av s styrning, ledning och kontroll KPMG 22 februari 2005 Antal sidor 12
Innehåll 1. Bakgrund 1 2. Syfte 1 3. Genomförande 2 4. Granskningens styrmodell 2 5. Mål och uppdrag 3 5.1 Bakgrund 3 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler 4 6.1 Bakgrund 4 7. Mål och strategier inom produktion 6 7.1 Bakgrund 6 8. Effekter och måluppfyllelse 8 8.1 Bakgrund 8 9. Styrning och kontroll 9 9.1 Bakgrund 9
1. Bakgrund År 2000 inträffade ett antal förändringar i lagstiftning och god revisionssed som påverkade kommunrevisionens arbetssätt. En av dessa förändringar var att varje nämnd skall granskas varje år. För att göra detta på ett meningsfullt sätt har revisorerna under 2004 valt att genomföra sammanträffanden med nämndordförande och förvaltningschef för genomgång av verksamheten efter generella frågeställningar avseende styrning och kontroll inom områdena mål, resurser, produktion och effekter. 2. Syfte Granskningen skall ge en översiktlig bild av nämndens styrning/kontroll av verksamheterna. Detta blir ett av flera underlag för revisionens ansvarsprövning och syftar dessutom till att verka för en förbättrad styrning av nämndens verksamhet. Vår ambition är att verka för att nämnden har eller får en självbedömning av verksamheten och verksamhetens styrning som leder till en ständig förbättrad grad av måluppfyllelse. Avsikten är alltså att fortlöpande under året söka verifiering av givna svar och varje år följa upp med nya sammanträffanden på såväl politisk som tjänstemannanivå. Revisorernas huvudsakliga uppgift enligt kommunallagen är att pröva om: - Verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. - Räkenskaperna är rättvisande. - Den interna kontrollen som görs inom nämnden är tillräcklig. Granskningen har utgått från uppgiften och varit inriktad på följande frågeområden: - Mål och uppdrag. - Ekonomiska resurser. - Mål och strategier inom resursområdena ekonomi, personal, IT, lokaler och upphandling. - Mål och strategier inom produktionen. - Effekter, måluppfyllelse, styrning och intern kontroll. 1
3. Genomförande Granskningen har genomförts genom att nämndens ordförande och förvaltningschef har besvarat en enkät. Med utgångspunkt från enkätsvaren har förtroendevalda revisorer med revisionsbiträde intervjuat ovanstående företrädare. 4. Granskningens styrmodell Som utgångspunkt för granskningen har en allmänt vedertagen och mycket enkel styrmodell använts. Styrmodellen innehåller huvuddelarna mål, resurser, produktion och effekt samt styrningen i centrum. Modellen inleds med målsättningsprocesser och avslutas med konstaterande om måluppfyllelse. Tankemodellen i stort är att mål formuleras i kronor och uppgift, att resurser anskaffas och förädlas, att produktion/prestationer utförs, att effekter uppnås och slutligen att måluppfyllelse värderas. Hela denna verksamhetsmodell har någon form av styrning/intern kontroll. Dessa senare begrepp betraktar vi som synonyma. Modellen illustreras nedan: Mål Resurs Styrning Effekt Produktion I det följande redovisas de synpunkter som framkommit av granskningen. Först på varje avsnitt, fr.o.m. kapitel 5, kommer en bakgrund som följs av styrmodellen för granskningen, därefter redovisas i kursiv stil inriktningen på frågorna och avslutningsvis redovisas resultatet och vår bedömning. 2
5. Mål och uppdrag 5.1 Bakgrund Kommunens kostnader regleras noga genom budgetanslag. Någon intäktssida i företagsekonomisk mening finns dock ej. Nyttan är den service som medborgarna erhåller i enlighet med de mål som demokratiskt fastställs inom kommunen. Målen utgår från en uppgift vanligen uttryckt i nämndens reglemente. Målen är i vissa kommuner uttryckta av fullmäktige i samband med att den ekonomiska budgeten fastställs. För detta anslag skall följande åstadkommas. I andra kommuner ges inte direkt samband mellan anslag och mål, men nämndernas mål är fastlagda av fullmäktige vid andra tillfällen än vid budgetbeslutet. Om målen inte samlas upp vid särskilda tillfällen uppstår ett problem att hålla reda på