Remissyttranden över SOU 2010:68

PM 70 2011-03-03 Yttrandefrihetskommittén Ju 2003:04 Utredningssekreterare: Martin Brinnen Nils Funcke Daniel Gustavsson Remissyttranden över SOU 2010:68 Innehållsförteckning 1. Inledning... 5 2. Remissinstansernas synpunkter... 6 2.1 Allmänna synpunkter... 6 Åklagarmyndigheten... 6 JMG (Institutionen för journalistik och masskommunikation vid Göteborgs universitet)... 8 JMK (Institutionen för journalistik, medier och kommunikation vid Stockholms universitet)... 8 Bonnier AB... 8 Sveriges kommuner och landsting... 9 Statens Kriminaltekniska laboratorium... 9 Tidningsutgivarna (TU)... 9 Kronofogdemyndigheten... 11 Svenska Filminstitutet... 11 Malmö stad... 12 Journalistförbundet... 13 Svea hovrätt... 14 Förvaltningsrätten i Göteborg... 14 Myndigheten för radio och tv... 14 Sveriges advokatsamfund... 15 TV4... 20 SVT... 21 Sveriges Radio... 24 Stampen AB... 27 Uppsala universitet, juridiska fakultetsnämnden... 28 TCO... 29 JO, Hans-Gunnar Axberger... 31 Justitiekanslern... 36

2 Norrbottens läns landsting...37 Sveriges universitetslärarförbund (SULF)...38 Sveriges författarförbund...39 Stockholms universitet, Juridiska fakultetsnämnden...40 LO...42 Botkyrka kommun...43 Hovrätten för Västra Sverige...43 KLYS Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd44 Sveriges Tidskrifter...44 Helsingborgs tingsrätt...45 Svenska Förläggareföreningen...45 Folket i Bild/Kulturfront...46 Myndigheten för radio och tv...49 KLYS, Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd..50 Svenskt näringsliv...50 Stockholms tingsrätt...51 Folkrörelsen nej till EU Botkyrka...51 Presstödsnämnden...53 Kommerskollegium...53 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)...54 Landstinget i Dalarna...55 Statens kulturråd...56 Datainspektionen...56 Svenskt näringsliv...59 Kungliga Biblioteket...60 Rikspolisstyrelsen...61 Civil Rights Defenders...61 2.2 Om massmediebegreppet...63 Statens kriminaltekniska laboratorium...63 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)...64 Åklagarmyndigheten...64 Tidningsutgivarna (TU)...64 JMG...65 JMK...65 Svea hovrätt...65 Botkyrka kommun...65 Stockholms universitet, Juridiska fakultetskansliet...66 Sveriges advokatsamfund...66 TV4...67 SVT...67 JO, Hans-Gunnar Axberger...68 Sveriges Tidskrifter...69 Justitiekanslern...69 FIB/Kulturfront...70

Civil Rights Defenders... 70 2.3 Om Ansvarsmodellen... 70 Justitiekanslern... 70 Myndigheten för radio och tv... 71 JMK... 72 Hovrätten för Västra Sverige... 73 Sveriges advokatsamfund... 73 Brottsoffermyndigheten... 74 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)... 74 Datainspektionen... 74 Åklagarmyndigheten... 75 Tidningsutgivarna (TU)... 75 Falkenbergs kommun... 76 JMG... 76 Sveriges kommuner och landsting... 76 Svenska Filminstitutet... 77 Riksarkivet... 77 Malmö stad... 77 Journalistförbundet... 78 Svea hovrätt... 78 Botkyrka kommun... 78 LO... 80 Tullverket... 80 Sveriges författarförbund... 80 Stockholms universitet, Juridiska fakultetskansliet... 80 Sveriges universitetslärarförbund (SULF)... 81 TV4... 81 SVT... 83 Uppsala universitet, juridiska fakultetsnämnden... 85 TCO... 85 JO, Hans-Gunnar Axberger... 85 Helsingborgs tingsrätt... 86 Internet Society, Sverige... 86 KLYS Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd86 Sveriges Tidskrifter... 87 Brottsförebyggande rådet... 87 Norrbottens läns landsting... 87 Stampen AB... 88 Svenskt näringsliv... 88 Stockholms tingsrätt... 88 Presstödsnämnden... 88 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)... 89 Datainspektionen... 90 Uppsala universitet, juridiska fakultetsnämnden... 91 3

4 Rikspolisstyrelsen...91 2.4 Verksamhetsmodellen...92 JMK...92 Hovrätten för Västra Sverige...92 Sveriges advokatsamfund...92 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)...93 Åklagarmyndigheten...93 Tidningsutgivarna (TU)...94 JMG...94 Sveriges kommuner och landsting...94 Svenska Filminstitutet...94 Malmö stad...95 Journalistförbundet...95 Svea hovrätt...95 Botkyrka kommun...96 LO...96 Tullverket...96 Myndigheten för radio och tv...96 Sveriges författarförbund...97 Stockholms universitet, Juridiska fakultetskansliet...97 Sveriges universitetslärarförbund (SULF)...97 SVT...97 TV4...99 Uppsala universitet, juridiska fakultetsnämnden...99 TCO...99 JO, Hans-Gunnar Axberger...100 KLYS Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd101 Sveriges Tidskrifter...101 Justitiekanslern...102 Myndigheten för radio och tv...103 Svenskt näringsliv...104 Stockholms tingsrätt...104 Presstödsnämnden...104 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)...105 Datainspektionen...105 Civil Rights Defenders...106 2.5 Ändamålsmodellen...108 JMK...108 Hovrätten för Västra Sverige...108 Bonnier AB...108 Sveriges advokatsamfund...109 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)...109 Datainspektionen...110 Tidningsutgivarna (TU)...111

