringstillgångar. Den riskpremie som ingår i avkastningsgraden på 9 procent som tillämpas vid beräknandet av dividend som delas ut av onoterade bolag har ibland motiverats med att den uppmuntra till risktagande. Det förbättrar dock avkastningen av investeringar med låg risk och låg avkastning efter skatt. Denna aspekt stöder också bedömningarna enligt vilka det nuvarande systemet gynnar investeringar i placeringstillgångar med säker avkastning i stället för riskfyllda realinvesteringar som hör till företagens grundläggande affärsverksamhet. Det är tämligen svårt att empiriskt bevisa de ovan nämnda incitamentseffekterna. Utredningar som arbetsgruppen låtit utföra antyder emellertid tydligt att beskattningen av onoterade bolag styrt företagens dividend-, investerings- och finansieringsbeslut. Arbetsgruppen har satt som mål för reformeringen av dividendbeskattningen att beskattningen skulle vara så neutral som möjligt i fråga om investeringarna och finansieringen av dem. Samtidigt försöker man
avveckla incitamenten till inkomstomväxling och förbättra beskattningens rättvishet. Arbetsgruppen har också varit mån om att reformen inte orsakar orimliga anpassningsbehov för företagen och hushållen. Arbetsgruppen föreslår att tyngdpunkten inom företags- och kapitalbeskattningen flyttas från bolagsbeskattning mot kapitalbeskattning på personnivå. Som en del av detta ska skattefria utdelningar från onoterade bolag slopas och ersättas med lättad beskattning av normalavkastningen på utdelningar. Detta ska verkställas så att skattesatsen för normalavkastning på vinst som bolaget delar ut (bolag och ägare) motsvarar den allmänna kapitalskattesatsen. Detta beräknas minska skatteintäkterna med ca 300 miljoner euro, bortsett beteendeeffekter. Förslagets huvudprinciper är följande: Bolagsskattesatsen sänks från nuvarande 26 procent till 22 procent och den allmänna kapitalinkomstskattesatsen höjs från 28 till 30 procent. Utdelningar från noterade bolag räknas till skillnad från tidigare helt som skattepliktig kapitalinkomst. Av utdelningar som erhålls från onoterade bolag räknas 35 procent av den andel som motsvarar den s.k. normalavkastningen som skattepliktig kapitalinkomst, vilket betyder en skattesats på 10,5 % för dividendinkomster. Det betyder att den sammanlagda skattesatsen för normalavkastningen på vinst som företaget delar ut är 30,2 procent. Utdelningar som överskrider normalavkastningen räknas i sin helhet som skattepliktig kapitalinkomst. Normalavkastningsräntan fastställs årligen och den bestäms enligt den medelfristiga räntan på statslån efter bolagsskatten. Normalavkastningen beräknas på basis av bolagets nettoförmögenhet per aktie. Arbetsgruppen har tagit upp frågor som berör beskattningsunderlaget i bolagsbeskattningen, men inga förändringar föreslås till denna del. Behovet att utveckla reglerna för beskattningsunderlag borde utvärderas i ett annat sammanhang. Arbetsgruppen föreslår inte införandet av ett skattestöd för FoU. Motiveringarna finns i arbetsgruppens mellanrapport. I den föreslagna modellen ska utdelningen från onoterade bolag delas fortfarande i två delar. Från utdelningen ska avskiljas en andel som motsvarar normalavkastningen på företagets nettoförmögenhet, av vilket 35 % ska vara skattepliktigt. Ett bolags sammanlagda skattesats motsvarar då alltså den allmänna kapitalinkomstskattesatsen: 22 % + (1-0,22) x 0,35 x 30 % = 30,2 % Den andel av ett onoterat bolags utdelning som överskrider normalavkastningen ska beskattas som kapitalinkomst i sin helhet. Till denna del kommer den sammanlagda skattesatsen för utdelningen att vara 45,4 procent enligt arbetsgruppens förslag. Denna marginalskattesats hamnar mycket nära det högsta marginalskattesatsen i förvärvsinkomstbeskattningen som arbetsgruppen föreslagit, om man bortser de försäkrades pensionsavgifter. Förslaget skulle således eliminera de största incitamenten att ta ut arbetsinsatsbaserad inkomst som dividend. Begreppet förvärvsinkomstdividend kommer att slopas ur skattelagstiftningen, vilket förenklar beskattningen. Utdelningen normalavkastningsandel ska beräknas som avkastning på aktiens matematiska värde. Som avkastningsprocent tillämpas till skillnad från dagsläget den medelfristiga statslåneräntan efter bolagsskatten. Räntan ska fastställas årligen. Studierna visar att detta sätt att fastställa normalavkastningsräntan är motiverat med tanke på neutralt bemötande av investeringarna. Flera aspekter stöder sänkningen av bolagsskattesatsen till 22 procent. Sänkningen av skattesatsen kommer att förstärka Finlands position som mål för direkta investeringar och förbättra inhemska koncerners
