EUROPAPARLAMENTET 2009-2014 Budgetkontrollutskottet 9.1.2012 ARBETSDOKUMENT om Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 15/2011: Garanterar kommissionens förfaranden att kontrollen av statligt stöd utförs ändamålsenligt? Budgetkontrollutskottet Föredragande: Bart Staes DT\888462.doc PE476.108v02-00 Förenade i mångfalden
1. Inledning Europeiska kommissionen har det övergripande ansvaret för att se till att kontrollen av det statliga stödet är ändamålsenlig. Den rättsliga grunden för kommissionens kontroll av statligt stöd anges i artiklarna 107 108 i EUF-fördraget. I artikel 107.1 i EUF-fördraget definieras statligt stöd som stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, [ ] i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Fyra kumulativa kriterier måste uppfyllas för att en stödåtgärd ska utgöra statligt stöd. Den ska innehålla en överföring av statliga medel, innebära en ekonomisk fördel för företagen, snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa stödmottagare, ha potential att påverka handeln mellan medlemsstaterna. Enligt artikel 108 i EUF-fördraget måste EU-medlemsstaterna anmäla alla statliga stödåtgärder som planeras till kommissionen och få kommissionens godkännande innan de genomför åtgärderna (utom de åtgärder som kommissionen har undantagit från anmälan). Kommissionen är den enda myndighet som kan förklara en statlig stödåtgärd förenlig med fördraget, och den har stort utrymme för skönsmässig bedömning i detta hänseende. De vanligaste formerna av statligt stöd är bidrag och skattebefrielse. Andra instrument är mjuka lån, garantier, uppskov med skattebetalning och tillskott av eget kapital. Statligt stöd kan beviljas av nationella/federala, regionala eller lokala myndigheter och av enheter som kontrolleras av myndigheter. Vid Europeiska rådets möte i Lissabon i mars 2000 fastställdes målet mindre men bättre riktat statligt stöd. Kommissionen presenterade 2005 en handlingsplan för statligt stöd som skulle göra så att reglerna om statligt stöd på ett bättre sätt bidrar till en långsiktigt stabil tillväxt, ökad konkurrenskraft, social och regional sammanhållning och miljöskydd. Handlingsplanen för statligt stöd grundades på principerna om ett mindre, men bättre riktat stöd, ett finare ekonomiskt angreppssätt, effektivare förfaranden, bättre tillämpning, högre förutsägbarhet och ökad öppenhet samt delat ansvar mellan kommissionen och medlemsstaterna. Handlingsplanen för statligt stöd infördes gradvis mellan 2005 och 2009. Det statliga stödet till industrin och tjänstesektorn (med undantag av järnvägar, annan transport, jordbruk och fiske) låg på omkring 0,5 % av BNP i EU-27 fram till finanskrisens utbrott under det andra halvåret 2008, men steg till 3,5 % av BNP eller 410 miljarder euro 2009. Det statliga stöd som beviljades finanssektorn i samband med finanskrisen uppgick till 351,7 miljarder euro 2009 eller 2,98 % av BNP i EU-27 och står därför för huvuddelen av ökningen av det statliga stödet 2008 2009. 2. Revisionens syfte samt inriktning och omfattning Syftet med revisionen var att bedöma om kommissionens förfaranden garanterar att kontrollen av statligt stöd utförs ändamålsenligt. a) Garanterar systemet för anmälningar, klagomål och utredningar på tjänstens vägnar att kommissionen handlägger alla relevanta ärenden på området statligt stöd? PE476.108v02-00 2/8 DT\888462.doc
b) Har kommissionen lämpliga förvaltningsstrukturer och förvaltningsprocedurer så att den kan handlägga ärenden på området statligt stöd på ett ändamålsenligt sätt och inom tidsfristerna? c) Övervakar kommissionen vilka effekter dess kontroll av det statliga stödet får? Revisionsrätten riktade in revisionen på kommissionens organisation, beslutsfattande och övervakning under perioden 2008 2010. Revisionen omfattade de områden inom kontroll av statligt stöd som GD Konkurrens ansvarar för. Dessa områden utgjorde 96 procent av allt statligt stöd som beviljades 2009. Revisionen vid kommissionen omfattade följande: a) Granskning av ett urval av 50 (för)anmälningar, 30 klagomål, 40 övervakningsärenden och 10 återkravsärenden. b) Intervjuer med handläggarna och de ansvariga för ärendena vid 10 olika enheter vid GD Konkurrens, nyckelpersonal vid GD Konkurrens horisontella enheter och kommissionens rättstjänst och generalsekretariat. c) Granskning av viktiga förvaltningsdokument. d) Analytiska tester. 