Samordningsförbundens styrning och ledning ur ett tjänstemannaperspektiv 2014 Revisionspromemoria LANDSTINGETS REVISORER
2015-04-21 14REV77 2(9) Innehållsförteckning 1 Bakgrund... 3 2 Syfte, fråga och avgränsning... 3 3 Metod... 3 4 Resultat... 4 4.1 Förutsättningar för samverkan... 4 4.1.1 Lokala förutsättningar för samverkan... 4 4.1.2 Styrelsens sammansättning... 4 4.1.3 Samordningsförbundens tjänstemannastöd... 5 4.2 Förbundets styrning och ledning... 5 4.2.1 Styrelsearbetet... 5 4.2.2 Tjänstemannen och styrelsen... 6 4.3 Förbundets parter... 6 4.4 Framtidsbilder... 7 5 Avslutande kommentarer och bedömning... 8
2015-04-21 14REV77 3(9) 1 Bakgrund Samordningsförbundens uppdrag utgår från lagen om finansiell samordning (2003:1210) av vilken bland annat framgår att förbunden ska ange mål och riktlinjer för den finansiella samordningen och stödja samverkan mellan parterna. I förbundens uppdrag ingår att finansiera insatser som avser individer i behov av samordnad rehabilitering samt att svara för uppföljning och utvärdering av genomförda insatser. I en tidigare PM (maj 2013) har samordningsförbundens revisorer analyserat styrelsernas förutsättningar för att kunna genomföra sina uppdrag. Studien genomfördes med stöd av intervjuer med styrelsens ordförande för respektive förbund. 2 Syfte, fråga och avgränsning Syftet med denna PM är att beskriva och analysera samordningsförbundens styrning och ledning utifrån ett tjänstemannaperspektiv. Utgångspunkten för granskningen är att det finns ett värde i att samlat beskriva samordningsförbundens styrning och ledning och att jämföra resultaten med tidigare rapport från maj 2013. Den fråga som ska besvaras är följande, Finns förutsättningar för en ändamålsenlig styrning och ledning av länets samordningsförbund? 3 Metod Granskningen baseras på intervjuer med samordningsförbundens verkställande tjänstemän respektive förbundschef, - Jan Andersson, verkställande tjänsteman, Samordningsförbundet i Sundsvall - Bodil Mattsson, verkställande tjänsteman, Samordningsförbundet i Härnösand Timrå - Åke Johansson, förbundschef, Samordningsförbundet i Kramfors respektive Samordningsförbundet i Sollefteå - Pär Eriksson, verkställande tjänsteman, Samordningsförbundet i Örnsköldsvik De preliminära resultaten av granskningen har varit föremål för en gemensam diskussion vid ett länsmöte för berörda tjänstemän. Innehållet i denna rapport har därefter sakgranskats av respektive tjänsteman.
2015-04-21 14REV77 4(9) 4 Resultat 4.1 Förutsättningar för samverkan 4.1.1 Lokala förutsättningar för samverkan Samverkan mellan förbundens parter är i stor utsträckning är beroende av de lokala förutsättningarna. Samordningsförbundet i Örnsköldsvik är ett förbund som anses ha goda förutsättningar för en framgångsrik samverkan. Den faktor som lyfts fram är att kommunen sedan många år har en etablerad samverkanskultur som omfattar såväl statliga myndigheter som landstinget. Länets övriga samordningsförbund har visserligen förutsättningar för en bra samverkan men den allmänna uppfattningen är att det inte alltid funnits samma uttalade vilja till samverkan som i Örnsköldsvik. Förbunden i Sundsvall, Härnösand Timrå, Kramfors och Sollefteå har fått ägna mera tid åt att etablera former för samverkan på olika nivåer för att kunna verka som samordningsförbund. Som exempel kan nämnas Ådalssamverkan som var ett informellt organ initierat av samordningsförbunden i Sollefteå och Kramfors. Flera av de intervjuade tjänstemännen menar att förbunden inte är tillräckligt kända ute i verksamheterna. Det kan finnas flera orsaker till att förbunden uppfattas som relativt anonyma, t ex svårigheterna med att nå ut med information om syftet med finansiell samordning. En orsak kan också vara att samordningsförbunden från tid till annan har uppfattats mera som en konkurrent än som en intressant samverkanspart som kan bidra med andra lösningar och nya arbetssätt (och därmed underlätta det egna arbetet). 