Juridiska institutionen Vårterminen 2018 Examensarbete i konstitutionell rätt 30 högskolepoäng Samordningsansvar i regeringsarbetet Coordination and accountability in ministry undertaking Författare: Sten Storgärds Handledare: Lektor Patrik Bremdal
2
Innehållsförteckning 1 Inledning... 5 1.1 Bakgrund... 5 1.2 Syfte och frågeställningar... 6 1.3 Avgränsning... 7 1.4 Metod och material... 7 1.5 Disposition... 10 2 Regeringsarbetet... 10 2.1 Några ord om regeringsarbetet, samordning och ansvar... 10 2.2 Regeringskansliets bakgrund... 11 2.3 Femton myndigheter blev en... 12 2.4 Former för tillsättande av regering... 14 2.5 Former för regeringsbeslut... 15 2.6 Former för beredning... 18 2.6.1 Några ord om beredningskravet... 18 2.6.2 Gemensam beredning... 20 2.6.3 Allmän beredning... 20 2.6.4 Delning... 21 2.7 Riksdagens makt över regeringsarbetets former... 21 3 Samordningsproblemet... 23 3.1 Några ord om samordning... 23 3.2 Hur regeringsarbetets samordning skiftat... 24 3.3 IT-skandalen... 27 3.4 Uttalandepolitiken... 27 3.5 Ministertitlar... 30 4 Statsministerns ansvar... 32 3
4.1 Hundra år av stärkt statsministermakt... 32 4.2 Statsministerns ansvar över regeringskollektivet... 33 4.3 Statsministerns ansvar över enskilda statsråd... 34 4.4 Statsministerns ansvar över informationsöverföring... 35 5 Statsråds ansvar... 37 5.1 Statsråds beredningsansvar... 37 5.2 Statsråds samordningsansvar... 38 5.3 Krissamordningen... 40 6 Ansvarsutkrävande... 41 6.1 Regeringens ansvar inför riksdagen genom misstroende... 41 6.1.1 Riksdagens förutsättningar för misstroendeförklaringar... 41 6.1.2 Skäl till misstroendeförklaringar... 43 6.2 Konstitutionsutskottets ställning... 44 7 Avslutande reflexioner... 47 7.1 Den svenska konstitutionen något annat än regeringsformens ordalydelse? 47 7.2 Brister och behov... 50 Källförteckning... 53 4
1 Inledning 1.1 Bakgrund Från Karl XII:s exil i Bender till Karl XIV Johans sängkammarregemente till Per Albin Hanssons samlingsregering under andra världskriget och Ola Ullstens folkpartiregering på 70-talet under olika epoker och under olika ledare har den svenska regeringen haft olika förutsättningar för samordning av sitt arbete. Behovet av fungerande informationsöverföring genom samordning i regeringsarbetet illustreras senast genom den så kallade IT-skandalen vid Transportstyrelsen. Uppgifter röjdes vilket riskerar att hota rikets säkerhet och vem som visste vad inom regeringen blev föremål för omfattande granskning trots att ansvaret över samordningen kanske borde bäras över tiden oavsett. Finns ansvaret över samordningen av regeringsarbetet verkligen bara om informationen nått fram? Är det inte ett minst lika allvarligt misslyckande av en statsminister att inte hålla sig informerad och därför inte kunna utöva det ansvaret över rikets styre som åläggs statsministern i regeringsformen (1974:152) (RF)? Betydelsen av att samordna regeringsarbetet och rikets styre åskådliggörs varje gång ledaren misslyckas. Rekommendationsbrev till bokförläggare, bristfällig krisberedskap vid naturkatastrofer och röjande av hemliga uppgifter, allt har det fällt statsråd och deras närmaste medarbetare. Att kontrollera sitt regerande, att ha en tydlig rutin och ansvarsfördelning vid kris och att hålla sig informerad är de grundläggande förmågor som organiserandet av regeringen bör kunna upprätthålla. Denna uppsats behandlar regeringsmakten i Sverige, hur dess arbete regleras, hur informationsöverföring sker och vem som bär ansvar för det. Mötet mellan dessa aspekter skapar behovet av samordning i regeringsarbetet. Ämnet aktualiseras återkommande i form av skandaler och regeringskriser. Vikten av en välorganiserad regeringsmakt är emellertid mer långsiktig än kvällstidningsrubriker och det juridiska ramverket för hur regeringens organisation ska byggas upp är utredd och stiftad för att fungera under mycket lång tid. All offentlig makt i Sverige utgår från folket heter det i regeringsformens portalparagraf. Den svenska demokratin bygger på principen om folksuveränitet och genomförs genom parlamentarismen där regeringen svarar inför folkets främsta företrädare riksdagen. För att kunna genomföra ett sådant system måste folket kunna 5
granska och utkräva ansvar från regeringen för sitt styre av riket. En viss grad av samordning internt och tydlig ansvarsfördelning mellan beslutsfattare måste därför finnas om syftena med regeringsformen ska uppfyllas. I denna uppsats undersöks regleringen av regeringsarbetet och ansvaret för samordning. 1.2 Syfte och frågeställningar Uppsatsen syftar till att undersöka förhållandet mellan ansvar, information och organisation i regeringen och Regeringskansliet, hur detta regleras och vem som bär ansvar för vad. För att statsråd och regeringen som helhet ska kunna utföra sin tjänsteutövning måste man kunna styra Regeringskansliet. Ordet ledning används av en anledning både för ledarskap och ledningssystem i meningen informationssystem. För att regeringen i enlighet med regeringsformen ska kunna styra riket och ansvara inför riksdagen måste därför distributionen av information organiseras väl. Betydelsen av samordning inom regeringen är därför stor. Hur är regeringens arbetsfördelning, ansvarsfördelning och samordning reglerat och hur har den rättshistoriska utvecklingen av samordning, ansvar och regleringen över regeringens arbete sett ut? Det är av stor vikt i en demokrati att kunna granska och följa upp beslut som fattats. Eftersom att de flesta beslut fattats med anledning av någon information och sedan i sin tur är ett fastställt uttalande i form av en åsikt blir överföringen av information inom Regeringskansliet av avgörande betydelse för hur den svenska demokratin arbetar. När någon brist uppstått i form av beslut utan rättslig grund eller avsaknad av lämplig vidareförmedling av känslig information till den som ytterst ansvarar för bristen uppstår ett behov att känna till det konstitutionella regelverk som ansvariga har att arbeta inom. Denna uppsats kommer därför att undersöka hur reglerna för ansvar för samordning i regeringsarbetet ser ut. När brister i samordningen uppstått vilka sådana har identifierats av Konstitutionsutskottet och vilka ställningstaganden i deras betänkanden har tagits i fråga om reglering av regeringens arbete? För att veta hur information vidareförmedlas till den ytterst ansvariga måste också ansvaret för beslutet fastställas. Därför är frågan om ansvar, och vem som bär ansvar avgörande för denna uppsats. Som regeringschef är statsministerns personliga konstitutionella ansvar för beslutsfattande allra viktigast och därför blir detta område 6