3. Revisionsrättens iakttagelser Revisionsrätten fann att kommissionen inte har någon specifik rättslig grund för att begära information från medlemsstaterna i syfte att identifiera de viktigaste stödbeviljande myndigheterna, den interna organisationen i medlemsstaterna eller de tillämpliga anmälningsoch kontrollförfarandena i medlemsstaterna. Den har inte heller någon specifik rättslig grund för att göra utredningar på sektors- eller medlemsstatsnivå i syfte att identifiera potentiellt olagligt statligt stöd. Kommissionen har dock inte fullt ut utnyttjat den information som finns tillgänglig för allmänheten i syfte att bedöma risken för att stöd inte anmäls. Därför har den inte identifierat de kategorier av stödåtgärder där risken för utebliven anmälan är särskilt hög antingen på grund av åtgärdernas inneboende risker eller brister i medlemsstaternas kontrollsystem. Revisionsrätten fann att kommissionen har infört gruppundantag från kravet på föranmälan och kommissionens godkännande på flera områden, bland annat statligt stöd till utbildning, sysselsättning, FoU och miljöskydd. 2008 fördes dessa gruppundantag samman inom en allmän gruppundantagsförordning. I enlighet med de grundläggande principer som anges i handlingsplanen för statligt stöd ökade den allmänna gruppundantagsförordningen betydligt gruppundantagsförordningarnas omfattning, både vad gäller stödtyperna och de maximibelopp som gällde. Sedan 2007 överstiger antalet åtgärder som omfattas av gruppundantag antalet anmälningar. Revisionsrätten fann att kommissionen är medveten om att efterhandskontrollerna blir allt viktigare när allt fler åtgärder undantas. Övervakningsverksamheten är dock begränsad till en årlig skrivbordsgranskning av 15 godkända stödsystem plus 15 åtgärder som omfattas av gruppundantag som väljs ut på grundval av en subjektiv bedömning. Under kommissionens övervakningsverksamhet 2008 konstaterades betydande problem i 3 av de 30 ärenden som undersöktes. Revisionsrätten fann att intressenter i sju av de åtta besökta medlemsstaterna uppgav att de DT\888462.doc 3/8 PE476.108v02-00
skulle uppskatta om kommissionen intog en mer aktiv roll på ett eller flera av de följande områdena, vilket är motiv nog för kommissionen att beakta detta ytterligare: Arbete för att höja medvetenheten om anmälningsplikten bland potentiella stödbeviljande myndigheter. Främjande av bästa praxis vid utformningen av ändamålsenliga stödåtgärder som är förenliga med EU:s konkurrensregler. Mer vägledning om exakt vilken information som måste tillhandahållas vid olika typer av anmälningar så att kommissionen kan avgöra om anmälan är fullständig. Standardisering av anmälningsblanketten i det elektroniska Sani-systemet har bara delvis löst detta problem. Offentliggörande av en separat, regelbundet uppdaterad sektion för vanliga frågor och svar på Europeiska kommissionens webbplats för konkurrens. En helpdesk-funktion som kan tillhandahålla information om hur riktlinjerna ska tolkas. Revisionsrätten fann att medan ett av målen med omorganisationen av GD Konkurrens 2007 var att man skulle öka generaldirektoratets möjlighet att använda sina resurser mer effektivt genom en flexiblare fördelning av personalresurserna mellan enheterna och direktoraten (och på så sätt göra det möjligt att inkludera en ansvarig eller biträdande handläggare från en annan enhet i det team som har hand om ett ärende), har dock den tid som handläggarna lägger ned på ärenden som sköts av andra enheter legat kvar på några få procent av deras totala arbetstid (förutom under de första stadierna av finanskrisen). Revisionsrätten fann att den genomsnittliga tidsåtgången för kommissionens beslutsfattande ökade mellan 2005 och 2008. 