alla mål och direktiv som kommunfullmäktige givit och följaktligen bör följas upp. I några kommuner görs i samband med årsberättelsen en inventering av vilka mål och andra direktivgivande beslut som fullmäktige ålagt nämnderna samt hur de besvarats. En viktig uppgift för revisionen enligt god revisionssed är att granska om fullmäktiges beslut efterlevs av nämnderna. För att kommunen skall vara fullt reviderbar erfordras därför att målen är tydligt uttalade och antagna av fullmäktige. Samma gäller egentligen för god demokratisk styrbarhet inom kommunen. Styrmodellen - In till måldelen går en konstaterad och utvärderad måluppfyllelse. Ut från måldelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Inom detta område har revisionen granskat förekomsten av mål och målsättningsprocesser samt hur dessa är demokratiskt förankrade i fullmäktige. Andra frågor inriktades på om målen upplevs som ändamålsenliga av nämnden och att de är kända inom förvaltningen och styrande för arbetet. Avslutningsvis ställdes frågor om målen står i överrensstämmelse med tilldelade ekonomiska resurser och om medborgarna har informerats om målen. Mål Dokumenterade mål för nämnden finns genom bl a reglementen, budget, verksamhetsplaner och lagstiftning. Målen överrensstämmer med fullmäktiges fastställda mål och lämnade uppdrag. Nämnden anser att målen upplevs som ändamålsenliga men att de kan utvecklas. Ledningens uppfattning är att målen är kända och styrande för arbetet inom förvaltningen. Medborgarna har informerats om målen. Följande påståenden besvarades med delvis: Nämndens mål och verksamhet bidrar till att kommunens övergripande mål kan uppfyllas. 3
Målen står i överensstämmelse med tilldelade ekonomiska ramar. Systematiska omvärlds-/riskanalyser genomförs. Det finns skriftligt dokumenterade mål för olika verksamhetsområden inom förvaltningen. Nämnden arbetar aktivt med att utveckla sin styrning inom området. Eftersom nämnden har problem att hålla verksamheten inom beslutad budet blir många mål besparingsinriktade. Såväl undertecknad som företrädarna för nämnden anser att arbetet kan intensifieras så att målen överensstämmer med tilldelade ekonomiska ramar och så att de bidrar till att kommunens övergripande mål kan uppfyllas. 6. Resurser ekonomi, personal, IT, upphandling och lokaler 6.1 Bakgrund Under detta avsnitt behandlas ekonomiska resurser samt även resurser i form av personal, lokaler, IT och upphandlade resurser. Hit hör både anskaffning/rekrytering, underhåll/omsorg, förädling/kompetensutveckling och avslut/avgång/pension. Styrmodellen - In till resursdelen går en summa pengar för försörjning med resurser och en beskrivning vad som förväntas bli utfört. Ut från resursdelen går en för produktionen färdig och kompetent "resursuppsättning". Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbetsprocesser med avseende på resurser. Med resurser avses dels ekonomiska resurser dels andra resurser som personal, lokaler, IT och upphandling av varor och tjänster. Inom ekonomiska resurser behandlas budgetering och budgetuppföljning. Inom de andra resursområdena behandlas frågor som policies, inriktning, planer, förhållningssätt, systematiska arbetsinsatser etc. Ekonomiska resurser Styrningen upplevs som relativt god inom frågeområdena på ekonomiska resurser. Formerna för ekonomisk uppföljning, redovisning och budgetering bedöms som tillräckliga. Likaså anses det att det finns tillräckligt med verktyg (system och rutiner m.m.). Ordföranden och förvaltningschefen bedömer att alla berörda medarbetare får information om resultatet av uppföljningar och mätningar av olika slag. Uppföljning sker regelbundet för att säkerställa att ekonomiskt och verksamhetsmässigt resultat uppnås inom verksamhetens olika delar. De enda påståendena som inte bejakades var om nämnden har en god planeringshorisont på tre års sikt, om orsaker till avvikelser analyseras och åtgärder vidtas för att undvika underskott och brister i kvalitet samt om nämnden fattar tillräckliga beslut för att hålla den budget som fullmäktige beslutat. 4