villighet att bevara sina huvudkontor i Finland. En låg samfundsskattesats minskar dessutom sårbarheten gentemot internationell skatteplanering, där man utnyttjar interna skuldarrangemang för att flytta vinster till länder där räntor och royaltyinkomster är skattefria eller lindrigt beskattade. Höjningen av kapitalinkomstskattesatsen till 30 procent anknyts till förflyttandet av tyngdpunkten i kapitalbeskattning från företagsbeskattning mot personbeskattning. En större höjning av skattesatsen kunde leda till skadliga beteendeeffekter. Den effektiva skattesatsen höjs klart hastigare än den nominella under inflatoriska förhållanden. Dessutom skulle skattesatsskillnaden till skattefria investeringsobjekt, såsom ägarlägenheter och långtidssparavtal bli tämligen stor. Enligt arbetsgruppens förslag skulle ett noterat bolags utdelning beskattas som kapitalinkomst till fulla beloppet. Detta kan motiveras med att dividendbeskattningen av bolag som noterats i en öppen ekonomi inte har någon betydelse för företagens investeringsbeslut. I en internationell miljö utgör lindringarna i dividendbeskattningen på personnivå inte något effektivt medel för minskningen av beskattningens snedvridande inverkan på investeringar. I onoterade bolag spelar däremot finansiering i form av inhemska privatpersoners eget kapital en central roll. Därför är det motiverat att rikta normalavkastningens lindrade beskattning åt denna företagsgrupp. En differentiering av dividendbeskattningen för noterade och onoterade bolag tillämpas redan i den nuvarande beskattningen, och det har inte rapporterats om några avgörande skadeverkningar. I arbetsgruppens dividendskattemodell kommer normalavkastningen på vinst av onoterade bolag att beskattas med samma skattesats på 30 procent som andra kapitalinkomster. Beskattningen kommer då att vara likvärdig både för investeringar i onoterade bolag och för olika skattebelagda investeringsobjekt på de finansiella marknaderna. Beskattningen av företagens skuld- och aktiefinansiering kommer också att vara likvärdig. Enligt de beräkningar som presenterades i mellanrapporten skulle avkastningskravet före skatt för investeringar som finansierats med vinster som lämnas i bolaget vara något lägre jämfört med bruttoavkastningskravet från finansmarknaderna. Dessutom skulle det vara lägre än avkastningskravet på investeringar som finansierats med extern finansiering. Det betyder att den föreslagna skattemodellen i någon mån gynnar mer finansiering av investeringar med vinster om man jämför med en helt neutral beskattning. Detta kan anses vara motiverat med tanke på beskattningens tillväxtaspekt. Den nuvarande beskattningen gynnar materiella investeringar som utökar företagets nettoförmögenhet, jämfört med immateriella investeringar. Arbetsgruppens modell skulle göra immateriella och materiella investeringar i stort sett likvärdiga i beskattningen. Detta skulle effektivisera kanaliseringen av resurserna i mest produktiva objekt. I reformförslaget beräknas utdelningens normalavkastningsandel utifrån den medelfristiga statslåneräntan efter bolagsskatten. Om räntan var t.ex. 5 % är den ränta som tillämpas på beräkningen av normalavkastningen (1-0,22) x 5 % = 3,9 % Räntan bör inte utfyllas med något risktillägg därför att det skulle uppmuntra till skatteplanering där nettoförmögenheten utökas med investeringar som är säkra och ger låg avkastning. Som normalavkastningsränta på utdelningen ska tillämpas räntan efter bolagsskatten. På så sätt beskattas den del av bolagets vinst som motsvarar avkastningen på bolagets eget kapital enligt statslåneräntan, totalt som med den allmänna kapitalskattesats (bolagets och ägarnas skatter). De föreslagna ändringarna skulle enligt arbetsgruppens utredningar flytta tyngdpunkten i beskattningen från onoterade bolag till beskattningen av ägare, men de skulle allmänt taget inte utöka det sammanlagda intäkter från skatterna som betalas av bolag och ägare. I denna beräkning har förändringarna som föreslås både till företags- och kapitalinkomstbeskattningen och till förvärvsinkomstbeskattningen inkluderats. Utredningarna visar att beskattningen skulle lättas för över hälften av företagarna och skärpas för ungefär en tredjedel. De största skärpningarna upplevs av företagare som tagit ut hela vinsten eller stora delar av den som utdelning så
