Miljömålsberedningens betänkande Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34) samt Naturvårdsverkets rapport Miljömålen på ny grund (rapport 6420)

Miljödepartementet 103 33 Stockholm 2011-09-21 V-2011-0376 Doss 22 Miljömålsberedningens betänkande Etappmål i miljömålssystemet (SOU 2011:34) samt Naturvårdsverkets rapport Miljömålen på ny grund (rapport 6420) M2011/1516/Ma Sammanfattning Naturvårdsverket konstaterar i sin rapport att det krävs nya åtgärder för att vi ska kunna nå flertalet av miljökvalitetsmålen. Miljömålsberedningens rapport innehåller väldigt lite nya förslag som leder till att miljömålen kan nås. Miljömålsarbetet går långsamt och de etappmål som föreslås av Miljömålsberedningen är otillräckliga. Om miljömålen ska nås krävs ett snabbare miljömålsarbete med mer ambitiösa mål och inte minst nya åtgärder och styrmedel. I detta remissvar ger vi synpunkter både på föreslagna etappmål och preciseringar av miljökvalitetsmålen. Vi vill därför lyfta fram risken att arbetet med själva miljömålsstrukturen (preciseringar, etappmål osv) hindrar arbetet att nå miljömålen. Vi bedömer att om man ska kunna nå miljökvalitetsmålen måste miljömålsarbetet hitta former som gör att man kan arbeta snabbare och använda de kunskaper, förslag på åtgärder och analyser som redan finns tillgängliga. Inledning Det övergripande målet för miljöpolitiken i Sverige uttrycks i det så kallade generationsmålet: att till nästa generation (vilket motsvarar år 2020 för de flesta mål) lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser. Till generationsmålet finns 16 miljökvalitetsmål. I uppföljningen av miljökvalitetsmålen som görs i Naturvårdsverkets rapport konstateras att för 10 av de 16 miljökvalitetsmålen är det möjligt att skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålen om ytterligare åtgärder vidtas. För 5 av de 16 miljökvalitetsmålen är det mycket svårt att på sikt nå de miljötillstånd som målen uttrycker. En rimlig slutsats av detta är, att det bör sättas in ytterligare åtgärder och styrmedel för att nå, eller i alla fall närma oss, miljömålen. Miljömålsrådets rapport som kom 2008 (med titeln Miljömålen- Nu är det bråttom!) innehöll också flera förslag på delmål, åtgärder och styrmedel. Miljömålsarbetet är nu under utveckling. En förändring är att de delmål som fanns tidigare ska avskaffas och ersättas av etappmål som ska beskriva den samhällsomvandling som krävs för att nå miljökvalitetsmålen. En annan förändring är inrättandet av Miljömålsberedningen som har till uppdrag att lämna förslag till regeringen om hur miljökvalitetsmålen och generationsmålet ska nås. I beredningens första uppdrag (som redovisas i SOU 2011:34) ingår att föreslå en handlingsplan som bland annat ska (om det finns tillräckligt underlag) innehålla förslag på etappmål och förslag på styrmedel och åtgärder som kan krävas för att etappmålen ska nås. Ytterligare en förändring är att Naturvårdsverket i sin rapport föreslår preciseringar av miljökvalitetsmålen. 1

Miljömålsberedningens betänkande Miljömålsberedningens betänkande innehåller en del förslag på etappmål. Det innehåller också förslag på ytterligare utredningar för att kunna utveckla fler etappmål. Det innehåller dock inte förslag på styrmedel och åtgärder. En övergripande synpunkt från är att miljömålsarbetet går långsamt. Trots att det finns behov av ytterligare åtgärder, föreslås det inte sådana. Miljömålsarbetet kräver ett snabbare arbetssätt. Exempel på långsamheten kommer att ges nedan. Att miljömålsarbetet genom det nuvarande arbetssättet riskerar att bromsas upp illustreras också av att Miljömålsberedningen i rapporten skriver att miljömålsarbetet inte ska bromsas upp av bristen på etappmål och preciseringar. Vår erfarenhet tyder dock på att det är just detta som händer. Det regionala arbetet och arbetet på myndigheter har bromsats på grund av osäkerheter om mål, åtgärder och styrmedel. Att miljömålsarbetet går långsamt illustreras av att