EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 14.12.2010 K(2010)8921 slutlig Ärende: Statligt stöd N 276/2010 Sverige Stöd till projektet GoBiGas Herr minister/fru minister, 1. FÖRFARANDE (1) Den 15 januari 2010 föranmälde de svenska myndigheterna ett stöd till projektet Gothenburg Biomass Gasification (härefter "GoBiGas-projektet"). Föranmälan registrerades samma dag som statligt stöd nummer PN 15/2010. (2) Efter ett möte den 18 mars 2010 mellan kommissionens berörda avdelningar, de svenska myndigheterna och företrädare för stödmottagaren översände kommissionen den 25 mars 2010 en skrivelse till de svenska myndigheterna där man angav vissa aspekter som måste klargöras och/eller omfattas av den kommande anmälan. (3) Den 23 juni 2010 anmälde de svenska myndigheterna, i enlighet med artikel 108.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), det planerade stödet på grundval av gemenskapens rambestämmelser för statligt stöd till forskning, utveckling och innovation 1 (härefter "rambestämmelserna"). Anmälan registrerades samma dag som statligt stöd nummer N 276/2010. (4) Den 16 juli 2010 begärde kommissionen kompletterande uppgifter. Efter att tidsfristen för att svara förlängts flera gånger översände de svenska myndigheterna de begärda uppgifterna den 23 november 2010 samt i kompletterande e-post den 25 november 2010 och den 3 december 2010. 2. BESKRIVNING AV ÅTGÄRDEN 2.1. Stödets syfte (5) Enligt den föreslagna åtgärden planerar de svenska myndigheterna att tillhandahålla stöd för FoU-verksamhet som hänger samman med utvecklingen av en förkommersiell 1 EUT C 323, 30.12.2006, s. 1. Carl BILDT Chef för Utrikesdepartementet Arvfurstens palats Gustav Adolfs torg 1 SE - 103 23 Stockholm Commission européenne, B-1049 Bruxelles Belgique Europese Commissie, B-1049 Brussel België Tfn +32 (0)22991111.
demonstrationsanläggning för indirekt förgasning av lågkvalitativ skogsråvara till biometan. Stödet är avsett att främja FoU-verksamhet som kan vägleda framtida investeringsbeslut om kommersiell uppskalning av den relevanta energitekniken genom att demonstrera att det är möjligt att producera biogas av tillräckligt hög kvalitet, men skulle också ha en positiv inverkan på miljöskydd, energiförsörjning och skapandet av nya arbetstillfällen. 2.2. Rättslig grund och beviljande myndighet (6) Stödet kommer att tillhandahållas på grundval av en stödordning som kommissionen godkände i augusti 2008 2. Ordningen syftar till att främja energiforskning för att skapa förutsättningar för effektiva energimarknader, en tryggad energiförsörjning och skydd av miljön, hälsan och klimatet. (7) De svenska myndigheterna har angett följande nationella rättsliga grund för beviljandet av stödet: Förordning 1988:764 om statligt stöd till näringslivet. Förordning 2008:761 om statligt stöd till forskning och utveckling samt innovation inom energiområdet. (8) Den beviljande myndigheten är Energimyndigheten. 2.3. Stödmottagaren (9) Stödmottagaren är Göteborg Energi AB (härefter "Göteborg Energi"), som är ett energiföretag beläget i Göteborg i Västsverige. År 2009 hade företaget 888 anställda och en omsättning på 3 580 miljoner svenska kronor (ca 386 miljoner euro). Företaget är helägt av Göteborgs kommun och tillhandahåller produkter på följande områden: elhandel, elöverföring, fjärrvärme, gas, data och telekommunikation, energitjänster, kylning och färdig värme 3. (10) Ett särskilt projektföretag, GoBiGas AB, har inrättats för att genomföra projektet. Företaget ska genomföra projektet i Ryaområdet i Göteborg och kommer att äga demonstrationsanläggningen. GoBiGas AB är ett privaträttsligt aktiebolag, vilket kommer att ha 22 anställda och vilket till [ ]* % kommer att ägas av Göteborg Energi och till [ ] % av E.ON Gasification Development AB, ett dotterbolag till E.ON Sverige AB (både E.ON Sverige AB och E.ON Gasification Development AB kallas nedan "E.ON"). (11) Projektet har en rådgivande styrkommitté med totalt [ ] medlemmar ([ ] från Göteborg Energi och [ ] från E.ON). [ ] 2 N 561/2007 SE Forskning och utveckling samt innovation inom energiområdet (STEM), EUT C 238, 17.9.2008, s. 2 3 NACE-kod D35 el-, gas- och ångförsörjning samt luftkonditionering * Affärshemlighet. 2
2.4. Beskrivning av projektet (12) Projektet går ut på att utveckla en förkommersiell demonstrationsanläggning för biometanproduktion med en kapacitet på 20 MW via indirekt förgasning av lågkvalitativ skogsråvara. Forskningsverksamhetens övergripande mål är att kontrollera: effektiviteten i omvandlingen av biomassa till biometan och processens totala energieffektivitet 4, produktkvalitet, miljöprestanda, och bränsleflexibilitet (olika sorters biomassa, vattenhalt etc.). (13) Demonstrationsanläggningen kommer att bestå av följande tre huvuddelar: i) förgasning, ii) metanisering och iii) allmänt utrymme. I förgasningsdelen omvandlas biomassa till gas, som renas och metaniseras i metaniseringsdelen. Förgasnings- och metaniseringsdelarna är nära knutna till varandra, genom att produktgasen går från förgasning till metanisering och genom att gas- och vätskeströmmar från metaniseringsdelen återanvänds i förgasnings-anläggningen. De olika delarna är också värmeintegrerade så att värme som återvinns i en del kan användas i de andra delarna. Förgasnings- och metaniseringsdelarna beskrivs översiktligt nedan: 4 En av de huvudpunkter som projektet ska demonstrera är ökningen i antalet årliga driftstimmar från 7 000 timmar med ofta förekommande underhållsavbrott till 8 000 timmar med ett längre planerat underhållsavbrott. Om projektet är framgångsrikt kan en kommersiell uppskalning av tekniken i en anläggning på 100 MW komma att genomföras när driften av 20 MW-anläggningen har nått en godtagbar nivå. I så fall kommer dock inga av 20 MW-anläggningens fysiska tillgångar att användas för 100 MWanläggningen. 3
Skogsavfall Torkning Pellets Bränslehantering Ånga Luftförvärm are Rökgaser Hetvatten Slangfilter De-NOx Hetvatten Förgasning Bäddmaterial Förbränning Luf t Svavelrik gas Tjärrening Tjära Tjära Förgasning Metanisering Tjärrening Svavelrening Skift & förmetanis ering Ånga CO2 till inertgas/atm Bio-SNG Torkning Uppgrading Metanisering CO2- avskiljning Bild 1: Översikt av förgasning och metanisering i projektet 2.4.1. Förgasningsdelen (14) Projektet ska i förkommersiell skala demonstrera en teknik för indirekt förgasning av biomassa, som ursprungligen utvecklades av REPOTEC i Güssing (Österrike). REPOTEC ska tillsammans med ett finskt teknikföretag, Metso Power, tillhandahålla förgasningstekniken. (15) I startskedet och under den inledande driften kommer det tillförda bränslet att bestå av träpellets. Så snart ett nytt bränslehanterings- och torkningssystem har byggts ska det tillförda bränslet bestå av skogsavfall 5. (16) Torrt bränsle matas in i förgasningsreaktorn, där det omvandlas till gas (härefter "produktgas") och en viss mängd icke-konverterad träkol. [ ]. Det upphettade bäddmaterialet från förbränningsreaktorn återanvänds i förgasningsreaktorn där det tillför värme till förgasningen. Temperaturen är ca [ ] C i förgasningsreaktorn och ca [ ] C i förbränningsreaktorn. (17) Produktgasen kyls därefter till ca [ ] C [ ]. I samband med att gasen kyls [ ] varvid risken ökar att partiklar ska fastna vid värmeväxlarrören och skapa en beläggning. 5 Bränslet kommer främst att bestå av trädtoppar och grenar och kommer antagligen att komma från omgivningarna av Göteborg, Vänern eller från Baltikum. Enligt de svenska myndigheterna skiljer sig detta avsevärt från den högkvalitativa träflis av tämligen enhetlig storlek och form som används i Güssing. 4
