1 (10) PM Rättsavdelningen Datum Diarienr (åberopas vid korresp) Lars Sjöberg 2012-03-01 RA-579-5252/09 Regelrådet Konsekvensutredning med anledning av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om skyddsvakter samt bevakning av civila skyddsobjekt; RPSFS 2012:xx, FAP 579-3 Denna utredning är föranledd av bestämmelserna i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. 1. Konsekvensutredning enligt 6 1.1 En beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Problem Nu gällande föreskrift beslutades 1991. Därefter har en ny säkerhetsskyddslag (1996:627), säkerhetsskyddsförordning (1996:633), skyddslag (2010:305) samt skyddsförordning (2010:523) trätt ikraft. Utöver det generella behovet av att föreskrifter regelbunden uppdateras kräver ovan nämnda regleringar att Rikspolisstyrelsens föreskrifter om skyddsvakter ändras för att möta en förändrad kravbild. Exempel på detta är att andra objekt än tidigare kan beslutas vara skyddsobjekt, som kriminalvårdsanstalter, polishus och värdedepåer. Då angrepp mot värdedepåer inte sällan har kännetecknats av omfattande planering och användandet av sprängämnen och kraftfulla vapen är det sannolikt att arbetet som skyddsvakt på en värdedepå kommer att innebära andra risker än vid traditionellt skyddsvaktsarbete. Liknande kan sägas om skyddet av kriminalvårdsanstalter. Den ändrade risk- och hotbilden utgör skäl till att alla skyddsvakter som utbildas ska få större kunskaper om risk- och hotbildsanalys i syfte att förebygga angrepp mot objekten. Om angrepp ändå sker ska skyddsvakten ha de kunskaper som krävs för att på effektivt sätt larma polis och samverka med polis.
2 Vad Rikspolisstyrelsen vill uppnå Rikspolisstyrelsens uppdrag genom bemyndigandet i skyddsförordningen är att verka för att bevakning med skyddsvakter fungerar på det sätt som regering och riksdag avsett. Inom ramen för bemyndigandet vill Rikspolisstyrelsen uppnå nationell enhetlighet i ärenden som avser skyddsvakter. Föreskriften innehåller därför regler till ledning både för länsstyrelserna och de enskilda skyddsvakterna. För länsstyrelserna preciseras vilka förutsättningar som ska bedömas vid godkännandeprövningen av en person som skyddsvakt, återkallelse av godkännande samt skyldigheten att upprätta en förteckning över skyddsobjekten i länet. För skyddsvakterna föreskrivs vilka utbildningar en skyddsvakt ska ha, hur uniformeringen ska vara utformad, vilken utrustning som är tillåten och hur en skyddsvakt ska avrapportera. 1.2 En beskrivning av alternativa lösningar som finns för det som ska uppnås och effekterna om reglering inte kommer till stånd Alternativa lösningar Några alternativa lösningar ser inte Rikspolisstyrelsen då styrelsen genom förordningen får en direkt uppgift av regeringen att besluta om föreskrifter för ett bestämt syfte. Då det främst är externa intressenter som berörs bedömer Rikspolisstyrelsen att en föreskrift är det mest lämpliga verktyget då en sådan måste följas av berörda parter, vilket är en förutsättning för att skapa nationell enhetlighet och förutsägbarhet inom området. Några andra alternativ till utbildningar är att Polisen skulle utbilda alla skyddsvakter, något som inte ses som ett genomförbart alternativ eller att att utbildningsföretag utan auktorisation ska tillåtas utbilda skyddsvakter, något som inte förordas då en sådana företag inte omfattas av krav på tillsyn och uppföljning vilket skulle kunna leda till en otillräcklig kvalité på de skyddsvakter som utbildas. Effekter om regleringen inte kommer till stånd Om regleringen (föreskriften) inte kommer till stånd kan lagstiftningen inte fungera fullt ut i praktiken då den nu gällande föreskriften i många fall hänvisar till lagstiftning som inte längre gäller. Utan reglering är det svårt att skapa nationell enhetlighet vad avser bedömning, kvalité och utförande samt verktyg för åtgärder om föreskriften inte efterlevs. 1.3 Uppgifter om vilka som berörs av regleringen 1.3.1 Länsstyrelserna De 21 länsstyrelserna vilka har bemyndigande att godkänna skyddsvakter, besluta om skyddsobjekt samt utöva tillsyn över skyddsobjekt och skyddsvakter. Föreskriften påver-