Även inom detta område arbetar nämnden och förvaltningen aktivt för att utveckla sin styrning. Undertecknad menar dock att det är högst väsentligt att utvecklingstempot höjs ytterligare. Under verksamhetsåret har en djupgranskning genomförts av nämndens styrning av verksamhet och ekonomi. Genom granskningen framfördes många synpunkter och förslag. Vi hänvisar i detta avseende till denna granskning. Personal Inom kommunen finns en personalpolicy som har behov av uppdatering. Förvaltningen bedriver ett systematiskt arbete med intern kontroll av hälsotillståndet, trivsel m.m. bland personalen. Medarbetarsamtal genomförs delvis årligen med alla anställda. Det finns inga skriftliga planer för personalförsörjning och kompetensutveckling. En aktuell jämställdhetsplan saknas. Enligt lag skall en jämställdhetsplan finnas per förvaltning. Enligt uppgift pågår arbete med att upprätta en ny plan. Det sker inte återkommande ledarutvecklingsinsatser inom förvaltningen eller kommunen. Reglerna för bisysslors förekomst och godkännande är enligt de intervjuade väl kända och efterlevs. Vid granskningstillfället saknades dock en utvecklad metodik och systematiska kontroller. Förvaltningen har dock sedan granskningstillfället visat mycket goda ambitioner inom området. Vår bedömning är att det inom området personella resurser kan och bör utvecklingsarbete genomföras. en avser kommunen som helhet och nämnden är i behov att kommunstyrelsen och dess förvaltning intar en betydligt mer aktiv roll inom områdena. En förvaltningsplan för jämställdhet skall finnas enligt lag. Vi anser att kommunen och nämnden måste utveckla sin metodik för kontroll av bisysslor i enlighet med gällande lagstiftning och allmänna bestämmelser. Inom riket som helhet är det relativt svårt att rekrytera personal till delar av nämndens befattningar. En grundläggande nyckel för att kunna erbjuda en verksamhet med god kvalitet är tillgången på kompetent personal. Vi ser det som väsentligt att nämnden är aktiv i arbetet och att det leder till att konkreta planer för kompetensutveckling och personalförsörjning upprättas. En annan nyckel till framgång är att medarbetarsamtal genomförs med samtliga anställda. IT Inom detta område hade nämndens företrädare svårt att besvara våra frågor. Det kan tyda på att frågorna var svårformulerade och/eller att kunskapen inom området kan utvecklas. Frågor som inte besvarades var om det finns IT-policy inklusive säkerhetsregler och riktlinjer inom området som säkerställer ändamålsenlighet, säkerhet, utbildning och effektivitet. 5
De datoriserade verksamhetsstöden uppfyller delvis uppställda krav på ändamålsenlighet och kostnadseffektivitet. Personalen har och får delvis en adekvat utbildning inom området. Innhållet i verksamhetsstöden är över tiden tillgängligt, riktigt, spåbart och ur sekretessynpunkt korrekt hanterat. Säkerhetsfrågor inom IT-området är delvis komplexa och kommunens olika förvaltningar kan inte på egen hand följa utvecklingen och upprätta anpassade regler för att neutralisera olika hot och risker. För förvaltningarna är det väsentligt att det inom kommunen som helhet finns en hög kompetens, inom området, som kontinuerligt stödjer utvecklingen. Vi anser att det finns otydligheter gentemot den utkontrakterade IT-verksamheten genom att det saknas skriftliga avtal mellan parterna. Upphandling av varor och tjänster Kommunen har en dokumenterad inköps/upphandlingspolicyupphandlingspolicy. Det finns inte upprättade föreskrifter för direktupphandling inom förvaltningen. Området synes fungera tillfredsställande. Nämnden och förvaltningen är nöjd med det stöd de får genom Inköp Hälsingland. I upphandlingsfrågor är det väsentligt att det kontinuerligt erbjuds utbildning dels i Lagen om offentlig upphandling dels om kommunens interna regler för upphandling. En översyn av nämndens dokumenterade föreskrifter för direktupphandling synes befogad. Lokaler Förvaltningen har ingen egen organisation för lokalfrågor. Nämnden har inte antagit någon lokalförsörjningsplan. Det finns dock, enligt uppgift, en plan som utarbetats centralt i kommunen. Förvaltningschefen är nöjd med kommunens lokalförsörjningsarbete. Nämnden bör försäkra sig om att den centrala lokalförsörjningsplanen, som avser nämndens verksamheter, är uppdaterad och framtidsinriktad. 