att dividenden varit skattefri på aktieägarnivå. Lindringen skulle gälla framför allt företagare som tagit ut endast en liten del av vinsterna som dividend. I dessa fall kommer sänkningen av bolagsskattesatsen att minska på den sammanlagda skattebördan som ägaren och bolaget betalar. Beskattningen av boendet Bostäder är både ett placeringsobjekt och en varaktig konsumtionsvara för hushållen. Därför bör skattebemötandet av boendet granskas både i förhållande till beskattningen av andra placeringsobjekt och i förhållande till beskattningen av annan konsumtion. Bostaden, och det lån som tecknats för att finansiera den, utgör dessutom de överlägset största tillgångarna för majoriteten av de finländska hushållen. Hushållets position i livscykel påverkar kraftigt både ägandet samt finansieringen av egna bostäder. Unga hushåll bor sannolikare i hyresbostäder än äldre hushåll. Äldre invånare har sannolikare skuldfria egna bostäder än andra ägare. Ett särskilt drag på bostadsmarknaderna är också att marknaderna är väldigt lokala och att prisnivån varierar mellan olika områden. Detta beror dels på att bostäderna har tämligen lång livslängd, dels på att bostadsområdets tjänster och trivsamhet påverkar bostädernas attraktivitet direkt. Den offentliga sektorn påverkar efterfrågan och utbudet av bostäder på flera olika sätt. I Finland kan stöden för boendet indelas i tre huvudkategorier: direkta stöd (t.ex. bostadsbidrag), finansieringsstöd och skattestöd. Allmänt taget kan direkta stöd och finansieringsstöd betraktas som stöd åt låginkomsttagare. Största delen av stöden kanaliseras dock till ägarinvånare, och de är inte föremål för behovsprövning. När det gäller beskattningen av boendet är skattesystemet i Finland i många hänseenden likadant som i flera andra EU-länder och i Förenta staterna. Det nuvarande skattesystemet gynnar ägande jämfört med hyresboende och andra placeringsobjekt. Dessa snedvridningar skulle vara motiverade ifall de korrigerade de positiva externa effekter av ägarboendet eller om de utjämnade inkomstfördelningen. Arbetsgruppen bedömde att det inte går att påvisa sådana positiva externa effekter av ägarboende som skulle motivera det nuvarande omfattande stödet för ägarboende. Dessutom ser det ut som om stöden för ägarboendet i Finland fördelas så att största delen kanaliseras till dem med relativt höga inkomster. Stöden för ägarboendet tycks alltså inte stöda inkomstfördelningsmålen. Det nuvarande systemet kan anses vara problematiskt bl.a. för att största delen av skattestödet riktas till medel- och höginkomsttagare samtidigt som samhället försöker stöda låginkomsttagare med andra medel. Då man jämför skattebehandlingen av boendet med beskattning av andra placeringsobjekt kan man konstatera att det nuvarande systemet i Finland bemöter avkastningen från hyresboende på samma sätt som avkastningen från andra placeringsobjekt. Det betyder att ägarboende beskattas lindringare än andra placeringsobjekt. Arbetsgruppen bedömer med stöd av det ovan anförda att skattebehandlingen av ägar- och hyresboende och avkastningen från andra placeringsobjekt borde förenhetligas. Det finns i princip flera olika sätt att eftersträva det ovan nämnda målet. Arbetsgruppen har övervägt olika alternativ som omfattar både skärpning av beskattningen av ägarboende och lindring av beskattningen av hyresboende. Arbetsgruppen anser att det mest genomförbara alternativet skulle vara att begränsa ränteavdragsrätten för bostadslån. Ränteavdragsrätten bör begränsas stegvist och övergångsperiodens längd ska vara sådan att de relativt långa amorteringstiderna tas i beaktande. Arbetsgruppen har granskat olika sätt att begränsa ränteavdragsrätten och uppskattar att det mest rättvisa systemet skulle vara att andelen av avdragsgilla utgifter skulle begränsas gradvist. På detta sätt skulle begränsningen av ränteavdragsrätten riktas mot alla som har bolån i samma proportion. Arbetsgruppen föreslår att andelen av avdragsgilla ränteutgifter sänks gradvist med fem procentenheter per år. På så sätt skulle 80 procent av bolåneräntorna vara avdragsgilla efter fyra år. Arbetsgruppen anser det motiverat att avdragsrätten för bolåneräntor slopas på längre sikt.