2007 2008 tog det i 40 % av anmälningarna sex eller fler månader att fatta ett beslut. Den procentuella andelen minskade betydligt 2009, men detta förklaras delvis av stödåtgärder i samband med finanskrisen som handlades särskilt snabbt på grund av deras brådskande karaktär. Revisionsrätten fann att i en tredjedel av anmälningarna i urvalet skickade kommissionen två eller fler förfrågningar om upplysningar. I princip bör det bara finnas en enda, uttömmande begäran om upplysningar under den preliminära granskningsfasen, som vanligtvis skickas ut inom 4 6 veckor efter datumet för anmälan. En ytterligare förfrågan kan skickas ut i välgrundade undantagsfall. I 28 % av de fall i urvalet där kommissionen formellt hade begärt ytterligare upplysningar, skickades dock tre eller fler förfrågningar om upplysningar ut. Revisionsrätten undersökte ett förenklat förfarande som infördes för att man inom en kortare tidsram skulle granska vissa typer av statliga stödåtgärder, som inte kräver att kommissionen gör någon egen bedömning, utan endast kontrollerar att de är förenliga med gällande regler och praxis. Revisionsrätten fann att det förenklade förfarandet användes i 21 ärenden 2010 mindre än 4 % av det totala antalet mottagna anmälningar. Revisionsrätten fann att både antalet klagomål som tas emot och antalet oavslutade klagomål hade stigit stadigt under perioden 2006 2010. Hälften av dem pågick i mer än ett år, nästan en fjärdedel i mer än två år och några få till och med i mer än fem år. Eftersläpningen av ärenden var särskilt stor på området transport. Revisionsrätten granskade också återbetalningen av olagligt statligt stöd. Revisionsrätten fann PE476.108v02-00 4/8 DT\888462.doc
att kommissionen har halverat antalet oavslutade aktiva ärenden om återbetalning sedan 2005 sedan 2003 har besluten om återbetalning följts upp av ett specialiserat team. Kommissionen lyckades minska antalet oavslutade aktiva ärenden om återbetalning från en topp på 94 vid utgången av 2005 till 41 vid utgången av 2010. Några återbetalningsärenden har pågått i mellan 10 och 20 år på grund av de långdragna förfarandena vid både nationella domstolar (medlemsstat mot stödmottagare) och Europeiska unionens domstol (kommissionen mot medlemsstat). De 41 oavslutade återbetalningsärendena i juli 2010 hade pågått i genomsnitt i nästan fem år. 14 av dem har pågått i 10 år eller längre. Revisionsrätten fann att brådskande krisärenden hade handlagts mycket snabbare än ärenden som inte hade med krisen att göra genom att man förlitat sig på mindre formella kontakter med medlemsstaterna och haft ett mer informellt informationsutbyte per telefon eller e-post. Eftersom situationen var så akut antog kommissionen snabbt särskilda riktlinjer om statligt stöd till finanssektorn. Kommissionens snabba reaktion och pragmatiska attityd bidrog till att man kunde undvika konkurs i de stora finansinstitut som har sitt huvudsäte i EU. Systemet med preliminärt godkännande av stöd för en period på sex månader gjorde det möjligt att ge stöd snabbt och lagligt och samtidigt behålla möjligheten att granska ärendet närmare vid ett senare tillfälle. Revisionsrätten granskade också kommissionens övervakning. Revisionsrätten fann att de uppgifter om statligt stöd som medlemsstaterna lämnade in och kommissionen använde sannolikt var ofullständiga och att många medlemsstater lämnade in uppgifterna sent Eftersom en av de viktigaste sektorerna som får stöd järnvägssektorn inte ingår i statistiken, kan de uppgifter om statligt stöd som kommissionen mottar och offentliggör inte anses vara fullständiga. Den metod som kommissionen använde för att beräkna värdet av vissa stödtyper, särskilt stöd till finanssektorn, fann revisionsrätten något godtycklig. 4. Revisionsrättens rekommendationer: Rekommendation 1 Kommissionen bör se över hur den fördelar och använder resurserna för förvaltning av statligt stöd i syfte att a) anta en mer aktiv hållning i relationen till medlemsstaterna och anstränga sig mer för att höja medvetenheten om reglerna om statligt stöd genom att sprida bästa praxis och ge mer konkret vägledning, b) utöka sin övervakningsverksamhet, både vad gäller urvalets storlek och omfattning, c) organisera sina utredningar på tjänstens vägnar på ett mer systematiskt och riktat sätt så att man upptäcker olagligt stöd. Rekommendation 2 a) Kommissionen bör, i syfte att öka öppenheten och snabba på beslutsprocessen, ingå ett bindande åtagande om att avsluta den preliminära granskningen antingen genom att fatta ett beslut eller att inleda ett formellt granskningsförfarande inom ett år efter det att den ursprungliga anmälan har lämnats in. b) Kommissionen bör minimera det antal förfrågningar om upplysningar som den skickar till medlemsstaterna och begränsa dem till vad som är absolut nödvändigt för beslutsfattandet. DT\888462.doc 5/8 PE476.108v02-00
