Förslag till 2007-05-02 HT REMISSYTTRANDE FRÅN SOCIALBIDRAG TILL ARBETE INLEDNING Under 2005 gav den dåvarande regeringen Sture Korpi uppdraget att som ensamutredare utreda hur det skulle vara möjligt att minska antalet personer med försörjning genom socialbidrag, numera kallat kommunalt försörjningsstöd. Detta genom att berörda personer ska kunna nå egen försörjning genom arbete istället. Efter tilläggsdirektiv från den nya regeringen från 2006, presenterades utredningen Från socialbidrag till arbete (SOU 2007:2) i slutet av januari 2007. Göteborgsregionens kommunalförbund har därefter tillsammans med ett antal remissinstanser, bland annat Göteborgs kommun, inbjudits av Socialdepartementet att avge ett remissyttrande över utredningens förslag. Utredningen och de förslag som presenterats, har stor betydelse för kommunernas och GRs medlemskommuners verksamheter. Utredningen anger inledningsvis att det ekonomiska biståndets omfattning och utveckling i hög grad beror på arbetsmarknadsläget och på hur andra politikområden agerar och utvecklas. Utredningen berör också många olika samhällsområden samt lägger förslag på förändringar inom flera politikområden. Det är nödvändigt eftersom orsakerna till bidragsberoendet beror på flera faktorer och ansvaret finns spridda på flera politikområden. Utredningens utgångspunkt har varit att målgruppen ska ges det stöd som behövs utifrån de ordinarie samhällsstrukturerna utredningen har inte haft uppdraget att undersöka behov av nya organisationer och myndigheter och förslagen syftar bland annat till att på olika sätt förtydliga det ansvar som olika huvudmän har för målgruppen. Utredningens förslag riktar sig till de grupper som i dag har ekonomiskt bistånd på grund av främst arbetsmarknadsskäl. Det är närmast omöjligt att mer i detalj avgränsa målgruppen. Ett sådant ställningstagande har starkt stöd i den forskning som finns och även i de fördjupningsstudier som utredningen har genomfört. Utredningens ambition har varit att förslagen ska ta sin utgångspunkt i den enskildes uppfattning och synpunkter på vilka förändringar som behövs för att förstärka anknytningen till arbetsmarknaden, eftersom en varaktig förändring endast kan komma till stånd om den förstärker individens egna drivkrafter och utgår från vars och ens förutsättningar. Vidare anser utredningen att det är viktigt med ett gemensamt samhällsekonomiskt tankesätt för de olika huvudmännens arbete. Prioriteringar måste ses ur ett sektorsövergripande perspektiv och att långsiktighet måste få större genomslag, både på central och lokal nivå. Därför är det av central vikt att reda ut huvudmännens ansvarsfördelning dvs. vem som ska svara för vem och vad. Detta för att motverka att enskilda individer hamnar mellan stolarna Utredningen föresår en rad förändringar för att utveckla individers förutsättningar att kunna försörja sig själva genom ett, i första hand, reguljärt arbete. Göteborgsregionens kommunalförbund ställer sig bakom utredningens allmänna, inledande resonemang. 1
MÅLGRUPPER Utredningen beskriver inledningsvis svårigheterna att definiera målgruppen. GRs erfarenheter är desamma målgruppen låter sig inte enkelt beskrivas eftersom försörjningsstödstagare är lika heterogen som den övriga befolkningen. Målgruppen arbetslösa försörjningsstödstagare har mycket olika karaktär och förutsättningar, vilket påverkar enskildas möjligheter att få ett arbete såväl som de insatser som behövs från samhällets sida. I nedanstående resonemang vill GR, som illustration, beskriva fyra undergrupper som ingår i målgruppen arbetslösa försörjningsstödstagare. Definitionen av delgrupperna är viktig, eftersom den ligger till grund för vilka insatser och åtgärder som vidtas. Två faktorer är viktiga för att kunna få ett arbete på den ordinarie arbetsmarknaden, ett s.k. reguljärt arbete. Det ena är att resurser finns som efterfrågas. Det andra är den egna motivationsgraden. När det gäller egna resurser så bedöms de av andra, dvs. den presumtiva arbetsgivaren. Hur ser arbetsgivaren på personens utbildning, kön, utländskt påbrå, ålder, tidigare yrkeserfarenheter, hur språk behärskas, svenska och andra, m.m. har givetvis avgörande betydelse. När det t ex gäller tidigare yrkeserfarenhet samt utbildningsbakgrund så visar det sig att personer från andra utomnordiska länder, och framför allt utanför EU, har betydande svårigheter att få dessa översatta till kraven på den svenska arbetsmarknaden. Om vi delar in utredningens målgrupp utifrån faktorerna Resurser och Motivation så framträder fyra undergrupper. 