Miljömålsberednings betänkande nu, tre år efter att Miljömålsrådet konstaterade att Det är bråttom!, lägger fram en plan för att ta fram etappmål. Man föreslår alltså inte styrmedel och åtgärder för att nå miljökvalitetsmålen utan en plan för att ta fram etappmål. Sedan ska arbetet med att ta fram etappmål fortsätta. De åtgärder som krävs för att nå miljökvalitetsmålen dröjer och detta är en illustration till att arbetet går långsamt. Vi bedömer att om man ska kunna nå miljökvalitetsmålen måste miljömålsarbetet hitta former som gör att man kan arbeta snabbare och använda de kunskaper, förslag på åtgärder och analyser som redan finns tillgängliga. Etappmålen ska beskriva den förändring som krävs för att nå miljökvalitetsmålen. En viktig aspekt att analysera är då om de etappmål som föreslås räcker för att nå miljökvalitetsmålen eller om det behövs ytterligare mål. Någon sådan analys görs dock inte i Miljömålsberedningens betänkande. Detta ser vi som en brist i analysen. Om Miljömålsberedningen hade gjort det, så är det möjligt att man sett luckor som man behövt arbeta vidare med. Utan att ha haft möjlighet att göra några egna sådana analyser tror vi att det finns sådana luckor i de föreslagna etappmålen. Etappmålen är alltså otillräckliga. Vi kommer nedan att diskutera detta vidare för några fall. Arbetet med etappmålen innehåller ett antal motsättningar som Miljömålsberedningen inte tydligt tar tag i. En sådan motsättning är att Etappmålen ska vara ambitiösa men möjliga att nå. Samtidigt ska de som redan nämnts konkretisera den samhällsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och miljökvalitetsmålen ska kunna nås. Vad gör man då om det som krävs bedöms som omöjligt att nå? Väljer man etappmål som är möjliga, men då otillräckliga för att nå miljömålen, eller väljer man etappmål som bedöms som omöjliga. Särskilt för de fem miljömål där Naturvårdsverket gör bedömningen att det är mycket svårt att nå miljökvalitetsmålen är detta en relevant avvägning. Det framgår dock inte av Miljömålsberedningens rapport hur man väljer i detta fall. Detta illustrerar också behovet av att göra en samlad analys av om etappmålen är tillräckliga för att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. En annan inbyggd motsättning kommer utifrån kravet i direktivet till beredningen att det ska finnas samhällsekonomiska konsekvensanalyser för att beredningen ska föreslå etappmål, styrmedel och åtgärder. Beredningen anger att man tolkar detta som att etappmålen inte kan konsekvensanalyseras men att det däremot krävs för att föreslå styrmedel. Det är naturligtvis bra om man kan göra samhällsekonomiska konsekvensanalyser, men samtidigt krävs det ganska mycket kunskap för att man ska kunna göra det. Miljömålsberedningen noterar också i rapporten att många ekosystemtjänster inte är prissatta och att de behöver identifieras och kartläggas. Man anger också som etappmål att det ska finnas metoder för värdering tillgängliga 2018. Om ekosystemtjänster inte ens är identifierade så kan man ju inte ta hänsyn till dem i en samhällsekonomisk konsekvensanalys. Då kan man inte heller föreslå styrmedel och åtgärder enligt direktiven till beredningen. Genom direktiven till beredningen har denna alltså fått det svårt att föreslå åtgärder och styrmedel. Detta illustrerar vår övergripande slutsats att miljömålsarbetet går långsamt. Kravet på samhällsekonomiska konsekvensanalyser, som kräver god kunskap, innebär också en konflikt med försiktighetsprincipen, som säger att det kan finnas skäl att agera även om det finns kunskapsbrister. Det finns ingen tydlig avvägning av denna konflikt. I avsnitt 6.2 säger man att om 2 (7)