Kommunalbeskattningen Arbetsgruppen har granskat olika slags skatters tillämplighet på kommunalnivån. Bolagsskatten är en väldigt konjunkturkänslig skatteform. Största delen av de kommunala tjänsterna består av välfärdstjänster som är oberoende av konjunkturerna, och det vore därför önskvärt att kommunernas finansiering inte heller varierade kraftigt med konjunkturerna. Kraftiga konjunkturväxlingar tycks också leda till medcykliska utgifter i kommuner. Arbetsgruppen anser därför att bolagsskatten inte lämpar sig för kommunal nivå och föreslår att kommunernas andel av bolagsskatten överförs till staten, som är mer adekvat för att svara för riskerna med skatteintäkterna. De inkomstförluster som följer av detta ska primärt ersättas via statsbidragssystemet. Arbetsgruppen anser av samma skäl att kapitalskatteintäkter inte bör tilldelas till kommunerna. Arbetsgruppens förslag om sänkning av den högsta marginalskattesatsen i förvärvsinkomstbeskattningen eliminerar tillsammans med de föreslagna ändringarna i kapitalinkomstbeskattningen incitamenten att omväxla förvärvsinkomster till kapitalinkomster, vilket för sin del förstärker kommunernas skattebas. Slopandet av förvärvsinkomstdividenden kommer att minska kommunernas skatteintäkter. Å andra sidan kommer företagarna efter skattereformen att ta ut inkomst mera som lön från sina bolag, vilket förstärker kommunernas skattebas. Allmänt konstaterar arbetsgruppen om att upptäcka nya skattebaser åt kommunerna det följande. Ifall kommunernas egna skattebaser förstärks, till exempel genom att statens skatter överförs till kommunerna, finns det samtidigt mindre möjligheter att utjämna kommunernas behovs- och strukturella skillnader än tidigare. Detta ska bli resultat av det att staten är tvungen att skära ner på statsandelarna ifall en del av statens skatteintäkter kanaliseras till kommunerna. Då man tar i beaktande kommunernas roll i omfördelning i form av välfärdstjänster bör man enligt arbetsgruppen inte minska betydelsen av att behovs- och kostnadsskillnaderna utjämnas. Arbetsgruppen kommer alltså inte att föreslå några nya skattebaser åt kommunerna. Fastighetsskatten betraktas allmänt som den bästa skatten för lokal nivå, och den har flera bra egenskaper. Nivån i fastighetsskatten är emellertid internationellt sett förhållandevis låg i Finland. Arbetsgruppen anser att fastighetsskattens betydelse för kommunernas finansiering borde ökas. Man ser det som önskvärt att fastighetsskatteintäkterna ökas med 50 procent från det nuvarande 1,2 miljarder euro, vilket skulle betyda en ökning på ca 600 miljoner euro. På längre sikt borde man syfta till att fastighetsskatten i större grad än i dagsläget skulle riktas mot mark, eftersom en fastighetsskatt som gäller mark är neutral och den påverkar inte markägarnas agerande. Eftersom man vill rikta höjningen av fastighetsskatten mot beskattning av mark bör man göra vissa strukturella ändringar till fastighetsskattesystemet. I det nuvarande systemet riktas den allmänna fastighetsskatten både mot mark och mot affärslokaler. Arbetsgruppen föreslår att man skulle fastställa en skild skattesats för mark, som skulle vara enhetlig för all mark. Om marken skulle ha en egen skattesats kunde kommunerna justera beskattningen av mark utan att t.ex. beskattningen av affärslokaler samtidigt ändrades. Fastighetsskattesystemet ska i stort sett förbli oförändrat, med undantag av den nya markskatten. Det föreslås emellertid att maximigränsen för skatten på mark, affärsbyggnader och permanenta bostadsbyggnader skulle slopas. Arbetsgruppen ser inte några principiella skäl till att lämna jord- och skogsbruksmark utanför beskattningen, utan anser att fastighetsskatten ska gälla all mark utan undantag. Arbetsgruppen kommer dock inte att föreslå detta, utan anser att frågan bör utredas ytterligare. En höjning av fastighetsskatten kan också orsaka problem för sådana hushåll som har låga inkomster jämfört med fastighetens värde. Arbetsgruppen anser att man bör överväga lindringar av fastighetsskatten i sådana fall. Arbetsgruppen poängterar dock att dessa slags lindringar enbart ska gälla boende. Överföringen av bolagsskatten till staten och ändringarna i fastighetsskattesystemet påverkar kommunernas skatteintäkter både direkt och via utjämningssystemet. Reformen kommer att påverka olika kommuner på olika sätt. Arbetsgruppen anser därför att skattereformer som berör kommunerna borde genomföras i