1. Anställningsbara omgående 2. Anställningsbara med visst stöd kortare eller lite längre tid 3. Anställningsbara efter särskilda åtgärder 4. Anställningsbara endast efter rehabilitering Målgrupperna kan åskådliggöras i nedanstående figur: RESURSER HÖG LÅGA 1 2 HÖG MOTIVATION 3 4 LÅG 1. Gruppen anställningsbara omgående har hög motivation och goda resurser att finna ett arbete. Huvudskälet till att man uppbär försörjningsstöd är att personen saknar möjlighet till arbetslöshetsersättning eller att den ekonomiska konjunkturen för tillfället är för svag, dvs. efterfrågan på arbetskraft. 2. Gruppen anställningsbara med visst stöd bedöms kunna få ett arbete om personens förutsättningar i form av utbildning eller annat personligt stöd ökar. Individens motivation är hög. 3. Den här gruppen har utbildning och resurser att ta ett arbete, men saknar av olika skäl motivation. Det kan vara tillfälligt och bero på missbruk, förändringar i familjesituationen eller ekonomiska problem som ett arbete inte kan tillfredsställa. 2
4. I den fjärde gruppen är både resurser och motivation låg och individen behöver extraordinära insatser innan det kan bli möjligt med arbete. Dessa individer står långt från arbetsmarknaden och får anses inledningsvis vara kommunernas huvudmannaansvar. Motivationsarbetet är centralt innan eller parallellt med andra insatser som syftar till ett inträde på arbetsmarknaden. Det är framförallt i grupp två ovan som det är viktigt att identifiera de personerna och att insatser sätts in så fort som möjligt. Annars riskerar den gruppen bli beroende av försörjningsstöd under lång tid. Ett sätt att identifiera olika målgrupper och vilken typ av stöd och bistånd som behövs, är att utveckla adekvata bedömningsinstrument som kompletterar de bedömningar av arbetsförmågan som görs idag. Validering av personliga erfarenheter kan vara ett sätt. I anslutning till målgruppsresonemanget finns det anledning att betona två saker. Syftet med indelningen av personer i delgrupper är att kunna ge ett bättre stöd. Personer flyttar sig också mellan grupperna t ex beroende på om motivationen ökat och/eller att efterfrågan på arbetsmarknaden förändras. Det andra som måste betonas är att flera personer behöver samordnade insatser från stat och kommun. Det finns från praktiken allt för måna exempel där den ena först ska göra sitt och sedan ska den andra ta över. Detta utan att en samsyn finns. Arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvar och enligt utredningen behöver det förtydligas. GR välkomnar att utredningen förtydligar det ansvaret och slår fast att det är statens ansvar att både arbetsliv och medborgarna omfattas av arbetsmarknadspolitiken och får del av de insatser och åtgärder som leder till att arbetslivet har tillgång till arbetskraft och att individer får möjligheter att försörja sig genom eget arbete. Enligt socialtjänstlagen har kommunen det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver (SoL 2 kap 2 ). Vidare säger lagen att: Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den enskilde skall genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet skall utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv (SoL 4 kap 1 ). Kommunen har med andra ord ett stort lagreglerat ansvar för sina invånare, där invånaren har rätt till ekonomiskt bistånd och andra bistånd som stärker individens möjligheter att leva ett självständigt liv. I detta ingår bland annat att främja allas rättigheter till bostad och arbete. Kommunen kan emellertid inte ta hela ansvaret eftersom andra myndigheter förfogar över områden som kommunerna saknar kompetens och inflytande över. Trots att arbetsmarknadspolitiken är ett tydligt statligt ansvar, har kommunerna bidragit med egna resurser under flera år för att stödja den statliga arbetsmarknadspolitiken försörjningsstödet oräknat. Utredningen påpekar att arbetsmarknadspolitiken är ett statligt ansvar och föreslår ett antal åtgärder som ytterligare förtydligar det ansvaret. GR välkomnar att olika myndigheters ansvar förtydligas för att den enskilde ska få tillgång till de insatser som bäst stämmer överens med respektive individs möjligheter och förutsättningar. 3
