Fakulteten för naturresurser och lantbruksvetenskap YTTRANDE 2013-09-23 ArtDatabankens dnr: SLU.dha.2013.5.5 91 Remiss från Landsbygdsdepartementet avseende översyn av det generella biotopskyddet (SJV:s rapport) Författare: Anders Jacobson (efter samråd med berörda art- och naturtypsansvariga och förankrat hos programchefer Hjalmar Croneborg och Lena Tranvik) Institution/motsvarande:ArtDatabanken Sammanfattning av ArtDatabankens synpunkter : 1. Vi ser flera problem med den remitterade rapporten: a. Detta är inte en utredning av biotopskyddet utan i huvudsak en utredning av hur lantbrukarnas ekonomi påverkas av förekomsten av skyddade biotoper på jordbruksmarken. b. Många påståenden är dåligt underbyggda och i flera fall motsägelsefulla, t ex påstås att det är svårt att få dispens, men samtidigt redovisas siffror som visar att 9 av 10 sökta dispenser bifalls. c. Underlagen baserar sig i hög grad på andrahandsuppgifter från andra än de berörda lantbrukarna. Man måste också vara mycket försiktig med att dra långtgående slutsatser från enkätundersökningar av denna typ eftersom t ex urvalet av frågor och deras utformning starkt påverkar resultatet (t ex vilka som väljer att alls svara och hur dessa svarar). d. Det saknas en konsekvensutredning av effekterna för biologisk mångfald. 2. Det är inte lämpligt att rapporten ensam ligger till grund för beslut om förändring av det generella biotopskyddet, dels på grund av ovanstående brister, dels på grund av att man inte har utgått från skyddets huvudsyften som är att bromsa förlusten av biologisk mångfald och kulturmiljöer i odlingslandskapet. SLU, Box 7070, SE-750 07 Uppsala, Sweden tel: +46 (0)18-67 10 00 Org.nr 202100-2817 info@slu.se www.slu.se
3. Slutsatsen man drar i utredningen och angivet som ett tungt vägande argument för förändringar av biotopskyddet är att det i sin nuvarande form utgör ett hot mot biologisk mångfald genom att påskynda nedläggningen av jordbruk i främst skogsbygder. Vi kan dock inte se att det presenterade materialet ger något hållbart stöd för detta påstående. Tvärt om påtalar t ex många av länsstyrelserna i enkätundersökningen att biotopskyddet inte är det största problemet för lantbruket i deras län (övriga län gör över huvud taget inte denna jämförelse). ArtDatabankens bedömning är att andra faktorer än biotopskyddet sannolikt är långt viktigare vilket gör att vi ifrågasätter utgångspunkten för översynen. 4. ArtDatabanken motsäger sig de föreslaga förändringarna av det generella biotopskyddet. Vi befarar att det kommer att urholka skyddet och göra att viktiga biotoper i odlingslandskapet försvinner i snabbare takt. Istället för att ändra biotopskyddet förslår vi följande: a. Ersättningssystemet för biotoperna förbättras så att det upplevs meningsfullt och ekonomiskt hållbart för lantbrukarna att ha kvar biotoperna. b. Förbättrade stöd/ersättningar för lantbruk i bygder där det i idag är svårt att få lönsamhet i verksamheten. Detta kan t ex ske i form av glesbygdsstöd/stöd till LFA-områden (Less Favoured Areas). c. Dispenshanteringen behöver bli mer specifik, enhetlig och snabbare. Det finns idag mer kunskap tillgänglig och bättre verktyg för handläggarna än för bara några år sedan, t ex GISsystem, vilket bör kunna utnyttjas för att effektivisera dispenshanteringen. Dock tror vi inte att det går att använda ett automatiserat kalkylverktyg för bedömning av lönsamheten i en viss åtgärd eftersom det inte finns något bra sätt att enkelt bedöma en biotops naturvärden, särskilt inte i ett landskapsperspektiv. 5. Småbiotoperna är mycket viktiga för odlingslandskapets biologiska mångfald och för dess gröna infrastruktur och för en rad ekosystemtjänster i odlingslandskapet. Vi befarar att de föreslagna förändringarna av det generella biotopskyddet kan få allvarliga följder, t ex: a. Det riskerar att försvåra möjligheterna att nå flera av de nationella miljömålen liksom Sveriges åtaganden i en rad internationella konventioner, direktiv och överenskommelser. b. Det riskerar att slå sönder den gröna infrastrukturen i de få områden i odlingslandskapet där den fungerar idag. Det går inte att köpslå med biologisk mångfald. En förbättring för mångfalden i slättbygder kan aldrig kompensera för en försämring i skogsbygderna. c. Det riskerar att försämra funktionen hos viktiga ekosystemtjänster såsom pollinatörer, rovinsekter och näringsretention i vattnet med försämrad produktion, ökat användande av bekämpningsmedel och ökat läckage av näringsämnen som följd. 2(8)