Falkenbergs kommun... 112 JMG... 112 Sveriges kommuner och landsting... 112 Riksarkivet... 113 Malmö stad... 113 Journalistförbundet... 113 Svea hovrätt... 113 Botkyrka kommun... 114 LO... 114 Tullverket... 115 Myndigheten för radio och tv... 115 Sveriges författarförbund... 115 Stockholms universitet, Juridiska fakultetskansliet... 115 Sveriges universitetslärarförbund (SULF)... 116 TV4... 116 SVT... 117 Uppsala universitet, juridiska fakultetsnämnden... 119 TCO... 119 Helsingborgs tingsrätt... 120 Internet Society, Sverige... 120 Sveriges Tidskrifter... 120 JO, Hans-Gunnar Axberger... 120 Helsingborgs tingsrätt... 123 KLYS Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd124 Sveriges Tidskrifter... 124 Justitiekanslern... 124 Norrbottens läns landsting... 125 Sveriges Radio... 125 Myndigheten för radio och tv... 125 Svenskt näringsliv... 126 Stockholms tingsrätt... 126 Presstödsnämnden... 126 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB)... 127 Landstinget i Dalarna... 128 Datainspektionen... 129 5 1. Inledning Den här promemorian innehåller en sammanställning av de remissvar som har kommit in med anledning av Yttrandefrihetskommitténs debattbetänkande, SOU 2010:68.

6 Sammanställningen består av direkta citat ur remissvaren som har sorterats under några huvudrubriker. Vid sammanställningen har endast mer beskrivande redogörelser av innehållet i betänkandet utelämnats. De streck () som förekommer mellan vissa stycken är ett försök att markera när remissinstansen byter ämne. I några fall markerar strecken också att styckena inte hänger ihop i remissvaret. För att underlätta läsningen har innehållsförteckningen tillåtits bli relativt omfångsrik. Tanken är att den som önskar följa en viss remissinstans yttrande i sin helhet lätt ska kunna hitta till nästa avsnitt. Som bilaga till denna PM har upprättats en förteckning över samtliga remissinstanser med uppgift om vilka som svarat. Av de totalt 115 remissinstanserna har 58 yttrat sig över betänkandet, tio har meddelat att de avstår från att yttra sig medan resterande 47 inte hörts av. 2. Remissinstansernas synpunkter 2.1 Allmänna synpunkter Åklagarmyndigheten Utformningen av grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten är en mycket komplex fråga av stort praktiskt och principiellt intresse. Från ett åklagarperspektiv har regleringen betydelse för brottsbekämpningens effektivitet i olika hänseenden. I betänkandet beskrivs principiella och praktiska problem som dagens reglering av tryck- och yttrandefriheten rymmer (3 kap.). Jag har inget att invända mot betänkandets beskrivning av problemen och instämmer naturligtvis bl.a. i att de s.k. kortslutningseffekter som för närvarande gör sig gällande inte är önskvärda. Vidare klarläggs i betänkandet på ett tydligt sätt att det finns konfliktytor mellan EU-rätten och den svenska regleringen av yttrandefriheten (4 kap.). Jag är, bl.a. mot bakgrund av vad som i betänkandet anförs om EUrättens förhållande till den svenska grundlagsregleringen, tveksam till om en sådan renodlad nationellt präglad värdering av de tre modellerna som kommittén är ute efter är meningsfull. I praktiken går det inte att se bort från EU-rätten. Denna reservation medför också att mina synpunkter på de tre modellerna blir av mera övergripande karaktär. Jag vill också framhålla att mitt yttrande lämnas utifrån de intressen som Åklagarmyndigheten har att bevaka.

För en operativ åklagare är det viktigt att det klart och tydligt framgår av regelverket om åklagaren är behörig att handlägga ett ärende. Vidare är det en stor praktisk fördel om det lätt kan klarläggas vem som ansvarar för ett yttrande. Sådana kortslutningseffekter om beskrivs i 3 kap. i betänkandet är, som redan framhållits, inte önskvärda ur ett åklagarperspektiv. Min företrädare framhöll i sitt yttrande (ÅM-A 2007/0362) över det tidigare debattbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten? (SOU 2006:96) bl.a. att kritik kunde riktas mot den detaljerade regleringen på grundlagsnivå samt att det var angeläget för Åklagarmyndigheten att förbättra förutsättningarna för Sverige att bistå andra länder i brottsutredningar på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området och att det borde göras klart under vilka förutsättningar internationell rättslig hjälp kan lämnas. Dessa synpunkter är fortfarande giltiga. Sett ur ett åklagarperspektiv är det inte givet att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundbultarna för alltid bör stå helt orubbade. Meddelarfriheten kan således behöva vägas mot integritetsintressen och inte minst vid allvarlig brottslighet mot intresset av att förundersökningssekretessen inte upphävs. Betänkandet innehåller som framgått inte någon jämförelse om fördelar och nackdelar med den nuvarande regleringen. Liksom kommittén själv antyder (avsnitt 4.6.3) kan inte heller jag låta bli att notera att det kan visa sig bäst att behålla det nuvarande systemet och att tills vidare följa den EU-rättsliga utvecklingen för att i ett senare skede överväga om det finns anledning till några mer genomgripande förändringar. Jag har också noterat att två ledamöter och fyra experter i ett särskilt yttrande (s. 341ff.) bl.a. anfört att en stor risk med ändamålsmodellen är att grundlagsskyddet sätts ur spel för yttranden som bäst behöver det samt att det redan nu ter sig sannolikt att ingen av de skisserade modellerna kommer att ge ett tillräckligt starkt skydd för yttrandefriheten och att kommittén följaktligen i det fortsatta arbetet troligen kommer att få rikta in sig på en allmän översyn av TF och YGL. Oavsett vilka kommande EU-rättsliga överväganden som utredningen gör och oavsett vilka EU-intressen som fortsättningsvis gör sig gällande är det under alla förhållanden centralt att avgränsningen av det särskilda grundlagsskyddet blir klar och tydlig och lätt att tillämpa och inte ställer upp onödiga hinder mot en effektiv brottsbekämpning. Det är också viktigt att förutsättningarna för internationell rättslig hjälp på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området blir tydligare och att andra länders berättigade intressen kan tillgodoses. 7