särskilt relevant i en undersökning i denna uppsats i form av frågan hur statsministerns ansvar är reglerat. Vilket ansvar bär statsministern som regeringschef och myndighetschef för Regeringskansliet för samordning och förmedling av information mellan olika beslutsfattare inom regering och regeringskansli? Hur förhåller sig statsministerns ansvar till regeringens övriga statsråd och deras ansvar? Avslutningsvis leder undersökningen av ovan nämna frågor till följdfrågan vilken rättspolitisk diskussion som förts vad gäller regeringsarbetets reglering. Regeringens arbete rör sig i ett överlappande landskap mellan politik, rättsskapande och förvaltning. Vilka rättspolitiska reflexioner kan därför dras av övriga slutsatser som ovan nämnda frågor kommer ge upphov till? 1.3 Avgränsning Ingen text är oändlig och trots att en examensuppsats oftast är den längsta skrift som en juriststudent dittills producerat är omfattningen starkt begränsad. Som författare tvingas man därför avgränsa uppsatsens område och trots eget intresse tvingas välja bort frågor och aspekter. Denna uppsats behandlar just regeringen och myndigheten Regeringskansliet. Liknande frågor som denna uppsats ställer kring regeringsmaktens organisation skulle också kunna ställas kring riksdagens organisation eller regeringens val att organisera och styra sina myndigheter utöver själva Regeringskansliet, men de undersökningarna faller utanför denna uppsats område. Regeringens övriga myndigheter blir naturligtvis en aspekt i denna uppsats men då i frågan hur Regeringskansliet internt behandlat information och motsvarande i relation till övriga myndigheter, inte hur det skett internt i de underlydande myndigheterna. 1.4 Metod och material Juridisk metod är ett brett begrepp som innefattar olika metodologiska val. I centrum för en juridisk uppsats står argumentationen. Sandgren menar att i princip alla verk som syftar till att öka kunskapen om rätten är att betrakta som rättsvetenskapliga i den mån ett 7
juridiskt perspektiv ingår i ansatsen. 1 Denna uppsats syftar till del att undersöka hur regeringens samordning är reglerad och dess ansvarsfördelning. Den undersökningen kommer att präglas av en rättsdogmatisk metod för att systematisera och beskriva gällande rätt på området genom tolkning och argumentation. 2 Statsministerns ansvar som regeringschef kommer också att undersökas genom rättsdogmatisk metod för att förklara hur dennes ansvar för regering och regeringskansli är reglerat. Den konstitutionella rätten är som ämne mer långsiktig än andra rättsområden då stiftandet av en konstitution eller en helt ny statsbildning syftar till att kunna hålla om inte för evigt så i många generationer. Regler som i dag grundar maktfördelningen i den svenska staten har därför många år på nacken och måste förstås i hur den svenska regeringsformen utvecklats genom att bryta med äldre rätt och sedan utvecklats med tiden. Den svenska statsbildningen är unik i att vuxit fram organiskt och det saknas ett årtal för statens stiftande. Denna uppsats kommer därför till del att utmärkas av en rättshistorisk metod för att förklara bakgrunden till dagens gällande rätt. Till stor del kommer då sekundärkällor att användas för att bilda en sammanhängande bild av utvecklingen, men till del också primärkällor som 1809 års regeringsform, förarbeten och utredningar till nuvarande författning. 3 Rättshistoria är rättens historia, reglernas utveckling men också de rättsskapande institutionernas historiska bakgrund vilket kommer att vara återkommande inslag med syfte att stärka förståelsen av gällande rätt. Genom att jämföra rättsdogmatiska ögonblicksbilder och identifiera skillnader, likheter och trender kan en rättshistorisk uppfattning skapas om hur rätten brutit med äldre uppfattningar och vart den är på väg. Den rättshistoriska metod som jag kommer att använda framförallt som bakgrund i kapitlen är därför ett komparativt inslag men rättshistoria är också nödvändigt i förståelsen av gällande rätt och kommer att användas även genomgående i uppsatsen analytiskt för att kunna tolka nutida rättsläge. Det rättshistoriska inslaget i uppsatsen kommer därför att överlappa den rättsdogmatiska delen genom jämförelser för att förstå syften med gällande rätt. I de fall där eventuella brister i regleringen av regeringens organisation kan uppmärksammas i den rättsdogmatiska delen kommer jag att redogöra för hur förändringar i regleringen skulle kunna se ut och redogöra för vad som i den rättspolitiska 1 Sandgren s 42. 2 A a s 43. 3 Se sekundärkällors roll i rättshistoriska metoden, a a s 53. 8
debatten har föreslagits i modern tid. Denna del kommer utmärkas av en rättspolitisk metod de lege ferenda och baseras på den rättsdogmatiska delens slutsatser. Diskussionen syftar till att i uppsatsens avslutande del med en konstruktiv ansats identifiera förslag till rättsliga lösningar på problem som formulerats genom uppsatsen. Samtidigt kommer analys att ske löpande i uppsatsen med egna tolkningar och argument, den rättspolitiska reflexionen kommer inte exkludera övrig analys. Regeringens arbete är i den mån det alls är reglerat bundet i första hand av grundlag. Regeringsformen är den främsta rättskällan till vilka befogenheter regeringen och Regeringskansliet har i den svenska staten. Förarbeten, tolkningar, praxis och doktrin baserad på hur gällande rätt i form av 1974 års författning ska tillämpas kommer därför användas genom hela denna uppsats. Regeringskansliets interna handböcker, arbetsordning och förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet måste också nämnas i detta sammanhang som avgörande rättskällor för att kunna genomföra uppsatsens undersökning. Uppgiften att kontinuerligt och rutinmässigt granska statsrådens tjänsteutövande och regeringsärendenas handläggning är enligt regeringsformen 13 kap 1 lagd på riksdagens konstitutionsutskott (KU). För att bedriva denna granskning har KU rätt enligt grundlagen att få tillgång till alla regeringens handlingar som utskottet vill. KU:s granskning utgör därför en stor del av det material som kommer användas i denna uppsats för att undersöka regleringen av regeringsarbetet och den konstitutionellrättsliga praxis som KU genom sin granskning skapat. Genom KU:s betänkanden finns svarsskrivelser, utfrågningar och rättspolitiska bedömningar som i mängder av konkreta fall ger en bild av hur regeringens arbete ser ut. I denna uppsats kommer därför KU:s betänkanden användas för att finna mönster, praxis och eventuella behov av lösningar. Till hjälp kommer också övrig litteratur, avhandlingar, festskrifter och juridiska tidskrifter att användas. I viss mån kommer biografier användas för att beskriva historiska skeenden och tankar som motiverat nutida konstitutionella lösningar. Internetkällor kommer att användas i form av tal och den KU-utfrågning från 27 april 2018 som hållits men ännu inte expedierats och publicerats i betänkande. 9