d. Det riskerar att driva på utvecklingen mot en McDonaldization, det vill säga likriktning av det kvarvarande odlingslandskapet med förödande effekter på biologisk mångfald som följd. Vi måste istället värna om och premiera en variation både i landskap och brukningssätt. 6. Vanliga biotoper behöver inte vara mindre viktiga för biologisk mångfald än ovanliga biotoper. Detta är dock inget man kan säga generellt vilket innebär att man alltid måste göra en samlad bedömning av den enskilda biotopens naturvärden och dess förhållande till det omgivande landskapet vid dispenshantering. 7. Att flytta en biotop till en plats där den inte är i vägen är i många fall ingen lösning eftersom biotopen då kan förlora mycket av sina värden för biologisk mångfald. En biotop som ligger i en åker kan t ex vara viktigare för grön infrastruktur och skapa fler och längre kantzoner än samma biotop i kanten av åkern. 8. Vi anser att nyskapade biotoper även fortsättningsvis bör omfattas av det generella biotopskyddet, men att det kan vara lämpligt att det finns möjligheter att ansöka om undantag från skyddet när en ny biotop ska anläggas. Detta bör dock i så fall bara vara möjligt när särskilda skäl föreligger. 9. Snarare än att försvaga det generella biotopskyddet finns det ett behov av att utöka skyddet till att även omfatta vissa biotoper i skogsmark, t ex småvatten i skogsmark (även sådana som tidigare legat på jordbruksmark) som är viktiga för många organismer såsom trollsländor och salamandrar. 10. Vi anser att biotopskyddslagstiftningen i sin nuvarande form fungerar tämligen väl. Den sätter upp väl avgränsade ramar för vad som är tillåtet vilket skapar en tydlighet för alla aktörer i landskapet. De föreslagna förändringarna kommer sannolikt att leda till en ökad osäkerhet kring skyddet och en ökad administrativ börda. Utvecklade synpunkter Artdatabanken vill först påpeka att den remitterade utredningen inte, som det framställs, är en utredning av biotopskyddet utan i huvudsak en utredning av hur lantbrukarnas ekonomi påverkas av förekomsten av skyddade biotoper på jordbruksmarken. Detta är en mycket viktig skillnad. Det generella biotopskyddet skapades med syftet att bromsa utarmningen av biologisk mångfald och förlusten av kulturmiljöer i odlingslandskapet och en utredning av skyddet som sådant måste givetvis utgå från dessa syften. Den ursprunkgliga avsikten var att motverka effekterna av rationaliseringen av jordbruket. De föreslagna förändringarna kommer tvärt om att driva på en sådan utveckling alltså på rak kollisionskurs med skyddets ursprungliga syften. Någon utredning av hur skyddet fungerat utifrån sina syften presenteras inte i rapporten. På grund av ovanstående uppenbara brister är det inte lämpligt att låta utredningen ensam ligga till grund för något beslut om förändring av det generella biotopskyddet eller dispenshanteringen. 3(8)
En stor del av odlingslandskapets artmångfald är knuten till småbiotoper där arterna kan hitta en fristad i ett i övrigt förändrat och därmed otillgängligt landskap. Biotoperna är också mycket viktiga genom att de upprätthåller en fungerande grön infrastruktur i landskapet. Bakgrunden till att biotopskyddet tillkom var bland annat att man ville värna om biotoper som är särskilt viktiga för biologisk mångfald. Man hade sett att många av dessa biotoper minskade i snabb takt med en utarmning av landskapet som följd. EU-kommissionen har i år initierat en utredning om behovet och möjligheten till rödlistning av naturtyper inom unionen. Införandet av biotopskyddet har sitt ursprung i samma tankesätt, vilka biotoper behöver skyddas därför att de riskerar att minska så mycket att de försvinner eller förlorar sin funktion. Efter biotopskyddets tillkomst har minskningstakten bromsats, men trots detta försvinner fortfarande årligen biotoper genom både dispenser och olagliga borttaganden. De biotoper som tillkommer kompenserar knappast för bortfallet eftersom de oftast är av en annan typ är de som försvinner och även skapas på helt andra platser. Biotoperna som skyddas har minskat överallt, även i skogsbygderna. Det är alltså viktigt att de inte minskar ännu mer. För