kunskapsläget är oklart ska försiktighetsprincipen vara vägledande, men i avsnitt 6.3 konstaterar man att vid kunskapsbrist föreslår man nya utredningar, dvs man låter inte försiktighetsprincipen vara vägledande, utan låter i stället miljömålsarbetet bli långsammare. En del av generationsmålet är att Sverige ska nå miljömålen utan att orsaka miljö- och hälsoproblem i andra länder. Denna del av generationsmålet är dock väsentligen frånvarande både i etappmålen som föreslås av Miljömålsberedningen och i preciseringarna som föreslås av Naturvårdsverket. Miljömålsberedningen redovisar en plan för att ta fram etappmål. I den borde även denna del av generationsmålet finnas med. Flera av de föreslagna etappmålen är av karaktären att Sverige ska ha bidragit till internationella beslut. Den typen av mål har åtminstone två problem. Det ena är uppföljningsbarheten. Det kan vara svårt att följa upp den typen av mål på ett meningsfullt sätt. Om målet är att bidra till ett internationellt beslut, vad krävs då för att man ska ha lyckats respektive misslyckats? Bland kriterierna för etappmålen finns inte att de ska vara uppföljningsbara. Vi föreslår att man ser över kriterierna för målen och lägger till uppföljningsbarhet som ett kriterium. Det andra problemet med etappmål av karaktären att Sverige ska ha bidragit till internationella beslut gäller kopplingen till nationellt, regionalt och lokalt miljömålsarbete. Miljömålsberedningen understryker vikten av att detta arbete fortsätter. I Naturvårdsverkets rapport konstateras att delmålen har varit ett stöd och en drivkraft i arbetet att ta fram åtgärder på nationell och regional nivå. Det är en uppfattning som vi delar. När de nu försvinner försvinner också detta stöd och drivkraft, dels därför att det tar tid att utveckla etappmålen och dels för att de etappmål som föreslås främst fokuserar på att bidra till internationellt arbete och kunskapsuppbyggnad. Då finns det för lite för de nationella och regional myndigheterna att ta stöd mot. Vi föreslår därför att det utvecklas etappmål som kan fungera som ett stöd till nationellt och regionalt miljöarbete. För luftföroreningar föreslår Miljömålsberedningen tre etappmål. Ett gäller att Sverige ska bidra till att EU beslutar om begränsningar av några luftföroreningar. Ett gäller att Sverige ska bidra till att utsläpp från sjöfart minskar. Det sista gäller att nya småskaliga vedpannor ska uppfylla vissa krav. Detta räcker inte för att vi ska nå de berörda miljömålen. Detta eftersom det är oklart vad att bidra innebär, alla relevanta utsläppskällor inte finns med, och alla relevanta utsläpp inte finns med. Till detta föreslår Miljömålsberedningen att ett antal utredningar ska tillsättas som kan föreslå nya etappmål. Detta illustrerar att etappmålen är otillräckliga och att arbetet går långsamt. Inom området farliga ämnen föreslås tre etappmål. Samtliga är av karaktären att Sverige ska ha bidragit till internationella beslut. Vidare föreslås utredningar för att kunna föreslå ytterligare delmål för två specifika områden Kadmium och förorenad mark. Det görs ingen analys om detta är tillräckligt för att nå miljökvalitetsmålen. Förslagen till etappmål har ett alltför stort fokus på Reach. Inom kemikalieområdet finns en rad regelverk av betydelse. Förutom Reach är det bl.a. CLP och växtskyddsmedelsförordningen samt den kommande biocidförordningen. Växtskyddsmedel och biocider är stora och komplexa områden av betydelse för Giftfri miljö som är helt osynliga i förslaget. Även lagstiftningen gällande läkemedel, kosmetika och livsmedelstillsatser är relevant för inriktningen på en del av målförslagen. Likaså är produktregler inom EU, som RoHS, byggproduktförordningen, ELV, EuP, leksaksdirektivet m.fl. på EU-nivå, relevanta. På internationell nivå finns SAICM och flera andra viktiga processer. Dessutom finns inom miljöområdet icke-harmoniserad lagstiftning med relevans för kemikalieområdet. Det är naturligtvis svårt att överblicka och bedöma betydelsen av dessa regelverk för olika målsättningar. En rimlig lösning är därför att i målformuleringen undvika eller vara försiktig med att ange vilken lagstiftning, åtgärd eller process som ska leda fram till målet. Det är mindre lyckat att,som förekommer i förslaget t.ex. när det gäller information om farliga ämnen i varor, ange Reach som lösningen på ett problem där Reach i bästa fall är ett styrmedel bland flera som kan få betydelse för att för att uppnå målet i sak. För området farliga ämnen drar vi därför slutsatsen att etappmålen är otillräckliga och arbetet går långsamt. 3 (7)