1.5 Disposition Uppsatsen kommer inledas med en undersökning av hur regeringsarbetet fungerar. En historisk bakgrund för att förstå det nuvarande regeringsarbetets sammanhang kommer inleda för att underlätta förklaringen hur regeringen arbetar och på vilket mandat den sitter samt hur regeringsbeslut, ärendeberedning och de grundläggande förutsättningarna för samordning är reglerade. Samordningen kommer sedan att problematiseras i ett kapitel där historiska samordningsproblem beskrivs för att belysa angelägenheten bakom en fungerande samordning för att sedan kompletteras med beskrivningar över aktuella uppmärksammade problem i regeringsarbetets samordning för att lägga grund för uppsatsens fortsatta diskussioner om ansvar över samordningen. Regeringsarbetets samordningsansvar kommer sedan undersökas uppdelat på statsministerns ansvar genom olika tematiseringar och statsråds ansvar. Redogörelserna över statsministerns och statsrådens ansvar kommer till del att överlappa varandra och beskriva samordningsansvaret dem emellan från vardera perspektiv. Därefter kommer ansvarsutkrävande att behandlas i ett kapitel där en historisk redogörelse över förhållandet mellan riksdag och regering vad gäller ansvarsutkrävande kommer att finnas med. Konstitutionsutskottets roll i att utkräva regeringen ansvar kommer utvecklas i detta kapitel. Avslutningsvis kommer en diskussion om den svenska konstitutionen att föras och förhållandet mellan dess ordalydelse och tillämpning. Hela uppsatsen mynnar sedan ut i en sammanfattning av det identifierade samordningsproblemet och med en konstruktiv ansats föreslå förbättringar för att tydliggöra samordningsansvaret i regeringsarbetet. 2 Regeringsarbetet 2.1 Några ord om regeringsarbetet, samordning och ansvar För att fastställa ansvaret för samordning inom regeringen kommer den första frågan att svara på vara hur regeringsarbetet vad gäller mandat, beslutsfattande och 10
ärendeberedning är reglerat. Grundlagsberedningen ansåg inför stiftandet av 1974 års regeringsform att den kollektiva beslutsformen i regeringen skulle bidra till ökad samordning mellan departementen och att de beslutsformer som föreslogs skulle innebära underlag för både politiskt och juridiskt ansvarsutkrävande. 4 Detta kapitel behandlar därför regeringsarbetets reglering vad gäller beslutande och beslutsformernas relation till samordning inom regeringen och Regeringskansliet. Genom samrådsformer vid beredning av regeringsärenden kombinerat med ansvar för fullgod beredning grundläggs förutsättningarna för vad som utgör samordning i regeringsarbetet vilket undersöks nedan. 2.2 Regeringskansliets bakgrund Inledningsvis ska detta avsnitt övergripande ge en historisk orientering i Regeringskansliets reglering. Regleringen och vilket organ som fastställer reglerna och i vilken utsträckning reglerna är detaljerade har skilt sig genom tiderna. Regeringsarbetets historia sträcker sig många hundra år tillbaka i form av de första tjänstemännen som arbetade under Kungen som regerade enväldigt. Inledningsvis tillsattes tjänstemännen för att genomföra skriftligt arbete men med tiden också i en allt mer rådgivande roll. År 1840 genomfördes en större reform för det då modernare Kungl Maj:ts kansli och reglerna för regeringens organisation reformerades på flera sätt genom en ändring av 1809 års regeringsform. Antalet statsråd och departement reglerades noggrant i regeringsformen och varje förändring av denna struktur skedde genom grundlagsändring. 5 Regeringsformen innehöll noggranna styrningar hur regeringsarbetet skulle organiseras. RF stadgade att regeringen skulle bestå av tio statsråd, varav sju departementschefer och tre konsultativa statsråd utan portfölj. 6 Två av departementscheferna utmärkte sig med titeln statsminister utrikesstatsministern och justitiestatsministern varav den senares ämbete med tiden skulle utvecklas till den enda statsministern tillika regeringschef 1876. 7 4 Prop 1973:90 s 121f. 5 Larsson s 139. 6 A a s 138. 7 1809 års regeringsform, 5 i lydelsen åren 1809-1876 jmf lydelsen från 1876. 11
Under hela 1900-talet reformerades sedan regleringen av Regeringskansliet i riktning mot mer flexibilitet för regeringen att själv avgöra hur dess arbete ska organiseras och styras. Från att ha varit exakt reglerat i regeringsformen reglerades antalet departement från år 1918 till mellan åtta och tio i regeringsformen medan det exakta antalet och dess ansvarsområden i stället flyttades till att avgöras genom vanlig lagstiftning. 1941 avskaffades grundlagens antalsramar och antalet departement fick fritt avgöras genom lag medan dess ansvarsområden helt bestämdes av regeringen i Kungens namn. 8 2.3 Femton myndigheter blev en Detta avsnitt syftar till att illustrera hur trenden beskriven i avsnitt 2.2 fortsatt även i mer modern tid. Den senaste stora förändringen i Regeringskansliets organisation skedde 1997 när alla departement som dittills fungerat som egna myndigheter slogs ihop till en enda myndighet Regeringskansliet. Motivet var bland annat den ökade internationaliseringen, anpassning till att arbeta inom EU sedan medlemsinträdet 1995 och de så kallade budgetsaneringarna vilket ansågs kräva en högre grad av samverkan. 9 Förändringen innebar att femton myndigheter blev en med statsministern som myndighetschef. Sammanslagningen skedde genom den nya förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet som ersatte ett flertal förordningar som tidigare reglerat departementen och Regeringskansliet. Vid den tidpunkten formulerades Regeringskansliets uppgift i regeringsformen 7 kap 1 som den gjort allt sedan stiftandet 1974: För beredning av regeringsärenden skall finnas ett regeringskansli. Den nya myndigheten erhöll däremot beslutanderätt och särskilt genom införlivandet av Utrikesdepartementet (UD) förändrade man Regeringskansliets ställning genom att tillföra myndigheten förvaltningsuppgifter genom den nya förordningen. UD hade nämligen sedan lång tid skilt ut sig bland övriga departement genom att ha både fungerat som beredande organ och förvaltningsmyndighet över Sveriges beskickningar och övriga utrikesförvaltning. Lösningen hade reglerats genom 8 1809 års regeringsform, 5 i lydelsen åren 1809-1941 jmf lydelsen från 1941. 9 Prop 1996/97:1 Utgiftsområde 1 s 20. 12