(18) Produktgasen filtreras sedan genom ett slangfilter [ ]. Den dammfria gasen från filtret matas in i en tjärrenande skrubber, [ ]. [ ]. Efter denna skrubber matas gasen in i metaniseringsanläggningen. 6 (19) Rökgasen från förbränningsreaktorn kyls [ ]. Efter kylningen filtreras rökgasen genom ett slangfilter, [ ]. 2.4.2. Metaniseringsdelen (20) Den metaniseringsteknik som ska användas i projektet kommer att levereras av Haldor Topsøe. Även om de viktigaste teknikerna som används i metaniseringsdelen testats var för sighar den särskilda teknikkombination som kännetecknar GoBiGas inte tidigare använts. (21) Det första steget är tjärrening [ ]. Därefter komprimeras produktgasen till ca [ ] bar och matas in i [ ].[ ]. Detta sker genom [ ] som är ny och unik och vars utformning inte har testats i processer som baseras på skogsråvara. (22) Gasen tvättas därefter [ ].[ ]. Den tvättade gasen skickas till en [ ]bädd för att alla spår av svavelföreningar ska avlägsnas. (23) Gasen delas sedan upp i [ ] strömmar, [ ]. [ ] när strömmarna möts igen efter [ ]. Den kombinerade strömmen kyls ned, vatten kondenseras och separeras [ ]. (24) [ ] (25) Därefter matas [ ] gasen in i [ ]. Biometanet matas in i ett lokalt naturgasnät [ ]. [ ] är en ny metod som ska tillämpas för projektets räkning. 2.4.3. Specifik FoU-verksamhet (26) Den FoU-verksamhet som ska få del av stödet inkluderar följande aktiviteter: Utformning och utveckling av den uppskalade demonstrationsanläggningen. Man vet t.ex. inte hur [ ] kommer att se ut i större skala. Studier på grund av att skogsavfall ska användas som tillfört bränsle. För det första behövs det studier för att utforma matarsystemet så att [ ]. För det andra måste man undersöka inverkan av t.ex. förgasningstemperaturen, bäddmaterialets typ och utbytes-/tillsatsfrekvens för att hantera asksmältning och bäddagglomerering i förgasnings- och förbrännings-reaktorerna som kan inträffa till följd av användningen av skogsavfall. Analys av potentiella problem med [ ] samt med [ ] och [ ], för att göra [ ] lämplig för produktion av kommersiellt gångbar gas. 6 Det sätt på vilket produktgasen används skiljer sig väsentligen mellan anläggningen i Güssing och GoBiGas-anläggningen. I Güssing används gasen som bränsle i en gasmotor. Därför räcker det att ta bort de tunga tjärföreningarna, medan lättare tjäror snarare betraktas som ett ytterligare bränsle än ett problem. I den tillämpningen kan desssutom en svavelhalt på omkring [ ] ppm tolereras. För att GoBiGas-projektet ska kunna uppvisa en tillfredsställande biometanproduktion måste dock gasen vara så gott som tjärfri och innehålla högst [ ] ppm svavel. 5
Analys av problem med [ ] och med [ ] som kan [ ]. Forskning krävs särskilt för att hitta [ ] eller alternativa sätt att [ ] för att minimera [ ] miljöpåverkan. Fastställande av rätt kombination av de katalysatorer och processer som används i metaniseringen. Det är väsentligt att eliminera alla svavelföreningar eftersom [ ]. [ ] är också känslig för [ ] 7. Väsentlig forskning kommer att krävas för att hitta de rätta sätten att åstadkomma de processer som fordras för produktionen. 2.5. Ny kunskap som genereras av projektet (27) Till dags dato har FoU-demonstrationsverksamheten på detta område varit anpassad till produktion av biobränslen 8. De svenska myndigheterna har konstaterat att följande projekt är de mest avancerade i Europa när det gäller FoU-demonstrationsverksamhet för produktion av biogas: Bio-SNG: Detta projekt genomförs av Wiens tekniska universitet i samarbete med REPOTEC, och använder sig av REPOTEC:s förgasningsteknik i en pilotanläggning på 8 MW (tillfört bränsle) i Güssing (Österrike). Pilotanläggningen byggdes 2000 och har varit i drift sedan 2002. Den består av en förgasare som producerar gas för el och fjärrvärme som distribueras i staden Güssing. I anläggningen finns också en mycket liten metaniseringsenhet, men enligt de svenska myndigheterna är den inte i drift. Det tillförda bränsle som används i anläggningen har en högre och jämnare kvalitet än bränslet i GoBiGas-projektet, trots att den gas som produceras i Güssing har avsevärt lägre kvalitet än den gas som kommer att produceras i GoBiGas-projektet vilken måste uppfylla kraven för inmatning i nätet. MILENA: År 2006 genomförde Energy Research Centre of the Netherlands (ECN) ett demonstrationsprojekt i laboratorieskala (0,01 MW) som avsåg den tekniska genomförbarheten på området för syntesgas. Detta projekt möjliggjorde utvecklingen av MILENA-tekniken (förgasning) och Olga-tekniken (tjärrening) och ledde till slutsatsen att produktion av biometan via förgasning/metanisering av biomassa fungerar i laboratorieskala. År 2007 inledde ECN konstruktionen av en FoU-demonstrationsanläggning för förgasning med en kapacitet på 10 MW där man gör bruk av MILENA-tekniken. Anläggningen används främst för elproduktion, men kan också användas som en forskningsanläggning för produktion av SNG (substitute natural gas). Demonstrationsanläggningen togs i drift på sommaren 2008. Nästa steg är att bygga en 50 MW-anläggning för produktion av Bio-SNG med användning av samma teknik. En sådan anläggning skulle kunna tas i drift 2016. 9 Den teknik som används i MILENA-projektet 7 8 9 [ ] For exempel: Choren och Shell har utvecklat en fullständig anläggning för omvandling av biomassa till vätska i Freiburg, Tyskland, där man framställer syntesgas som används för produktion av biodiesel. I anläggningen genomförs förgasning, rening av syntesgas, Fisher-Tropsch-processen och uppgradering. Forschungs-zentrum Karlsruhe och teknikföretaget Lurgi har också utvecklat Bioliq-processen, som består av produktion i tre steg (flashpyrolys, suspensionsförgasning och produktion av syntesbränsle) av biokol av gasmotortyp. Production of bio-methane from woody biomass (ECN-M-09-086), ECN, juni 2009 (särskilt avsnitt 4). 6