samband med totalrevisionen av statsbidragssystemet. På så sätt kunde man garantera att den ekonomiska situationen för enskilda kommuner inte försvagas orimligt. Arvs- och gåvoskatten Arvs- och gåvoskatten har traditionellt sett syftat till att utjämna förmögenhets- och inkomstskillnader. Studier visar att den inte har lika skadliga beteendeeffekter som beskattning av sparande. Ur detta perspektiv borde skatten vara progressiv. Internationella jämförelser visar att arvs- och gåvoskatten är så gott som uteslutande progressiv i länder som är jämförbara med Finland. I Finland är arvs- och gåvoskattesatsen exceptionell i två hänseenden. För det första är den högsta marginalskattesatsen låg, och för det andra tillämpas den högsta skattesatsen från en exceptionellt låg nivå. Eftersom man på arvsskatten i den första skattekategorin tillämpar den högsta marginalskatten på 13 procent redan från och med 60 000 euro och inom gåvobeskattning från 50 000 euro, kan man säga att arvs- och gåvoskatten är en proportionell skatt efter dessa gränser. Storleken av de ärvda förmögenheterna har under ett par årtionden ökat betydligt. Arbetsgruppen anser att skatteskalan borde justeras så att den motsvarar de nuvarande förmögenhetsförhållandena. Gränserna där skattesatserna på 10 och 13 procent börjar tillämpas i skattekategori I borde höjas t.ex. till 50 000 och 100 000 euro. Dessutom kunde man tillämpa en ny skattesats på 16 procent som skulle tillämpas endast på mycket stora arv och gåvor. Den nedre gränsen för den högsta skattesatsen kunde vara t.ex. 1 000 000 euro. Motsvarande ändringar borde göras även till skatteskalan i arvsskattens skattekategori II samt till gåvoskatteskalorna. Arbetsgruppen anser att skattefavoriseringen av placeringar i sparlivförsäkringsform borde elimineras så att skatteunderlaget skulle tätas och placeringsmarknadernas neutralitet förstärkas. Det finns två svårmotiverade avvikelser i anslutning till värderingen av företagsförmögenhet. I värderingslagen har man för aktiens jämförelsevärde fastställt en s.k. giljotinregel som haft samband med den numera avskaffade förmögenhetsskatten. Den innebär att aktiens jämförelsevärde får vara högst 50 procent högre än jämförelsevärdet året innan. Om ett aktiebolag grundats med minimikapitalet (2 500 euro), kan aktiens jämförelsevärde fortfarande efter ett årtionde vara bara en bråkdel av dess gängse värde. Detta sätter olika aktiebolag i väldigt olika situation, och avvikelserna inte kan motiveras. Därför borde giljotinregeln inte tillämpas vid arvs- och gåvobeskattningen. Vid överlåtandet av egendom som fåtts i arv eller som gåva betraktar man i allmänhet det värde som iakttas vid arvs- och gåvobeskattningen som anskaffningsutgift. Vid försäljning av företagsegendom, vars arvsoch gåvobeskattning lättats, betraktar man dock som anskaffningsutgift det gängse värdet vid mottagningsögonblicket. Då företagsförmögenhet överlåts vidare beskattas inte skillnaden mellan det gängse värdet och det lindrade värde som tillämpats vid arvs- och gåvobeskattningen som arvs och gåvoskatt eller överlåtelsevinst. Eftersom man genom generationsväxlingslindringen uppmuntrar mottagaren att behålla företagsförmögenhet som fåtts i arv eller som gåva, vore det motstridigt att samtidigt understöda avståendet från egendom genom att på detta tillämpa en skattebehandling som är avsevärt lindrigare än allmän överlåtelsevinstbeskattning. Därför borde man, då företagsförmögenhet överlåts vidare, betrakta det belopp på vilket arvs- och gåvoskatten en gång betalats som anskaffningsutgift. Effektberäkningarna över arbetsgruppens förslag Arbetsgruppen har utrett reformförslagens effekter för hushållens inkomstfördelning och skatteintäkterna. Dessa utredningar baserar sig på statiska beräkningar som inte tar hänsyn till beteendeeffekter. Förslagens potentiella effekter för hushållens och företagens beteende och därigenom ekonomin har utvärderats kvalitativt under de olika kapitlen i rapporten.
Inkomstfördelningseffekterna beskriver de föreslagna skattereformernas inverkan på hushållens reella disponibla inkomster. Reformernas effekter i personbeskattningen beräknas med hjälp av TUJA- mikrosimuleringsmodellen. Modellen baserar sig på hushållsdatabas från Statistikcentralens inkomstfördelningsstatistik. Det senaste data består av ett urval för 2008, och det har uppdaterats till 2010 års nivå. Den indirekta beskattningens inkomstfördelningseffekter beräknas med hjälp av Statistikcentralens konsumtionsundersökning från 2006. Inkomstfördelningseffekterna visas i tabell 1. De ändringar som föreslagits till personbeskattningen består av lindringar i förvärvsinkomstskatteskalan, skärpning av kapitalbeskattningen samt begränsning av ränteoch hushållsavdraget. Ändringarna i personbeskattningen ökar de reella disponibla inkomsterna för samtliga inkomstdeciler. Ökningen varierar från 0,8 procent till 2,2 procent och är i genomsnitt 1,6 procent. I