8 JMG (Institutionen för journalistik och masskommunikation vid Göteborgs universitet) När det gäller EU-rätten ställer vi oss något frågande inför varför varken direktiven eller kommittén tagit upp problemet med utseende av jury som EU haft synpunkter på (jfr fallet Holm). Avslutningsvis vill institutionen peka på att TF och YGL trots allt fungerat tämligen väl även i en tid med stora förändringar på mediemarknaden. Vi har nog inte sett de stora problem som skulle motivera stora förändringar i de existerande lagarna men skall med stort intresse följa Yttrandefrihetskommitténs vidare arbete. JMK (Institutionen för journalistik, medier och kommunikation vid Stockholms universitet) Delbetänkandet Ny yttrandefrihetsgrundlag slår fast att synpunkterna på förslaget i första hand bör avse de tre modellernas för- och nackdelar. Vi har tagit fasta på det. I det här skedet tar vi alltså inte ställning till om det överhuvudtaget är befogat att byta ut nuvarande lagstiftning. Delbetänkandet har inte analyserat hur de tre modellerna förhåller sig till EU-rätten. Vi ser därför fram emot ett slutbetänkande som förmår förena EU-rätten med den svenska yttrandefrihetens grundbultar, där vi ur publicistisk synvinkel särskilt vill framhålla censurförbudet, etableringsfriheten, ensamansvaret och meddelarskyddet. Bonnier AB Bonnier följer därför med intresse yttrandefrihetskommitténs arbete och stöder den grundläggande ambitionen att utveckla lagstiftningen i teknikoberoende riktning under förutsättning att grundlagsskyddet inte försvagas. Bonnier noterar att samtliga av de föreslagna modellerna innebär mer omfattande krav för att grundlagsskyddet ska bli tillämpligt, än vad som är fallet med dagens ordning. Samtidigt får den befintliga lagstiftningen alltjämt anses ge yttrandefriheten ett starkt grundlagsskydd och har dessutom historiskt kunnat anpassas för att även ny publiceringsteknik ska kunna omfattas av detta skydd. Mot den bakgrunden vore det om kommittén väljer att gå vidare med någon av de presenterade lagstiftningsmodellerna värdefullt att inte bara ställa den eller dessa mot nuvarande ordning, utan att även utreda möjligheten att revidera befintlig lagstiftning i teknikneutral riktning. Samtliga föreslagna modeller stipulerar att ansvaret för utgivning av såväl periodiska som icke-periodiska skrifter ska ligga på utgivaren. Detta skulle

innebära en betydande förändring för förlag och författare vid bokutgivning, då författaren traditionellt har haft det straffrättsliga ensamansvaret. Författarens ansvar för en bok försvinner, som konstateras i betänkandet. En ordning där ansvaret flyttas till förläggaren riskerar att leda till en mer restriktiv bedömning från förlagen vid utgivning, vilket skulle kunna verka hämmande på författarens kontroll över sina verk. Följderna av en sådan förändring analyseras inte utförligt i detta betänkande, något som bör göras i kommitténs fortsatta arbete. 9 Sveriges kommuner och landsting Eftersom modellerna inte är färdigutarbetade med fullständiga lagförslag menar vi att det är svårt att uttala sig till förmån för någon av modellerna framför de övriga. Dock anser vi att ansvarsmodellen har vissa fördelar i förhållande till de övriga två modellerna. Vi anser att det finns goda skäl att se över den nuvarande lagstiftningen för tryckfrihet och yttrandefrihet och att en ansats som eftersträvar en mer teknikneutral lagstiftning är lovvärd. Statens Kriminaltekniska laboratorium En helt ny yttrandefrihetsgrundlag förefaller dock vara det mest realistiska alternativet för att få en robust lagstiftning, som inte kräver ständiga ändringar för att möta bl.a. den tekniska utvecklingen. Det här handlar dessutom i grunden om politiska frågor/bedömningar som SKL avstår från att ha synpunkter på. Det som kan tyckas vara byråkratiskt och mindre rättssäkert, är att det alltid måste prövas i efterhand om en tolkning eller tänkt åtgärd kan anses vara laglig eller olaglig. Det ger hela lagstiftningen en negativ ton. Det borde vara möjligt att hitta en modell - i stil med skattelagstiftningens förhandsbesked - för den som frivilligt ansöker om ett förhandsbesked huruvida en viss tolkning eller en tänkt åtgärd kan anses vara i överensstämmelse med yttrandefrihetslagstiftningen eller ej. Självklart måste ett sådant förhandsbesked ges med förbehållet att det gäller under i ansökan givna förutsättningar. Tidningsutgivarna (TU) En grundläggande fråga är dock naturligtvis varför man utöver den allmänna yttrandefriheten i regeringsformen - ska ge ett särskilt starkt -eller privilegierat - skydd för yttrandefriheten i vissa sammanhang genom särskilda mediegrundlagar? Vilka ska ges möjlighet att få ta del av ett sådant system?