I Miljömålsberedningens betänkande föreslås etappmål för avfall. Den precisering man hänvisar till innebär bland annat att den totala mängden avfall och avfallets farlighet ska minska. De etappmål man föreslår berör bara två typer av avfall, avfall från livsmedelskedjan och bygg- och rivningsavfall. Det är två viktiga sektorer, men det är ändå bara en mindre del av det totala avfallet som kommer från dessa sektorer. Detta illustrerar att etappmålen inte är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålen. Man borde föreslå etappmål också för andra sektorer eller mål som är sektorsövergripande. Inom avfallsområdet föreslår miljömålsberedningen också att myndigheter ska ta fram underlag för nya etappmål som berör återanvändning och återvinning av olika material från hushållen. Även detta är bra men otillräckligt eftersom hushållen står för en mindre del av samhällets avfallsmängder. Man borde föreslå mål även för andra aktörer än hushåll. Inom området biologisk mångfald föreslår Miljömålsberedningen ett antal delmål av varierande karaktär. Några innebär att kunskap eller underlag ska tas fram och några innebär att redan gjorda internationella åtaganden ska uppfyllas. Att miljömålsarbetet går långsamt illustreras av att ett av etappmålen är att det till 2013ska ekosystemtjänster identifieras och kartläggas. Detta ska sedan kunna användas för att utveckla strategier. Om kartläggningen är klar 2013, kanske det tar ytterligare ett par år innan strategierna finns på plats. Sedan tar det antagligen några år innan styrmedel och åtgärder kan införas och sedan tar det ytterligare tid innan effekterna av dessa kan ses på miljökvaliteten. I Miljömålsberedningens uppdrag ligger att både föreslå etappmål och åtgärder och styrmedel. Dessa aspekter bör man skilja på. Det är viktigt att etappmålen kan kopplas till styrmedel och åtgärder, men att exakt ange i etappmålen vilka vägar som ska tas för att nå det bör undvikas. Etappmålet bör inte låsa upp arbetet genom att ange i detalj vilka processer eller styrmedel som ska användas för att uppnå målet. Här måste finnas en flexibilitet för att säkerställa effektivitet. En alltför detaljerad precisering av åtgärder och styrmedel i etappmålet som i allt för hög grad inskränker eller låser handlingsmöjligheter kan vara kontraproduktiv. På sidan 80 i Miljömålsberedningens betänkande står det Utsläppen av kemikalier i Sverige har generellt minskat sedan 1980-talet. Det anges ingen referens till detta påstående. Detta stämmer för vissa kemikalier från vissa punktkällor. Men vi tror inte det finns underlag för ett sådant generellt påstående. Vi tror tvärtom att det finns en stor och genuin kunskapsbrist om utsläpp av kemikalier i Sverige, inte minst om hänsyn tas också till diffusa utsläpp. Som en sammanfattning kan noteras att de flesta av etappmålen innebär antingen att man ska bidra till internationella beslut, eller ta fram ny kunskap eller uppfylla redan gjorda åtaganden. Det innehåller alltså väldigt få nya mål. Samtidigt konstateras i Naturvårdsverkets rapport att det krävs nya åtgärder för att vi ska kunna nå flertalet av miljökvalitetsmålen. Miljömålsberedningens rapport innehåller väldigt lite nya förslag som leder till att miljömålen kan nås. Om miljömålen ska nås krävs ett snabbare miljömålsarbete med mer ambitiösa mål och inte minst nya åtgärder och styrmedel. delar den bild som Miljömålsberedningen har, att det på många områden saknas kunskap och att det därför finns behov av ytterligare forskning och analyser. Vi ser behov av forskning både vad gäller de naturvetenskapliga beskrivningarna av miljöproblemen, men också vad gäller lösningar för att vi lättare ska nå miljömålen. Sådana