skiljer sig 10 från dem som ska användas i GoBiGas-projektet och det gör även demonstrations-anläggningens storlek. GAYA: En FoU-plattform (0,5 MW) för test av förgasningsteknik för produktion av biometan från biomassa ska också utvecklas i Frankrike inom ramen för GAYA-projektet 11. Medan t.ex. GoBiGas-projektet rör uppskalning av teknik till förkommersiell storlek syftar GAYA-projektet till att utveckla en innovativ metod för decentraliserad biometanproduktion på grundval av förgasning av träbiomassa som kännetecknas av små, tillförlitliga, lönsamma och mycket energieffektiva anläggningar. Dessutom är GAYA-projektet inriktat på forskning för utvärdering av en försörjningskedja för biomassa med avseende på användning av olika sorters (t.ex. inte endast träbaserad) biomassa i syfte att framställa biometan för att uppnå större flexibilitet för en högre marknadspenetration. (28) Dessutom finns det planer på att utveckla en teknikplattform där man använder förgasning via en trycksatt cirkulerande fluidiserad bädd med syre/ånga och gasrening för produktion av syntesgas i Värnamo i Sverige. Ett alternativ som diskuteras skulle vara att istället producera bränslegas med högt tryck för Top Spool-cykeln (en ny högeffektiv process för framställning av förnybar el). En sådan plattform kan leda till en begränsad produktion av andra generationens biobränslen, men endast i testskala. Enligt de uppgifter som de svenska myndigheterna lämnat om detta potentiella projekt kommer tekniken, skalan och kanske även slutprodukten att skilja sig från GoBiGasprojektet. (29) Mot denna bakgrund hävdar de svenska myndigheterna att GoBiGas-projektet skulle ge upphov till nya resultat. Projektet skulle särskilt generera helt ny kunskap på följande områden: Tjärreningsteknik där man använder [ ]. Användning av [ ] som en kombination av [ ] och [ ]. Metanisering vid ett tryck på ca [ ] bar (normalt används tryck från ca [ ] upp till [ ] bar). Användning av metaniseringsprocesser vid förhållanden som avviker från normal industripraxis, t.ex. vid lägre tryck. 2.6. FoU-kategorier och stödberättigande kostnader 2.6.1. Stödberättigande kostnader (30) Enligt de svenska myndigheterna uppskattas de totala kostnaderna för projektet till [ ] miljoner svenska kronor (ca [ ] miljoner euro). Av de totala kostnaderna skulle 978 miljoner svenska kronor (ca 105 miljoner euro) omfattas av definitionen av 10 11 Den viktigaste tekniska skillnaden är tjärreningstekniken, som är relevant för förgasaren uppströms, samt för gasreningen, konditioneringen och metaniseringen nedströms (RD&D needs and recommendations for the commercialisation of the production and use of renewable Substitute Natural Gas from biomass (ECN- BKM-2009-341), ECN, april 2009, s. 20. Kommissionen godkände stödet till GAYA-projektet genom sitt beslut i stödärende N 493/2009, EUT C 213, 6.8.2010, s. 9. 7
experimentell utveckling i rambestämmelserna och således vara stödberättigande. De stödberättigande kostnaderna kan brytas ner i följande kategorier: Kostnadssammanställning miljoner SEK EXPERIMENTELL UTVECKLING Personal Instrument och utrustning Byggnader och mark Kontraktsforskning Övriga driftskostnader Stödberättigande kostnader [ ] [ ] [ ] [ ] [ ] TOTALT 978 Bild 2: Projektets stödberättigande kostnader (31) Enligt de svenska myndigheterna kommer demonstrationsanläggningen inte att användas kommersiellt när projektet är avslutat. Detta beror på att anläggningen är så liten att den inte skulle vara lönsam. Om förutsättningarna ändras och anläggningen drivs kommersiellt efter projektet, kommer en claw back-mekanism att tillämpas genom vilken eventuellt överskottsstöd ska återbetalas till de svenska myndigheterna. Med överskottsstöd avser de svenska myndigheterna ett belopp som gör att projektets interna avkastningsgrad blir högre än dess viktade genomsnittliga kapitalkostnader vid den tidpunkt när stödet beviljades, dvs. i detta fall [ ] %. Ett eventuellt sådant överskottsstöd ska betalas tillbaka med den referensränta som fastställs av Sveriges riksbank. 2.7. Stödinstrument och stödnivå (32) De svenska myndigheterna avser att tillhandahålla ett direkt stöd på högst 222 miljoner kronor (ca 24 miljoner euro) till projektet. Stödet kommer att betalas ut i flera delutbetalningar som planeras till följande datum: den 31 juli 2010 (eller efter kommissionens godkännande), den 31 juli 2011, den 31 juli 2012 och den 31 december 2012. 2.8. Varaktighet (33) Huvudinvesteringen kommer att göras under tre räkenskapsår. Projektets varaktighet uppskattas till 10 år. 2.9. Kumulering (34) Enligt de svenska myndigheterna kan stödet inte kumuleras med stöd från andra stödordningar på lokal, regional eller nationell nivå eller på EU-nivå för att täcka samma stödberättigande kostnader. 8
3. BEDÖMNING 3.1. Förekomsten av stöd (35) Enligt artikel 107.1 i EUF-fördraget är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. (36) De svenska myndigheterna kommer att bevilja det anmälda stödet med medel ur statsbudgeten, vilket innebär att stödet finansieras med statliga medel. Stödet ges enbart till det stödmottagande företaget, som därmed får en fördel då det befrias från FoU-kostnader som det annars hade behövt betala. Det stödmottagande företaget är verksamt inom gassektorn, som är öppen för konkurrens och handel mellan medlemsstaterna. Stödet skulle kunna förbättra den ekonomiska situationen och stärka marknadsställningen för stödmottagaren och därigenom påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen. (37) De anmälda åtgärderna utgör följaktligen statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. 3.2. Stödets laglighet (38) Kommissionen konstaterar att de svenska myndigheterna har följt artikel 108.3 i EUFfördraget genom att anmäla stödåtgärden till kommissionen och inte genomföra åtgärden innan kommissionen har godkänt den. 3.3. Grund för bedömning av stödets förenlighet med EUF-fördraget (39) Enligt artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan stöd vara förenligt med den inre marknaden om det underlättar utveckling av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner, när det inte påverkar handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. (40) I rambestämmelserna anges de kriterier som kommissionen använder när den bedömer om stöd för viss FoU-verksamhet (inklusive experimentell utveckling) är förenligt med den inre marknaden på grundval av nämnda artikel 107.3 c i EUF-fördraget. (41) Rambestämmelserna anger villkoren för en förenlighetsbedömning på två olika nivåer: En allmän analysnivå: i kapitel 5 (särskilt avsnitt 5.1, Stöd till FoU-projekt), 6 (Stimulerande effekt och stödets nödvändighet) och 8 (Kumulering) anges de allmänna villkoren för när FoU-stöd kan anses vara förenligt med den inre marknaden. En detaljerad analysnivå: vissa stöd som medför en större risk för snedvridning av konkurrensen (t.ex. om stödbeloppen överstiger vissa tröskelvärden) kräver en detaljgranskning utöver den allmänna analysen. Syftet är att säkerställa att stora belopp i FoU-stöd inte snedvrider konkurrensen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset, utan i själva verket bidrar till detta. Detta inträffar när fördelarna med statligt stöd i form av ytterligare forskning, utveckling och innovation uppväger den skada det skulle innebära för konkurrens och handel. 9
