Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier

YTTRANDE Vårt dnr: 2015-12-18 Avdelningen för arbetsgivarpolitik Pia Murphy Avdelningen för utbildning och arbetsmarknad Eva-Lena Arefäll Utbildningsdepartementet 103 33 STOCKHOLM Statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) har berett Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) tillfälle att yttra sig över förslaget om statsbidrag för höjda löner till lärare och vissa andra personalkategorier. SKL koncentrerar synpunkterna till avsnitt 4 6 i promemorian, det vill säga själva konstruktionen på statsbidraget. Sammanfattning av SKL:s synpunkter Sveriges Kommuner och Landsting vill ånyo framföra sin oro för de generella problem som riktade statsbidrag medför, påpekar att föreslaget statsbidrag både direkt och indirekt ingriper i arbetsgivarens övergripande ansvar för den lokala lönebildningen, lyfter i yttrandet fram en rad praktiska tillämpningssvårigheter och frågetecken kring statsbidraget, betonar att statsbidraget utan begränsning också bör omfatta förskola, fritidshem och vuxenutbildning, menar att det är tvunget med ett förtydligande på vilket sätt legitimerade lärare och förskollärare i ledande befattning kan omfattas av statsbidraget, för att inte tillämpningen ska differentiera i allt för stor utsträckning för denna grupp, är positivt till att arbetsgivaren fritt kan differentiera den enskilde medarbetarens löneökning och att den genomsnittliga löneökningen kan ligga mellan 2 500 kronor och 3 500 kronor, anser att arbetsgivaren själv måste få fatta beslut huruvida ett långsiktigt ekonomiskt åtagande kan göras i samband med avsedda löneökningar, pekar på de betydande ekonomiska konsekvenser som statsbidraget medför vad gäller ökade pensionskostnader över taket, allmän och specifik löneglidning, samt administrativa kostnader, påpekar att statsbidraget är kostnadsdrivande genom att det via löneglidning påverkar kommunens totala budgeterade kostnader i egen regi, vilket i sin tur utgör underlag för bidrag till fristående huvudmän samt att mängden riktade statsbidrag väsentligt komplicerar beräkningarna av bidrag till fristående huvudmän, Sveriges Kommuner och Landsting Post: 118 82 Stockholm, Besök: Hornsgatan 20 Tfn: växel 08-452 70 00, Fax: 08-452 70 50 Org nr: 222000-0315, info@skl.se, www.skl.se

2 (9) befarar att den snäva tidplanen kan komma att påverka nyttjandegraden det första året, ser, ur ett integritetsperspektiv, med oro på den redovisning som krävs avseende individuella löneökningar i samband med huvudmannens rekvisition samt systemtekniska svårigheter för densamma samt, ser positivt på avsikten att statsbidraget på sikt ska ingå i det generella statsbidraget, men pekar på att ett sådant förfarande inte är helt okomplicerat. Ett särskilt statsbidrag för höjda löner för lärare och vissa andra personalkategorier SKL har på ett tidigt stadium deltagit i de överläggningar om statsbidraget som ägt rum mellan regeringen och berörda aktörer. Det är bra att regeringen har hörsammat förbundets utgångspunkter när de formulerat ramarna för satsningen. SKL bedömer att statsbidraget rätt utformat kan ge ytterligare positiv skjuts i det arbete med att förbättra skolan och öka attraktiviteten i läraryrket som pågår i kommunerna. SKL har dock i olika sammanhang pekat på den generella problematiken kring riktade statsbidrag. Även Riksrevisionen och Skolverket, som administrerar merparten av dessa bidrag, har i rapporter pekat på svagheterna med riktade statsbidrag. Förbundet uppfattar att det finns en medvetenhet hos regeringen om att riktade statsbidrag har inneboende problem och är därför i grunden förvånade över förslaget om ännu ett riktat bidrag. Detta bidrag är till sin konstruktion dessutom mer komplicerat än andra, inte minst eftersom det ingriper på ett nytt sätt i lönebildningen som i övrigt hanteras mellan arbetsmarknadens parter. Därtill ingriper den i den lokala lönebildningen och kommer sannolikt att generera både allmän och specifik löneglidning och därmed generellt högre lönekostnader för kommunerna. Svårigheter som kan uppstå vid tillämpningen av statsbidraget Först nu när statsbidragets konstruktion presenterats kan förbundet göra en bedömning av vilka praktiska svårigheter och andra konsekvenser som kan uppstå när det införs. Utifrån promemorian är det dock inte möjligt att förutse alla tillämpningsproblem. Det som belyses nedan ska därför ses som exempel snarare än en heltäckande beskrivning av vilka frågetecken och konsekvenser som kan uppstå. Huvudmännen har därför likt regeringen behov av att pröva modellen och säkerställa att statsbidraget fungerar utifrån ett verksamhetsperspektiv. Statsbidragets omfattning och fördelning Statsbidraget omfattar skolformerna förskoleklass, fritidshem, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola. SKL har i tidigare dialog med regeringen framfört vikten av att även förskola, fritidshem och vuxenutbildning omfattas av bidraget. SKL välkomnar att regeringen hörsammat förbundet i fråga om förskola och fritidshem. Vi anser att dessa verksamheter bör

