Betänkande (2011:3) Sanktionsavgifter på trygghetsområdet

REMISSYTTRANDE 1 (8) Socialdepartementet 103 33 Stockholm Betänkande (2011:3) Sanktionsavgifter på trygghetsområdet Socialdepartementets diarienummer S2011/942/SF Genom remiss den 6 juli 2011 har Försäkringskassan anmodats att yttra sig över betänkandet. Sammanfattning Försäkringskassan avstyrker utredningens förslag och delar inte utredningens uppfattning att en administrativ sanktionsavgift bör införas på trygghetsområdet. Utredningen har haft som utgångspunkt att införandet av en sanktionsavgift har preventiv effekt. Försäkringskassan menar att aktuell forskning på området visar på tveksamheter kring den i utredningen för givet tagna preventiva effekten, om en administrativ sanktionsavgift införs. Enligt en stor andel av den samhällsvetenskapliga forskningen under senare år har en hög förtroendenivå för socialförsäkringen och hur den förvaltas förebyggande effekt: ju högre förtroende, desto mindre risk för överutnyttjande eller missbruk av försäkringen. Försäkringskassan menar att det finns en risk att administrativa sanktionsavgifter kan skada förtroendet för både myndigheten och trygghetssystemen i stort. Försäkringskassan anser därför att målsättningen i detta arbete istället bör vara att hitta en balans där myndigheternas arbete för att motverka felaktiga utbetalningar inte uppfattas som polisiärt, utan snarare som en del av ett socialt kontrakt; Försäkringskassan säkerställer effektiva och säkra processer och i detta innefattas att hushålla med allmänna medel samtidigt som kunderna uppfattar besluten som effektiva och rättvisa. Försäkringskassan anser även att kostnaderna, för införande och administration av förslaget, inte kan anses försvarbara mot bakgrund av att effekterna av förslaget är svåra att överblicka. Försäkringskassan menar att de resurser detta kräver bättre kan användas till att utveckla och förbättra nuvarande verksamhet så att såväl vårdslösa fel orsakade av försäkrade som oavsiktliga fel orsakade av myndigheter kan minskas. Ett sådant arbete skulle vara mer kostnadseffektivt och leda till rätt utbetalningar på ett mer generellt plan, vilket i förlängningen skulle verka förtroendeskapande. Vidare menar Försäkringskassan att förslaget kan ha negativ inverkan på Försäkringskassans arbete kring rehabiliteringsåtgärder och utredningar som bygger på samarbete med de försäkrade. Mot bakgrund av att sanktionsavgift Postadress Besöksadress Telefon PlusGiro 103 51 Stockholm Vasagatan 16 08-786 90 00 E-post Internetadress Telefax Org.nr huvudkontoret@forsakringskassan.se www.forsakringskassan.se 08-411 27 89 202100-5521

REMISSYTTRANDE 2 (8) ska kunna beräknas på framtida ersättning riskerar avgiften att motverka återgång i arbete helt eller delvis. Om de överväganden som görs i det fortsatta beredningsarbetet mynnar ut i att en sanktionsavgift införs anser Försäkringskassan att de föreslagna reglerna måste anpassas på en rad punkter, så att de blir tydliga och harmoniserar med socialförsäkringsbalken. Detta gäller bland annat ersättningar som baseras på preliminära inkomstuppgifter och årliga avstämningar såsom inom bostadsbidrag och steglös avräkning vid sjukersättning, förtydligande behövs avseende tillämpning av hel och delvis befrielse från sanktionsavgift och återrapportering från polis eller åklagare bör ske avseende polisanmälda bidragsbrott som inte lagförts. Slutligen bedömer Försäkringskassan att om beslut fattas om införande måste förslagets ikraftträdandetidpunkt skjutas framåt mot bakgrund av att IT-stöd saknas för att hantera de cirka 50 000 ärenden som kan komma att aktualiseras av förslaget. Därtill krävs stora utbildnings- och informationsinsatser för att inte förtroendet för myndigheten ska påverkas i negativ riktning. Allmänna synpunkter avseende administrativ sanktionsavgift - förtroende och kostnader Försäkringskassan avstyrker utredningens förslag, men delar utredningens uppfattning att det är av yttersta vikt att felaktiga utbetalningar motverkas på ett tydligt och aktivt sätt. Försäkringskassan vill också understryka att det övergripande syftet med förslaget är viktigt, nämligen att värna välfärdssystemen på lång sikt. Utredningen har haft i uppdrag att överväga om det finns behov av och är lämpligt att införa ett administrativt sanktionssystem i syfte att motverka att utbetalningar ur trygghetssystemen sker på felaktiga grunder eller med för högt belopp. Enligt utredningen är ett grundläggande argument för att införa en sanktionsavgift att ett system som kan förväntas leda till ökad sannolikhet för att den enskilde utöver återkrav, drabbas av en sanktion vid lämnande av oriktiga uppgifter eller underlåtenhet att fullgöra anmälningsplikt, visar att samhället värnar om trygghetssystemen. Därtill anges att risk för sanktionsavgift kan förväntas förmå enskilda att lämna korrekta uppgifter och bli mer noggranna beträffande de uppgifter som lämnas. Försäkringskassan saknar tydliga resonemang kring behovet och lämpligheten av att införa ett administrativt sanktionssystem. Betoningen, när det handlar om utformningen av socialförsäkringen och reformer av dessa, har tidigare legat på att balansera de ekonomiska incitamenten. 