3 kar i denna del främst länsstyrelsens administration av ansökningar om godkännande som skyddsvakt. Detta kan komma att ändras till att enbart omfatta vissa länsstyrelser som en konsekvens av den koncentration av arbetsuppgifter som länsstyrelserna påbörjat. 1.3.2 Auktoriserade bevakningsföretag med anställda skyddsvakter. Auktoriserade bevakningsföretag med anställa skyddsvakter måste se till att i företaget anställda skyddsvakter erhåller föreskriven utbildning. 1.3.3 Skyddsobjekt som har skyddsvakter direkt anställda (ej anställda i bevakningsföretag). Skyddsobjekt med anställa skyddsvakter måste bevaka att i företaget anställda skyddsvakter har föreskriven utbildning. 1.3.4 Skyddsvakterna. Skyddsvakter måste genomgå föreskriven utbildning och följa de regler som anges i föreskriften. 1.3.5 Auktoriserade utbildningsföretag. Föreskriften pekar tydligt ut att endast auktoriserade utbildningsföretag får utbilda skyddsvakter. Utökad grundutbildning och fortbildning antas komma skapa flera arbetstillfällen för dessa företag. 1.3.6 Utbildningsföretag som inte är auktoriserade men som idag utbildar skyddsvakter. Företag som saknar auktorisation som utbildningsföretag får inte längre utbilda skyddsvakter. Sådana företag kan ansöka om auktorisation, och har verksamheten tidigare bedrivits och erforderlig kompetens finns i företaget bör det sällan vara något hinder för att verksamheten kan fortsätta inom ramen för en auktorisation. 1.3.7 Polishögskolan (PHS) PHS påverkas genom att vissa instruktörer i auktoriserade utbildningsföretag ska genomgå sådan instruktörsutbildning som PHS tillhandahåller. 1.3.8 Polismyndigheterna I län där kärntekniska anläggningar finns får polismyndigheterna möjlighet att anordna särskild utbildning för skyddsvakter som bevakar sådana objekt. 1.3.9 Tillverkare av utrustning som skyddsvakter ska vara utrustade med. Idag finns ett flertal tillverkare/tillhandahållare av skyddsutrustning, batonger och handfängsel som förser landets väktare, ordningsvakter m.fl. med utrustning. Då föreskriften anger mera generella krav på utrustning än vad som liknande föreskrifter har angivit kommer det bli möjligt för flera tillverkare/tillhandahållare än tidigare att kunna konkurrera om marknaden. Det finns inte heller några hinder för att sådan utrustning importeras. 1.4 Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och jämförelse av konsekvenser för övervägda regleringsalternativ 1.4.1 Länsstyrelserna Rikspolisstyrelsen bedömer att föreskriften inte kommer att innebär några utökade kostnader för länsstyrelserna. Hur en ansökan om godkännande i praktiken kommer att ske är
4 fortfarande inom Länsstyrelsernas ansvarsområde. De regler som tillkommer i detta avseende är främst av förtydligande karaktär. 1.4.2 Auktoriserade bevakningsföretag med anställda skyddsvakter. Utbildning Kostnaderna för ansökan blir samma som tidigare då denna styrs av 9 skyddsförordningen som anger att avgiftsklass II enligt avgiftsförordningen ska gälla. Däremot kommer utbildningskostnaden i princip fördubblas då grundutbildningen förlängs från 40 timmar till föreslagna 80 timmar för den som inte tidigare är väktare eller ordningsvakt. För att inte öka företagens kostnader mer än nödvändigt gör föreskriften det möjligt för att sådan bevakningspersonal som redan har annan kompetens (ordningsvakt, väktare, eller grundutbildad skyddsvakt inom Försvarsmakten) istället ska gå en förkortad grundutbildning på 40 timmar. (idag 16 timmar). Tidsplanen för att införa den ändrade utbildningen har också kommunicerats med den dominerande branschorganisationen SWEGUARD, som också förordar att en grundutbildning för skyddsvakt ska vara 80 