7. Mål och strategier inom produktion 7.1 Bakgrund Produktionen består av det som vanligen kallas kärnprocesser d v s utförandet av de tjänster som erbjuds medborgarna. Till produktionen räknas utvecklingen av tjänsterna och utvecklingen av inre arbetsmetoder och arbetsorganisation för att åstadkomma god produktivitet. De mest väsentliga processerna handlar 6
om, förutom själva leveransen till medborgarna, kvalitet i tjänsterna, miljöhantering, säkerhet, beredskap samt fortlöpande analys av produktionsdata och nyckeltal. Styrmodellen - In till produktionsdelen går en effektiv och anpassad "resursapparat". Ut från resursdelen går utförda prestationer. Inom detta område har revisionen granskat nämndens produktion/verksamhet d v s kvalitet, miljö, arbetsmetoder och arbetsorganisation, säkerhet och beredskap samt prestationer/jämförelsetal. Kvalitet Kommunen som helhet har inte något beslutat kvalitetssystem eller någon policy för ändamålet. Nämnden bedriver dock ett aktivt arbete inom området och har antagit en plan för kvalitetsarbetet. Förvaltningen arbetar systematiskt med att utveckla kvalitet i de tjänster som ges till medborgarna/brukarna. Utvärdering sker årligen med avseende på de mål som satts i planen. Vår bedömning är att nämnden och förvaltningen har goda ambitioner inom området. Kommunen som helhet saknar dock ett gemensamt ledningssystem för kvalitetsfrågorna. Miljö Nämnden har delvis antagit en plan för det egna miljöarbetet och arbetet utvärderas/avstäms årligen mot satta mål. Kommunen anlitar en konsult som miljöombud. Ombudet intervjuar förvaltningarna, ger tips, och fångar upp vilka miljöinsatser som sker. Resultatet sammanställs i ett kommungemensamt miljöbokslut. Vi kan konstatera att nämnden har goda ambitioner inom området. Nämnden är en länk i kommunens miljöarbete. Högst väsentligt för utvecklingen inom området är vilka ambitioner och system som fastställs på central nivå i kommunen. Kommunen som helhet saknar ett ledningssystem för miljöområdet. Säkerhet och beredskap Det finns ingen utsedd vid förvaltningen som har ett övergripande säkerhetsansvar. Det fanns vid granskningstillfället ingen brandskyddsansvarig eller några brandskyddsombud. Således finns ingen som avger en årlig rapport över utfört säkerhetsarbete. Förvaltningen uppger dock att de genomför systematiska och årliga säkerhetsanalyser. Det finns, enligt uppgift, betryggande tillträdesskydd till lokaler och information. 7
Inom området har det under senare tid genomförts stora förändringar i lagstiftningen. Vi bedömer att socialnämnden kan utveckla sitt arbete inom området. Nämnden är dock i hög grad beroende av kommunens samlade arbete. Efter analys av enkätsvar och intervjuer med samtliga styrelser och nämnder är det vår uppfattning att det finns otydligheter i styrningen av säkerhetsarbetet. Vi anser att en tydligare styrning inom området är önskvärd. Kommunens revisorer har beslutat att genomföra en djupgranskning av säkerhetsområdet. Prestationer/jämförelsetal Det finns nyckeltal som ger strategisk viktig information avseende måluppfyllelse och verksamhetsutveckling inom delar av styrelsens ansvarsområde. Jämförelsetalen ingår som en del av verksamhetens utvärdering. Jämförelserna görs systematiskt över tiden i syfte att följa nämndens egen utveckling inom olika områden. Jämförelser genomförs med andra i syfte att lära av goda exempel. Vi konstaterar med tillfredsställelse att nämnden och förvaltningen arbetar aktivt inom området. 