mångfalden i stort har biotoperna i skogsbygderna stor betydelse genom att de är delar av en fungerande grön infrastruktur. Mer så än biotoperna på slätten som ofta utgör isolerade fragment i en omgivande agrar öken. Argumentet för att biotoperna i skogsbygden skulle vara mindre viktiga håller alltså inte. Inte heller behöver en vanlig biotop vara mindre betydelsefull än en ovanlig. Det kan ju mycket väl vara så att en småbiotop som är vanlig i ett visst landskap hyser betydligt större värden än en småbiotop som är ovanlig. Det är viktigt att påpeka att det inte går att köpslå med biologisk mångfald. Detta innebär att en förbättring för mångfalden i slättbygder aldrig kan kompensera för en försämring i skogsbygderna. Det är inte samma arter som förekommer i dessa olika bygder. Visserligen ser man mycket tydligare effekter på biologisk mångfald av nyskapade biotoper i slättbygder än i mosaikartade skogs- och mellanbygder men den mångfald man gynnar på slätten är hämtad från ett redan utarmat omgivande landskap och några nya arter, t ex från skogs-/mellanbygder, kan inte förväntas etablera sig där. Om borttagandet av biotoper i mosaikartade skogsbygder ökar samtidigt som fler biotoper skapas i odlingslandskapet kommer den samlade nettoeffekten på biologisk mångfald i Sverige med största sannolikhet att bli negativ. Artdatabanken avstyrker å det bestämdaste de förslag till ändringar av det generella biotopskyddet som föreslås i utredningen. Slutsatsen man drar i utredningen och ett tungt vägande argument för förändringar av biotopskyddet är att det i sin nuvarande form utgör ett hot mot biologisk mångfald. Vi kan dock inte se att det presenterade materialet ger något hållbart stöd för detta påstående (se bland annat stycket nedan). Tvärt om påtalar t ex många av länsstyrelserna i enkätundersökningen att biotopskyddet inte är det största problemet för lantbruket i deras län (övriga län gör över huvud taget inte denna jämförelse). Att så många som 9 av 10 4(8)
som sökt dispens får detta tyder heller inte på att det är något problem. Enligt vår erfarenhet är problemen med nedläggning av lantbruk betydligt mer komplexa än så och beror i första hand på en rad socioekonomiska faktorer som inte har med biotopskyddet att göra. I och med detta ser vi övriga argument för ett förändra biotopskydd som irrelevanta. Några exempel på svagheter i utredningen: Hur man presenterar de inkomna svaren är delvis missvisande. Det är ett generellt mönster att man inte presenterar svaren så att det framgår hur representativa de är. I t ex Figur 12 använder man sig av en axel där man visuellt får intrycket av att flertalet ser på biotopskyddet som ett problem när det i själva verket är så att av de 17 regioner som fick frågan är det 5 som svarar ja, 2 som svarat nej, 3 som inte vet och 7 som inte har svarat alls. Tittar man på resultaten från växtodlingsrådgivarna presenteras 36 oberoende svar, men man har frågat drygt 100 (Gotland har vägt samman 5 svar till ett, indikerar att 40 personer har svarat). Här borde resultatet spegla att det är drygt 60% som INTE har svarat istället för att ignorera denna grupp och presentera resultaten procentuellt. Mycket av de resultat av enkäter som presenteras baserar sig på andrahandsuppgifter om vad rådgivare och tjänstemän tror. Statistiken (2010 års siffror presenterat under rubriken 3.1.1) visar att 9 av 10 som sökte dispens får det. Hur kan man då spekulera (figur 5) i att det är ett problem (dessutom visar kommentarerna i bilaga 3a, tabell 1 att flertalet regioner välkomnar det generella biotopskyddet). De föreslagna förändringarna riskerar att urholka biotopskyddet med förluster av biologisk mångfald som följd samtidigt som förändringarna sannolikt inte nämnvärt kommer att bromsa nedläggningstakten av lantbruk i skogsbygder. Sammantaget innebär detta att inga egentliga positiva effekter uppnås utom för ett fåtal enskilda lantbruk som har resurser och möjligheter att utnyttja förändringarna av skyddet för att öka lönsamheten. Vi tror att de föreslagna förändringarna i huvudsak kommer att gynna lantbruk med stordrift och en lönsamhet som redan idag är relativt god eftersom det är dessa som har mest nytta av stora maskiner och har råd att anskaffa dem. Detta riskerar att skynda på utvecklingen mot allt större brukningsenheter. Småbruk i