Utrikesdepartementets instruktion och egna förordning, en förordning som 1997 upphävdes i förmån för den nya myndighetens instruktion. 10 Att Regeringskansliet övertog uppgifter av sådan karaktär kritiserades och ansågs av Håkan Strömberg inte kunde falla under regeringsformens ordalydelse. Han menade att Regeringskansliet genom förordningen tillfördes uppgifter utan täckning i grundlagen. 11 Kritiken från år 2000 påminner enligt min mening starkt om det konstaterande av Fredrik Sterzels som återkommer i avsnitt 7.1 om kontinuerliga avsteg från 1809 års regeringsforms ordalydelser under det så kallade författningslösa halvseklet. 12 Omvandlingen av Regeringskansliet till en beslutande myndighet menade Strömberg saknade grundlagsstöd. 13 Regeringskansli förklarades i förarbetet till 1974 års regeringsform som den sammanfattande benämningen för departementen och som sådant ersätta begreppet Kungl Maj:ts kansli. 14 Förändringen torde därmed enligt Strömbergs artikel krävt en grundlagsändring, något som inte skedde förrän 2010 13 år efter reformen när Regeringskansliets uppgifter i RF 7:1 breddades. Sedan dess äger Regeringskansliet enligt regeringsformens ordalydelse också uppgiften att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt, en formulering redan tidigare införd i förordningen genom regeringsbeslut. 15 Thomas Bull däremot ansåg att skapandet av myndigheten Regeringskansliet inte kunde anses strida mot grundlagen. 16 Samtidigt menade han att det är en tolkningsfråga huruvida beskrivningen av Regeringskansliets uppgifter enligt 7:1 ska anses vara exkluderande. Bull föreslog därför trots allt en komplettering av regeringsformens ordalydelse för undanröja sådana tvivel. 17 Som ovan nämnts infördes också en sådan komplettering vid reformen 2010. Formuleringen som lagstiftaren då valde är densamma som redan användes i förordningen från 1997. Här kan man se det som att en konstitutionell reform inte skett genom ändring av grundlag utan att regeringsformen justerats i efterhand för att överensstämma med den redan ändrade verkligheten. Ett återkommande fenomen i svensk konstitutionell utveckling som vi återkommer till i avsnitt 7.1. KU återkom åren 10 SOU 2008:43 s 82f. 11 Strömberg s 1. 12 Se 7.1. 13 Strömberg s 1. 14 SOU 1972:15 s 150. 15 SOU 2008:43 s 87. 16 A a s 78. 17 A a s 87. 13
efter reformen 1997 i betänkanden med efterlysningar av en analys från Regeringskansliet i att ge en samlad bild över reformens effekter. Utskottet vars uppgift är att kunna granska regeringens arbete, bland annat genom hur Regeringskansliet bistår regeringen, menade under 1999/2000 års riksmöte att man inte på tre år kunnat få en sådan samlad bild. 18 Som ovan nämnts återkommer enligt mig ännu en gång frågan här hur regeringsformens princip om folksuveräniteten ska kunna genomföras när regeringens arbete återkommande reformeras genom ensidiga beslut hos regeringen och med bristande möjligheter för KU att upprätthålla insyn i arbetet. En lärdom vi enligt mig kan dra av denna bakgrund till regeringsarbetets utformning är en tradition av centralisering och att förändringar inte alltid sker genom förändrade ordalydelser i regeringsformen utan att sådana reformer har föregåtts av att förändringen redan realiserats. 2.4 Former för tillsättande av regering För att lägga grunden till förståelse av regeringens arbete uppstår frågan hur regeringen tillsätts och vilka rättsregler som aktiveras för att ge regeringen dess mandat att bedriva sitt arbete. Regeringen nämns först i regeringsformen 1 kap 6 där det fastställs att det är regeringen som styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Regeringen regleras vidare i regeringsformens 6 kap och regeringsarbetet i 7 kap. I dessa kapitel fastställs att regeringen består av statsministern och övriga statsråd vilka tillsätts av statsministern. Statsministern i sin tur utses av riksdagen på förslag av talmannen vars förslag godkänns så länge en majoritet av riksdagens ledamöter inte röstar nej till förslaget enligt RF 6 kap 4. Ett antal formkrav på statsråd uppställs i RF 6 kap 2 såsom krav på svenskt medborgarskap och förbud mot att inneha anställningar. Nyvald statsminister ska enligt regeringsformen anmäla övriga statsråd för riksdagen och regeringsskifte sker sedan vid konselj inför statschefen enligt RF 6 kap 6. Talmannen förordnar på riksdagens vägnar statsministern som i sin tur förordnar övriga statsråd. Utnämnandet av övriga statsråd regleras inte mer noggrant i regeringsformen än att det sker genom beslut av statsministern. Regeringsformen är medvetet knapphändig vad gäller detaljer i hur regeringens arbete ska utformas och redan vid tillsättandet av en 18 1999/2000:KU10 s 14. 14