c) För att kunna ge alla intressenter större rättssäkerhet bör kommissionen snabbt handlägga ogrundade klagomål. d) Kommissionen bör regelbundet informera den klagande, medlemsstaten och stödmottagaren om hur varje ärende fortskrider (eller inte fortskrider) och om resultatet av granskningen. e) Kommissionen bör överväga om det finns några lärdomar att dra av hanteringen av finanskrisen som den kan använda i syfte att förbättra sina vanliga arbetsmetoder. f) Kommissionen bör införa ett förbättrat system för registrering av tidsåtgång och rapportering om handläggningen så att den effektivt kan kontrollera hur lång tid som går åt till varje ärende och den arbetsbörda som varje handläggare har så att man kan optimera resursanvändningen. Rekommendation 3 a) Kommissionen bör göra insamlingsprocessen för uppgifter mer effektiv och tillförlitlig. b) Kommissionen bör regelbundet göra efterhandsbedömningar av vilka effekter statligt stöd och kontrollen av statligt stöd har på företagen, marknaderna och den övergripande ekonomin. 5. Sammanfattning av kommissionens svar Kommissionen välkomnar revisionsrättens slutsats om kommissionens snabba reaktion på finanskrisen. Kommissionen stöder revisionsrättens rekommendationer och den har lämnat synpunkter på vissa rekommendationer, i synnerhet följande: Om rekommendation 1: a) Kommissionen välkomnar rekommendationen. b) Övervakningen 2011 kommer att fördubblas till att omfatta 33 procent av det stöd som beviljats inom ramen för godkända stödordningar eller gruppundantagsförordningar under 2009. c) Skärpt övervakning kommer att bidra till att upptäcka olagligt stöd. Om rekommendation 2: a) Enligt den nuvarande förfarandemässiga strukturen ska kommissionen besluta om eller inleda ett formellt granskningsförfarande om anmält stöd inom två månader från mottagandet av en fullständig anmälan. b) Kommissionen håller med om att antalet förfrågningar om upplysningar bör vara så begränsat som möjligt. Denna princip fastställs redan i reglerna om bästa praxis. GD Konkurrens har också infört kontrollmekanismer. c) Kommissionen noterar denna rekommendation. Definitionen av vad som utgör ett tillåtligt klagomål ges dock en vid tolkning i EU-domstolens rättspraxis. d) Kommissionen godtar denna rekommendation, som redan har införlivats i reglerna om bästa praxis. e) Kommissionen har redan dragit lärdom av sin hantering av åtgärderna för finanskrisen. Vissa aspekter kan dock vara svåra att tillämpa på andra sektorer av ekonomin. PE476.108v02-00 6/8 DT\888462.doc
f) Kommissionen planerar att från början av 2012 och framåt tillämpa ett förbättrat tidsregistreringssystem (med utgångspunkt i erfarenheterna av ett frivilligt pilotprojekt), i kombination med en förhandsutvärdering av arbetsbördan, vilket kommer att underlätta resursfördelningen. Om rekommendation 3: a) För att underlätta insamlingen av uppgifter och öka effektiviteten såväl för medlemsstaterna som för kommissionen har GD Konkurrens infört en ny central databasapplikation med hjälp av vilken medlemsstaternas stödbeviljande myndigheter direkt kan registrera sina utgifter för stöd. Denna applikation, som kallas Sari, planeras att tas i drift fullt ut 2012. Beträffande tillförlitligheten erinras det om att det är medlemsstaternas ansvar att lämna fullständiga och korrekta uppgifter. Detta beaktas i det pågående lagstiftningsprojektet om ändring av medlemsstaternas rapporteringsskyldigheter, som också innehåller en strängare ordalydelse beträffande de fullständiga och tillförlitliga uppgifter som medlemsstaterna ska lämna i sina årsrapporter. b) Kommissionen erinrar om att dess främsta uppgift är att förhindra statligt stöd som är oförenligt med fördraget. Den bedömning av förenligheten som kommissionen redan utför fungerar som ett slags konsekvensbedömning mot bakgrund av fördragets målsättningar