10 Den tekniska utvecklingen har på bara några decennier möjliggjort en masskommunikation som gått från ett fåtal till många till många till många. Var och en sin egen utgivare med andra ord. Och det finns gott om ansvariga utgivare, men det finns också gott om oansvariga utgivare. Att använda den särskilt starka yttrandefriheten och åtnjuta de fördelar och det starka skydd den för med sig kräver därför att man också är beredd att ta ansvar för vad som yttras. Det är en grundtanke i TF och YGL i dag och det bör det också vara när man diskuterar alternativa modeller. TU anser därför att svaret på den nyss ställda frågan är att det privilegierade skyddet för yttrandefriheten bör tillkomma den som tydligt manifesterar att han/hon tar ansvar för det som yttras eller publiceras. Formerna för detta ansvarstagande bör dock kunna göras enklare än i dag, så att fler kan ta detta ansvar och låta sig omfattas av systemet. Det skulle stärka dess legitimitet. Och för den som inte i särskild ordning vill kliva fram och ta ansvar ges det allmänna skyddet för yttrandefriheten. Det räcker förvisso långt, det med. TU anser att de lagtekniska problem och brister som kan finnas med TF och YGL inte ska överdrivas. Att knyta det som yttras till den tekniska form där det framförs har tvärtom flera fördelar. Det ger ett fast och tydligt avgränsat regelverk, vars tillämplighet inte riskerar att påverkas av subjektiva överväganden om ett yttrandes innehåll. Särskilt YGL har visat sig dynamisk och har kunnat omfatta de flesta tillkommande medieformer utan ändringar. Att ändringar i de två lagarna då och då ändå måste ske är heller inte något konstigt med tanke på att de i detalj reglerar och skyddar utövandet av tryck- och yttrandefriheten i alla led. De tillämpningssvårigheter som brukar nämnas t ex om att avgöra om något är tryckt i en tryckpress eller ej - är ännu så länge inte större än att de kan hanteras. Däremot kan det på sikt finnas en risk att den tekniska utvecklingen kan komma att leda till gränsdragningsproblem när det gäller att avgöra från vilken plattform något ska anses publicerat och därmed vem som ska bära ansvaret för det. Tillämpningsproblemen i interaktiva miljöer t ex i fråga om kommentarsfunktioner - på massmediesajter är ett väl bekant problem, men den problematiken är densamma också med kommitténs alternativa modeller. Detta hindrar inte att man med ett öppet sinne måste vara beredd att pröva om det finns andra alternativ. Detta är heller inte första gången som frågan om ett medieoberoende massmedieskydd övervägs. TU välkomnar därför att utredningen gjorts.

11 Enligt TU:s mening är det däremot att beklaga att enbart de tre modellerna presenteras som alternativ och att de inte redan i detta skede prövas mot TF och YGL. Det skulle bättre ha möjliggjort en helhetsbedömning av om modellerna alls är möjliga att genomföra utan att tryck- och yttrandefriheten försvagas på ett oacceptabelt sätt. När TU i det följande kommenterar de tre modellerna är det därför viktigt att understryka att detta inte innebär något ställningstagande i själva huvudfrågan, d v s om hur modellerna står sig i förhållande till den nuvarande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Av det [ ] sagda framgår att TU helt avvisar Verksamhetsmodellen och Ändamålsmodellen. Detta ska inte uppfattas som att TU tillstyrker Ansvarsmodellen, men ska kommittén över huvud taget arbeta vidare med någon av modellerna så är det denna modell. Om kommittén väljer att gå vidare med någon av modellerna är det oerhört viktigt att det arbetet inte sker isolerat utan att den valda modellen på punkt efter punkt jämförs med den ordning som gäller enligt TF och YGL i dag. Kronofogdemyndigheten De inkonsekvenser och otydligheter som teknikutvecklingen har medfört på tryck- och yttrandefrihetslagstiftningens område är inte tillfredsställande och det finns därför, som föreslås i betänkandet, anledning att se över lagstiftningen och göra den teknikoberoende. De tre modeller för en ny yttrandefrihetsgrundlag som presenteras i betänkandet synes alla komma till rätta med många av de problem som dagens teknikbaserade lagstiftning medför och det samtidigt som de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna bibehålls. Svenska Filminstitutet Svenska Filminstitutet har tidigare i olika sammanhang påpekat vikten av att det yttrandefrihetsrättsliga skyddet för film, det vill säga rörlig bild med eller utan ljud, skall vara teknikneutralt. Något annat vore, med dagens starkt diversifierade visningstekniker för film, orimligt. Samma filmer når i dag sin publik genom, sinsemellan helt olika, tekniker. Den yttrandefrihetsrättsliga regleringen måste alltså skydda innehållet i filmen, själva yttrandet, och eventuella uppgiftslämnare, oavsett vilken teknik som används för att sprida yttrandet till allmänheten.

12 Malmö stad De tre modeller som presenterats är inte färdiganalyserade. Bl.a. har förhållandet till EU rätten inte mer än översiktligt analyserats. Malmö kommun anser därför att det är svårt att på nuvarande stadium ta ställning till om en mer teknikoberoende lagstiftning bör införas genom förändringar inom ramen för nuvarande tryckfrihetsförordning och yttrandefrihetsgrundlag eller om det kan ske genom en helt ny yttrandefrihetsgrundlag utan att riskera de värden som det nuvarande systemet inrymmer. Om det vidare arbetet visar att en helt ny yttrandefrihetsgrundlag är att föredra är det Malmö kommuns uppfattning att ansvarsmodellen har försteg framför verksamhetsmodellen och har klara försteg framför ändamålsmodellen. Med det vida grundlagsskydd som åstadkoms genom de nya förslagen måste frågorna om skyddet för sekretessbelagda uppgifter och skyddet för personliga integriteten och privatlivet bli föremål för en grundlig analys, särskilt med avseende på dataskyddsdirektivet. EU-rätten har inte analyserats färdigt i utredningen. EU rätten har i princip företräde även i förhållande till grundlagen inom områden där beslutanderätten överlåtits. Det är inte helt utan risker att stifta en helt ny grundlag, i stället för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som är uttryck för rättsliga och kulturella traditioner i landet av gammal hävd. EU frågorna måste, precis som utredningen själv framhåller, drivas vidare innan ställning tas till om ifrågavarande förändringar ska göras inom ramen för nuvarande lagstiftning eller om en helt ny yttrandefrihetsgrundlag kan stiftas utan att riskera de värden som det nuvarande systemet inrymmer. Det finns några aspekter som behöver analyseras särskilt när kretsen av aktörer under grundlagsskydd kan växa i princip obehindrat. Det rör sig dels om risken för spridning av sekretesskyddade uppgifter under meddelarskydd, dels om skyddet av den personliga integriteten. Det kan inte tas för givet att den hitillsvarande ordningen som tillkommit under helt andra förhållanden, automatiskt, utan stöd i en grundlig analys, passar i den teknikoberoende grundlagsmodellen där alla med utgivningsbevis eller ansvarsuppgifter får grundlagsskydd. Det måste finnas en balans mellan den grundlagsskyddade sfären på ena sidan och sekretesskyddet och skyddet för den personliga integriteten på andra sidan. I utredningen anges att meddelarfriheten gäller också om uppgifter överförs anonymt via post eller elektronisk kommunikation till t.ex. en allmän e-postadress. Utvecklingen av bl.a. elektronisk förvaltning hos myndigheter, den lätta ordningen för att skaffa sig frivilligt grundlagskydd och den svaga ställningen i Sverige för skyddet av personliga integriteten och privatlivet utgör ett problem som måste analyseras, särskilt mot bakgrund av innehållet i dataskyddsdirektivet. Utredningen måste noga överväga dessa frågor innan någon av modellerna införs.