regering har flexibilitet lämnats åt statsministern. 19 Regeringens sammansättning är enligt grundlagen bara en persons åsikt, statsministerns vilja att förordna den regering han önskar som kollektiv under hans ledning. 20 Åsikter ändras, måste beredas och slutligt presenteras som en beständig åsikt som gäller tills vidare och där beslutet kan härledas till en beslutsfattare. Därmed uppstår behov av formalisering av hur åsikten om regeringsbildning ska uttryckas. För att kontrollorgan ska kunna avgöra vilken åsikt som gäller för stunden måste detta kunna formuleras varaktigt och därför skriftligt. Beslut att tillsätta och entlediga statsråd sker därför av statsministern protokollfört. Genom 20-21 förordning (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen stadgas att statsministern måste underteckna övriga statsråds förordnanden och att handläggningen måste protokollföras. Konstitutionsutskottet har granskat statsministerns beredning inför beslut att förordna statsråd efter regeringsskiftet 2006 med anledning av de tidiga ministeravgångarna efter tillträdet av regeringen Reinfeldt. KU behandlade då frågan hur statsministern hade berett statsrådsutnämningarna i form av granskning av ministrarnas bakgrund. 21 KU uttalade då i sitt ställningstagande att beslut om statsrådsförordnande inte faller under regeringsformens beredningstvång och att någon praxis heller inte utvecklats. 22 Mot ställningstagandet reserverade sig en samlad minoritet bestående av KU:s ledamöter från samtliga dåvarande oppositionspartier. De menade att statsministern hade brustit vid sin beredning av statsrådsförordnanden 2006 genom att uppgiften i sig att bilda en regering enligt RF 6 kap 1 är så pass grannlaga enligt reservanterna att krav måste ställas på att statsministern ställer frågor till det tilltänkta statsrådet och genomför personliga intervjuer med samtliga tilltänkta statsråd. 23 2.5 Former för regeringsbeslut Nästa fråga att svara på om hur regeringen arbetar är hur regeringen fattar sina beslut. Vilka är formerna för regeringsbeslut och vilka regler för beslutande finns? Frågan blir 19 Prop 1973:90 s 179. 20 A prop s 277. 21 2006/07:KU20 s 33. 22 A bet s 36. 23 A bet s 248. 15
också vad som sker innan beslut och vad ett regeringsärende är i syfte att nå förståelse för beredningen av dessa ärenden vilket utgör kärnan i regeringens och Regeringskansliets arbete vilket behandlas i nästa avsnitt. 24 Regeringens uppdrag i RF 1 kap 6 att styra riket genomförs genom att fatta beslut om statens verksamhet och att leda bland annat regeringens myndigheter. Av RF 7 kap 3 framkommer att regeringsärenden avgörs av regeringen vid regeringssammanträden. För att avgöra kraven på beredning och vilket ansvar som kan uppstå för ett beslut måste vi därför undersöka vilka beslut som innebär regeringsärenden och vilka formkrav som finns för dess avgörande vid regeringssammanträden. Förarbetena ger ledning i vad som utgör regeringsärenden och ger begreppet ett brett tillämpningsområde genom att formulera det som att principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen skall behandlas som regeringsärenden. Beslut kan beskrivas som formaliserade och fastställda ställningstaganden, med andra ord åsikter som dokumenterats. Frågor som kräver att någon i regeringskretsen måste fatta ett beslut ska därför anses som regeringsärende. Det är en logisk följd av att Sverige inte tillåter ministerstyre regeringen styr som ett kollektiv. 25 Vissa formkrav för regeringssammanträden regleras i regeringsformen såsom att statsministern utfärdar kallelse (RF 7 kap 4 ), minst fem statsråd ska närvara (RF 7 kap 4 ) och hur ärendens föredragande utses (RF 7 kap 5 ). Däremot saknas regler i regeringsformen för omröstning eller i övrigt hur beslut ska fattas och formaliseras. För dokumentation krävs protokollföring vid sammanträden och att skiljaktiga meningar ska antecknas i dessa protokoll (RF 7 kap 6 ). Mer detaljerad än så är inte regeringsformen i hur regeringen ska fatta beslut och genom dessa beslut styra riket. I stället regleras protokollföring, undertecknande och beslutsfattande genom förordning (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Förordningen beslutas av regeringen själv och innehåller ett antal mer detaljerade formkrav på särskilt hur beslut ska fattas genom undertecknande. Den rättskälla som stadgar hur regeringsbeslut ska ske beslutas enligt sina egna regler och har ingen högre plats i rättskällehierarkin än övriga förordningar som beslutas av regeringen på samma sätt. 24 Se 2.6. 25 Prop 1973:90 s 184. 16
I teorin kan samtliga närvarande regeringsmedlemmar exklusive statsministern vid ett regeringssammanträde motsätta sig ett beslut som ändå fattas av regeringen. Någon regel att skiljaktiga meningar påverkar beslutsfattandet finns inte. Ett protokoll signerat av statsministern räcker för att beslutet ska äga giltighet oavsett andelen närvarande regeringsmedlemmars skiljaktiga mening. Den kollektiva beslutsformen yttrar sig därför i form av att regeringen endast kan ha en åsikt. Eftersom att statsministern tillsätter och avsätter övriga statsråd fritt medan regeringens förtroende av riksdagen som helhet vilar på statsministern genom reglerna för regeringsbildning (RF 6 kap 4-6 ) och misstroende är det också regeringschefen som fastställer regeringens åsikt. 26 I regeringsformens proposition menar grundlagsberedningen, och departementschefen håller i huvudsak med, att för utkrävande av politiskt ansvar är kollektivt beslutande i regeringen mer ändamålsenligt och gynnar sammanhållning mellan statsråd. Beredningen gjorde därmed en markerat annan bedömning än den tidigare författningsutredningen som föreslog en särskild uppdelning av regeringsärenden i ensamärenden och kollektivärenden. Särskilt koalitionsregeringar bestående av olika partier menar beredningen gynnas av en ordning med i huvudsak kollektiv beslutande och menar att regleringen av kollektivt ansvar är till fördel då det finns ett intresse av att regeringen präglas av enhetliga värderingar. 27 Det går därför att konstatera att regeringsarbetet präglas av den kollektiva beslutsformen vilket innebär att statsministerns person blir avgörande för vilken åsikt regeringen har. I kombination med den flexibilitet som skapas när flertalet av reglerna kring beslutsfattande i regeringen beslutas av regeringen med statsministern som avgörande regeringsmedlem har grunden lagts för hur viktig regeringschefens roll är i styrandet av riket. 26 Entledigas statsministern genom misstroendeförklaring (RF 6 kap 7 ) ska talmannen även entlediga övriga statsråd (RF 6 kap 9 ). 27 Prop 1973:90 s 182f. 17