3 (9) inkluderas utan den föreslagna begränsningen där arbetsgivaren får använda högst tio procent av sin ram för förskola och fritidshem. Förbundet anser att bidraget bör omfatta även vuxenutbildning. Inte minst regeringens egna satsningar på vuxenutbildningen i budgetpropositionen för 2016 visar på den viktiga roll som denna utbildning har inom ramen för det livslånga lärandet. Vuxenutbildningen inklusive svenska för invandrare (SFI) spelar också en viktig roll i flyktingmottagandet. Personer som är legitimerade lärare eller förskollärare i någon form av ledande befattning SKL har i tidigare överläggningar tillsammans med regeringen och berörda fackliga organisationer bidragit med synpunkter på kriterierna. Förbundet ser positivt på att dessa hörsammats samt på beskrivningen av arbetsgivarens frihet i hanteringen av dem. Däremot lämnar promemorian ett förhållandevist stort tolkningsutrymme vad gäller möjligheten att nyttja bidraget för legitimerade lärare i ledande befattning och däribland rektorer. Förbundet anser att förslaget här behöver förtydligas. Vidare ser SKL positivt på det faktum att huvudmän som så önskar kan kombinera det föreslagna statsbidraget med bidraget för karriärtjänster. Fri differentiering av löneökning SKL tolkar den föreslagna förordningen som att arbetsgivaren fritt får differentiera lönehöjningarna på individnivå och att syftet med statsbidraget inte är att alla medarbetare ska få samma belopp. Detta så länge genomsnittet är lägst 2 500 kronor och som högst 3 500 kronor av den samlade summa som huvudmannen tilldelats. I det fall arbetsgivaren lägger den genomsnittliga höjningen på till exempel 2 500 kronor kan bidraget omfatta fler personer än det hade gjort med ett högre genomsnitt. Den huvudman som önskar ge högre löneökningar till färre medarbetare har den friheten att göra det så länge genomsnittet som högst är 3 500 kronor. Förbundet tolkar därmed förslaget så att genomsnittet hos huvudmannen kan ligga på en nivå mellan 2 500 kronor och 3 500 kronor och ser positivt på den friheten. Statsbidraget och arbetsgivarens övergripande ansvar för lönebildningen SKL betonar att det är arbetsgivaren som ansvarar för lönebildningen som helhet i sin organisation. Samtidigt införs det ett statsbidrag som har för avsikt att påverka lönebilden för en viss yrkesgrupp. I promemorian står att statsbidraget inte ska blandas ihop med arbetsgivarens löneökningar inom ordinarie löneöversyn, och bidraget är frivilligt. Statsbidraget måste emellertid ses i ljuset av det övergripande ställningstagande som arbetsgivaren har att göra i fråga om den totala lönebilden i sin organisation. Lönen för enskilda medarbetare måste kunna motiveras utifrån givna kriterier och medarbetaren behöver få kännedom om varför den har den lön den har. Detta gäller oavsett om höjningen sker utifrån lokala lönekriterier eller de kriterier som gäller enligt föreslagen statsbidragsförordning.