13 Journalistförbundet Inledningsvis vill förbundet betona att vi inte har tagit slutgiltig ställning till något av kommitténs tre nu liggande förslag eller till en slutgiltig utformning av lagstiftningen. Den fortsatta handläggningen av frågan kan och kommer säkerligen att påverka förbundets inställning. Journalistförbundets grundinställning är att ändringar i grundlag ska ske med stor varsamhet och endast om det är absolut nödvändigt. TF är en lag som länge fungerat väl. Det gäller inte minst lagens viktiga kärnområden: förbud mot förhandscensur, etableringsfrihet, ensamansvar, meddelarskydd, brottskatalog samt särskild rättegångsordning. Därför bör man vara försiktig med att ändra eller ersätta TF, framför allt som den reglerar fundamentala demokratiska rättigheter som tryckfrihet och offentlighet. Att ersätta TF och YGL med ny reglering innebär också uppenbara risker. Vi avvisar en EU-anpassning som torde innebära att de nämnda kärnområdena urholkas. Dessutom kan Sveriges deklaration vid inträdet i EU äventyras, deklarationen om att EU-medlemskap inte får innebära några ingrepp i de svenska grundlagarna. Hittills är Sverige i oträngt mål när det gäller EUanpassningen och grundinställningen måste vara den samma som vid EUinträdet: vi försvarar vår grundlag. Vi är alla medvetna om att nya plattformar för medier, distributionskanaler och distributionssätt i många fall varken omfattas av TF eller av YGL. Huvudproblemet, som vi ser det, är att det område som TF skyddar, det tryckta orden, krymper och vi får ett växande område innehållande bland annat journalistik som inte faller under lagens tillämpning. Det vanligaste exemplet är utvecklingen där tryckta tidskrifter ersätts av on-linedistribution. Med nuvarande ordning upphör grundlagsskyddet för webben så fort utgivningen av en tryckt tidning eller tidskrift upphör, om inte den som driver verksamheten ansöker om ett utgivningsbevis. Utredningen har valt att arbeta fram tre olika och helt nya modeller med författningstexter till ny reglering av tryckfriheten. Efter remissrunda avser utredningen att välja en av de tre föreslagna modellerna och ställa den mot nuvarande lagstiftning. Förbundet anser att kommittén först borde genomfört en grundlig analys av konsekvenserna av att TF och YGL ersätts av ny lagstiftning och, med utgångspunkt från den utredningen, eventuellt lagt ett förslag till ny författningstext.

14 Mot bakgrund av att TF omfattar en alltmer krympande del av medieinnehållet måste nya plattformar, tekniker och distributionssätt med nödvändighet regleras av YGL. Att i den situationen slå samman de två grundlagarna uppfattar vi inte som konstruktivt. Vi befarar att en kompromiss till följd av en sådan lagstiftning kan utarma nuvarande TF, samtidigt som den inte tillgodoser medieutvecklingens behov. Mot den bakgrunden avvisar vi tankarna på en gemensam grundlag. Istället förordar förbundet en utvidgning av YGL som tillgodoser det skyddsbehov som inte täcks av TF, med förhoppningen att utredningen inriktas på detta istället för på någon av de tre föreslagna modellerna. Svea hovrätt De krav som måste ställas på regleringen av tryck- och yttrandefriheten är att den står sig över tid och är förutsebar, begriplig och lätt att tillämpa. Det måste således vara möjligt för den enskilde att kunna förutse och förstå när ett yttrande får grundlagsskydd eller inte. Vidare bör regleringen vara utformad på ett sådant sätt att den inte medför tolknings- och tilllämpningsproblem för domstolarna. I det sammanhanget är det inte minst viktigt att undanröja de gränsdragningsproblem som uppstår med dagens reglering. Förvaltningsrätten i Göteborg Förvaltningsrätten i Göteborg har egentligen inte något att tillföra diskussionen på det här stadiet, men gör ändå följande reflexion. Samtidigt som domstolen uppskattar ambitionen att göra grundlagstiftningen för yttrandefrihet stabil över tiden, genom att lösa de avgränsningsproblem som uppkommer på grund av ny teknik, framstår det som naturligt att en grundlag inte kan täcka all framtida teknikutveckling. Med tanke på de problem som utredningen menar omöjliggör en generell yttrandefrihetsgrundlag och att vissa av dessa återkommer även när det gäller de tre modellerna, finns det kanske alltjämt anledning att överväga om inte den nuvarande teknikberoende regleringen, efter viss översyn, kan ha sin fortsatta tillämpning. Myndigheten för radio och tv Myndigheten för radio och tv:s uppdrag är bland annat att verka för yttrandefriheten. Myndigheten har därför en principiellt positiv inställning till lagförslag som stärker yttrandefriheten. Myndigheten anser också att