1 Försäkringskassan menar att en administrativ sanktionsavgift leder till en obalans i avvägningen mellan myndighetens olika uppdrag. Försäkringskassan finner att det finns goda skäl att vara försiktig med att ta de preventiva effekterna för givet. Det finns flera 1 Jfr exempelvis Skogman Thoursie (2011: Ekonomiska incitament inom sjukförsäkringen i Socialförsäkringsrapport 2011:3)

REMISSYTTRANDE 3 (8) skäl för detta: antalet studier som visar att förtroende inte kan reduceras till rationalistiskt kalkylerande är mycket stort och övertygande. 2 En hög förtroendenivå för socialförsäkringen och hur den förvaltas verkar förebyggande: ju högre förtroende, desto mindre risk för överutnyttjande eller missbruk av försäkringen. Det är viktigt att de som har rätt till och som är i behov av olika ersättningar och bidrag inte upplever att de möts av misstänksamhet och misstro. Den förtroendeaspekten är lika viktig som den som går ut på att Försäkringskassan hushållar med allmänna medel och arbetar för att förhindra att det tas felaktiga försäkringsbeslut. Försäkringskassan ser liksom utredningen att en administrativ sanktionsavgift kan leda till fler korrekta lämnade uppgifter, åtminstone för vissa grupper. Men det är svårare att överblicka negativa effekter på lång sikt som har mer bäring mot förtroendet för både myndigheten och trygghetssystemen i stort. Försäkringskassans uppfattning i detta sammanhang är att frågan om hur felaktiga utbetalningar motverkas på ett tydligt och aktivt sätt bör diskuteras ur ett bredare perspektiv. Detta är särskilt viktigt eftersom förslaget medför merkostnader, enligt de grova beräkningar som genomförts inom ramen för utredningen 3, för Försäkringskassan och effekterna av förslagen är svåra att överblicka. Utredningens förslag avseende sanktionsavgift omfattar inte enbart handlande som i dagsläget karaktäriseras som bidragsbrott, utan föreskriver ett i princip strikt ansvar för uppgifter som lämnas av försäkrade till myndigheten. Om allmänheten inte anser att systemet är rättvist finns en risk för att en administrativ sanktionsavgift skulle motverka syftet. Försäkringskassan anser därför att målsättningen i detta arbete istället bör vara att hitta en balans där myndigheternas arbete för att motverka felaktiga utbetalningar inte uppfattas som polisiärt, utan snarare som del av ett socialt kontrakt; Försäkringskassan säkerställer effektiva och säkra processer och i detta innefattas att hushålla med allmänna medel samtidigt som kunderna uppfattar besluten som effektiva och rättvisa. Försäkringskassan menar därför att det är bättre att resurser satsas på riskanalyser och insamlande och återvinnande av data i nuvarande system. På så sätt skulle så väl vårdslösa fel orsakade av försäkrade som oavsiktliga fel orsakade av myndigheten kunna minskas. Ett sådant arbete skulle vara mer kostnadseffektivt och leda till rätt utbetalningar på ett mer generellt plan, vilket 2 Se exempelvis: Ostrom, Elinor (2000) Collective Action and the Evolution of Social Norms i Journal of Economic perspectives vol 14, no 3 pages 127-158, Ostrom, Elinor. - Understanding institutional diversity / Elinor Ostrom. - 2005. Rothstein, Bo, 1954-. - Sociala fällor och tillitens problem / Bo Rothstein. 2003. Rothstein, Bo, Charron Nicholas, Lapuente Victor (2011), Korruption i Europa. SIEPS rapport 2011:5.Svallfors, Stefan (2010) A bedrock of Support? Trends in welfare state attitudes in Sweden 1981-2010 3 De årliga kostnaderna för administration inom Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten uppgår enligt beräkningarna i utredningen till ca 37 mkr och kan komma att omfatta så många som 50 000 ärenden. Till detta ska läggas kostnader för utveckling av IT-stöd, 10,2-13,3 mkr, och utbildningskostnader 765 000 kr. Kostnaderna för att administrera systemet kommer enligt utredningen inte att kunna finansieras genom minskade anslag hos polis och åklagare till följd av deras minskade kostnader (SOU 2011:3 kap 13.1).