de högsta inkomstnivåerna kommer skärpningen av kapitalbeskattningen att minska betydligt på ökningen av de disponibla inkomsterna eftersom största delen av kapitalinkomsterna erhålls av dessa inkomstklasser. Effekterna av hushålls- och ränteavdragsbegränsningarna påverkar också inom de högre inkomstnivåerna där de minskar inkomstökningen. Å andra sidan påverkar reformerna av förvärvsinkomstbeskattningen relativt minst på lägre inkomstnivåer, och de disponibla inkomsterna ökar proportionellt sett mera ju högre inkomstnivån är. Detta beror huvudsakligen på att pensions- och andra transfereringsinkomsternas andel är större i de lägre inkomstklasserna, och beskattningen av dessa inkomster kommer att förbli oförändrad. Inkomstfördelningseffekterna av höjningen av den indirekta beskattningen, dvs. mervärdes- och punktskatternas, är i princip likadana. Skattehöjningarna riktas åt samtliga inkomstklasser, men proportionellt sett mera åt låginkomsttagare. Punktskatter har dock en något regressivare inverkan än mervärdesskatter. Arbetsgruppen har konstaterat att en höjning av punktskatterna påverkar mer regressivt än t.ex. en höjning av mervärdeskatten. Regressiviteten påverkar dock olika varor på olika sätt beroende på om det är fråga om dagligvaror. En höjning av hälsoskatterna kan t.ex. generera hälsofördelar ifall en prishöjning leder till minskad konsumtion. Energi- och miljöskatternas inkomstfördelningseffekter kan däremot vara varaktigare eftersom skatterna i större mån än hälsoskatterna riktas mot varor vars konsumtion inte kan påverkas i någon större mån. De reformer som föreslagits i personbeskattningen och konsumtionsskatter minskar i sin helhet de reella disponibla inkomsterna i genomsnitt med 0,1 procent. De föreslagna skattereformerna minskar inkomsterna inom de lägsta och den högsta inkomstdecilerna. Skattereformernas effekt på de disponibla inkomsterna varierar inom olika inkomstdeciler mellan -1,8 och 0,6 procent. Bilden om skattereformernas inkomstfördelningseffekter ändras om man beaktar de höjda konsumtionsskatternas effekt på de indexbundna transfereringarna. Då man beaktar den effekt lindras skattereformernas skärpande inverkan. Sammanlagt kommer låginkomsttagarnas och den högsta inkomstdecilens beskattning dock att skärpas. Arbetsgruppen har i sina effektberäkningar tagit i beaktande SATA-kommitténs förslag om utvidgning av de sociala transfereringarnas indexbundenhet och garantipension som implementeras 2011. Inkomstskillnaderna kommer att minskas både av de transfereringarnas indexbundenhet och av garantipensionen. Beräkningarna exkluderar energiskattehöjningar som träder i kraft i början av 2011.
TABELL 1. Effekterna av ändringarna av de direkta och indirekta skatterna på de tillgängliga inkomsterna per decil, procent Åtgärdsförslag Decilernas inkomständring, % Personbeskattning Indirekt beskatt ning Skatterna sammanlagt Socialförmånernas indexbundenhet Garantipension Alla tillsammans 1. 0,8-2,6-1,8 1,0 0,9 0,1 2. 0,9-2,1-1,2 0,8 0,4 0,0 3. 1,3-2,0-0,7 0,6 0,2 0,1 4. 1,7-2,0-0,3 0,5 0,1 0,3 5. 1,9-1,9 0,0 0,4 0,1 0,5 6. 2,0-1,8 0,2 0,3 0,1 0,6 7. 2,0-1,7 0,3 0,2 0,0 0,6 8. 2,1-1,7 0,5 0,2 0,0 0,7 9. 2,2-1,6 0,6 0,1 0,0 0,7 10. 0,8-1,1-0,3 0,1 0,0-0,2 TOTALT 1,6-1,7-0,1 0,3 0,1 0,3 Skattearbetsgruppens förslag är statiskt sett neutrala ur skatteintäktsperspektiv, dock bortsett från effekterna av de föreslagna höjningarna i fastighetsskatten samt arvs- och gåvoskatten. Det betyder att den sammanlagda effekten av de föreslagna skatteminskningarna och höjningarna blir noll på skatteintäkterna då man bortser beteendeeffekter. Skatteintäktsberäkningarna över arbetsgruppens förslag presenteras i tabell 2. De största minskningarna i euro riktas åt förvärvsinkomstbeskattningen och de största höjningarna åt den indirekta beskattningen. I fråga om fastighetsbeskattningen skulle höjningen av den nedre gränsen för markskatt med 0,2 procentenheter öka skatteintäkterna uppskattningsvis med 15 miljoner euro. För arvs- och gåvobeskattningens del uppskattar arbetsgruppen att skattereformen sammanlagt skulle öka skatteintäkterna något. Egentliga skatteintäktsberäkningar kan emellertid inte göras eftersom det skulle kräva en uppskattning om den framtida utvecklingen av arv och gåvor, vilket vore svårt. Då man uppskattar de indirekta skatternas konsekvenser för skatteintäkterna bör man även granska utvecklingen av de ovan nämnda indexbundna sociala transfereringarna, eftersom skärpningen av de indirekta skatterna kommer att påverka transfereringarna direkt genom indexkopplingen. Arbetsgruppen har beräknat att de föreslagna skattehöjningarna skulle öka transfereringarna med 300 miljoner euro.