2.6 Former för beredning 2.6.1 Några ord om beredningskravet Innan regeringsbeslut fattas föregås beslutet av regeringsarbete i form av beredning av regeringsärendet vilket aktualiserar samordning och samråd inom regering och regeringskansli. Huvudregeln inför beslut i regeringen är att ärendet faller under regeringsformens beredningskrav. Beredningskravet ålägger regeringen ett krav på att inhämta yttranden från berörda myndigheter och grundlägger remissförfarandet i svensk lagstiftningsprocess. Särskilda krav på beredning av regeringsärenden uppställs i RF 7 kap 2. Behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas. Regeln lägger grund för kravet på remiss och innebär en kommunikationsskyldighet för ansvarigt statsråd i beredningen av ärende. 28 Krav uppställs på att låta bland annat myndigheter göras hörda i beredningen av ärendet. Konstitutionsutskottet har uttalat att regeringsformens bestämmelse om beredningskravet [ ] endast [omfattar] beredningsförfarandets yttre sida, t.ex. remissförfarandet. Vissa andra centrala delar i beredningsarbetet, såsom utredningsväsendet och den interna beredningen i regeringen och Regeringskansliet, omfattas inte av nämnda bestämmelse. 29 Slutsatsen går också att utläsa ur departementschefens motiv i propositionen till 1974 års regeringsform där det avsiktligt poängteras att regeringens utredningsarbete inte ska regleras i grundlag mer än vad gäller remissförfarandet. 30 Kvalitetskrav på beredning av ärenden utöver när remiss är påkallat regleras alltså inte i regeringsformen. I stället har det lämnats till regeringen att upprätta former för intern beredning av ärenden och samordning inom regeringskretsen. Definitionen av ett fullgott beredande av ärende styrs därför av andra källor. Dessa källor utgörs av regler som regeringen upprättar, praxis och uttalanden av KU samt allmänna förvaltningsrättsliga principer. Regeringen är ingen förvaltningsmyndighet och förvaltningslagen blir därför inte direkt tillämplig på ärendeberedningen inom regeringen. I regeringsformens proposition 28 Kommunikationsskyldighet torde innebära ett ansvar över informationsöverföring vilket återkommer längre ned i denna uppsats. 29 2008/09:KU10 s 46. 30 Prop 1973:90 s 288. 18
utgår däremot departementschefen från att förvaltningslagens principer ska gälla i regeringens arbete. 31 Så har enligt Anders Eka också blivit fallet vid förvaltningsärenden som avgörs av regeringen. 32 Konstitutionsutskottet har uttalat att genom samråd inom regeringen och Regeringskansliet säkerställs att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd får faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar. 33 Samordning av ärendeberedningen är därför en förutsättning för att regeringens grundlagsfästa kollektiva beslutsordning ska kunna genomföras. Samordningen blir därmed ett kvalitetskrav för fullgod beredning. Samrådsformerna regleras genom interna styrdokument för hantering av ärenden i Regeringskansliet. Bland dessa finns handböckerna Gula boken 34 som relativt detaljerat behandlar hur tjänstemän vid Regeringskansliet ska handlägga ärenden och promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet. 35 I Gula boken sätts regler upp för hur olika ärenden ska klassificeras och behandlas. Handböckernas status är som PM i departementsserien, en serie rapporter och utredningar huvudsakligen inom Regeringskansliet. 36 Gula boken, promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet och liknande handböcker ges ut av rättschefen i Statsrådsberedningen med stöd av 26 förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Bland annat i syftet att främja hög kvalitet i förvaltning inom Regeringskansliet kan rättschefen ge ut handböcker, riktlinjer och annat material. Regeringen har således genom förordningen delegerat ansvaret att fastställa konkreta regler för arbetet inom Regeringskansliet till en tjänsteman. De olika samrådsformerna är viktiga att förstå för att skapa en bild av hur samordningen ska ske enligt regeringens interna regler. I brist på högre reglering av hur regeringsarbetets samordning ska ske får dessa utgöra en måttstock för krav på hur godtagbar beredning ska ske. Nedan följer därför en beskrivning av de olika samrådsformerna. 31 A prop s. 287 32 Eka, Regeringsform (1974:152) 2, Lexino 2016-11-14. 33 2015/16:KU20 s 387. 34 SB PM 2012:2. 35 SB PM 2012:1 (rev 2018). 36 Se beskrivningen av departementsserien samma år som Gula boken (DS 1998:39) publicerades, Regeringskansliets årsbok 1998 s 100. 19
2.6.2 Gemensam beredning Gemensam beredning innebär samråd mellan flera departement i ärenden som berör dessa. Eftersom att regeringssammanträden är formella möten där redan förankrade beslut endast formellt fattas bereds ärendet i andra forum. Så skedde även genom konstitutionell praxis sedan Kungens inflytande i beredningen avtagit men besluten fortfarande formellt skulle fattas vid konselj. 37 Regeringsbeslut förbereds därför genom gemensam beredning när ärenden som berör flera departements områden ska beredas. Samrådsformen är en förutsättning för att regeringens kollektiva beslutsfattande ska få ett rejält innehåll. 38 Gemensam beredning regleras genom 15 förordning (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet och ansvaret ligger på huvudmannen för sakområdet i departementet enligt 25 och 28. Det praktiska genomförandet av gemensam beredning kan utformas efter behov. Om det ska ske muntligt eller skriftligt och upprättande av eventuell dokumentation får avgöras från fall till fall. Den gemensamma beredningen syftar till att skapa en gemensam mening; den gemensamma beredningen är aldrig avslutad förrän alla i samrådskretsen är överens. När meningsskiljaktigheter behöver överbryggas är det föredragande statsråds ansvar att diskussionerna förs upp till politisk nivå. 39 2.6.3 Allmän beredning Allmän beredning består av samtliga statsråd som inte har förhinder att delta och äger normalt sett rum på torsdagar efter det formella regeringssammanträdet. Beredningen leds av statsministern eller vid statsministerns frånvaro statsministerns ställföreträdare och inleds ofta med en redogörelse av aktuella politiska frågor och sedan föredras ärenden statsråd anmält senast fredagen före den planerade allmänna beredningen. 40 Samrådsformen får tolkas som ett forum präglat av det just föregående formella regeringssammanträdet men med möjligheten att under fortsatt formella former ta upp ärenden för diskussion i hela regeringskretsen. Vid beredningen tar politiskt 37 Prop 1973:90 s 119. 38 Jermsten. 39 SB PM 2012:1 (rev 2018) s 8. 40 A a s 12f. 20