timmar. Utrustning Expanderbar batong, OC-spray och skyddshjälm tillförs avseende utrustning för skyddsvakt. Skyddsvakterna har länge efterfrågat möjligheten att få bära expanderbar batong. Den kostnad på ca 1.000 kr per expanderbar batong som detta innebär bedömer Rikspolisstyrelsen vara något som företagen är välvilligt inställda till. Utbildningen i användandet i expanderbar batong har infogats i grundutbildningen för skyddsvakt. I de flesta fall är skyddsvakten också behörig att utföra arbete som väktare eller ordningsvakt och antas därför redan ha expanderbar batong tillgänglig i sitt företag eller motsvarande. OC-spray är inte tvingande att bära. Rikspolisstyrelsen bedömer att de företag eller objekt som bedömer det vara nödvändigt att utrusta sina skyddsvakter är välvilliga till dels att köpa utrustningen som kostar ca 1.000 kr per OC-spraybehållare, dels att låta berörd personal genomgå den särskilda utbildning som föreskrivs. Skyddshjälm är inte tvingande, men av arbetsmiljöskäl är det väsentligt att de hjälmar som skyddsvakter använder har en viss kvalité. 1.4.3 Skyddsobjekt som har skyddsvakter direkt anställda (ej anställda i bevakningsföretag). Samma svar som 1.4.2
5 1.4.4 Skyddsvakterna. Det är ytterst ovanligt att en person utbildar sig till skyddsvakt utan att redan ha rekryterats för uppgiften. Några ökade kostnader för den enskilde skyddsvakten bedömer Rikspolisstyrelsen endast inträffa i obetydlig omfattning. 1.4.5 Auktoriserade utbildningsföretag. Föreskriften förtydligar att all föreskriven utbildning av skyddsvakter ska utföras av auktoriserade utbildningsföretag. Dessa företag kommer att få större möjligheter till intäkter då det föreskrivs en förlängd grundutbildning, en tydligare fortbildning en särskild utbildning för handhavande av OC-spray 1.4.6 Utbildningsföretag som inte är auktoriserade men som idag utbildar skyddsvakter. Reglerna har upplevts som otydliga avseende vem som får utbilda skyddsvakter. Då detta har lett till att även icke-auktoriserade utbildningsföretag utfört skyddsvaktsutbildning har Rikspolisstyrelsen föreskrivit att utbildning av skyddsvakter ska vara förbehållen auktoriserade utbildningsföretag. Konsekvensen vilken också är avsedd är att företag som inte genom auktorisationsinstitutet godkänts och kontrollerats av länsstyrelsen inte heller ska kunna utbilda skyddsvakter. Ett fåtal sådana företag kommer därmed inte längre kunna bedriva sin verksamhet. Givetvis kan dessa välja att ansöka om auktorisation som utbildningsföretag och då fortsätta sin verksamhet på samma villkor som de redan auktoriserade. 1.4.7 Polishögskolan Polishögskolan ska på uppdrag av Rikspolisstyrelsen utföra utbildningsuppdrag i detta fall ta fram instruktörsutbildning i ämnet handhavande av OC-spray. Kursavgiften får tas ut av de instruktörer som genomgår utbildningen, dvs. ett litet fåtal personer som är verksamma i auktoriserade utbildningsföretag. 1.4.8 Polismyndigheterna Rikspolisstyrelsen har inget bemyndigande att ta ut någon avgift avseende utbildningar för skyddsvakter som Polisen genomför. När det gäller så specifika objekt som kärntekniska anläggningar är det angeläget att berörda polismyndigheter ändå ges en möjlighet att under begränsad tid (fem dagar) varje år utbilda de skyddsvakter som tjänstgör på kärnkraftsanläggningar. Detta i syfte att öka beredskapen och kompetensen för att skapa en gemensamt ökad förmåga att skydda objekten. Den kostnad som uppstår för polismyndigheterna berör m.a.o. inte företagen. 1.4.9 Tillverkare av utrustning som skyddsvakter ska vara utrustade med. De som vill sälja utrustning till skyddsvakter har genom föreskriften samma förutsättningar, dvs. för de tekniska hjälpmedel som föreskrivs anges kravspecifikationer som visar vilka krav som ska vara uppnådda. Regeln är därför konkurrensneutral och hindrar inte att olika fabrikat används så länge de uppfyller uppställda minimikrav.