sändningsformen inte ska vara avgörande för grundlagsskydd utan att en teknikneutralitet bör eftersträvas. En sådan reglering skulle innebära att grundlagen blev mer oberoende av den tekniska utvecklingen och förhoppningsvis mer hållfast över tiden. 15 Sveriges advokatsamfund Alla samhällen har en rättslig tradition som skapar den rättskultur som ligger till grund för ett lands författning, lagstiftning och rättstillämpning. En stark tryck- och yttrandefrihet är en bekräftelse på ett väl fungerande demokratiskt samhälle. Den yttrandefrihetsrättsliga grundlagsregleringen ska främja en vital yttrandefrihet och samhällsdebatt. Regleringen ska vidare främja en effektiv massmedial granskning av maktutövning bl.a. genom ett formaliserat utpekande av en ansvarig, där andra kan medverka i eller meddela sig med media utan att riskera rättsliga påföljder. Sverige har ur detta perspektiv en av världens mest generösa och väl fungerande yttrande- och tryckfrihetslagstiftningar. Yttrandefriheten i Sverige, liksom i övriga Europa är dock satt under press. Som exempel kan nämnas PUL, förbudet att uppmana till terroristbrott och annan allvarlig brottslighet, s.k. grooming, barnpornografi, dataintrång, spriding av det rättsliga ansvaret på nätet, datalagring och FRA. Inskränkningar för intagna på anstalt att läsa viss litteratur är ett annat uttryck för en begränsning av yttrandefriheten. Till detta kommer inskränkningar i offentlighetsprincipen och utvidgning av sekretessen. Det är bl.a. i den kontexten man ska analysera de överväganden och de tre modeller som presenteras i delbetänkandet. Grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefriheten missbrukas emellertid inte sällan av intressen med motsatta syften än de grundlagen har att skydda. Detta missbruk förekommer ofta på Internet och återfinns i allt från nättidningar till sajter som Flashback. Andra exempel på när grundlagsskyddet missbrukas är när poliser eller andra mot betalning läcker ur förundersökningar. I sammanhanget kan nämnas att advokater som allvarligt bryter mot tystnadsplikten i radio, tv eller i en bok inte heller kan påföras disciplinära sanktioner i skydd av grundlagen. Till detta kommer att Justitiekanslerns möjlighet att väcka åtal är, och ska vara, begränsat. Utanför det grundlagsskyddade området faller en stor del av alla yttranden som sprids, inte minst på Internet. Den stora utmaningen är att finna ett system som gör det möjligt att beivra publicitetsbrott och kränkningar, utanför det skyddade området, utan att inskränka nuvarande grundlagsskydd. Advokatsamfundet menar att det är utformningen och avgränsningen av skyddet för yttrandefriheten utanför den grundlagsskyddade sfären som utgör det verkliga problemet. En allvarlig påminnelse om de tragiska avarter som Internet erbjuder är den pojke som begick

16 självmord live på nätet. Självmordet föregicks av hetsande kommentarer på Flashback. I delbetänkandet har kommittén funnit att behov av en ny modell för yttrandefrihetslagstiftningen kan finnas, att EU-rätten står i strid med yttrandefrihetsrättsliga intressen och svensk reglering, samt att det är omöjligt att skapa en ny yttrandefrihetsgrundlag som behandlar alla yttranden lika och som innebär samma starka skydd som TF respektive YGL ger i dag vad gäller bl.a. meddelarskyddet, brottskatalogen och ensamansvaret. Vidare har kommittén konstaterat att ett system som är frikopplat från framställningsform kräver en precisering av vilka yttranden som lagstiftaren finner skyddsvärda. Kommittén torde vidare anse att förändring i syfte att uppfylla EU-rättens krav innebär ett försämrat skydd i förhållande till vad som gäller i dag. Sveriges advokatsamfund har år 2007 yttrat sig över delbetänkandet Ett nytt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten (SOU 2006:96, Ju2004/11833/L6). Advokatsamfundet uttalade då som sin principiella inställning att det nu gällande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet inte bör överges. Advokatsamfundet ansåg att det saknades tillräckliga skäl att ändra i en väl fungerande ordning. Det framhölls dock att det från rättssäkerhetssynpunkt var angeläget att det yttrandefrihetsrättsliga regelsystemet förenklas och görs mer lättillgängligt, så att det lätt går att fastställa vem som är rättsligt ansvarig för i olika medieformer lämnade uppgifter. Advokatsamfundet vidhåller denna inställning. Advokatsamfundet uttalade vidare att det nuvarande systemet i dess huvuddrag det vill säga ett medieberoende detaljerat grundlagsskydd som utgår från de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna borde bibehållas. Att överge detta hävdvunna system skulle innebära en försvagning av yttrandefriheten och en form av juridisk kapitalförstöring, som inte kunde motiveras av de vinster som skulle uppnås. Advokatsamfundet vidhåller även denna inställning. Advokatsamfundet vidhåller också att en sammanläggning av TF och YGL kräver en grundlig genomgång av regelsystemet för att undanröja oklarheter och inkonsekvenser i ansvarsförhållandena vid lämnande av uppgifter inom ramen för olika tekniska lösningar och arrangemang i modern media. I avsaknad av en sådan tillfredsställande analys motsätter sig Advokatsamfundet en sammanläggning. Fråga är nu om en reformering av en central och nationellt särpräglad del av den svenska konstitutionella rätten. Kommittén har presenterat tre nya alternativa modeller. Någon modell som tar sin utgångspunkt i nuvarande system har inte presenterats. Delbetänkandet har också i ett väsentligt avseende haft ett alltför snävt perspektiv. Det går som kommittén själv konstaterar inte att avgöra vilken modell för grundlagsregleringen som bör föredras utan att ta ställning till EU-rättsliga förutsättningar. Kom-