För att kunna ta det arbetsmarknadspolitiska ansvaret krävs det en rad förändringar i Arbetsmarknadsverkets uppdrag för att kunna möta enskilda individers behov av ökade förutsättningar för att åter få ett arbete eller att över huvud taget kunna etablera sig på arbetsmarknaden. För många arbetssökande anger utredningen validering som ett viktigt instrument, inte minst för personer med utomeuropeisk bakgrund. Göteborgsregionens kommunalförbund har sedan 2004 tillsammans med branschföreträdare arbetsmarknadens parter, arbetsmarknadsverket samt olika utbildningsanordnare arbetat mycket intensivt med att utveckla former för individers validering av sina kunskaper. Under 2006 bildade därför GR ett helägt aktiebolag för validering av medlemskommunernas invånare. Verksamheten har varit mycket framgångsrik. GR välkomnar därför utredningens resonemang om validering som ett viktigt inslag också för personer med svårigheter att få ett fäste på arbetsmarknaden. Sammanfattningsvis ser GR positivt på utredningens intentioner att ge möjligheter för flera att kunna försörja sig genom eget arbete. Utredningens förtydliganden om olika myndigheters ansvarsområden är avgörande för om den uppgiften ska lyckas. UTREDNINGENS FÖRSLAG Utredningen har föreslagit ett antal åtgärder för att samhället ska lyckas med uppdraget att flera kan försörja sig själva genom eget arbete, istället för bidrag. Nedan redovisas utredningens förslag med kursiv text, åtföljt av GRs kommentarer av förslagen. Utredningen föreslår i en rad avseenden ekonomiska resurser för olika insatser. GR anser att det generellt är alltför tidigt att ange de ekonomiska förutsättningarna, utan vidare utredning och värdering. Utredningen föreslår att tio procent (320 miljoner kronor) av Arbetsmarknadsverkets anslag 22:3 Köp av arbetsmarknadsutbildning och övriga kostnader, ska avsättas till att upphandla tjänster från externa leverantörer för arbetssökande med en svag förankring på arbetsmarknaden. Kommentar: Att fixera det belopp som kan användas till en fixerad procentsats motsvarar inte den behovsbild som gäller för riket. I vissa regioner, inte minst storstadsregioner, kan andelen personer med svag förankring vara betydligt större än i andra områden. De medel som kan användas för dessa grupper bör därför dimensioneras efter hur problembilden ser ut lokalt. GR välkomnar dock att fler aktörer bidrar på olika sätt till en mera effektiv matchning mellan arbetssökande och lediga jobb. Det är emellertid inte enbart en mera effektiv matchning som behövs för att fler arbetslösa ska få jobb. Antalet arbetstillfällen i samhället totalt har stor betydelse och behöver sammantaget öka för att motverka den obalans som råder på arbetsmarknaden. En ny yrkesroll bör införas på Arbetsförmedlingen jobbagent vars uppdrag blir att fokusera på arbetsgivarkontakter och näringslivsorganisationer. Kommentar: Vad GR förstår så är detta ett av arbetsmarknadsverkets huvuduppdrag och ingen ny yrkesroll, som särskilt behöver poängteras. Med hänvisning till ovanstående kommentar är det av yttersta vikt att antalet arbetstillfällen ökar. - Arbetsgivarna ska kunna ge etableringsjobb till dem som är arbetslösa och aldrig haft ett arbete. Arbetsgivaren får betala mindre skatt på de jobben. 4