lösningar omfattar både tekniska lösningar och förslag på styrmedel och åtgärder. Vi anser dock att det är viktigt att inte låta miljömålsarbetet stanna upp i väntan på ny kunskap utan att man måste arbeta på två fronter samtidigt: både ta fram ny kunskap och föreslå nya mål, åtgärder och styrmedel där det finns tillräcklig kunskap. Miljömålsberedningens förslag innehåller sannolikt för lite av nya mål, åtgärder och styrmedel för att miljömålen ska kunna nås. Naturvårdsverkets rapport I Naturvårdsverkets rapport finns Anvisningar för preciseringar. Där anges som en punkt att preciseringarna ska kunna tjäna som underlag för regionalt och lokalt arbete. Vi delar denna uppfattning. Detta bland annat eftersom delmålen, som ju haft denna funktion, nu försvinner. Vi anser därför att man behöver se över de föreslagna preciseringarna för att se om de kan tjäna som underlag för regionalt och lokalt arbete. I flera fall saknas sådana och det vore därför önskvärt om det kunde utvecklas. 4 (7)

Som nämndes ovan saknar flera av miljökvalitetsmålen preciseringar som berör generationsmålets sats om påverkan i andra länder. Man bör därför gå igenom preciseringarna och se över var det kan vara lämpligt att lägga till sådana. Det kommenteras ytterligare nedan. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan innebär att halten av växthusgaser ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Det tolkas i olika sammanhang bl.a. det så kallade tvågradersmålet, att temperaturhöjningen ska bli max två grader. Bland annat görs den tolkningen i preciseringen av miljökvalitetsmålet i Naturvårdsverkets rapport. Det råder dock osäkerhet kring vilka klimateffekter som uppstår vid olika temperaturmål (Rummukainen et al, 2011). Det är dock väletablerat att klimateffekter i vissa regioner, bland annat i Arktis, kan bli stora även om tvågradersmålet uppnås (Rummukainen et al, 2011). En begränsad global uppvärmning minskar riskerna med klimateffekter, men även om tvågradersmålet uppnås, stiger havsnivån, havsförsurningen ökar och det kan bli olika betydande effekter på den biologiska mångfalden (Rummukainen et al, 2011). Det är därför tveksamt om tvågradersmålet uppfyller miljökvalitetsmålets krav att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Vi anser därför att man bör överväga att sänka tvågradersmålet i preciseringen till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Preciseringarna av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ger inget, eller bara begränsat, stöd till nationellt, regionalt och lokalt miljöarbete. Det vore önskvärt om sådana infördes. Preciseringarna för miljökvalitetsmålet Frisk luft innehåller riktvärden för ett antal föroreningar. Det bör bättre framgå att det finns fler föroreningar som kan ge luftkvalitetsproblem, och att dessa ämnen snarare ska ses som exempel på viktiga ämnen (om än kanske de viktigaste med nuvarande kunskap). Preciseringarna av miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är flera och i huvudsak bra. Vi vill dock lyfta fram några kommentarer: Preciseringarna är i stor utsträckning fokuserade på särskilt farliga ämnen. För att nå miljökvalitetsmålet om en giftfri miljö behöver man också minska riskerna med användning av ämnen som är farliga utan att uppfylla kriterierna för särskilt farliga ämnen. Detta borde uppmärksammas i preciseringarna. Försiktighetsprincipen kunde lyftas fram. Generationsmålets formulering om miljöpåverkan i andra länder kunde synas i preciseringarna. Andra strecksatsen i precisering nummer 3 är svagare än första meningen i preciseringen. Ett förslag är att stryka strecksatsen. Femte strecksatsen under precisering nummer 3 kunde fortsätta och mindre farliga alternativ ej är tillgängliga. Den nionde preciseringen av miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag berör ekosystemtjänster. Den är bra och kunde användas under flera andra miljökvalitetsmål. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö innehåller flera preciseringar och vi vill kommentera några av dessa: Den första preciseringen handlar om hållbar bebyggelsestruktur utan att detta begrepp preciseras eller definieras. Det behövs. Även formuleringen byggnader utformas hållbart behöver definieras. De tre strecksatserna under den första preciseringen sägs beskriva innebörd/förtydliganden men kopplingen mellan text och strecksatser är svag. Strecksatserna säger att det ska finnas planer och information, men detta kan väl inte vara en rimlig tolkning av hållbar bebyggelsestruktur? Nog behövs det mer än att det finns planer och information för att en bebyggelsestruktur ska anses hållbar? Till den andra preciseringens strecksatser föreslår vi två tillägg: - hur effekterna av ett förändrat klimat kan motverkas - hur ekosystemtjänster i den bebyggda miljön kan bevaras och utvecklas. 5 (7)

Den åttonde preciseringen kan innehålla en strecksats om att man undviker att bygga in farliga ämnen och att om man ändå gör det ska det finnas kunskap om det med hänvisning till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Är nivån för radonhalter i den åttonde preciseringen förenlig med formuleringen människor utsätts inte för skadliga luftföroreningar? Den andra strecksatsen under den nionde preciseringen är inte helt lättförståelig. Det sägs att beroendet av fossila bränslen för energianvändningen i bebyggelsesektorn ska vara brutet, Vad betyder det? Att inga fossila bränslen används? Den andra strecksatsen under den tionde preciseringen av miljökvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är en formulering som skulle kunna användas på flera ställen. Strecksatserna under den elfte preciseringen under miljökvalitetsmålet Ett rikt växt och djurliv skulle kunna användas under fler miljökvalitetsmål. Miljömålssystemets förändring Den nya arkitekturen i miljömålssystemet innebär att man har gjort en tydligare uppdelning mellan (a) det miljötillstånd man vill uppnå (som ska beskrivas i preciseringarna) och (b) den samhällsomvandling som krävs för att uppnå dessa miljötillstånd (som ska beskrivas i etappmålen). Det fanns en otydlighet i det gamla miljömålssystemet eftersom delmålen hade skiftande karaktär. En del handlade om miljötillstånd och fungerade därmed som en slags precisering av miljökvalitetsmålen, andra handlade om strategier. Den nya arkitekturen gör att det i princip blir mer konkret å ena sidan vad som ska uppnås, å andra sidan hur man ska gå tillväga för att uppnå detta. Miljömålssystemet blir därmed potentiellt mer handlingsvägledande. För att miljömålssystemet ska bli mer handlingsvägledande krävs dock att etappmålen och preciseringarna fyller sin avsedda funktion. Som konstaterats ovan innehåller dock etappmålen få nya mål, hittills har därmed systemet inte fungerat mer handlingsvägledande. Både etappmålen och preciseringarna ska utvärderas. Mätbarhet handlar om att det ska vara tydligt vad som ska mätas, dvs preciseringarna behöver vara precisa. Det måste också vara praktiskt möjligt att mäta (måste finnas tillförlitliga mätmetoder, osv). Som konstaterats ovan är etappmålen i många fall svåra att utvärdera (vad krävs för att man ska bidragit till ett internationellt beslut?). Även en del av preciseringarna är svåra att utvärdera. Med uppdelningen mellan etappmål och preciseringar finns en risk att långsiktiga samhällsomvandlingar som krävs för att uppnå önskat miljötillstånd inte beskrivs någonstans. De ska inte beskrivas som preciseringar (eftersom det är samhällsomvandlingar) och inte heller som etappmål (eftersom de inte beskriver etapper). Det kan vara problematiskt eftersom sådana beskrivningar kan behövas för att kunna utveckla kostnadseffektiva åtgärder och styrmedel. Etappmålen ska uttrycka sådana frågor som kräver särskild uppmärksamhet och därmed ge en tydligare vägledning vid prioritering av åtgärder. Vägledning för hantering och prioritering av mål har efterlysts från vissa håll. Kanske tillfredsställer