och med beaktande av snedvridningarna av konkurrensen och inverkan på handeln. En omfattande efterhandsutvärdering av effekten av kontrollen av statligt stöd är inte genomförbar med nuvarande ekonomisk vetenskap och de begränsade resurserna. Kommissionen kommer dock även fortsättningsvis att utföra en ad hoc-utvärdering av specifika kontrollåtgärder för statligt stöd. 6. Föredragandens rekommendationer för eventuellt införande i betänkandet om ansvarsfrihet för kommissionen för 2010 Europaparlamentets ståndpunkt: 1. Europaparlamentet välkomnar Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 15/2011: Garanterar kommissionens förfaranden att kontrollen av statligt stöd utförs ändamålsenligt? och ställer sig generellt bakom revisionsrättens rekommendationer med följande synpunkter samt konstaterar att endast åtta medlemsstater ingick i urvalet för denna revision. 2. Europaparlamentet noterar revisionsrättens bedömning att kommissionen snabbt och effektivt har reagerat på finanskrisen och på så sätt avsevärt bidragit till att man kunde undvika konkurs i de stora finansinstitut som har sitt huvudsäte i EU. 3. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att inta en mer aktiv hållning i relationen med medlemsstaterna, och särskilt anstränga sig mer för att höja medvetenheten om reglerna för statligt stöd genom att sprida bästa praxis och ge mer konkret vägledning, tillse, när detta är tillämpligt, att allt statligt stöd vederbörligen anmäls, och utveckla medel för att disciplinera medlemsstaterna när detta inte görs, öka den personal som är tillgänglig för kontroll av statligt stöd utan ytterligare DT\888462.doc 7/8 PE476.108v02-00
dröjsmål. 4. Europaparlamentet noterar svagheterna när det gäller behovet av att påskynda beslutsprocessen och att öka dess transparens samt uppmanar kommissionen att vidta åtgärder för att begränsa längden på granskningsförfarandet. Parlamentet noterar det höga antalet förfrågningar om upplysningar som skickas till medlemsstaterna och uppmanar kommissionen att begränsa dem för att påskynda förfarandet. Kommissionen uppmanas att informera parlamentet om den genomsnittliga tidsåtgången för att slutföra ärenden under de senaste fyra åren per enskild medlemsstat. 5. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att ytterligare överväga om de lärdomar som dragits från den framgångsrika hanteringen av finanskrisen också kan användas för att rationalisera arbetet under normala omständigheter och att före september 2012 informera parlamentet om eventuella förändringar som införts. 6. Europaparlamentet understryker vikten av att garantera rättssäkerhet för alla intressenter och uppmanar därför kommissionen att snabbt handlägga ogrundade klagomål, att generellt påskynda förfarandet för att handlägga klagomål och att tilldela nödvändiga resurser för att ytterligare minska eftersläpningen av ärenden, att vederbörligen informera den klagande, medlemsstaten och stödmottagaren om hur ärendena fortskrider och om resultatet av granskningen. 7. Europaparlamentet noterar bristerna i användningen av tillgänglig personal och välkomnar kommissionens avsikt att införa ett förbättrat system för registrering av tidsåtgång. Parlamentet ställer sig bakom revisionsrättens förslag om en rapportering av handläggningen så att man effektivt kan följa upp tidsåtgången för specifika ärenden och handläggarnas arbetsbörda. Parlamentet förväntar sig att ett sådant system ska vara i drift senast i slutet av 2012. 8. Europaparlamentet betonar vikten av att övervaka det statliga stödet och uppmanar därför kommissionen att utöka sin övervakningsverksamhet, både vad gäller urvalets storlek och omfattning, 9. Europaparlamentet noterar bristerna i processen för insamling av uppgifter och uppmanar kommissionen att göra den effektivare och tillförlitligare samt att rapportera om framstegen i införandet av Sari-applikationen innan förfarandet för 2010 års ansvarsfrihet avslutas. 10. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att utvidga sin efterhandsbedömning av vilka effekter statligt stöd och kontrollen av statligt stöd har på företagen, marknaderna och den övergripande ekonomin. PE476.108v02-00 8/8 DT\888462.doc