Kommentar: Utredningens förslag påminner om de nystartsjobb som infördes från och med årsskiftet med minskade arbetsgivaravgifter. Det kan säkert ge fördelar för personer utanför arbetslivet, även om det finns viss risk för undanträngningseffekter. - En mentor på arbetsplatsen ska hjälpa en anställd i början. Kommentar: Förslaget är positivt för en bra introduktion av den nyanställde och bör bli en allmänt tillgänglig insats. Arbetsgivaren, oavsett privat eller offentlig, bör ersättas ekonomiskt för att kunna bidra med detta extra introduktionsstöd för nyanställda. - Sociala kooperativ är till för människor som behöver träning för att komma igång att arbeta. Sådana kooperativ ska få pengar för varje person de anställer. Kommentar: GR uppfattar förslaget som en bra grundidé och komplement till övriga sektorer i arbetslivet privata och offentliga. - I vissa utsatta bostadsområden i storstadsregionerna finns grupper av arbetslösa som inte anser det mödan värt att överhuvudtaget registrera sig som arbetslösa på arbetsfördelningen, eftersom de tror att en sådan anmälan inte har någon betydelse och inte kommer att leda till arbete.arbetsmarknadsverket delar ut pengar efter hur många som är anmälda på arbetsförmedlingen och det blir därför fel. Man ska istället räkna efter hur många som arbetar. Kommentar: Denna uppgivenhet kan i sin tur leda till att arbetslösheten anses vara låg i detta område. En låg arbetslöshet kan emellertid dölja en låg förvärvsfrekvens, vilket i stället indikerar ett stort mått av utanförskap. GR anser att den i utredningen föreslagna fördelningsmodellen på ett bättre sätt speglar den situation och därmed de insatser som krävs i en storstadsregion. - Finansiell samordning. Arbetsförmedling, försäkringskassa, kommun och landsting måste inte alla vara med och överens om hur pengar till stöd ska användas. Det är bättre att de använder pengarna på det sätt som är bäst i just deras kommun. Kommentar: Behovet av samverkan mellan olika myndigheter är stort när det gäller personer med svårigheter att få ett arbete. Risken är stor att dubbelarbete utförs samtidigt som det är svårt att urskilja vilken myndighet som har det egentliga ansvaret. Det leder till att personer lätt hamnar mellan stolarna. Det är därför positivt med de möjligheter till finansiell samordning som numera finns mellan myndigheter. Utredningen föreslår att nuvarande regel om att alla myndigheter måste vara överens om samordning förändras så att samordning kan ske även om någon myndighet väljer att avstå. Det är alltid den enskildes behov som ska stå i centrum, därför måste alla samverka för att kunna tillgodose behoven ur olika aspekter. Den målgrupp som finansiell samordning avser är i behov av insatser från flera myndigheter samtidigt. Inledningsvis är det svårt att avgöra vilka insatser och resurser som kommer att bli aktuella, därför är det viktigt att alla myndigheter deltar i samarbetet från början. 5
GR avvisar därmed utredningens förslag om att inte alla myndigheter måste vara med. GR anser att alla myndigheter även i fortsättningen ska vara överens om deltagande i den finansiella samordningen. GR noterar vidare att utredningen vill fördubbla statens insats i samband med finansiell samordning från dagens fem procent till tio procent. Det är säkert positivt med en höjning av nivån, men ändå tveksamt om begränsningen till en viss procentsats är motiverad. Snarare borde de idéer och den verksamhet som parterna tillsammans planerar, få styra nivån på den ekonomiska insatsen. Försäkringskassan, arbetsförmedlingen, kommunerna och sjukvården ska samarbeta och skriva en plan för hur personer som inte har sjukförsäkring ska få träning. Kommentar: Sveriges Kommuner och Landsting tillsammans med Socialstyrelsen visade i en undersökning 2004, att ca 15 procent av försörjningsstödstagarna saknade sjukpenninggrundande inkomst så kallade nollklassade och därmed föll utanför försäkringskassans ansvar. Försäkringskassans ansvarsområde är dock större än enbart sjukpenning, vilket medför att personer utan sjukpenninggrundande inkomst, går miste om exempelvis rehabilitering och/eller bedömning av arbetsförmågan. Utredningens förslag kan på det sättet enbart anses som positivt. - Utredningen vill undersöka om bara en särskild myndighet i en kommun kan ha ansvar för arbetslösa. Oavsett myndighetsorganisation är utredningens förslag om att utforma bedömningsinstrument som kan användas gemensamt av de olika aktörerna värt att arbeta vidare med. Kommentar: Flera länder, bland annat Danmark och Norge, har skapat nya myndigheter för att i kommunerna ta emot arbetssökande oavsett av vilket skäl. På det sättet förväntas handläggningen och resurser snabbare komma arbetssökanden till del. Innan en sådan organisation införs i Sverige är det som