mittén har ändå valt att spara den analysen till ett senare skede och presenterat de alternativa regleringsmodellerna utifrån strikt yttrandefrihetsrättsliga utgångspunkter (utredningen s. 23). Ett sådant angreppssätt är problematiskt. Det finns en rad ofullkomligheter i det nuvarande systemet där det speciella grundlagsskyddet är kopplat till användandet av viss teknik. Avgränsningen av regelsystemets tillämpningsområde kan vara svår att förklara utifrån ändamålsöverväganden. I direktiven till utredningen framhålls också att detta förhållande inte är ägnat att inge förtroende för lagstiftningen. Vidare uttalas att det i längden innebär svårigheter att i ett internationellt sammanhang få förståelse för anspråk på särskilda grunder till följd av tryck- och yttrandefrihetsregleringen. De generella kraven på rättsliga regleringars konsekventa och principiella utformning samt avgränsning accentueras när det gäller central grundlagstiftning. Det skulle kunna hävdas att förutsättningarna för att den svenska särpräglade konstitutionella yttrandefrihetsregleringen i längden ska accepteras som allmän rättsprincip i en EU-rättslig kontext, torde öka med en reglering som på ett logiskt och konsekvent sätt utgår från konstitutionella skyddsintressen, än från olika framställningstekniker. Advokatsamfundet är dock av uppfattningen att en ändrad lagstiftning på detta område för att vinna EU:s gillande tvärtom riskerar att kräva ett väsentligt urholkat skydd. Det torde vara enklare att hävda en rätt som har sin grund i en sedan länge förankrad och väl beprövad lagstiftning som vuxit fram under århundraden. Ett problem vid utformningen av lagstiftningen avseende yttrandefriheten är den snabba tekniska utvecklingen för masskommunikation och den därmed sammanhängande dynamiska utvecklingen på mediemarknaden. Den teknik som är föremål för överväganden i en lagstiftningsprocess kan vara helt irrelevant och till och med bortglömd efter bara några år (t.ex. s.k. videotext som dryftas i YGL:s förarbeten). Den dynamiska utvecklingen innebär därför en utmaning för den yttrandefrihetsrättsliga regleringen och tillämpningen av denna. Massmedial verksamhet som baseras på ny teknik riskerar att falla utanför tillämpningsområdet. Ett belysande exempel i detta sammanhang är att det visat sig omöjligt att få e-böcker och e-tidningar som är nedladdade på läsplattor att omfattas av dagens reglering utan mycket egendomliga effekter (utredningen s. 67). Ett system med fortlöpande justeringar medför som kommittén korrekt framhållit att regleringen riskerar att bli komplicerad och svårtillgänglig. Det har hävdats att en sådan ordning skulle medföra att grundlagen inte skulle få den stabilitet som fordras när det gäller central konstitutionell rätt. Advokatsamfundet anser dock inte att denna risk överstiger de problem som ett övergivande av det nuvarande systemet kan innebära. 17

18 Ett problem är den immunitet som faktiskt uppkommit i nuvarande teknikberoende reglering. Ett åskådliggörande exempel är följande. En person väckte en skadeståndstalan då han ansåg sig ha blivit föremål för straff- och skadeståndsgrundande förtal i programmet Efterlyst i TV 3. Fråga var om ett i Sverige producerat tv-program som via kommunikationssatellit direktsänts till London och därifrån länkats upp till en direktsändande satellit, varifrån sändningen riktats till den tv-tittande allmänheten i Sverige. Högsta domstolen fastlog i ett beslut avseende ett avvisningsyrkande att 1-9 kap. YGL med bl.a. den grundläggande regleringen om ensamansvaret inte är tillämpliga på sändningen, då den inte kan anses ha utgått från Sverige i YGL:s mening (NJA 2002 s. 314). Bestämmelserna om meddelarfrihet gäller emellertid även tv-program som sänds från sändare utanför Sverige, vilket framgår av tämligen svårtydda korshänvisningar mellan YGL och TF. Frågan om de i TV 3:s sändningar medverkande omfattas av detta meddelarskydd, prövades genom mellandom i samma mål. Högsta domstolen fann att de medverkande i sändningen omfattas av meddelarskyddet och att det gäller oberoende av att denna meddelarfrihet. inte motsvaras av någon möjlighet att utkräva ensamansvar för ett eventuellt brott mot YGL (NJA 2005 s. 884). I Sverige inspelade program som är direkt riktade till en svensk publik ligger således utanför YGL:s ansvarsområde, samtidigt som en talan inte kan föras i vanlig civil- eller straffprocessuell ordning. Det råder med detta rättsläge en faktisk immunitet avseende vad som yttras i en rad svenska tvkanaler, som använder denna sändningsteknik. Detta resultat kan aldrig ha varit åsyftat och torde vara svårförenligt med rätten till domstolsprövning och rätten till effektivt rättsmedel enligt Europakonventionen. De ovan berörda och de i utredningen redovisade problemen med en teknikberoende reglering leder emellertid inte till slutsatsen att en enhetlig teknikoberoende yttrandefrihetsgrundlag är lösningen på problemen. Teknikberoendet är en annan sida av mediebundenheten. Den har kommittén också valt att lägga till grund för sina modeller. Även om vissa avarter av yttrandefriheten som ett resultat av teknikberoendet kan komma undan ansvar, är det inte ensamt ett skäl att överge ett fungerande system. Frågan får då i stället bli att hitta former inom nuvarande system för att komma till rätta med de brister som kan anses föreligga. Kommittén har både rest frågan om TF och YGL ska sammanföras i en grundlag och om det konstitutionella skyddet för den allmänna yttrandefriheten som gäller alla yttranden även fortsättningsvis ska ges i 2 kap. RF. Det grundläggande skyddet för en allmän yttrandefrihet ligger i de generella bestämmelserna i framförallt 2 kap. RF och artikel 10 i Europakonventionen. Yttrandefriheten har som den kanske mest centrala rättigheten