4.1.2 Styrelsens sammansättning Samtliga förbundsstyrelser är sammansatta på det sätt som lagstiftningen anger, vilket innebär att de statliga myndigheterna företräds av högre tjänstemän medan kommunen och landstinget utser ledamöter som är förtroendevalda. Ledamöter utsedda av förbundens statliga parter, Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, har vanligtvis en chefsposition inom den egna organisationen, vilket i praktiken innebär att de är väl insatta i den egna verksamheten. Som chef har man också möjlighet att agera på ett mera direkt sätt. Ledamöter utsedda av kommun eller landsting är ofta, men inte alltid, fritidspolitiker. Det innebär att man är väl orienterad om den egna kommunen eller landstingets verksamhet men man är inte alltid insatt i detaljer som processer och rutiner i en verksamhet. Å andra sidan är det inte ovanligt att kommunernas och landstingets ledamöter har en framskjuten plats på hemmaplan vilket ger tydliga fördelar när styrelsen ska ta beslut om insatser. I praktiken har eventuella farhågor om blandade styrelser inte besannats. Styrelserna har, enligt tjänstemännens bedömning, i stort fungerat bra trots att ledamöterna många gånger har olika bakgrund och förutsättningar. Sammantaget anses att det generellt råder ett gott samverkansklimat inom styrelserna.
2015-04-21 14REV77 5(9) 4.1.3 Samordningsförbundens tjänstemannastöd Länets samordningsförbund har olika förutsättningar vad gäller tjänstemannastödet. Två av förbunden, de i Sundsvall och Örnsköldsvik, har heltidsengagerade tjänsteman som stöd för processarbete, administration, ärendeberedning etc Samordningsförbundet Härnösand Timrå är som namnet anger ett förbund med två ingående kommuner, vilket medför en ökad belastning eftersom processtöd, administration etc ska skötas inom två kommuner. Förbundet har trots det valt att anlita en tjänsteman på halvtid. Samordningsförbunden i Kramfors och Sollefteå har båda en förbundschef på halvtid (samma person), något som innebär både för- och nackdelar. Till fördelarna hör att kunskapsuppbyggnad i samband med möten, konferenser etc kommer flera till del men också att allmän information om samordningsförbunden, t ex från nationella nätverk, kan förmedlas mera effektivt. En uppenbar nackdel är att två halvtidstjänster ofta summerar till mer än en heltidstjänst. För samtliga förbund gäller att tjänstemännen har en lång erfarenhet av att arbeta med samordningsförbund. Flera har arbetat med samordningsförbunden sedan de bildades (från december 2004). Förutom verkställande tjänstemän/förbundschef har samordningsförbunden ingått avtal med någon av parterna för ekonomiadministration. Men även här finns en viss variation i innehåll och omfattning. Samordningsförbundet i Örnsköldsvik har lagt merparten av de administrativa uppgifterna på den verkställande tjänstemannen medan övriga förbund i varierande grad avtalat om ett särskilt stöd. Det administrativa arbetet upplevs av en del tjänstemän som betungande och man skulle vilja få möjlighet att lägga mera av sin tid på processtöd. 4.2 Förbundets styrning och ledning 4.2.1 Styrelsearbetet De grundläggande uppgifterna för samordningsförbundens styrelser är att planera för förbundets verksamhet, att bedöma och ta ställning till förslag om finansiering av projekt och att följa upp och utvärdera resultaten av de insatser som förbundet finansierar. För att kunna göra detta förutsätts att styrelsen fortlöpande verkar för samordning inom sitt geografiska område och att man med stöd av verkställande tjänsteman/ förbundschef, chefsgrupper och beredningsgrupper identifierar angelägna områden för finansiell samordning. Sett ur ett tjänstemannaperspektiv anses att styrelserna i länets samordningsförbund tillgodoser de krav som kan ställas på en styrelse, men att det också finns områden där det behövs förbättringar om man ska kunna få en ökad förmåga att åstadkomma samverkan och därmed ge bättre förutsättningar för finansiell samordning.