utredningen föreslår av betydelse att först utvärdera andra länders erfarenheter. För att kunna göra gemensamma bedömningar av vilka insatser som behövs, måste ett särskilt bedömningsinstrument utformas som tar hänsyn till den enskildes arbetsförmåga ur olika aspekter. - Personer som haft ekonomiskt bistånd i sex månader ska få behålla högst 1 500 kronor som de tjänar på arbete så att det lönar sig att arbeta. Kommentar: Att börja arbeta innebär många gånger ökade kostnader initialt för den enskilde. Arbete innebär kostnader för resor till och från arbetet, högre mat- och klädkostnader o s v. Det gäller för alla som går från arbetslöshet till arbete. Alla personer omfattas av rättigheten att få kompletterande försörjningsstöd om de egna inkomsterna otillräckliga i samband med arbete. Utredningens förslag att tidigare försörjningsstödstagare bör få ett generellt extra ekonomiskt bistånd i samband med ett arbete, finner GR onödigt eftersom alla kan få ett bistånd efter särskild prövning av behov. - Utredningen föreslår ett antal åtgärder för ungdomar i gymnasieskolan som att popularisera vissa yrkesutbildningar, lärlingsutbildning, yrkesvägledning och praktik. 6
Kommentar: De föreslagna åtgärderna syftar till att öka gymnasieungdomars kontakter med arbetslivet. Den senaste tiden har flera statliga utredningar presenterats där liknande åtgärder föreslagits. Med tanke på de ungas svårigheter att etablera sig på arbetsmarknaden, bör många åtgärder prövas som stimulerar och underlättar de ungas inträde på arbetsmarknaden. Gymnasieskolan och lärlingsutbildning är för närvarande under utredning som ska mynna ut i ett förslag till framtida utbildning. GR anser därför att beslut om eventuella förändringar i gymnasieutbildningen, avvaktar förslag från pågående utredning. - Utredningen konstaterar att de pengar som redan finns räcker till att betala de flesta förslagen. Pengarna delas upp litet annorlunda än förut. Kommentar: Det är alltid positivt om befintliga resurser kan användas på ett mera konstruktiv och effektivt sätt för vad de är avsedda för. ÖVRIGT En av arbetsmarknadspolitikens uppgifter är att snabbt kunna anpassa insatser efter rådande konjunkturläge. Men en ytterligare stor uppgift för arbetsmarknadspolitiken är också att möta strukturella förändringar på arbetsmarknaden. De båda uppgifterna kommer ibland i konflikt med varandra, eftersom de kräver olika typer av insatser. Den konjunkturellt betingade arbetsmarknadspolitiken arbetar i det kortare perspektivet, medan de strukturella förändringarna måste ses i ett längre perspektiv. Svårigheten är att hitta rätt balans mellan uppgifterna. Under de senaste årens utveckling på arbetsmarknaden som har karaktäriserats av en stor strukturomvandling, har arbetsmarknadspolitiken upplevts ryckig och kortsiktig av samarbetspartners, eftersom den i allt för hög grad fokuserat på konjunkturella faktorer. Det har fått till följd att den målgrupp som utredningen vänder sig till, har haft svårt att få del av de arbetsmarknadspolitiska insatserna. För att klara uppgiften att få flera i jobb, krävs det att arbetsmarknadspolitiken medger insatser och lösningar på längre sikt. Genomförandet av de senaste årens arbetsmarknadspolitiska program har varit beroende av att olika samarbetspartners, främst kommunerna, kunnat utföra programmen på uppdrag av staten/arbetsförmedlingen. Uppdragen regleras i särskilda avtal med bland annat uppgifter om ekonomisk ersättning till utföraren. Det har visat sig att staten anser sig kunna avbryta ingångna avtal, senast i samband med indragning av omkostnadsersättning till anordnare av så kallade plusjobb, genom förändringar i arbetsmarknadspolitiken. Vid en ökad samverkan mellan flera parter, som utredningen föreslår, är det av yttersta vikt att alla parter följer och respekterar ingångna avtal. En ytterligare aspekt att ta hänsyn till, när det krävs att flera samverkar om en uppgift, är att tyda ut olika tolkningsföreträden bland parterna. 7
Förslaget behandlades av presidiet för styrgruppen för arbetsmarknad den 3 maj 2007 och behandlas av sociala styrgruppen den 7 maj Förbundsstyrelsen föreslås besluta Att anta förslag till yttrande rörande se rubrik 8