TABELL 2. Förslagens inverkan på skatteintäkterna Skatteändringarna Mn euro/år PERSONBESKATTNINGEN SAM- MANLAGT -1 400 Kapitalbeskattningen + 500 Ränteavdraget + 90 Hushållsavdraget + 70 Annan förvärvsinkomstbeskattning - 2 060 SAMFUNDSSKATTEN - 800 INDIREKTA BESKATTNINGEN SAMMANLAGT + 2 200 Mervärdesbeskattningen + 1 200 Punktbeskattningen + 1 000 SKATTERNA TOTALT 0 Tabellen inkluderar inte skatteintäktseffekterna från höjningen av vare sig fastighetsskattens eller arvs- och gåvoskatten Eventuella beteendeeffekter som orsakas av skattereformerna ingår inte i beräkningarna. Målet med beskattningen är bland annat att påverka företagens investerings- och lokaliseringsbeslut, efterfråge- och utbudsbeslut av arbete samt konsumtionsstrukturen. Höjandet av konkurrenskraften, arbetsproduktivitet och deltagningsgraden på arbetsmarknaden är viktiga element med tanke på ändringen av den ekonomiska verksamhetsmiljön och hållbar finansiering av den offentliga sektorn. Ifall deltagningsgraden kan höjas och allt flera söker sig till arbetsmarknaden kommer även inkomstskillnaderna att utjämnas och fattigdomsrisk att minska. Beteendeeffekterna har således ett samband med såväl budget- som inkomstfördelningseffekterna. Målet med reformerna i konsumtions- och miljöbeskattningen är att lindra deras skadliga externa effekter. De verkliga beteendeeffekterna är dock svåra att förutspå. En del av ändringarna kan realiseras först under en längre tid, såsom t.ex. effekterna på utbildning, energisnåla investeringar, nya matvanor eller eventuellt arbetsutbud och efterfrågan på arbete. Å andra sidan igen kan effekterna av t.ex. skärpt kapitalinkomstbeskattning realiseras tämligen snabbt. Arbetsgruppens reformförslag i ett nötskal Arbetsgruppen föreslår att tyngdpunkten i beskattningen skulle flyttas återhållsamt från beskattning av arbete mot beskattning av konsumtion. Beskattningen av förvärvsinkomster föreslås bli lättad med ca 2 md euro statiskt beräknat. De ändringar som föreslagits i företags- och kapitalbeskattningen kommer att minska skatteintäkterna statiskt beräknat med ca 300 miljoner euro. Lättnaderna ska finansieras genom att mervärdesbeskattningen skärps med 1,2 md euro. De återstående ca 1,2 md euro ska finansieras genom en höjning av
punktskatter samt genom begränsning av ränte- och hushållsavdragen. Dessa statiska beräkningar har inte tagit i beaktande eventuella beteendeeffekter som orsakas av skattereformerna. Arbetsgruppen föreslår att lättandet av förvärvsinkomstbeskattningen skulle riktas åt arbetsrelaterade inkomster. Lättandet ska inriktas så att marginalskattesatserna sänks inom samtliga inkomstnivåer. Lindringen ska genomföras så att den genomsnittliga skattesatsen sänks mera än genomsnittet i de lägsta och de högre inkomstnivåerna. Inom de högre inkomstnivåerna ska marginalskattesatsen sänkas till ca 50 procent. Tyngdpunkten ska flyttas mot konsumtionsbeskattning genom att mervärdes- och punktskatter höjs. - I detta skede ska mervärdesbeskattningen ändras så att standardskattesatsen och de två sänkta skattesatserna höjs med två procentenheter. Målet ska dock vara att mervärdesbeskattningsstrukturen skulle bli enhetligare i fortsättningen. - Energi- och miljöskatter av punktskatterna samt beskattningen av produkter som är skadliga för hälsan (hälsoskatter) kommer att skärpas med ungefär 1 miljard euro. Arbetsgruppen föreslår att skatteförhöjningarna skulle riktas inom energi- och miljöbeskattningen till grundskatten i fordonsskatten, skatten på konsumtionsel (skatteklass I) samt till bränsleskatterna på trafik- och uppvärmningsbränslen. Dessutom ska man ta i bruk en windfallskatt för elproduktionen. Hälsoskatterna ska höjas (läskedrycksskatten, punktskatten på sötsaker och glass samt alkoholskatten) med hänseende till resandeinförseln och utvecklingen på de olagliga marknaderna. Skatteunderlaget för punktskatten på sötsaker och glass ska utvidgas. Tillämpning av en sockerskatt ska utredas. Arbetsgruppen föreslår att tyngdpunkten inom företags- och kapitalbeskattningen skulle flyttas från bolagsbeskattning mot beskattning på personnivå. Som en del av denna reform ska skattefria utdelningar från onoterade bolag slopas och ersättas med en lättad beskattning av normalavkastningen på dividend. Detta ska genomföras så att skattesatsen för normalavkastningen på vinst som bolaget delar ut (bolag och ägare) motsvarar den allmänna kapitalskattesatsen. - Bolagsskattesatsen ska sänkas från nuvarande 26 till 22 procent och den allmänna kapitalinkomstskattesatsen ska höjas från 28 till 30 procent. - Utdelningar som delas ut av noterade bolag beskattas fullt som beskattningsbar kapitalinkomst till skillnad från de gällande reglerna. - I fråga om utdelning från onoterade bolag räknas 35 % av den andel som motsvarar den s.k. normalavkastningen till de beskattningsbara kapitalinkomsterna, vilket innebär en skattesats på 10,5 procent för dividendinkomster. Den totala skattesatsen för normalavkastningen på vinst som delas ut av bolag blir alltså 30,2 procent, vilket motsvarar den allmänna kapitalskattesatsen. Utdelning som överskrider normalavkastningen betraktas som skattepliktig kapitalinkomst i sin helhet. - Normalavkastningsräntan fastställs årligen och den bestäms enligt den medelfristiga statslåneräntan efter bolagsskatten. Normalavkastningen beräknas utgående från bolagets aktiespecifika nettoförmögenhet. Beskattningen av boende föreslås bli ändrad så att skattebemötandet av hyres- och ägarbostäder förs närmare varandra. Det lämpligaste systemet för att förenhetliga beskattningen av ägar- och hyresboendet vore enligt arbetsgruppen att minska på ränteavdragsrätten. Arbetsgruppen föreslår att andelen av avdragsgilla ränteutgifter minskas stegvist med 5 procentenheter per år. På så sätt skulle 80 procent av bolåneräntorna vara avdragsgilla efter fyra år. På längre sikt anser arbetsgruppen det motiverat att avdragsrätten för bolåneräntor slopas helt.