Kapitel 7 i rambestämmelserna innehåller kriterier för bedömning av stödets positiva och negativa effekter och för en avvägning av dessa effekter. (42) Det anmälda stödet uppgår till 222 miljoner kronor (cirka 24 miljoner euro) och det aktuella projektet består enbart av experimentell utveckling. Enligt avsnitt 7.1 i rambestämmelserna bör stöd som omfattas av rambestämmelserna och beviljas för projekt där den understödda verksamheten inte i huvudsak utgörs av grundläggande forskning eller industriforskning detaljgranskas om stödbeloppet överstiger 7,5 miljoner euro per företag och projekt. På grundval av detta kommer det anmälda stödet att granskas i detalj. (43) För att kunna göra en sådan bedömning måste kommissionen först fastställa vilket företag som är stödmottagare. I det här fallet kommer stödet att betalas till projektföretaget, GoBiGas AB, som får stöd för FoU-kostnader som det annars hade täckt med egna medel. Kommissionen anser därför att den direkta stödmottagaren är GoBiGas AB. Göteborg Energi äger dock [ ] % av GoBiGas AB och har beslutanderätt i företaget. Kontrakt som gäller projektet kommer att undertecknas av Göteborg Energi och/eller GoBiGas AB. Dessutom var det Göteborg Energi som satte igång projektet samt ansökte om och beviljades stöd. Därför är det skäl att detaljgranska stödets förenlighet med den inre marknaden för såväl GoBiGas AB:s som Göteborg Energis vidkommande. (44) Analysen nedan görs i den ordning som kriterierna för en detaljgranskning presenteras i kapitel 7 i rambestämmelserna. Bedömningen av hur de allmänna villkoren är uppfyllda ingår dock i de relevanta delarna av detaljgranskningen. Närmare bestämt bedöms det i punkt 3.4.3 nedan huruvida villkoren i kapitel 6 om stimulerande effekt och stödets nödvändighet är uppfyllda, medan det i punkt 3.4.4 om proportionalitet bedöms huruvida villkoren i avsnitt 5.1 om stöd till FoU-projekt och i kapitel 8 om kumulering är uppfyllda. 3.4. Positiva effekter 3.4.1. Förekomsten av ett marknadsmisslyckande (45) Enligt punkterna 1.3.2 och 7.3.1 i rambestämmelserna kan marknadsmisslyckanden hindra marknaden från att ge optimala resultat, och statligt stöd kan bli nödvändigt för att öka forskningen och utvecklingen enbart i den utsträckning marknaden inte lyckas prestera optimala resultat på egen hand. Vissa marknadsmisslyckanden bromsar FoUnivån inom gemenskapen totalt sett. (46) Det följer av punkt 7.3.1 i rambestämmelserna att FoU-verksamhetens nivå och eventuella marknadsmisslyckanden ska analyseras på gemenskapsnivå. Kommissionen kommer följaktligen att undersöka om mindre forskning och utveckling skulle bedrivas inom gemenskapen om projektet inte genomfördes och, om så är fallet, om detta resultat är optimalt eller om ett marknadsmisslyckande föreligger. (47) I oktober 2009 medgav kommissionen i sitt meddelande om att investera i utvecklingen av teknik med låga koldioxidutsläpp (SET-planen) 12 att det finns ett 12 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om att investera i utvecklingen av teknik med låga koldioxidutsläpp (SETplanen), KOM (2009) 519 slutlig, 7.10.2009. 10
stort behov av demonstrationsanläggningar, allt från pilotanläggningar till fullskaliga anläggningar, för demonstration av ny, koldioxideffektiv teknik. Det konstaterades entydigt att det är osannolikt att marknader och energiföretag som agerar på egen hand ska kunna åstadkomma de tekniska genombrott som behövs för att EU:s energi- och klimatmål ska kunna uppnås. Låsta investeringar, kapitalintressen samt de höga riskerna och det faktum att betydande investeringar måste göras i mindre lönsamma alternativ innebär att förändringen kommer att gå långsamt om inte en rejäl satsning görs. Det enda trovärdiga sättet att uppnå våra mål är genom politiska lösningar och offentliga investeringar i partnerskap med den privata sektorn. 13 Kommissionen konstaterade att offentligt ekonomiskt stöd är absolut nödvändigt när ny koldioxideffektiv teknik införs för att de ekonomiska riskerna i samband med införandet av ny teknik ska kunna minimeras 14. (48) Därför verkar det föreligga ett generellt marknadsmisslyckande på detta område. Enligt rambestämmelserna bör kommissionen dock exakt fastställa vilket specifikt marknadsmisslyckande som stödmottagaren är ställd inför och som berättigar det stöd som håller på att detaljgranskas. (49) Beroende på exakt vilket marknadsmisslyckande det rör sig om beaktar kommissionen främst följande faktorer: sidoeffekter av kunskap, ofullständig och asymmetrisk information och misslyckad samordning. 3.4.1.1. Sidoeffekter av kunskap (50) Såsom beskrivs i punkt 1.3.2 i rambestämmelserna medför forskning och utveckling ofta fördelar för samhället i form av sidoeffekter av kunskap. När det gäller skapandet av allmän kunskap är det omöjligt att hindra andra från att använda kunskapen (det gemensamma bästa), medan mer specifik kunskap kan skyddas med patent. Företag tenderar att åka snålskjuts på allmän kunskap som andra har skapat, vilket gör dem ovilliga att skapa kunskap själva. (51) I föreliggande ärende innehas den basteknik (förgasning, gasuppgradering och metanisering) och den kunskap som kommer att tillämpas i projektet av olika teknikleverantörer och entreprenörer som kommer att delta i projektets genomförande. Eventuella nya patent kommer således att vara begränsade, men under hela GoBiGasprojektet kommer icke-patenterbar och viss patenberbar kunskap att föras över på entreprenörer (t.ex. teknikleverantörerna REPOTEC, Metso Power och Haldor Topsøe) och underleverantörer samt till externa konsulter som arbetat med projektet. Nya immateriella rättigheter som hänger samman med utformningen av individuella delprocesser stannar hos processleverantörerna. Immateriella rättigheter som avser utformningen av själva systemet kommer dock att delas mellan leverantörerna och 13 14 Se s. 3 i SET-planen. Se s. 13 i SET-Planen: För att gå mot en koldioxidsnål ekonomi måste ny teknik utvecklas, testas och därefter införas. För att detta ska ske har EU gett politisk vägledning genom den omfattande politiska ram som föreslås i energi- och klimatpaketet. SET-planen avser att stödja den tekniska utvecklingen. Nu måste den privata sektorn anta utmaningen, och den kan vara övertygad om att den har offentligt stöd när riskerna är för höga, på grund av projektens betydelse för utvecklingen av en koldioxidsnål ekonomi. Det är nu uppenbart att offentliga och privata investeringar i utvecklingen av energiteknik måste öka avsevärt och omedelbart dras igång. Det är helt klart motiverat med offentlig finansiering för att uppnå de allmänna politiska målen och för att bidra till att marknadsmisslyckanden övervinns Kommissionen uppmanar därför Europaparlamentet och rådet att öka sina ansträngningar att stödja finansieringen av koldioxidsnål teknik. 11