betydelsefulla frågor tas upp, och samråden utmynnar ofta i faktiska beslut. 41 Något krav på slutsatser finns däremot inte uppställda i regeringens PM Samrådsformer i Regeringskansliet. Allmän beredning får enligt mig antas fungera som en möjlighet för statsråd att i en formell miljö genomföra informationsöverföring och därmed uppfylla sin skyldighet till samordning. 42 2.6.4 Delning Samrådsformen delning kan enkelt beskrivas som mer passiv än de ovan förklarade samrådsformerna i regeringsarbetet. Genom delning ges övriga departement möjligheten att lämna synpunkter på ett ärende som bereds i ett annat departement. Praktiskt sker detta genom att ärendet delas per e-post genom särskilda distributionslistor. Delning kan inte ske förrän gemensam beredning har avslutats eftersom att kraven på kontakt mellan departementen kvarstår så fort ärendet berör flera departement. Samrådsformen får tolkas som ett komplement till gemensam beredning i ett senare skede av ärendeberedningen. 43 2.7 Riksdagens makt över regeringsarbetets former Visserligen ligger som ovan nämnts regleringen av regeringsarbetet främst på regeringen själv. Rätten härleds emellertid från grundlag som stiftas av riksdagen. Det är ett resultat av folksuveränitetsprincipen att all maktutövning ska derivera från folket och riksdagen äger därför den högsta beslutanderätten över statens organisation. Genom ändring i grundlag skulle riksdagen kunna reglera regeringens organisation i detalj, om riksdagen beslutar så. Enligt regeringsformen 9 kap 1 ankommer det på riksdagen att besluta om statens ekonomi och budget. Utgiftsområde 1 i statsbudgeten reglerar ekonomin för rikets styre och diverse myndigheter i statens topp. Budgetbeslutet i riksdagen utgör alltså en del av 41 2001/02:KU20 s 230. 42 Se 5.1 och 5.2. 43 SB PM 2012:1 (rev 2018) s 13ff. 21
styrningen av regeringens verksamhet och vi måste därför undersöka omfattningen av reglering som sker genom budgetens utgiftsområde 1 Rikets styrelse. I utgiftsområde 1 Rikets styrelse ingår bland annat avsnitten Statschefen, Riksdagen och Regeringskansliet. 44 Det är riksdagen som enligt RF 9 kap 1 beslutar om statens budget och därmed hur statens medel ska fördelas mellan olika myndigheter. Regeringens höstbudgetproposition 2016 innehåller ett sammanfattande mål för Regeringskansliet att vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sin politik. 45 Riksdagen fattade beslutet om dess finansiering och den del innehållande målet för Regeringskansliet tillstyrktes av KU i utskottets behandling. 46 Beslut om Regeringskansliets organisering och anknytande frågor ligger inte på riksdagen enligt Konstitutionsutskottet. Vid flertalet tillfällen har motioner från riksdagsledamöter lämnats in för behandling med förslag på ändringar i Regeringskansliets departementsindelning och ansvarsfördelning mellan statsråd. KU har alltjämt ansett att sådana frågor inte hör till riksdagens uppgift och därmed avstyrkt motionerna. 47 Samtidigt har riksdagen en vidsträckt möjlighet att fatta principbeslut i form av tillkännagivanden. Dessa beslut utgör uttalande[n] av konstitutionellt icke-bindande slag. 48 Riksdagen kan genom dessa beslut göra sin mening fastställd gentemot regeringen. Så har skett vid flertal tillfällen och genom konstitutionell praxis har utgångspunkten blivit att regeringen ska tillgodose tillkännagivanden. 49 Gränser för tillkännagivanden sätts av regeringsformen i form av bland annat legalitetsprincipen och att riksdagen inte får fatta beslut om enskilda sakfrågor som beslutas av myndigheter. Enligt mig skulle det gå att tolka den övergripande målsättningen för Regeringskansliet i budgetbeslutet som ett principiellt uttalande från riksdagen likt ett tillkännagivande. Det är oklart i vilket utsträckning tillkännagivanden innehållande uppmaningar i förändringar inom Regeringskansliet skulle kunna få gehör. KU har trots allt i sina betänkanden kritiserat Regeringskansliet på ett sätt som kan tolkas att man inte ansett Regeringskansliet vid varje givet tillfälle till fullo vara effektivt och kompetent. 44 Prop 2017/18:1 Utgiftsområde 1 s 13. 45 Prop 2016/17:1 Utgiftsområde 1 s 41. 46 2016/17:KU1 s 35. 47 A bet s 60. 48 Larue s 95. 49 A a s 100. 22
Principbeslutet i budgeten skulle kunna tolkas som att riksdagen har fastställt ett mycket övergripande men ändå ingripande krav på Regeringskansliets verksamhet. Kravet kan samtidigt antas redan kunna uttolkas ur allmänna förvaltningsrättsliga principer varigenom ett särskilt tillkännagivande från riksdagen vad gäller myndigheten Regeringskansliet knappast innebär någon särskild rättslig nyhet. Konstitutionsutskottets granskningsbetänkanden kan beskrivas som rättspolitisk doktrin med parlamentarisk förankring. Utskottet har ett formellt ansvar att granska regeringen enligt regeringsformen som offentligt organ, utskottet består av politiker liksom alla riksdagens utskott. Deras granskning av regeringen är rättslig men då kritik framförs i utskottets ställningstaganden utan att för den skull föranleda beslut om att väcka åtal eller föreslå riksdagen om att stifta lag eller motsvarande får ställningstagandena karaktär av doktrin. Som doktrin blir KU:s betänkanden viktig rättspolitisk materia med ståndpunkter innehållande kritik och förslag på lösningar. Genom att arbeta där politiken och juridiken möts och genom kontinuerlig och grundlagsreglerad granskning av regeringen blir betänkandena en särskilt tungt rättspolitisk källa. Konstitutionsutskottet har trots sin egen ståndpunkt att det inte är riksdagens uppgift att besluta om Regeringskansliets organisation tagit ställning med förväntningar på hur organisationen ska se ut. Utskottet har ansett att Regeringskansliet borde övat mer på krishantering och samordning innan flodvågskatastrofen 2004. KU menade också att statsministern borde sökt mer information själv och tagit initiativ till regeringsbeslut vad gällde finansiering av åtgärder med anledning av katastrofen. 50 3 Samordningsproblemet 3.1 Några ord om samordning Vid större verksamheter uppstår behovet av att samordna olika delar av arbetet för att uppnå en helhetligt fungerande organisation. Regeringens behov av samordning grundar sig på formerna för dess arbete och reglerna för detta vilka redogjort ovan. I syfte att 50 2005/06:KU8 s 206f. 23