Arbetsgruppen föreslår att kommunalskattestrukturen borde ändras så att konjunkturväxlingarna påverkade kommunernas skatteunderlag så lite som möjligt. Bolagsskatten är en mycket konjunkturkänslig skatteform och arbetsgruppen föreslår därför att kommunernas andel av intäkten borde överföras till staten. De inkomstförluster som orsakas skulle ersättas i första hand via statsandelssystemet. Arbetsgruppen föreslår inte några nya skatteformer för kommunerna. Arbetsgruppen anser att fastighetsskatten borde utgöra en betydligt större andel av kommunernas skatteintäkter. Inom fastighetsskatten borde man enligt arbetsgruppen beakta de problem som en höjning av skatterna skulle orsaka åt hushåll som har låga inkomster jämfört med fastighetens värde. - Utvecklandet av utjämningssystemet och statsandelssystemet bör utredas så att kommunerna skulle få bättre möjligheter att utnyttja fastighetsskatten. Man ser det som önskvärt att intäkten från fastighetsskatten ökas med 50 procent från den nuvarande intäkten på 1,2 miljarder euro, vilket innebär en ökning på 600 miljoner euro till den årliga skatteintäkten. - Tyngdpunkten hos fastighetsskatten ska så småningom flyttas mot beskattning av mark, och marken ska få en avskild skatteskattesats. - Nedre gränsen för markskattesatsen ska höjas med 0,2 procentenheter till 0,8 procent. - Fastighetsskattesatsernas övre gränser tas bort för markens, affärslokalers och permanenta bostadsbyggnaders del, men bevaras vid beskattningen av kraftverksbyggnader och andra än permanenta bostadsbyggnader. - Beskattningen av obyggd mark (som planlagts för boende) ska i enighet med det nuvarande systemet hållas på en högre nivå än den allmänna fastighetsbeskattningen. - Förutsättningarna för fastighetsbeskattningen att vidsträcka också jord- och skogsbruksmarken ska utredas. - Det är viktigt att fastigheternas beskattningsvärden ligger enhetligt nära deras marknadsvärden. Arbetsgruppen föreslår att arvs- och gåvobeskattningen revideras enligt följande: - Skatteskalan ska justeras till att den motsvarar de nuvarande förmögenhetsförhållandena genom en höjning av gränserna för tillämpningen av skattesatserna på 10 och 13 procent i skatteklass I, t.ex. till 50 000 och 150 000 euro. Dessutom kunde man införa en ny skattesats på 16 procent som skulle tillämpas endast på mycket stora arv och gåvor. Den nedre gränsen för den högsta skattesatsen kunde vara t.ex. 1 000 000 euro. Motsvarande ändringar ska göras till arvsskattens skatteskala i skatteklass II samt till gåvoskatteskalorna. - Skattefavoriseringen av placeringar i sparlivförsäkringsform ska slopas så att skatteunderlaget tilltätas och neutraliteten förstärks på placeringsmarknaderna. - Vid vidareöverlåtelse av företagsförmögenhet ska man som anskaffningsutgift betrakta det belopp på vilket man en gång betalat arvs- och gåvoskatt. Den s.k. giljotinregeln för aktiens jämförelsevärde ska inte tillämpas vid arvs- och gåvobeskattningen. Dessutom ska avdragssystemet förnyas för hushållsavdragets del så att skatteavdragets andel av arbetskostnaderna sänks från nuvarande 60 till 50 procent. Maximibeloppet för avdraget ska enligt förslaget också sänkas från 3 000 till 2 300 euro.