i en demokratisk rättsstat, sin givna plats i den generella rättighetskatalogen i grundlagen. Den nyligen genomförda grundlagsreformen med bl.a. slopandet av uppenbarhetsrekvisitet torde därtill innebära att 2 kap. RF får större genomslag i det praktiska rättslivet. Den allmänna yttrandefriheten måste i en sådan rättsutveckling uttolkas i interaktion med och avvägning mot andra grundläggande rättigheter. Advokatsamfundet ställer sig mot denna bakgrund avvisande till att det konstitutionella skyddet för den allmänna yttrandefriheten bryts ut från rättighetskatalogen i RF för att regleras i en särskild yttrandefrihetsgrundlag. På de skäl som Advokatsamfundet i sitt tidigare remissvar anfört är samfundet inte heller övertygat om att de bestämmelser som nu finns i TF och YGL ska sammanföras i en sammanhållen yttrandefrihetsgrundlag. Detta även om den teknikbaserade uppdelningen mellan TF och YGL, med olika korshänvisningar mellan de båda grundlagarna, har bidragit till en delvis komplicerad och svårtillgänglig reglering. En komplicerad och svåröverblickbar grundlagstiftning är självfallet otillfredsställande inom ett rättsområde som reglerar centrala funktioner i ett öppet samhälle. Advokatsamfundet är dock alltjämt av uppfattningen att dessa brister i första hand bör och kan läkas inom ramen för nuvarande system. Innan man överväger att rasera ett väl förankrat och från demokratiska utgångspunkter i huvudsak väl fungerande system bör man noga utreda hur man, inom ramen för nuvarande lagstiftning, kan komma tillrätta med de tillkortakommanden som kombinationen med TF och YGL ändå uppvisar. Beroende på vems yttranden man betraktar som skyddsvärda, media, medborgaren eller båda, påverkas givetvis också synen på den nuvarande tryckfrihetsprocessen, dvs. rättegångsformen och jurysystemet. Ansvars- och Verksamhetsmodellerna förutsätter att en ny åtals- och rättegångsordning införs, liksom att preskriptionsreglerna ändras. Detta bedöms inte erforderligt i Ändamålsmodellen. Om det är ett önskemål i sig att vidta ändringar i den särskilda rättegångsordningen är det ju möjligt att överväga detta också inom ramen för det nuvarande systemet. Det finns dock tillkortakommanden härvidlag. Här står tryckfriheten mot integriteten. Osäkerhet råder vem som är behörig att åtala osv. Det är en svår och angelägen fråga. Media utgör en viktig del i demokratin och behöver ett starkt skydd. Vi kan dock inte förlita oss enbart på media. Därför behövs också utrymme för alla och envar att utan att riskera att göra sig skyldiga till brott, få framföra obekväma, felaktiga och ibland smaklösa påståenden, oberoende av medium. Även om enskildas integritet måste skyddas, får det inte ske på bekostnad av grundläggande demokratiska principer. 19

20 Advokatsamfundet avstyrker att de tre modellerna läggs till grund för lagstiftning. Det förtjänar i sammanhanget att uppmärksammas att stor oenighet råder, såväl mellan parlamentarikerna, som mellan experterna. Redan den omständigheten talar för att man inte ska vidta några ingripande förändringar i nuvarande yttrande- och tryckfrihetslagstiftning. TV4 I analysen som kommittén har gjort framstår problemen med gällande teknikberoende lagstiftning, kapitel 3 i debattbetänkandet, såsom övervärderade. Det finns en obalans i beskrivningen av problemen och beskrivningen förstorar de problem som finns. TV4 ifrågasätter om kommittén haft rätt perspektiv vid probleminventeringen av dagens reglering. Om utgångspunkten hade varit största möjliga yttrandefrihet istället för åklagarperspektivet så kanske listan över problem sett annorlunda ut. Det är TV4s uppfattning att kommitténs uppgift enligt regeringens direktiv är att säkra en fortsatt stark yttrandefrihet och inte att, som man kan uppfatta kapitel 3, säkra JK:s möjlighet att i alla lägen beivra brott. Det är oerhört viktigt att det övergripande syftet med lagstiftningen att säkra ett fritt meningsutbyte, en allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande är utgångspunkten i arbetet. Det handlar faktiskt om en av vår demokratis viktigaste skyddslagar. Huruvida ansvar kan utkrävas för eventuella överträdelser får inte ta över i arbetet med en reglering av denna skyddslagstiftning som har fungerat i huvudsak mycket väl i många decennier och genom mycket komplexa teknikskiften. En svaghet i debattbetänkandet är att det inte görs någon jämförelse med nuvarande grundlagsreglering. Arbetsmetoden i kommittén att först ta fram alternativ till dagens reglering och om inget alternativ blir bättre än dagens så modifierar man gällande rätt leder till problem i analysen av vilken modell som är bäst. Hur ska man veta om någon av de tre modellerna är bättre än gällande ordning när en analys ej gjorts? En fjärde modell borde ha presenterats där nuvarande system förbättrats utifrån regeringens direktiv och den problembild som kommittén sammanställt i kapitel 3. Utan denna fjärde modell blir det väldigt svårt att se konsekvenserna av förändringarna. Detta hade dessutom legat mer i linje med direktivens krav på en analys av vilka för och nackdelar med teknikoberoende lagstiftning kan medföra. TV4 håller inte med om att problemen med gällande lagstiftning är så stora som kommittén beskriver dem. Arbetet med att ta ställning till en ny grundlag på det yttrandefrihetsrättsliga området hade underlättats med en tydlig jämförelse med en modifierad TF och YGL som ställs mot de föreslagna modellerna. Ändamålsmodellen är direkt olämplig och Verksamhetsmodellen har för stora avgränsningsproblem och riskerar att bli en privilegielagstifning. An-