6 1.4.10 Matris över kostnader 1.4.11 Sammanfattning kostnader För den övervägande majoriteten av befintliga skyddsvakter innebär den nya regleringen endast ökade kostnader om ca 1.000 kr för inköp av expanderbar batong. Här kan antas att majoriteten av befintliga skyddsvakter redan har tillgång till sådan batong i sitt företag. För majoriteten av de nya skyddsvakter som utbildas (förkortad utbildning) efter att den nya regleringen träder ikraft ökar kostnaderna med 2.000 kr för utbildning jämfört med tidigare avgift samt med 1.000 kr för inköp av expanderbar batong. Även här är det sannolikt att anta att den nya skyddsvakten redan har tillgång till sådan batong i sitt företag genom att han eller hon redan är anställd i funktionen ordningsvakt eller väktare. I ytterst sällsynta fall blir kostnadsökningen för en helt ny skyddsvakt 7.000 kr inräknat inköp av både expanderbar batong och OC-spray. Den kostnaden är den maximala som beräknas kunna uppstå till följd av regleringen. 1.4.12 Två dominerande utbildningsföretag BYA Väktarskolan ägs gemensamt av bevakningsorganisationen SWEGUARD, dvs. arbetsgivarsidan, och Svenska Transportarbetareförbundet. Genom kollektivavtal betalar medlemsföretagen i SWEGUARD avgifter till BYA som tillhandahåller utbildning utan vinstintresse. Väktarskolan AB är privatägd och utgör den största oberoende konkurrenten till BYA.
7 1.4.13 Förklaring till låga kostnader för utbildning av skyddsvakter En förklaring till de relativt låga kostnaderna för utbildning av skyddsvakter är att majoriteten av utbildningen sker vid BYA Väktarskolan som utan vinstintresse tillhandahåller utbildning till anställda i SWEGUARD:s medlemsföretag. Gemensamt för både BYA och Väktarskolan AB är att i de så gott som uteslutande utbildar personer med förkunskaper varför det i praktiken endast är den förkortade utbildningen som är aktuell för bedömning i en konsekvensanalys. Skulle ett företag ha behov av att istället grundutbilda en anställd till skyddsvakt erbjuder exempelvis Väktarskolan AB detta enbart mot offert. Priset avgörs av i vilken grad resor, kost, logi och lokaler också ska tillhandahållas. Något exakt pris för en sådan grundutbildning går därför inte att fastställa. Som angivits ovan är grundutbildning för skyddsvakt så ovanlig att det inte framstår som av betydelse för konsekvensanalysen. Fortbildning för skyddsvakt förväntas också i princip helt utföras av BYA väktarskolan, då alla de största bevakningsföretagen ingår i SWEGUARD vilket innebär att de företag som dominerar marknaden med skyddsvaktstjänster i enlighet med kollektivavtal anlitar BYA Väktarskolan. 1.4.14 Totala kostnader I det sällsynta fall en person helt utan förkunskaper genomgår grundutbildning för skyddsvakt innebär ändringen en ökning av kostnaderna under en femårsperiod med cirka 7.000 kr. Detta inräknat fortbildning inom fem år samt inköp av både expanderbar batong och OC-spray. Detta torde vara den högsta kostnad som kan tänkas uppstå, och enbart vara aktuell för en liten minoritet av landets ca 1000 skyddsvakter. Den stora majoriteten blivande skyddsvakter kommer istället genomgå den förkortade utbildningen. Ökningen av kostnader för den huvudsakliga gruppen skyddsvakter under en femårsperiod blir därför mellan 2-4.000 kr där den högre kostnaden avser om inköp av expanderbar batong och OC-spray måste ske. En genomsnittlig bedömning blir att ett realistiskt påslag är ca 3.000 kr då fortbildningen inte blir dyrare än tidigare. Tilläggas bör att många skyddsvakter redan i sitt företag har tillgång till expanderbar batong då de ofta också är anställda i funktionen väktare eller ordningsvakt. OC-spray kommer inte bli standardutrustning utan antas bli aktuellt endast för en mycket begränsad grupp, exempelvis skyddsvakter i riksdagen eller liknande platser där skjutvapen har begränsat användningsområde. Efter de inledande fem åren (inräknat en fortbildning) kommer kostnader därefter i femsårs intervaller om cirka 2.090 kr per skyddsvakt för fortbildning.