8. Effekter och måluppfyllelse 8.1 Bakgrund Styrmodellen - Effekten uppnås hos kunden, medborgaren eller brukaren. I produktionen presenteras det som utförs i den särskilda verksamheten (produktivitet). Effektrutan beskriver vad som "sker i kundens huvud" och vilka mål som nås (effektivitet/måluppfyllelse). Inom detta område har revisionen granskat nämndens arbete med uppföljning av effekter och måluppfyllelse av olika slag. Med detta avses redovisning av måluppfyllelse samt brukartillfredsställelse, informationspolicy och samverkan med andra aktörer. Måluppfyllelse och brukartillfredsställelse Nämnden har årliga avstämningar av måluppfyllelse. I förvaltningsberättelsen redovisas graden av måluppfyllelse. Brister i måluppfyllelse åtgärdas eller föranleder en fördjupad utvärdering. De av fullmäktige lämnade uppdragen genomförs och redovisas. Mätning av brukartillfredsställelse är ingen naturlig del av arbetet, men det har genomförts en undersökning avseende ungdomar som placerades vid Solvändan. 8
Nämnden har delvis fastställt arbetsformer för samverkan med andra parter (t ex andra nämnder, landsting, f-kassa, arbetsförmedling, polis, kommunala bolag, ideella organisationer m m). Delvis finns även regler för information till/ kommunikation med medborgarna. Delar av området är utvecklat. Vi anser att det är viktigt att mäta brukartillfredsställelse. I ett utvecklat kvalitetssystem ingår det som en naturlig del att mäta brukarnas uppfattning av verksamheten. Vi har tidigare berört vikten av en god information och kommunikation med medborgarna. Regler för ändamålet kan förslagsvis inarbetas i en kommunikations- och informationspolicy. Kommunens och förvaltningens hemsida kan utvecklas. 9. Styrning och kontroll 9.1 Bakgrund Begreppen styrning och kontroll är egentligen två sidor av samma sak och därmed oskiljbara begrepp. Vi har tagit upp begreppen i tre grupper: ansvar och befogenheter (inkl. delegation), styrning/styrmedel och intern kontroll. Vi ser som en ideal form att styrning utövas på ett tydligt sätt med ändamålsenliga styrmedel och att styrningen kontrolleras med en självbedömning (lika med egenvärdering eller self assessment). Därigenom får även styrningen en kvalitetskontroll. Inom detta område har revisionen granskat nämndens styrning och kontroll d v s om det finns tydliga ansvarsområden, klara spelregler och fungerande verktyg (system, rutiner m.m.) för styrning och uppföljning samt intern kontroll. Ansvar och befogenheter Det finns en organisatorisk struktur med markerade ansvarsområden och en fastställd beslut- /delegationsordning som, enligt uppgift, tydligt reglerar ansvar och befogenheter. Det finns kunskap om den kommunala delegationsformen och delegaterna återrapporterar sina beslutsområden. Ansvar och befogenheter synes vara ett mycket starkt område. Styrning/styrmedel och intern kontroll Förvaltningen har väsentliga styrmedel som reglementen, policies, riktlinjer, bestämmelser och instruktioner samlade i styrpärmar. Respektive styrmedel har delvis en för ajourhållning ansvarig person. Styrmedlen utvärderas kontinuerligt och följs upp. Nämnden och förvaltningen har ett pågående utvecklingsarbete inom området intern kontroll. 9
Vi anser det ändamålsenligt att samtliga styrmedel samlas i styrpärmar och att en utveckling möjliggör att de blir utlagda i kommunens intranet. För att uppnå en kontinuerlig utvärdering bör ansvariga för ajourhållning utses. Från och med år 2000 har nämnderna enligt kommunallagen fått ett utökat ansvar för den interna kontrollen. Revisorerna har i sin tur fått ett utökat ansvar att granska om nämnderna sköter sin intern kontroll. Nämnden har en mycket viktig uppgift att fylla för att kommunen som helhet skall uppnå ett ändamålsenligt regelverk för intern kontroll. Vi är medvetna om att det finns stora brister i kommunens övergripande system för intern kontroll och att nämnden är beroende av att det centrala systemet kommer på plats. är dock inom kommunen en föregångare inom detta viktiga arbete. Vi ser det som högst väsentligt att den interna kontrollen fortsätter att utvecklas enligt nämndens och förvaltningens intentioner. KPMG, dag som ovan Magnus Larsson Kundansvarig 10