4 (9) Statsbidragets syfte långsiktig löneökning Statsbidragets syfte är en långsiktig löneökning utöver ordinarie löneöversyn. Förbundet vill betona att bedömningen och besluten om en sådan löneökning behöver hanteras inom ramen för den lokala lönebildningen och den årscykel för utvecklingssamtal, löneöversyn m.m. som respektive huvudman tillämpar. Vidare måste huvudmannens eget ställningstagande till långsiktiga ekonomiska åtaganden beaktas. Enligt förordningen lämnas bidrag för ett år i sänder i den mån det finns tillgång på medel. SKL anser att det innebär osäkra planeringsförutsättningar. Det måste därför vara upp till respektive huvudman att avgöra huruvida lönehöjningar som ges med stöd av statsbidraget ska ges tillsvidare eller tidsbegränsat. Arbetsgivarens beslut om när löneökningen träder i kraft Trots att statsbidraget avses hanteras utöver den ordinarie löneöversynen har arbetsgivaren att ansvara för helheten för sin lönestruktur. Det kan därför anses troligt att arbetsgivaren fattar beslut om att använda sig av statsbidraget för en given medarbetare i nära anknytning till den bedömning som görs i samband med ett ordinarie utvecklingssamtal, lönesamtal eller motsvarande. Vid detta tillfälle förs sannolikt dialog med medarbetaren om dennes uppdrag och prestationer både i ett utvärderande och ett framåtsyftande perspektiv. Det är också vid det tillfälle som rektor ser över den totala lönebilden i sin verksamhet. Löneöversynstillfället, eller i nära anknytning till det, skulle därför kunna vara det tillfälle när sådant beslut tas, men måste inte nödvändigtvis vara det i samtliga fall. Dessutom kan nya medarbetare anställas och redan befintlig personal kan sluta, få nya befattningar eller ändra sin sysselsättningsgrad löpande under året, vilket gör att bedömning, beslut och ikraftträdande måste kunna ske vid olika tillfällen under året. Ikraftträdandet och därmed kostnaden för lönehöjningen måste följa den tidpunkt för vilken huvudmannen kan rekvirera statsbidraget. I promemorian anges att huvudmännen kan rekvirera statsbidraget i efterhand för kostnader de haft för höjda lärarlöner. Vidare anges att bidragsåret börjar den 1 juli respektive år. Förbundet tolkar detta som att det inte kommer ett retroaktivt bidrag från till exempel 1 april 2016. Om statsbidraget ska täcka huvudmannens lönekostnadsökning kan därför ikraftträdande av lönehöjningen för den enskilde individen tidigast vara 1 juli för år 2016. Snäv tidplan för första bidragsåret Förbundet bedömer tiden som snäv för att löneökningar som görs med stöd av statsbidraget överlag ska kunna träda i kraft den 1 juli 2016. Innan det beslutas vilka individer som ska få högre lön med stöd av statsbidraget behöver det ske ett omfattande förberedelsearbete i kommunerna. Det behöver bland annat diskuteras och beslutas hur kommunens ram ska fördelas, exempelvis mellan olika skolformer.

5 (9) Riktigt konkreta kan dessa diskussioner bli först då regeringen beslutat om den förordning som styr villkoren för statsbidraget och när ramarna för respektive huvudman fastställts. Det framgår inte av promemorian när detta kan komma att ske. De förberedande diskussionerna och besluten i kommunerna behöver dessutom samordnas med den årliga löneöversynen, som enligt kollektivavtalet mellan SKL och Lärarnas Samverkansråd sker den 1 april varje år såvida inte annat överenskoms. Mot bakgrund av de synpunkter SKL hittills fått från medlemmarna är förbundet ytterst tveksamma till huruvida kommunerna kommer hinna med det förberedande arbete avseende statsbidraget. Införandet av statsbidraget förutsätter att löneökningar med stöd av statsbidraget ska hinna diskuteras innan eller i samband med den löneöversyn som sker våren 2016. SKL:s sammanfattande bedömning är att den snäva tidplanen för införandet av statsbidraget sannolikt kommer att påverka bidragets nyttjandegrad det första året. Med det ovan sagda menar vi inte att den lönehöjning som görs med stöd av statsbidraget ska blandas ihop med den höjning som görs inom ramen för den ordinarie löneöversynen. SKL:s avsikt är endast att visa på att det kan finnas behov av att arbetsgivaren gör sin bedömning och fattar beslut i samband med denna för att säkerställa sitt övergripande ansvar för lönebilden. Bidragsvillkor Ramarna behöver fastställas så snart som möjligt Ovan har SKL beskrivit bidragsårets påverkan vad avser ikraftträdandet av de löneökningar som ges med stöd av statsbidraget. Vidare har förbundet framfört att bidragsramarna behöver fastställas så snart som möjligt. SKL förordar att Skolverket, som ska administrera statsbidraget, snarast möjligt beräknar ramarna och kommunicerar dessa till huvudmännen. Om uppgifterna som behövs för att rekvirera bidraget Enligt förslaget ska Skolverket betala ut bidraget efter rekvisition en gång per halvår. Vid rekvisitionen ska huvudmannen ange vilka personer och hur stor löneökning varje medarbetare har erhållit som statsbidrag rekvireras för. SKL betonar att det nu aktuella statsbidraget skiljer sig från det för karriärtjänster. Det senare rekvireras av huvudmännen i form av en i förordning fastställd summa per anställd, som innehar en tjänst som berättigar till statsbidrag. Vad gäller det nu aktuella bidraget ska kommunen uppge nominella löneökningar på individnivå till Skolverket. Detta är komplicerat ur ett integritetsperspektiv. Det är en främmande ordning att arbetsgivare rapporterar sådana uppgifter till utomstående aktörer, i detta fall till en statlig myndighet. SKL är ytterst tveksam till ett sådant förfarande och anser att detta borde gå att hantera genom en mer generell redovisning av fördelningen.