8 1.4.15 Vem betalar? Det går att anta att de flesta skyddsvakter inte själva betalar för sina utbildnings- och utrustningskostnader utan är ett auktoriserat bevakningsföretag eller annan arbetsgivare som belastas med detta. 1.5 En bedömning av om regleringen överensstämmer med de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Rikspolisstyrelsen bedömer att föreskriften inte strider mot de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen. 1.6 En bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdandet och om det finns behov av särskilda informationsinsatser Avsikten är att föreskriften ska träda ikraft snarast. Information om föreskriften sprid bl.a. vid de samrådsmöten som Rikspolisstyrelsen håller med företrädare för bevakningsbranschen samt vid årliga konferenser med landets länsstyrelser. Tidsplanen för att införa den ändrade utbildningen har också kommunicerats med den dominerande branschorganisationen SWEGUARD för att undvika att svårigheter uppstår med upphandling av resurser, avtal med kunder och planering av lokaler (logistik). 2. Konsekvensutredning enligt 7 avseende om regleringen får effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt 2.1 Antal företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storlek 2.1.1 Auktoriserade bevakningsföretag Det finns ungefär 300 auktoriserade bevakningsföretag i Sverige. Med bevakningsföretag avses ett företag som erhållit tillstånd (auktorisation) enligt lagen (1974:191) om bevakningsföretag att yrkesmässigt utföra bevakning åt någon annan. Bevakningsföretag kan variera i storlek från att vara fåmansföretag till stora internationella koncerner. Avseende skyddsvakter är de 4-5 största bevakningsföretagen dominerande. Det är därför sannolikt att utgå ifrån att inte mer än 15 bevakningsföretag berörs, samt cirka 20 objekt som direkt anställer skyddsvakter utan att vara bevakningsföretag. Antalet skyddsvakter beräknas vara ca 1.000. 2.1.2 Att sälja bevakningstjänsten skyddsvakt Om det är fråga om att någon yrkesmässigt vill sälja tjänsten bevakning med skyddsvakt så krävs antingen auktorisation som bevakningsföretag eller att skyddsvakten är anställning direkt vid objektet.
9 2.2 Vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär avseende administrativa kostnader Rikspolisstyrelsens föreskrifter innebär inga förändringar i ansökningsprocessen då denna är länsstyrelsens ansvar. Tillkommer är en avgiftsfri hantering av intyg om att skyddsvakt ska ha genomgått särskild utbildning i vapenhantering och användande av OC-spray. 2.3 Vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta Regleringen innebär i princip fördubblade kostnader för grundutbildning av skyddsvakt, ökade kostnader för viss utrustning och ökade kostnader (frivilligt) för utbildning i användande av OC-spray. För den övervägande majoriteten av de som redan är skyddsvakter innebär den nya regleringen endast ökade kostnader om ca 1.000 kr för inköp av expanderbar batong. Här kan antas att majoriteten av befintliga skyddsvakter redan har tillgång till sådan batong i sitt företag. För majoriteten av de som utbildas till skyddsvakt (förkortad utbildning) efter att den nya regleringen träder ikraft ökar kostnaderna med 2.000 kr för utbildning samt 1.000 kr för inköp av expanderbar batong. Även här är det sannolikt att anta att den nya skyddsvakten redan har tillgång till sådan batong i sitt företag genom att han eller hon redan är anställd i funktionen ordningsvakt eller väktare. Då bl.a. branschorganisationen SWEGUARD varit delaktig i processen att ta fram den nu föreslagna utbildningen bedömer Rikspolisstyrelsen att de kostnader som nu uppstår inte är oväntade. Se matrisen under 1.4.10. 2.4 Vilken utsträckning kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen Rikspolisstyrelsen ser ingen uppenbar påverkan mer än att ett stort företag alltid har mera resurser i form av kapital och personal. De aktuella ökade kostnaderna för att utbilda en skyddsvakt bedömer Rikspolisstyrelsen inte ska innebära att mindre företag ska hindras att konkurrera med större bolag. Dessutom är de största bevakningsföretagen redan idag dominerande på marknaden. 2.5 Hur regleringen i andra avseenden kommer att påverka företagen Rikspolisstyrelsen bedömer att regleringen kommer att innebära att den utbildningsverksamhet som tidigare skedde utan auktorisation nu styrs över till auktoriserade bevakningsföretag så att konkurrens nu kan ske på lika villkor under samhällskontroll. 2.6 Om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning Rikspolisstyrelsen bedömer inte att särskild hänsyn behöver tas då reglerna är konkurrensneutrala.
10 3. Kontaktperson hos Rikspolisstyrelsen Lars Sjöberg 010-563 48 45 lars.sjoberg@polisen.se