REMISSYTTRANDE 4 (8) i förlängningen skulle verka förtroendeskapande. Ett exempel på att ett mer balanserat kontrollsystem, där uppgifter i systemen tillvaratas i ett tidigt skede, är förslagen i betänkandet SOU 2011:40. Där föreslås att arbetsgivare varje månad ska lämna elektroniska uppgifter om utgivna ersättningar och förmåner till Skatteverket som i sin tur kan kopplas mot Försäkringskassans system för att korrekta inkomstrelaterade ersättningar ska lämnas från välfärdssystemen. Flera av Försäkringskassans ersättningar bygger på ett samarbete mellan myndigheten och de försäkrade kring rehabiliteringsåtgärder och utredningar, ett samarbete som skulle kunna riskeras av ett införande av sanktionsavgift. På sjukersättningsområdet genomförs, inom ramen för ordinarie förmånsprocess och uppbyggd kontrollstruktur, exempelvis förnyad utredning och efterkontroll för att följa upp hur olika relevanta förhållanden som har betydelse för arbetsförmågan utvecklas. Detta görs för att ta tillvara ny, ökad eller återvunnen arbetsförmåga. Försäkringskassan ska i detta sammanhang inte bara utreda om arbetsförmågan är nedsatt i samma omfattning som när ersättningen beviljades utan också om det behövs rehabiliteringsinsatser för att den försäkrade ska få, återfå eller öka sin arbetsförmåga. Den försäkrades delaktighet är här central. Enligt Försäkringskassans mening skulle en sanktionsavgift i detta sammanhang vara kontraproduktiv i förhållande till arbetslinjen, speciellt mot bakgrund av att utredningen föreslår att sanktion ska kunna beräknas på framtida ersättning. Här skulle det föreslagna systemet kunna få som konsekvens att en försäkrad skulle kunna åläggas sanktionsavgift på framtida ersättning som stoppats till följd av genomförd utredning där den försäkrade medverkat. Uppbyggnaden av sanktionsavgiftssystemet ter sig än mer problematisk då personer som uppbär sjuk- och aktivitetsersättning har möjlighet att behålla sin ersättning, i högst sex månader, fram tills han eller hon har fått ett arbete som motsvarar den förbättrade arbetsförmågan. Detta trots att ersättningen har dragits in eller minskats till följd av att en omprövning har visat att en försäkrad har förbättrad arbetsförmåga. Om en administrativ sanktionsavgift införs bör reglerna om sanktionsavgift korrigeras och förtydligas Om förvaltningsmyndigheterna ska fatta beslut om sanktionsavgift enligt förslaget i betänkandet anser Försäkringskassan att vissa förändringar i konstruktionen bör göras, dels i syfte att begränsa utrymmet för bedömning hos myndigheterna, dels för att reglerna avseende sanktionsavgift ska harmonisera med socialförsäkringsbalken. Sanktionsavgift i samband med förmåner som bygger på preliminära inkomstuppgifter som stäms av i efterhand Utredningen föreslår att sanktionsavgiftssystemet ska omfatta samtliga ekonomiska förmåner för personligt ändamål som enligt lag eller förordning utbetalas av Försäkringskassan. Syftet med att ersätta det straffrättsliga ansvaret med en avgift är att på ett mer effektivt sätt sanktionera oriktigt uppgiftslämnande och tillämpningsområdet bör därför i så hög utsträckning som möjligt ansluta till bidragsbrottslagens (2007:612) tillämpningsområde.