GoBiGas AB. Sådana immateriella rättigheter som utvecklas i samarbete kan fritt användas av varje partner och licensieras till tredje man. Även de begränsade immateriella rättigheter som projektet ger upphov till kan således användas av andra företag. (52) Medan energiföretag i regel investerar i konventionell och testad teknik med låga risker, kända kostnader och en relativt förutsebar ekonomisk livslängd, omfattar det aktuella projektet utveckling av en projektmetod som är osäker, riskfylld och otestad. Såsom beskrivs kommer största delen av den know-how som skapas inte att vara äganderättsligt skyddad och den kommer därför att vara värdefull för industrin i allmänhet, såväl inom som utanför Europa. För en enskild aktör ligger det således ett mycket litet värde i att ta ledningen i denna process i stället för att vänta på att andra aktörer står för FoU-kostnaderna och därefter åka snålskjuts på resultaten av projektet. Denna vänta och se -taktik som de svenska myndigheterna hänvisar till bekräftas av den relativa bristen på projekt inom detta område och av att företrädare för andra energiföretag i Europa redan uttryckt intresse för resultaten av projektet vid mässor och branschkonferenser samt olika seminarier och presentationer som ägt rum i samband med genomförbarhetsstudierna. (53) Såsom beskrivs i avsnitt 2.5 ovan bedriver flera europeiska länder ett utvecklingsarbete som ska ge information om huruvida det är genomförbart att producera biometan. Enligt de svenska myndigheterna kommer projektet att ge kompletterande information som gör det möjligt för europeiska och internationella allmännyttiga företag att investera i den aktuella tekniken och stimulera dess framtida utveckling (både i fråga om ökad användning av förnybar metan och ökad aktivitet inom industrisektorn för planering och byggande av biometananläggningar). I detta syfte kommer Göteborg Energi särskilt att se till att patenterbar know-how patenteras och ställs till förfogande för alla på licensbasis. Dessutom planeras redan olika åtgärder för spridning av information, bl.a. genom publikationer och tillgång till hela anläggningen för universitet som bedriver gästforskning 15, samt utbyte rörande förgasningsprocesser med Chalmers tekniska högskola. GoBiGas-anläggningen skulle också kunna bidra väsentligt till kunskaperna om det pågående standardiseringsarbetet, särskilt när det gäller gaskvalitet, och därmed vara till nytta för CEN:s europeiska standardiseringsarbete med att ta fram tekniska specifikationer och standarder för biometan som fordonsbränsle. (54) Mot denna bakgrund förefaller det därför som om projektet faktiskt skulle medföra betydande sidoeffekter i form av icke-patenterbar kunskap, som stödmottagaren inte kommer att tillägna sig fullständigt. 3.4.1.2. Ofullständig eller asymmetrisk information (55) De svenska myndigheterna anser att stödet till GoBiGas-projektet är nödvändigt för att hantera ett marknadsmisslyckande som främst består av ofullständig och asymmetrisk information på finansmarknaderna. Enligt de svenska myndigheterna är demonstrationsfasen vid teknisk utveckling per definition svår att analysera för potentiella finansiärer, eftersom investeringskostnaderna är höga medan osäkerhetsfaktorerna är svåra att bedöma, både när det gäller tekniska och finansiella risker. 15 Energimyndigheten kommer också att ha rätt att använda demonstrationsanläggningen i sin utåtriktade verksamhet (dvs. visa upp den för politiker och företrädare för näringslivet). 12
(56) Kommissionen kommer därför att undersöka om finansieringspartner kan vara motvilliga att tillhandahålla tillräckligt med finansiering för projektet därför att a) riskerna är stora och svårbedömda och b) det är svårt att få en klar överblick över projektets lönsamhet. (a) Risker och forskningens komplexitet (57) Enligt de svenska myndigheterna är projektet förknippat med många stora risker av olika slag: tekniska risker, finansiella risker och marknadsrisker (inkluderar risker som avser distribution och lagstiftning). (58) De tekniska riskerna är störst inom följande områden: Biomassa av en helt annan kvalitet än i det befintliga mindre pilotprojektet för förgasningsteknik kommer att användas, vilket kan orsaka problem i anläggningen (t.ex. [ ]) och resultera i en produkt som inte är tillräckligt ren för att matas in i gasnätet. Förgasningstekniken har aldrig kombinerats med den metanisering och gasrening som kommer att användas i det här projektet. Tjärreningsprocessen är kommersiellt oprövad och har endast testats i laboratorieförhållanden med hjälp av [ ]. Systemet för metanisering [ ] är komplicerat och avgörande för kvaliteten på slutprodukten och effektiviteten för hela anläggningen. Det har aldrig använts för gas från förgasning av biomassa och måste därför testas. Denna fas är avgörande för hela produktionen och om processen inte sker enligt specifikationerna kommer gasen inte att ha en sådan kvalitet att den kan matas in i gasnätet. (59) Eftersom tekniken per definition inte har testats kommersiellt, är projektet också förknippat med finansiella risker: Införandet av biometanteknik motiveras av antaganden om stigande priser på naturgas och olja och politiskt stöd för förnybar metan. Förutsebara och låga priser på biomassa är en grundförutsättning för en tillförlitligare bedömning av om tekniken är ekonomiskt genomförbar. Sverige har redan en effektiv marknad för biomassa, men om användningen av biomassa ökar markant påverkar det bl.a. prissättningen. Stimulansprogram (t.ex. rörande koldioxidbeskattning eller certifikatsystem) för inmatning av förnybar gas ännu inte lika spridda som stimulansprogram för att mata in förnybar elektricitet i det europeiska elnätet. Därför är det förknippat med en avsevärd ekonomisk risk att utveckla en ny teknik medan lagstiftningsramen på skatte- och stimulansområdet ännu håller på att utvecklas. I de flesta europeiska länder är marknaden för biomassa inte lika utvecklad som i Sverige, och därför är osäkerheten ännu större i dessa länder. Biometan som producerats av trä har ännu inte kommit ut på marknaden på grund av bristande forskning och utveckling inom sektorn för tillverkning av utrustning, vilket beror på att de tekniska och ekonomiska riskerna är så stora. Om biometan, på grund av otillräckligt utvecklade rättsliga ramar och värdekedjor, inte kan distribueras och säljas som transportbränsle, skulle den kunna säljas från 13