2015-04-21 14REV77 6(9) Flertalet ledamöter är engagerade och väl förberedda inför styrelsens möten men under intervjuerna har också framkommit att exempel på sådant som hämmar styrelsearbetet. Det har förekommit att styrelseledamöter inte har haft möjlighet att fullt ut engagera sig i styrelsearbetet eller att man inte kan delta i nätverksarbete och konferenser som rör finansiell samordning När det inte finns möjlighet eller intresse av att inhämta kunskaper om finansiell samordnig eller att avsätta tid för förberedelser för styrelsearbetet påverkar det styrelsen i dess helhet. Eftersom styrelserna har enbart fyra ledamöter samt ersättare innebär ovan beskrivna situationer att styrelsen i praktiken inte har möjlighet att vara lika aktiv och drivande som det är tänkt. Bland styrelseledamöter kan finnas ett legitimt behov att bevaka egna intressen, särskilt när man kommer från olika organisationer. Detta har förekommit i samordningsförbundens styrelser men företeelsen är numera mindre vanlig. Som exempel kan nämnas att styrelsen för Samordningsförbundet Härnösand Timrå, som har en mera komplicerad verklighet att förhålla sig till, att verka för finansiell samordning inom två skilda geografiska områden Härnösand och Timrå, ibland har påverkats av att särintressen har kommit till uttryck i styrelsearbetet. 4.2.2 Tjänstemannen och styrelsen Hur samarbetet mellan styrelse och verkställande tjänstemän/förbundschef fungerar är naturligtvis av stor betydelse för om förbundet kan åstadkomma goda resultat inom finansiell samordning. För att förbundens tjänstemän ska kunna utföra sitt arbete på ett bra sätt är styrelsens förtroende av stor betydelse. Samtliga tjänstemän anser att de har stöd av styrelsen och att man har utrymme för egna initiativ i arbetet med finansiell samordning. 4.3 Förbundets parter Länets samordningsförbund bildades för cirka tio år sedan. Under denna tid har förbunden med skiftande framgång arbetat med att finna ändamålsenliga samarbetsformer som kan bidra i arbetet med finansiell samordning. Som redan nämnts har Samordningsförbundet i Örnsköldsvik haft speciella förutsättningar genom att det fanns etablerade samverkansformer, inte bara på den politiska nivån utan även på chefs- och handläggarnivåerna. För andra förbund har frågan om strukturer för samverkan inte varit lika lätt att lösa. Det har varit en komplicerad och utdragen process att bilda chefsgrupper och beredningsgrupper. Som tjänsteman i ett samordningsförbund har man inga formella befogenheter utan är beroende av att det finns intresse och en vilja hos parterna att verka för finansiell samordning. Förbundens tjänstemän är aktiva i chefs- och beredningsgrupper vilket är nödvändigt för att nå resultat. Det är genom chefs- och beredningsgrupper som idéer och förslag till insatser för finansiell samordning växer fram och som leder till konkreta förslag för styrelsen att ta ställning till. Utan dessa direkta kontakter mellan chefer
2015-04-21 14REV77 7(9) och handläggare från de fyra parterna skulle det vara svårt att identifiera angelägna områden för finansiell samordning. Det förekommer också att förbundens tjänstemän deltar i styrgrupper för enskilda projekt, både för att följa arbetet men också för att få inblick i verksamheten. I vissa fall har chefs- och beredningsgrupper knutna till samordningsförbunden periodvis fungerat mindre bra beroende på omorganisationer och personbyten. Förändringar inom kommun, landsting eller hos de statliga myndigheterna får av lätt insedda skäl effekter på möjligheterna till samverkan. Trots att förbunden har funnits i cirka tio år upplever tjänstemännen att det inom kommun, landsting och hos de statliga myndigheterna finns bristande kunskap om syftet med förbunden. Under intervjuerna har flera av tjänstemännen påtalat svårigheten att nå ut till verksamheterna med information om vad finansiell samordning innebär och vilka fördelar som kan uppnås. Under senare år har flera av förbunden tagit initiativ till direkta kontakter med ledande företrädare för de fyra parterna. Dessa initiativ har tagits bland annat för att man inom styrelserna har känt ett behov av direkt dialog men de är också ett uttryck för ett visst missnöje med parternas intresse och engagemang. En part som återkommande har kritiserats för bristande engagemang är landstinget. Kritik har riktats mot att landstingets ledamöter i styrelserna inte är närvarande men kritiken har framförallt sin grund i att landstinget inom några förbund sällan deltar i chefs- och beredningsgrupper. Det