6 (9) Förbundet vill också understryka att kommuners och andra arbetsgivares löneadministrativa stödsystem främst innehåller löner och inte löneökningar. SKL har svårt att se hur de praktiskt via sina lönesystem ska kunna förse Skolverket med de uppgifter som krävs för att rekvirera bidraget. Särskilt när löneökningen inte ska hanteras inom ramen för en löneöversyn. Större redovisningssvårigheter torde uppstå vad gäller de uppgifter som Skolverket kommer att behöva för sin uppföljning av hur statsbidraget använts (se vidare under rubriken om uppföljning och utvärdering). Om arbetsgivaren väljer att lägga löneökningen som en permanent höjning av grundlönen, istället för ett särskilt lönetillägg, så går denna inte att följa och särredovisa över tid eftersom den då ingår i grundlönen. Risk för många krav på återbetalning SKL har ovan beskrivit svårigheter för arbetsgivaren att lämna de uppgifter till Skolverket som enligt förslaget kommer att krävas, dels vid rekvisitionen och dels vid uppföljningen av hur bidraget använts. Förbundet befarar att dessa svårigheter kan leda till tämligen många och omfattande krav på återbetalning, vilket i sin tur leder till ytterligare administrativt merarbete för arbetsgivaren än det som vi redan pekat på. Det finns också en risk att huvudmän kan bli skyldiga att betala tillbaka bidrag trots att det faktiskt utgått högre lön enligt villkoren för statsbidraget. Ju mer detaljerade uppgifter som Skolverket kommer att kräva i sin uppföljning desto större är denna risk. Uppföljning och utvärdering Enligt förslaget bör Skolverket kontinuerligt följa upp att villkoren och regelverket för statsbidraget följs av huvudmännen. Uppföljningen bör bland annat avse hur huvudmännen lever upp till villkoret om en lönehöjning utöver vad som följer av ordinarie löneöversyn. SKL bedömer att uppföljningen kommer att leda till ett omfattande administrativt merarbete för huvudmännen, och ställer sig också frågande till hur uppföljningen i praktiken ska gå till. Ett tänkbart scenario är att kommuner och andra huvudmän i sina lönesystem blir tvungna att registrera och hålla isär vilka löneökningar som görs med kommunala skattemedel och vilka som görs med stöd av statsbidraget. Förbundet är dock tveksamt till om de lönesystem som finns idag kan hantera detta. Och även om så är fallet skulle det innebära en väsentligt annorlunda löneadministration än idag. SKL vill betona att ordinarie lönerevision inte är något enhetligt begrepp. Med de löneavtal som råder fattar kommunala arbetsgivare beslut om löner på individnivå och som nämns ovan utgår bedömningen från individens hela lön och inte enbart löneökningen ett enskilt år. Det är således hela lönen som motiveras för medarbetaren i relation till dennes uppdrag och resultat. Med det givet så är löneökningen ett enskilt år inte per automatik en måttstock på medarbetarens värde i relation till andra i samband med löneöversynen. SKL förstår syftet med att statsbidraget inte ska ersätta de löneökningar som görs med huvudmannens egna medel. Förbundet ser dock en