gasnätet till vilken kund som helst, men till betydligt lägre priser än transportbränsle. (60) Slutligen finns det också marknadsrisker på marknaden för biomassa: Ett stort hinder för ökad produktion av biometan är avsaknaden av en övergripande rättslig ram och normer för distribution och handel via naturgasnätet. 16 För närvarande har inget europeiskt land ett övergripande system för handel med förnybar gas som underlättar leveranser 17. Ansökningsprocessen, inte minst förfarandet för att ansöka om miljötillstånd, kompliceras av bristen på erfarenhet och det faktum att de som ansöker om tillstånd, de som beviljar tillstånd och eventuella ytterligare aktörer har frågor, som endast kan besvaras med uppskattningar. Byggandet av de första anläggningarna kan mycket väl hindras av krav som är onödigt stränga, enbart som en konsekvens av de osäkerhetsfaktorer som föreligger. Ändringar av stödet för t.ex. personbilar och förnybara bränslen kan hindra försäljningen av gas för fordonsbruk; i sådana fall säljs den till andra marknader där betydligt lägre priser tillämpas (se ekonomiska risker). Om utbyggnaden av ett nätverk av tankställen dröjer innebär det också en risk för biometanets lönsamhet och säljbarhet. Det skulle inte endast påverka den volym som kan säljas, utan också inverka negativt på försäljningen av fordon som kan använda gas som bränsle. b) Bankernas motvilja mot att finansiera projekt som kan bli värdefulla på längre sikt (61) På grund av de ovannämnda riskerna råder det rent generellt brist på finansiering för projekt där otestad förgasnings- och metaniseringsteknik används för att producera biobränslen av biomassa. Denna brist accentueras ytterligare i en tid av ekonomisk och finansiell kris. (62) Kommissionen har bedömt informationens asymmetri med särskild hänsyn till företagets möjligheter och behov av att få finansiering på marknaden. Dessa variabler påverkas också av hur det projekt som ligger till grund för ansökan om finansiering är beskaffat. Projekt som är inriktade på utveckling av nya produkter, med stora inledande investeringar och stora dröjsmål med kapitalavkastningen, har svårare att få finansiering på marknaden på grund av att ett framgångsrikt slutförande av projektet är förenat med större risker. Därför beaktades såväl projektets som företagets egenskaper vid bedömningen av informationens asymmetri. (63) Enligt de svenska myndigheterna var det inte möjligt för Göteborg Energi att få bankfinansiering för projektet. Orsaken är stora initiala investeringar, hög risknivå, utsikter till lönsamhet först på mycket lång sikt (i samband med eventuella framtida 16 17 Det är t.ex. inte klart vilka slags kontrollinstrument som kommer att krävas och hur de kommer att användas, hur förhållandena kommer att utvecklas i olika EU-länder samt hur och i vilken takt lagstiftning och direktiv kommer att ändras. Tyskland är ett av de länder som har antagit en rättslig ram för samdistribution av naturgas och biogas inom gasnätet, vilket ger säljare möjlighet att utveckla produktsortiment för förnybar gas som motsvarar kundernas efterfrågan. Ett ytterligare steg vore att utveckla en handelsmekanism som motsvarar den för elcertifikat, som skulle främja internationell handel och skapa ytterligare incitament. 14
projekt) och bristen på en acceptabel säkerhet, eftersom demonstrationsanläggningen skulle integreras i Göteborg Energis fjärrvärmeproduktion och eftersom de fysiska tillgångarna har ett försumbart skrotvärde. Produktionsanläggningen på 20 MW måste därför finansieras med eget kapital. (64) I avsnitt 3.4.3.2 nedan redovisas vissa ekonomiska prognoser för projektet. Det framgår tydligt att projektet har ett negativt nettonuvärde. Det bör också noteras att den viktade genomsnittliga kapitalkostnaden (WACC) för projektet (dvs. 20 %) är betydligt högre än en eventuell avkastning (om en intern avkastningsgrad (IRR) hade beräknats för projektet skulle den ha varit negativ). Enligt de svenska myndigheterna skulle en acceptabel avkastning på det egna kapitalet endast kunna uppnås om projektet i ett senare skede utvidgades med en ny anläggning av kommersiell storlek och även då skulle en acceptabel avkastning kunna förväntas först inom 30 40 år. (65) Göteborg Energi kan dock få vissa bankkrediter tack vare det säkra och stabila kassaflödet från kärnverksamheten. Krediter för ett så riskfyllt projekt kräver emellertid garantier som i praktiken innebär att finansieringen av den befintliga verksamheten med egna medel ersätts av bankfinansiering, medan eget kapital förs över till GoBiGas-projektet 18. Det betyder att all sådan finansiering som Göteborg Energi skulle kunna få inte skulle minska bolagets risk. (66) För att hitta en partner att dela riskerna med har Göteborg Energi fört diskussioner om finansieringen av projektet med flera tänkbara samarbetspartner och finansiärer. Exempel på företag som beaktats är [ ], [ ], [ ], [ ] och E.ON. Diskussionerna med E.ON utmynnade så småningom i ett samarbetsavtal, men andra parter avböjde erbjudandet om att delta i projektet eftersom det låg utanför deras kärnverksamhet, det rådde brist på kapital och de ekonomiska utsikterna för projektet var osäkra 19. (67) Det faktum att projektet innebär stora risker, att utsikterna för lönsamhet är osäkra och kan förverkligas först på mycket lång sikt och att försöken att få finansiering har lett till avslag med hänvisning till den dåliga och osäkra lönsamheten innebär att det faktiskt finns asymmetrisk information som orsakar ett specifikt marknadsmisslyckande i detta ärende. 3.4.1.3. Andra positiva externa effekter (68) I enlighet med punkt 1.3.2 i rambestämmelserna kan FoU-projekt medföra andra positiva externa effekter för samhället. (69) I det här fallet bidrar projektet till flera gemenskapsmål, särskilt till en högre nivå när det gäller forskning och utveckling, miljöskydd och en trygg energiförsörjning. (70) Den forskning som bedrivs inom ramen för projektet kommer att bidra till målet i Europa 2020-strategin om att utgifterna för forskning, utveckling och innovation ska närma sig 3 % av BNP fram till 2010 20. Dessutom ingår temat andra generationens biobränslen i forskningsportföljen Energi och transport i sjunde ramprogrammet 18 19 20 Säkerheter som används för andra investering skulle t ex istället behöva användas för att erhålla finansiering av GoBiGas-projektet. Kommissionen har fått kopior [ ] som bevisar att dessa kontakter har ägt rum. Meddelande från kommissionen: Europa 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM (2010) 2020, 3.3.2010, se t.ex. s. 3. 15
som en beståndsdel där strategisk forskning och teknisk utveckling och demonstration är viktiga faktorer. (71) Projektet är också i linje med målen i EU:s energipaket 21, dvs. att växthusgaserna ska minska med minst 20 % och att andelen förnybar energi i EU:s energikonsumtion ska öka till 20 % (med en andel förnybar energi på 10 % inom transportsektorn) fram till 2020. När det gäller utsläpp av växthusgaser från bilar väntas den biometan som produceras inom ramen för projektet minska koldioxidutsläppen med 40 000 ton per år. Avseende de bindande mål rörande förnybar energi som anges i direktiv 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, skulle den biometan som produceras inom ramen för projektet enligt de svenska myndigheterna bidra till att den nämnda andelen på 10 % förnybar energi inom transportsektorn skulle kunna uppnås. De nationella målen för Sveriges del är att andelen energi från förnybara källor ska öka till 49 % och att andelen förnybar energi inom transportsektorn ska öka till 10 % fram till 2020. Sverige hänvisade till det aktuella projektet i sin handlingsplan för uppnående av dessa mål 22. (72) Slutligen spelar naturgasen en viktig roll för energikonsumtionen i Europa, samtidigt som endast en bråkdel av världens naturgasreserver finns i Europa 23. En ökad användning av biometan som ersättning för naturgas skulle därför ge en tryggare energiförsörjning. 