senare innebär att själva motorn i den finansiella samordningen inte fungerar på det sätt som krävs för en framgångsrik finansiell samordning. En faktor som har bidragit till förbundens initiativ till samråd är behovet och intresset av en fortsatt och helst ökad finansiering. Det har periodvis funnits en oro för att finansieringen ska minska. Inom landstingets politiska ledning har vid olika tillfällen getts utryck för att man vill minska sin finansiering men det största hotet (eller möjligheten) upplevs ändå vara aktuella förslag till förändringar av statens finansiering. För några av förbunden skulle det innebära lägre anslag medan andra får en ökad finansiering. Förändringar av den statliga finansieringen innebär en direkt påverkan av kommunens och landstingets finansiering, vilket gör att även mindre förändringar kan få stora konsekvenser för det enskilda förbundet. 4.4 Framtidsbilder På frågan om den framtida utvecklingen av länets samordningsförbund har tjänstemännen svarat utifrån den situation som det egna förbundet befinner sig i. Några av tjänstemän är tämligen positiva medan andra upplever att det finns behov av en tydligare satsning på finansiell samordning. De övergripande frågor som tas upp är förväntade förändringar av den statliga finansieringen respektive diskussionen om att bilda ett större förbund. Förbunden i Kramfors, Sollefteå och Örnsköldsvik är inte så positiva till tanken på ett länsför-
2015-04-21 14REV77 8(9) bund medan man i Sundsvall och Härnösand Timrå kan se fördelar med ett större förbund. När det gäller förbundens finansiering är alla överens om att förbunden behöver en mera stabil grund inför framtiden. Det finns också förhoppningar om att arbetet i chefs- och beredningsgrupper ska utvecklas och att parterna ska ge ökat utrymme för finansiell samordning. Några av tjänstemännen hoppas att styrelsernas ledamöter framöver ska få en ökad legitimitet och att kunskapen om finansiell samordning ska öka. 5 Avslutande kommentarer och bedömning Syftet med denna PM är att beskriva och analysera samordningsförbundens styrning och ledning utifrån ett tjänstemannaperspektiv. Den fråga som ska besvaras är om det finns förutsättningar för en ändamålsenlig styrning och ledning av länets förbund. Våra intervjuer med förbundens tjänstemän visar att förutsättningarna för den finansiella samordningen varierar beroende på var förbundet har sin verksamhet. Samordningsförbundet i Örnsköldsvik framstår som en vinnare i och med att kommunen redan innan förbundet tillkom hade en etablerad struktur för samverkan. Förbundet behövde därmed inte avsätta tid och resurser för att etablera former för sin samverkan. Samtliga tjänstemän bedömer att styrelserna generellt har ett bra samverkansklimat och att de som tjänstemän har stöd i arbetet med att utveckla parternas samverkan. Det som ibland har varit hämmande för styrelsearbetet är att enskilda ledamöter inte alltid har tid eller möjlighet att engagera sig i förbundets verksamhet. Det har också funnits exempel på särintressen vilket sällan är till gagn för ett effektivt styrelsearbete. Samtidigt framstår det som uppenbart att förbunden generellt har utvecklat sin förmåga att hitta effektiva former för samverkan. Den kanske mest centrala delen av förbundens styrning och ledning är det arbete som bedrivs i chefs- och beredningsgrupper. Det är också den del där förbunden saknar formella möjligheter att styra. De initiativ som förbudens styrelser har tagit för en utökad dialog mellan styrelsen och företrädare för parterna har därför betydelse. Våra resultat av denna genomgång av förbundens styrning och ledning överensstämmer i stora delar med de resultat som redovisades i maj 2013. En skillnad är kanske betydelsen av beredningsarbetet framstår som alltmer central. Det är sannolikt så att beredningsarbetets former har den största betydelse för möjligheten att utveckla och stimulera den finansiella samordningen. Eventuella brister eller tillkortakommanden i beredningsarbetet får direkta konsekvenser för förbunden.
2015-04-21 14REV77 9(9) Vår sammantagna bedömning är att länets samordningsförbund har goda förutsättningar för en ändamålsenlig styrning och ledning. Styrelsearbetet bedrivs i de flesta fall på ett bra sätt men som framgår ovan finns också ett förbättringsutrymme. Det finns också skäl att noga överväga hur beredningsarbetet utformas; en väl fungerade samverkan och beredning ger också goda förutsättningar för finansiell samordning. Härnösand, dag som ovan Certifierad kommunal yrkesrevisor