uppnå en koherens i regeringsarbetet och uppfylla regeringsformens stadganden om regeringen som kollektivt beslutande organ blir samordningen ett sådant ansvar som lägger grunden för hela regeringens politiska mandat. Följande kapitel syftar till att formulera samordningsproblemet genom att undersöka olika former av samordning i regeringsarbetet och belysa olika exempel på när bristande samordning skadat regeringen. 3.2 Hur regeringsarbetets samordning skiftat Inledningsvis kommer i detta avsnitt samordningsproblemet att introduceras genom en historisk bakgrund över hur regeringsarbetet samordnats. Innan statsministerämbetet skapades som den främste ministern återkom diskussionen vem som kunde tala för hela regeringen. Med Kungen som både stats- och regeringschef men med en under 1800-talet alltmer självständig regering under sig blev det ett återkommande föremål för kritik från oppositionen att regeringen inte kunde samordna sin uttalandepolitik och tala med en röst. 51 Den rättspolitiska anledningen var naturligtvis de mångåriga tvisterna om kungamakten, ståndsriksdagens existens och demokratins genombrott i allmänhet. Utan en stark ledare av regeringen stärktes Kungens roll som ensam makthavare. I takt med att statministerämbetet infördes och med tiden tillfördes mer makt över vad som skulle komma att bli statsministerns regering avtog till viss del regeringens oförmåga att tydligt signalera vem som har rätten att föra dess talan. När så 1974 års regeringsform trädde i kraft rådde ingen tvekan om statsministerns roll som ledare för hela regeringen. Regeringen som organ regleras utifrån statministerns person genom RF 6 kap 1 där statsministerns roll att utse övriga medlemmar av regeringen stadgas. I specialmotiveringen till paragrafen konstaterar departementschefen att regeringen är ett kollektiv under statsministerns ledning. 52 Trots denna rättshistoriska utveckling av statsministerämbetets makt över hela regeringen har problem bestått vad gäller samordningen. Torbjörn Larsson tar upp det största samordningsproblemet under 1900-talet som problemet för regeringen att förmå sig hålla sig informerad om vilken verksamhet som olika statsråd och departement 51 Larsson s 153 52 Prop 1973:90 s 277. 24
bedriver och därmed förmå[tt] att dra åt samma håll i olika frågor. 53 Hur dessa återkommande problem ska lösas regleras inte mer än vad som ovan nämnts ur regeringsformen och i övrigt genom regeringens egna styrdokument, regler som skapas av regeringen själv. 54 Samordningsansvaret har därför sett mycket olika ut under olika statsministrar som kunnat reglera detta till stor del efter eget huvud. Särskilda samordningsministrar har vid olika tillfällen tillsatts under några enstaka år på 40-talet och 70-talet men framförallt brukats av regeringen Persson i olika former åren 1996-2006. Enligt min tolkning fungerade samordningsproblemet under andra halvan av 1900- talet närmast som en påskyndare av utvecklingen av ett modernt regeringskansli. Genom Wennerström-affären när statsminister Tage Erlander inte hållits informerad om spionen Stig Wennerström uppstod ett så kallat window of opportunity för att inrätta ett kraftigare kansli till statsministern med bland annat en egen statssekreterare. 55 Ansvarig i regeringen för samordningen var under Erlanders senare år finansministern. Dels beroende på det redan då relativt stora och mäktiga finansdepartementet och dess budgetmakt. Dels också beroende på person då finansministern Gunnar Strängs personliga roll gavs en tung position i både regering och det regerande socialdemokratiska partiet. 56 I samband med koalitionsregeringar har behovet av fungerande samordning ökat. Återigen har det första samordningsproblemet med vem som för regeringens talan blivit aktuellt när en regering består av flera partier och flera partiledare och ibland en vice statsminister. Enligt mig går det att identifiera två olika sätt att styra samordningen på under de borgerliga koalitionsregeringarna på 70- och 80-talen, regeringen Bildt, Reinfeldt och koalitionsregeringen Löfven. Fälldinregeringarna samordnades relativt decentraliserat i vardera departement som ofta delades av de olika partierna. Tydligast är hur det tidigare mycket mäktiga och samordnande finansdepartementet under socialdemokratiskt enpartistyre i stället delades upp i två olika departement med en ekonomiminister och en budgetminister från olika partier. Även sedan finansministerposten åter slogs ihop 1982 har dess särställning bland andra statsråd varit allmänt känd. Endast under åren 1991-1994 har statsministern och 53 Larsson s 153. 54 Se 2.5 och 2.6. 55 Ruin s 48f. 56 A a s 47f. 25
finansministern hört till olika partier och statsministern har kunnat använda finansens makt i syfte att samordna sin egen regering. 57 Carl Bildt som fungerade som samordningsansvarig tjänsteman i Fälldins regeringskansli valde vid sin egen regeringsbildning som nyvald statsminister 1991 en annan lösning än den av Fälldin. Departementen hölls ihop i stort sett till de enskilda partiernas förfogande och ett centralt samordningskansli inrättades i stället vid Statsrådsberedningen där de fyra koalitionspartierna representerades av varsin statssekreterare med ansvar för samordning. Här samlades de samordningsproblem där regeringen var tvungen att finna en kollektiv åsikt för att uppfylla regeringsformens krav på kollektivt beslutsfattande. 58 Bildt ville också ursprungligen införliva koalitionspartiernas riksdagsgruppledare som fullvärdiga statsråd i regeringen, men kunde endast adjungera dem vid regeringssammanträdena för ökad samordning mellan partiernas arbete i regering och riksdag. Viljan att förordna gruppledarna som fullvärdiga statsråd föll på att statsråd inte fick utöva allmän eller enskild tjänst enligt dåvarande RF 6 kap 9 (motsvaras sedan ändringen 2010 av RF 6 kap 2 ) och att statsråd som tidigare valts in i riksdagen därmed måste ta uppehåll från riksdagsuppdraget. 59 Den praxis för samordning i koalition som utvecklats av statsminister Carl Bildt återkom även under regeringen Reinfeldt. På likartat sätt delades departementen upp partierna emellan och ett samordningskansli vid Statsrådsberedningen återupprättades. 60 Detta kansli kom att överleva regeringsskiftet 2014 när Socialdemokraterna för första gången sedan 1957 kom att bilda regering i koalition. Däremot påminner regeringsbildningen 2014 mer om Fälldinregeringarnas partisplittrade departement där koalitionspartierna delar departement tillsammans, dock i kombination med ett centralt samordningskansli. Vid regeringsombildningen 2016 återinstiftades också samordningsministerposten vid Statsrådsberedningen men splittrade samtidigt Miljödepartementet genom att föra med sig energifrågorna till Statsrådsberedningen. 57 Hermansson s 121. 58 Ruin s 168f. 59 Hermansson s 120. 60 A st. 26