3.4.1.4. Slutsats (73) Mot denna bakgrund anser kommissionen att stödet ges för att avhjälpa ett specifikt marknadsmisslyckande, som främst beror på sidoeffekter i form av kunskap avseende icke-patenterbara FoU-resultat, ofullständig och asymmetrisk information och betydande positiva externa effekter. 3.4.2. Instrumentets lämplighet (74) En viktig faktor när stödets positiva och negativa effekter vägs mot varandra är om och i vilken utsträckning statligt stöd till forskning och utveckling kan betraktas som ett lämpligt instrument för att öka FoU-verksamheten, med hänsyn till att samma resultat kan uppnås med andra, mindre snedvridande instrument. (75) Enligt de svenska myndigheterna är det anmälda stödet nödvändigt för att kompensera för marknadsmisslyckandet i fråga och för att projektet ska kunna genomföras. (76) Skattelättnader eller andra åtgärder, t.ex. leveransskyldigheter, är vanliga på området biobränslen. Sådana åtgärder av mer allmän karaktär är dock inte tillräckliga för att övervinna marknadsmisslyckanden i samband med projekt som detta, med stora investeringar i tidiga skeden, stora risker och mycket lång tid innan investeringen betalar sig. 21 22 23 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén: Mot 20-20 till 2020 Europas möjligheter i samband med klimatförändringarna, KOM(2008) 30 slutlig. Se Sveriges Nationella Handlingsplan för främjande av förnybar energi enligt Direktiv 2009/28/EG och Kommissionens beslut av den 30.6.2009, särskilt s. 5. Se avsnitt 3.5.1.1 nedan. 16
(77) Enligt de svenska myndigheterna övervägde man stöd i form av ett förskott med återbetalningsskyldighet. Det konstaterades dock att ett sådant förskott inte skulle leda till någon betydande återbetalning av stödet, eftersom projektet inte väntas generera någon vinst. Dessutom skulle ett statligt lån inte ha varit lämpligt eftersom det inte skulle ha förbättrat projektets lönsamhet till en acceptabel nivå. Därför ansåg de svenska myndigheterna att ett direkt stöd var det lämpligaste instrumentet för att övervinna det ovan beskrivna marknadsmisslyckandet. 3.4.2.1. Slutsats (78) På grundval av detta konstaterar kommissionen också att statligt stöd i form av ett direkt bidrag är ett lämpligt instrument för att övervinna marknadsmisslyckandet och göra det möjligt att genomföra projektet. 3.4.3. Stimulanseffekt och stödets nödvändighet (79) Statligt stöd måste ha en stimulanseffekt, dvs. leda till att stödmottagaren ändrar sitt beteende genom att öka sin FoU-verksamhet. Att fastställa huruvida en stimulanseffekt föreligger innebär att man bedömer om det planerade stödet kan få det stödmottagande företaget att bedriva sådan forskning och utveckling som det annars inte hade bedrivit. (80) Såsom konstateras i kapitel 6, andra stycket, i rambestämmelserna saknar ett stöd stimulanseffekt för mottagaren om FoU-verksamheten inleds innan stödmottagaren ansöker om stöd hos de nationella myndigheterna. I det föreliggande ärendet lämnade Göteborg Energi in sin stödansökan den 30 april 2009, och begärde ett bidrag på 222 miljoner kronor (ca 24 miljoner euro) för projektet. Energimyndigheten beviljade preliminärt stödet genom ett beslut av den 25 september 2009, men projektet har ännu inte inletts 24. Orsaken är att det stödmottagande företaget väntar på att kommissionen ska godkänna åtgärden innan det inleder FoU-verksamheten. Detta stöder ytterligare de svenska myndigheternas uttalande att projektet inte kommer att genomföras överhuvudtaget utan stöd. De formella villkoren för när en stimulanseffekt ska anses föreligga är således uppfyllda i detta fall. (81) Vid detaljbedömning av en åtgärd kräver kommissionen dock mer exakta bevis för stödets stimulanseffekt, så att en otillbörlig snedvridning av konkurrensen kan undvikas. I enlighet med punkt 7.3.3 i rambestämmelserna beaktar kommissionen följande faktorer i sin analys: specifikation av avsedd ändring, kontrafaktisk analys, lönsamhetsnivå, investeringsbelopp och tidsåtgång för kassaflöden, risknivå för forskningsprojektet samt fortlöpande utvärdering. De svenska myndigheterna har lämnat all information som krävs i punkt 7.3.3 i rambestämmelserna, och därför kan kommissionen bedöma stödets stimulanseffekt. 3.4.3.1. Kontrafaktisk analys och specifikation av avsedd ändring (82) Enligt punkt 7.3.3 i rambestämmelserna ska den ändring av beteendemönstret som det statliga stödet syftar till vara väl specificerad och det ändrade beteendemönstret måste identifieras genom en kontrafaktisk analys, dvs. vilken aktivitetsnivå uppnås med eller utan stödet? Skillnaden mellan de två scenarierna anses vara stödets påverkan och beskriver stimulanseffekten. 24 Med undantag för genomförbarhetsstudier. 17
(83) Enligt de svenska myndigheterna skulle GoBiGas AB eller Göteborg Energi inte genomföra projektet överhuvudtaget utan stöd. Orsaken är de ekonomiska och riskrelaterade argument som beskrivits i avsnitt 3.4.1.2 ovan. Ett projekt i mindre skala vore ointressant, eftersom det inte skulle innebära det genombrott som förknippas med en anläggning på 20 MW. En mer omfattande uppskalning kunde ha varit mer lönsam, eftersom stordriftsfördelar skulle ha kunnat uppnås. Det hade dock lett till en oacceptabel risknivå. Faktum är att riskerna hade varit så stora att ingen leverantör varit beredd att tillhandahålla den nödvändiga tekniken 25. (84) Det faktum att Göteborg Energi inte skulle genomföra projektet utan stöd bekräftas av ett preliminärt beslut som Göteborg Energis styrelse har fattat. I beslutet hänvisas det till kontakter med Energimyndigheten och de högsta stödnivåer som den svenska stödordningen (STEM) tillåter 26. (85) Jämfört med den kontrafaktiska situationen där projektet inte hade genomförts kan den ändring som stödet medför sammanfattas på följande sätt: Stödets inverkan på ökningen av de totala projektkostnaderna är en ökning med de totala projektkostnaderna, dvs. [ ] miljoner kronor, eftersom projektet inte skulle genomföras utan stöd. Stödets inverkan på ökningen av antalet personer som tilldelats uppgifter inom forskning, utveckling och innovation är cirka 22 forskare, tekniker och annan personal (kemister, processingenjörer, ledning, operatörer osv.) inom GoBiGas AB som arbetar med projektet. Dessutom kommer 3 5 externt anställda att fortlöpande arbeta med projektet. Stödets inverkan på ökningen av projektets omfattning är hela dess omfattning, eftersom projektet annars inte hade genomförts. 3.4.3.2. Lönsamhetsnivå (86) I punkt 7.3.3 i rambestämmelserna påpekas det att om ett projekt inte skulle vara tillräckligt lönsamt för ett privat företag, men skulle ge viktiga fördelar för samhället, är det troligare att stödet har en stimulerande effekt. (87) Såsom konstateras ovan skulle Göteborg Energi inte ge sig i kast med projektet utan stöd, med beaktande av riskerna och investeringens omfattning. Orsaken är främst att det ekonomiska utfallet av projektet vore oacceptabelt för företaget. (88) På grundval av de ekonomiska prognoser som Göteborg Energi utarbetat uppger de svenska myndigheterna att projektet skulle ge ett negativt nettonuvärde på [ ] miljoner kronor utan stöd. Med stöd skulle nettonuvärdet förbättras till [ ] miljoner kronor. Båda siffrorna baserar sig på en diskonteringsfaktor på [ ] %, som användes vid den tidpunkt då ansökan om stödet lämnades in och motsvarar Göteborg Energis vägda genomsnittliga kapitalkostnad. Nettonuvärdet skulle följaktligen fortfarande vara rejält på minus även med stöd. 25 26 Den ursprungliga planen var att bygga en större anläggning, men inga anbud av godtagbar kvalitet lämnades in. Detta bekräftas av den kopia av Göteborg Energis preliminära förslag till investeringsbeslut och det efterföljande beslutet som kommissionen har tillhandahållits. 18