REMISSYTTRANDE 5 (8) Försäkringskassan administrerar i dagsläget förmåner som bygger på att de försäkrade uppger preliminära inkomstuppgifter. Dessa uppgifter genomgår i efterhand en årlig avstämning gentemot de försäkrades taxerade inkomst eller pensionsgrundande inkomst och för mycket utbetald ersättning återkrävs. Bostadsbidrag Bostadsbidrag är en förmån som är konstruerad på ovan beskrivna sätt. Återkraven efter den årliga avstämningen av bostadsbidrag uppgick till ca 428 mkr och omfattade ca 65 000 ärenden under 2009. Av 110 kap. 47 SFB framgår att en anmälan om ändrade förhållanden ska göras så snart möjligt och senast 14 dagar efter det att den anmälningspliktige fick kännedom om förändringen. Denna anmälningsskyldighet omfattar även inkomstförändringar kopplade till bostadsbidrag trots den årliga inkomstavstämningen. Enligt utredningen ska sanktionsavgift påföras om det klart framgår att någon före utbetalning av en ekonomisk förmån har underlåtit att fullgöra anmälningsplikt avseende ändrade förhållanden. Något undantag för bostadsbidrag har inte föreslagits. Enligt Försäkringskassan blir ovan angivna system av regler oproportionerligt svåra för gemene man att överblicka vilket leder till minskad förutsägbarhet. Det bör i detta sammanhang åter framhållas att det i betänkandet SOU 2011:40 föreslås nya regler om månadsuppgift. Dessa regler torde förbättra Försäkringskassans möjligheter att upptäcka bidragsmottagarnas inkomständringar under den tid som preliminärt bostadsbidrag lämnas. Vidare anser Försäkringskassan att åsidosatt anmälningsplikt om ändrade förhållanden med anledning av bostadsbidrag och ett system med sanktionsavgift i vissa fall även kan komma att få besynnerliga konsekvenser för de försäkrade. Om avstämningen mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag leder till att bidragsmottagaren ska återbetala för mycket erhållet bidrag, ska en särskild avgift tas ut på den del av återbetalningsbeloppet som överstiger 2 500 kr. Avgiften är 125 % av den statslåneränta som gällde vid utgången av kalenderåret som bidraget avser. Utredningens förslag innebär att en sanktionsavgift därtill skulle kunna påföras. I dessa fall kommer bidragsmottagarna således att drabbas av dubbla sanktioner. Förmodligen kan sådana situationer anses vara förenligt med Europakonventionens dubbelbestraffningsförbud, trots att det rör sig om en avgift, men Försäkringskassan vill framhålla att företeelsen kan riskera att betraktas som ett straff. Om däremot den försäkrades inkomster, efter en tillfällig inkomstökning, minskar såtillvida att det vid avstämningen mellan preliminärt och slutligt bostadsbidrag leder till att ytterligare bidrag betalas ut, ska det slutliga beloppet ökas med visst tillägg, baserat på statslåneräntan. I ett sådant fall kommer den bidragsmottagaren att ha påförts en sanktionsavgift, trots att han vid en slutlig avstämning inte har erhållit bostadsbidrag med ett för högt belopp. En sådan situation rimmar illa med ändamålet med sanktionsavgiften, som ju syftar till att minska felaktiga utbetalningar.

REMISSYTTRANDE 6 (8) Sjukersättning steglös avräkning Steglös avräkning i samband med sjukersättning för de personer som har beviljats sjukersättning tills vidare enligt de regler som gällde före den 1 juli 2008 är konstruerat på liknande sätt som bostadsbidrag. När det gäller den steglösa avräkningen är syftet med denna att öka förutsättningarna för försäkrade att använda en förbättrad arbetsförmåga och helt eller delvis återgå till arbetsmarknaden genom att han eller hon får möjlighet att arbeta, studera eller på annat sätt använda eller pröva sin arbetsförmåga utan att sjukersättningen omprövas. För att inte bli dubbelt kompenserad får en försäkrad som förvärvsarbetar sjukersättningen minskad enligt ett system med steglös avräkning där den försäkrade uppskattar kommande inkomster och beslut om en preliminär sjukersättning fattas. Den preliminära ersättningen stäms av mot den slutliga ersättningen utifrån den pensionsgrundande inkomsten som Skatteverket fastställt för samma inkomstår. Om den slutliga sjukersättningen bestäms till ett lägre belopp än vad som har betalats ut i preliminär sjukersättning för samma år, ska den försäkrade betala tillbaka mellanskillnaden på belopp högre än 1 200 kronor. Försäkringskassan anser att syftet och intentionen med att en försäkrad ska kunna använda en förbättrad arbetsförmåga utan att ersättningen omprövas riskerar att motverkas om denna grupp ersättningsberättigade skulle kunna påföras en sanktionsavgift. De ovan nämnda problemen med bostadsbidrag och steglös avräkning under tid med