7 (9) problematik i den förenklade bild som i promemorian ges av den enskildes löneökning i relation till ordinarie lönerevision. Vad gäller utvärdering anser SKL att det inte ska vara samma myndighet som administrerar bidraget som sedan utvärderar det. Sammanfattningsvis anser förbundet att det behöver övervägas noga hur uppföljningen och så småningom utvärderingen av statsbidraget utformas. SKL ser det som nödvändigt att detta sker i dialog med parterna på arbetsmarknaden. Ikraftträdande I promemorian föreslås att förordningen om statsbidraget träder i kraft den 22 mars 2016 och att huvudmän ska kunna rekvirera bidraget första gången under hösten 2016. SKL vill betona vikten av att förordningen och framförallt ramarna för hur mycket respektive skolhuvudman kan få i bidrag fastställs snarast. Konsekvenser SKL har i andra sammanhang pekat på den generella problematiken kring riktade statsbidrag. Även Riksrevisionen och Skolverket, som administrerar merparten av bidragen, har i olika rapporter pekat på svagheterna med riktade statsbidrag. Statsbidraget leder till ökade pensionskostnader Som framgår av promemorian ger statsbidraget kompensation för sociala avgifter på samma nivå som det för karriärtjänster. I förslaget görs bedömningen att huvudmännen till största del kommer att kompenseras för de kostnader som de har för löneökningar som ges med stöd av statsbidraget. Förbundet noterar att regeringen är medveten om att det uppstår kostnadsökningar som statsbidraget inte ger täckning för. Motsvarande kostnadsökningar har reformen med statsbidragsfinansierade karriärtjänster medfört. Med det nu aktuella statsbidraget kommer ytterligare lärare lönemässigt hamna över det så kallade taket där det allmänna pensionssystemet inte lämnar någon pensionsrättighet och den kommunala tjänstepensionen istället träder in. Huvudmännens kostnadsökningar kan bli betydande om det är många lärares lön som hamnar över taket. Inte okomplicerat att på sikt lägga in bidraget i det generella Enligt förslaget är avsikten att statsbidraget på sikt ska ingå i det generella statsbidraget. SKL ser positivt på detta, men vill samtidigt peka på att ett sådant förfarande inte är helt okomplicerat. Om bidraget efter en tid integreras i det generella statsbidraget kommer fördelningen baseras på invånarantalet i respektive kommun och inte på nyttjandegraden av statsbidraget.

8 (9) En sådan fördelning speglar inte nödvändigtvis vilka faktiska lönehöjningar som har gjorts med stöd av det riktade statsbidraget i respektive kommun. Det är alltså inte givet att en överläggning till det generella statsbidraget kompenserar skolhuvudmän för de löneökningar som de faktiskt gjort med stöd av bidraget under den tid som det är riktat. Detta är en problematik som gäller allmänt för flera av de riktade statsbidrag som finns idag. Tillvägagångssättet att efter en tid lägga in riktade statsbidrag i det generella bidraget kompliceras ytterligare av att merparten av dagens riktade statsbidrag, däribland det nu aktuella, söks och rekvireras av respektive skolhuvudman för sig. Medan det generella statsbidraget alltså fördelas baserat på antalet invånare i respektive kommun. Mot den bakgrunden anser vi att när det blir aktuellt att lägga in bidraget i det generella statsbidraget så bör det ske överläggningar mellan regeringen och SKL. Statsbidraget påverkar bidragen till fristående huvudmän Som ovan sagts bedömer SKL att det aktuella statsbidraget kommer att leda till både allmän och specifik löneglidning. Det leder till högre lönekostnader inte minst i skolsektorn, som är den budgetmässigt största utgiftsposten för kommunerna. Detta påverkar i sin tur bidragen till fristående huvudmän, som baseras på kommunens budgeterade kostnader för den egna regin. Det innebär att om kommunens kostnader för skolan ökar så ökar också dess bidrag till fristående huvudmän, oavsett hur det sammantagna löneläget ser ut hos de fristående huvudmännen. SKL vill också peka på att ju fler riktade statsbidrag det finns, desto mer omständlig blir själva beräkningen av bidragen till fristående huvudmän. Detta eftersom kommunerna då de beräknar bidragen till fristående huvudmän måste separera de budgeterade kostnaderna för den egna regin som finansieras av kommunen och de som finansieras med riktade statsbidrag som respektive skolhuvudman söker var för sig. Och de bidragen har som sagt blivit fler och fler. Mer om hur bidragen till fristående huvudmän kompliceras av riktade statsbidrag kan läsas i Ekonomirapporten om kommunernas och landstingen ekonomi som SKL släppte i oktober 2015. Omfattande organisatoriska och administrativa konsekvenser Förslaget innebär administrativa konsekvenser för huvudmännen, vilket SKL belyst i yttrandet ovan. SKL:s bedömning är att förberedelserna inför och de praktiska konsekvenserna av statsbidraget kommer att bli omfattande. Exempelvis behöver det i kommunerna föras diskussioner om och beslutas hur den bidragsram som kommunen tilldelas ska fördelas mellan de skolformer och yrkesgrupper som bidraget kan användas för. Därtill behöver berörda lönesättande chefer såsom rektorer och förskolechefer sätta sig in i statsbidraget och hitta rutiner för sitt arbete med bidraget. Allt detta behöver dessutom samordnas och pareras med den ordinarie löneöversynen.

9 (9) Ingriper på parternas ansvar och den lokala lönebildningen SKL har i yttrandet pekat på att statsbidraget ingriper på den lokala lönebildningen och på det ansvar som arbetsmarknadens parter har att hantera. Sveriges Kommuner och Landsting Lena Micko Ordförande