man detta m h a etappmålen man anger någon slags prioriteringsgrund och avvägningarna görs på en högre politisk nivå. Men etappmålen kommer inte att kunna fånga allt som behöver göras för att nå målen och de ska vara hanterbara till antalet En viktig fråga är då om man täcker in de mest relevanta/angelägna åtgärderna. Om etappmålen nås ska man vara på god väg att nå miljökvalitetsmålet. Som nämnts ovan gör inte miljövårdsberedningen en analys av om man når miljökvalitetsmålen eller om man når etappmålen. Vi gör dock bedömningen att man inte gör det, vilket innebär att etappmålen inte fyller sin funktion. Om etappmålen har en låg ambitionsnivå, och de fungerar som en prioriteringsgrund, innebär det att hela miljömålsarbetet får en låg ambitionsnivå. Det är tydlig risk med nuvarande miljömålsarbete. En annan risk, att man genom att formulera etappmål avseende vissa samhällsförändringar (men inte andra), styr miljöarbetet alltför hårt. En grundläggande tanke inom målstyrningsfilosofin är att politiker ska ange målen, medan myndigheter och tjänstemän själva ska besluta om vägar att nå målen. Genom att styra hårt centralt går poängen med målstyrning, flexibiliteten, (eventuellt) förlorad. Risken finns att man kommer att fokusera arbetet på det som anges i etappmålen, medan annat glöms bort. 6 (7)

I Miljömålsberedningens betänkande föreslås vissa etappmål. Men det står också att etappmål för vissa miljökvalitetsmål kan tas fram av myndigheter, t.ex. storslagen fjällmiljö och god bebyggd miljö. Vad menas med det? Menar man att detta handlar om avvägningar som kan göras på en lägre politisk nivå? Ett syfte med etappmålen är att det ska bli enklare att analysera den svenska rådigheten över måluppfyllelsen. Det innebär att etappmålen ska avse sådant som svenska aktörer kan åstadkomma på egen hand. Om etappmålen utformas på ett sätt som gör att man ökar den svenska rådigheten över målen skulle man kanske kunna anta att motivationen att arbeta mot målen ökar, drivkrafterna blir starkare, styrsignalen blir starkare. Som redan nämnts innebär dock de etappmål som föreslås i första hand att Sverige ska bidra till internationella avtal, bygga mer kunskap och fullfölja redan gjorda åtaganden. Det är därför inte tydligt att drivkraften i arbetet har ökat. Resonemanget om rådighet bör utvecklas. Det kan t ex vara lämpligt att diskutera både rådighet över miljötillståndet och rådighet över styrmedlen. Samspelet mellan nationellt, EU- och internationellt arbete är viktigt att utveckla. Vidare behöver Sveriges möjligheter att påverka miljöarbetet i EU och i globalt arbete analyseras för att utnyttja vår rådighet och möjliggöra för Sverige att fortsatt vara pådrivande i miljöarbetet. Insatser nationellt, på EU-nivå och internationellt kan samverka och det kan öka möjligheten att uppnå ett mål. Naturvårdsverket konstaterar att arbetet med preciseringarna har varit omfattande. Säkert kommer det att finnas många synpunkter från remissinstanser också vilket kan leda till ytterligare arbete. Avslutningsvis vill vi därför understryka risken att arbetet med själva miljömålsstrukturen (preciseringar, etappmål osv) hindrar arbetet att nå miljömålen. För att nå dessa krävs nya åtgärder och styrmedel. Om fokus läggs på miljömålsarbetets arkitektur, riskerar man att fördröja de åtgärder som krävs för att nå miljömålen. Detta remissvar har tagits fram av vice-rektor, Professor Göran Finnveden, ABE-skolan, i samråd med Fil Dr Karin Edvardsson Björnberg, Professor Christina Rudén båda två på ABE-skolan, avd Filosofi och miljöchef Johan Sundqvist, universitetsförvaltningen, lokalförsörjningsavdelningen. Referenser (förutom remisserna) Måljömålsrådet (2008): Miljömålen Nu är det bråttom! Rummukainen, M., Johansson, D.J.A., Azar, C., Langner, J., Döscher, R. och Smith, H. (2011): Uppdatering av den vetenskapliga grunden för klimatarbetet. En översyn av klimatvetenskapliga aspekter. Klimatologi Nr 4, SMHI, Norrköping. Peter Gudmundson 7 (7)