sjukersättning skulle enligt Försäkringskassan kunna lösas genom att undanta dessa grupper från sanktionsavgift. Hel eller delvis befrielse från sanktionsavgift Enligt utredningens förslag ska befrielse från sanktionsavgift kunna ges om den enskildes handlande framstår som ursäktligt eller om det annars skulle vara oskäligt att ta ut sanktionsavgiften. Befrielse ska kunna ges helt eller delvis med 25, 50 eller 75 %. Försäkringskassan anser att det i utredningen saknas klara svar på hur delvis befrielse ska tillämpas. Visserligen föreslås det i 2 1 i förslaget till förordning om sanktionsavgift på trygghetssystemens område att Försäkringskassan ska få meddela närmare föreskrifter om den ordning i vilken sanktionsavgift ska betalas, men det går dock inte utesluta att handläggarna kan komma att uppleva svårigheter vid tillämpningen av delvis befrielse. I detta sammanhang önskar Försäkringskassan framhålla att en analys av barnperspektivet saknas i utredningen. Det är viktigt att det förs ett resonemang om hur ett införande av en sanktionsavgift skulle kunna påverka barnen, och om det ska påverka bedömningen om när befrielse ska tillämpas. Ingen återrapportering från polis eller åklagare Utredningen gör bedömningen att bidragsbrott av normalgraden och grova bidragsbrott även fortsättningsvis ska polisanmälas i enlighet med bidragsbrottslagen. Om en anmälan inte leder till lagföring (dvs. efter att åtal väckts men lagts ner, efter beslut att inte väcka åtal eller då förundersökning läggs ner) ska ärendet dock inte återrapporteras till Försäkringskassan för

REMISSYTTRANDE 7 (8) ställningstagande till sanktionsavgift. Detta innebär att vissa felaktigheter kan komma att falla mellan det straffrättsliga och förvaltningsrättsliga systemet och därmed bli utan sanktion. Med hänsyn till att utgångspunkten är att ringa brott ska leda till sanktionsavgift, ter sig den beskrivna situationen som svårförklarlig ur Försäkringskassans perspektiv. 4 Särskilt om avskrivningsgraden ligger kvar på samma nivå som idag. Dom, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse återrapporterades endast i 24 procent av ärendena till Försäkringskassan under 2010. Ikraftträdande Om de överväganden som görs i det fortsatta beredningsarbetet mynnar ut i att beslut om införande av sanktionsavgift fattas bör ikraftträdandetidpunkten enligt Försäkringskassans mening flyttas framåt. För det första saknas det idag inom myndigheten ett IT-stöd för att administrera sanktionsavgiften. Ett sådant system tar betydligt längre tid att utveckla än det knappa år som ett ikraftträdande den 1 juli 2012 skulle innebära. Detta bör särskilt beaktas mot bakgrund av att Försäkringskassan kan komma att få administrera så många som 50 000 sanktionsavgiftsärenden per år. Att hantera denna mängd ärenden manuellt kan inte anses vare sig kostnads- eller resursmässigt effektivt. För det andra krävs utbildningsinsatser av den personal som ska administrera sanktionsavgiften. Försäkringskassan bedömer att omkring 300 handläggare kan komma att beröras av sanktionsavgiftslagstiftningen. Här bör särskilt framhållas vikten av kompetens hos personalen för att skapa en rättssäker och likformig handläggning av en avgift av straffrättslig karaktär, vilket normalt sett inte hanteras inom ramen för förvaltningsmyndigheter. För det tredje krävs, vilket också utredningen framhåller, betydande informationsinsatser till allmänheten i stort och aktuella kunder i synnerhet för att inte förtroendet för myndigheten ska minska. Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Adriana Lender i närvaro av chefsjurist Eva Nordqvist, försäkringsdirektör Birgitta Målsäter, Informationsdirektör Inger Dunér, ekonomidirektör Sture Hjalmarsson, försäkringsdirektör Svante Borg, försäkringsdirektör Bengt Stjärnsten, 4 Utredaren anser dock att det aktuella problemet inte kommer att vara av stor omfattning. Enligt utredaren skulle en återrapportering innebära att den enskilde riskerar att bli föremål för två separata i stort sett kompletta förfaranden. I de fall åtal väcks men läggs ner begärs regelmässigt en s.k. frikännande dom och i en sådan situation är det med största sannolikhet inte förenligt med Europakonventionens dubbelbestraffningsförbud att påföra en sanktionsavgift. Utredaren menar att om sanktionsavgift påförs då förundersökning läggs ner efter överprövning torde ett påförande av sanktionsavgift framstå som förbryllande för den enskilde.

REMISSYTTRANDE 8 (8) försäkringsdirektör Ann Persson Grivas och enhetschef Tomas Höglund. Föredragande har varit verksamhetsansvarig Ulrika Larsson. Adriana Lender Ulrika Larsson