(89) Enligt Göteborg Energis interna beslutsförfarande kan beslut om projekt med totala kostnader på [ ] miljoner kronor fattas av den verkställande direktören, medan investeringsbeslut för större projekt måste fattas av styrelsen. Enligt de svenska myndigheterna har styrelsen vid ett flertal tillfällen gjorts uppmärksam på projektet GoBiGas, men inget slutligt investeringsbeslut har fattats. Behovet av stöd erkändes dock och beskrevs i det preliminära investeringsbeslut som Göteborg Energis styrelse fattade den 23 april 2008 och som kommissionen erhållit en kopia av. (90) Göteborg Energi är intresserat av att genomföra projektet även med ett negativt nettonuvärde, eftersom företaget ser en potential på den här marknaden och avser att utveckla en större, kommersiell biometananläggning, under förutsättning att projektet blir en teknisk framgång. Prognoserna för bägge projekten tillsammans ger ett nettonuvärde kring noll med stödet. Det betyder att en acceptabel avkastning på eget kapital kan förväntas först på mycket lång sikt (30 40 år). (91) Förutom att göra en rimlig vinst på mycket lång sikt har Göteborg Energi också kvalitativa mål med projektet. Göteborg Energis och dess ägare Göteborgs stads vision är att vara med och skapa ett hållbart Göteborgssamhälle, vilket förutsätter ekonomiskt värdeskapande och lönsam tillväxt 27. Detta är en av orsakerna till att Göteborg Energi är villigt att genomföra projektet i fråga, trots att riskerna är stora och de eventuella vinstutsikterna mycket avlägsna. Företaget är dock inte villigt att göra detta till vilket pris som helst och kan därför genomföra projektet endast om det kan se åtminstone någon chans att återvinna sina kostnader på lång sikt, dvs. i samband med en framtida kommersiell tillämpning av tekniken. 3.4.3.3. Investeringsbelopp och kassaflöde (92) Höga startkostnader, låga omedelbara kassaflöden och en betydande andel av kassaflödena i en mycket avlägsen framtid kommer att bedömas som positiva inslag vid bedömningen av stödets stimulanseffekt. (93) Stödmottagaren, GoBiGas AB, bildades 2009 och bolagets verksamhet består enbart av det aktuella projektet. Bortsett från det kapital som ägarna tillhandahållit har bolaget inget kumulerat kassaflöde som skulle kunna användas till att finansiera projektet. (94) Totalt skulle [ ] miljoner kronor ([ ] miljoner euro) investeras i projektet under en treårsperiod, varav 978 miljoner kronor utgörs av kostnader för forskning och utveckling. De stora investeringsbeloppen infaller främst under de första tre åren av projektet, som inte väntas nå balans mellan inkomster och utgifter. 3.4.3.4. Forskningsprojektets risknivå (95) Vid riskbedömningen kommer särskild hänsyn att tas till investeringens oåterkallelighet, sannolikheten för ett kommersiellt misslyckande, risken att projektet kommer att ge sämre avkastning än planerat, risken att genomförandet av projektet kommer att undergräva annan verksamhet och risken att projektkostnaderna undergräver företagets ekonomiska bärkraft. Såsom beskrivs i avsnitt 3.4.1.2 ovan avseende marknadsmisslyckande är projektet förenat med stora tekniska, ekonomiska och marknadsmässiga risker. 27 Göteborg Energis årsredovisning 2009, s. 3. 19
3.4.3.5. Fortlöpande utvärdering (96) Enligt punkt 7.3.3 i rambestämmelserna kommer åtgärder som innehåller väl specificerade milstolpar som innebär att projektet avbryts om det är misslyckat och där en offentligt tillgänglig efterföljande övervakning ingår att anses vara gynnsammare vid bedömningen av stimulanseffekten. (97) I det aktuella fallet måste varje betalningsbegäran från stödmottagaren till Energimyndigheten åtföljas av en lägesrapport. Dessutom skall Energimyndigheten få en årsrapport om hur arbetet framskrider och om eventuella avvikelser från planen samt om viktiga resultat av projektet och om de faktiska kostnaderna jämfört med de budgeterade beloppen. En skriftlig slutrapport skall också översändas till Energimyndigheten när projektet avslutas. Rapporten skall fokuseras på hur de mål som preciseras i det preliminära beslutet om att bevilja stödet uppnås och den skall också omfatta finansieringsdelen av projektet. Förutom dessa rapporter skall Energimyndigheten också informeras när vissa milstolpar nås. (98) På grundval av detta drar kommissionen slutsatsen att det projekt som är föremål för granskning utvärderas fortlöpande. 3.4.3.6. Slutsats avseende stimulanseffekt (99) Informationen från Sverige, särskilt det faktum att GoBiGas AB inte inledde projektet innan bolaget var förvissat om att det kunde förlita sig på stödet, det faktum att projektet inte är lönsamt utan stödet och tidsperspektivet för projektets kassaflöde visar att stödmottagaren inte skulle genomföra projektet utan stödet. Om projektet blir en framgång kan stödet dock höja det beräknade kassaflödet för en planerad framtida investering upp till en mer acceptabel lönsamhetsnivå. På grundval av detta kan det slås fast att stödet har en stimulanseffekt för bolaget. 3.4.4. Stödets proportionalitet (100) I avsnitt 5.1 i rambestämmelserna anges de allmänna villkoren för en analys av det statliga stödets proportionalitet i samband med FoU-projekt. Uppfyllandet av dessa villkor undersöks i avsnitt 3.4.4.1 nedan när det gäller forskningskategorier och stödberättigande kostnader och i avsnitt 3.4.4.2 när det gäller stödnivåer. (101) Enligt rambestämmelserna är ytterligare upplysningar nödvändiga för att det ska kunna konstateras att ett stöd uppfyller proportionalitetskravet över vissa tröskelvärden. I enlighet med punkt 7.3.4 i rambestämmelserna analyserar kommissionen i avsnitt 3.4.4.3 i detta beslut i vilken utsträckning det anmälda stödet är begränsat till det minsta nödvändiga. (102) I avsnitt 3.4.4.4 undersöks slutligen om kumuleringsreglerna i kapitel 8 i rambestämmelserna är uppfyllda. 3.4.4.1. Forskningskategorier och stödberättigande kostnader (103) Enligt punkt 5.1.1 i rambestämmelserna är dessa tillämpliga på verksamheter som tillhör av en eller flera av följande tre kategorier: grundforskning, industriell forskning och experimentell utveckling. 20