bygder där det inte går att rationalisera och slå ihop till större enheter riskerar då att missgynnas ytterligare genom försämrad lönsamhet gentemot sina större och mer rationella grannar. Resultatet kan alltså bli det rakt motsatta jämfört med intentionen, att man snarare påskyndar nedläggningen av de mest olönsamma småbruken i glesbygder och samtidigt slår sönder den gröna infrastrukturen i de få bygder där den i dagsläget fungerar någorlunda väl. Det man riskerar i förlängningen är en McDonaldization av odlingslandskapet och jordbruket i Sverige, d v s att det kommer att se ungefär likadant ut överallt där det finns kvar i framtiden, med förödande konsekvenser för biologisk mångfald som följd. Om biotoper försvinner i odlingslandskapet och större enheter skapas slår man direkt mot ekosystemtjänster i landskapet såsom pollination, kontroll av skadedjur 5(8)
och retention av näringsämnen. Såväl pollinatörer som rovinsekter utnyttjar småbiotoperna som livsmiljöer. Det är viktigt att påpeka att det redan är kritiskt för den biologiska mångfalden i odlingslandskapet och alla försämringar, oavsett var de sker, kommer att försämra situationen ytterligare vilket kommer att leda till att det blir allt svårare att uppfylla nationella miljömål och internationella åtaganden och konventioner: Åtaganden inom EU:s Fågeldirektiv och Art- och habitatdirektivet kan försvåras genom att ett flertal av de arter som ingår i direktivets bilaga 4 (strikt skyddade arter) utnyttjar de skyddade biotoperna i ett landskapsperspektiv, t ex groddjur, fladdermöss och buskmus. I Art- och habitatdirektivet finns även åtaganden om grön infrastruktur och bevarande av naturtyper i gynnsam status. Dessa åtagande riskerar att försvåras om småbiotoperna försvinner med ökande takt. Ett intensifierat jordbruk med fler igenlagda diken och större fält riskerar att öka läckaget av näringsämnen till hav och sjöar vilket försvårar en redan mycket allvarlig situation för havsområdena som omger Sverige. Här finns åtaganden inom EU:s Vattendirektiv och Marina direktiv samt överenskommelser inom HELCOM (Västerhavet) och OSPAR (Östersjön) som kan försvåras. På en större skala har Sverige också åtagit sig att bevara den biologiska mångfalden i Konventionen om biologisk mångfald vilket omfattar hela landskapet och inte enbart vissa naturtyper och arter. Det finns behov av att utöka skyddet till att även omfatta vissa biotoper i skogsmark, t ex småvatten i skogsmark (även sådana som tidigare legat på jordbruksmark) som är viktiga för många organismer såsom trollsländor och salamandrar. Det går inte att hela tiden anpassa naturvården efter konjunkturen utan att fullständigt urholka förutsättningarna för biologisk mångfald. De flesta framtidsscenarierna inom klimatforskning och befolkningsutveckling tyder på att vi inom en inte alltför avlägsen framtid kommer att ha problem med matförsörjningen och brist på odlingsbar mark i världen. Lönsamheten inom jordbruket kommer då sannolikt att se helt annorlunda ut. Ska vi dessutom kunna bevara den biologiska mångfalden i framtiden kan vi inte redan nu ta bort förutsättningarna för denna. Vi anser att biotopskyddslagstiftningen i sin nuvarande form fungerar tämligen väl. Många av de problem som man upplever i nuläget beror antagligen på handläggningen av dispenser och det är där eventuella förbättringar bör diskuteras. De föreslagna förändringarna tror vi snarare kommer att skapa mer osäkerhet och ökar den administrativa bördan för de som håller i dispensärendena. Bedömning av en biotops naturvärden kräver stor kunskap och mycket god lokalkännedom. I nuläget finns inga bra sätt att göra denna bedömning med generella och 6(8)
automatiserade metoder. Vi anser därför att det inte går att använda ett automatiserat kalkylverktyg för bedömning av lönsamheten i en viss åtgärd. Detaljsynpunkter om specifika avsnitt 7.1 Reglerna för dispenshanteringen ska förtydligas Punkt 4: Är nödvändig för utvecklingen av eller bibehållandet av ett aktivt brukande av jordbruksmark, Det som orsakar problemet för biotoperna och biologisk mångfald i odlingslandskapet, d v s den gradvisa rationaliseringen av jordbruket, ska inte ses som skäl för dispens. Det är ju detta vi försöker skydda från med hjälp av biotopskyddet. Detta öppnar dessutom för en svårkontrollerad godtycklighet i dispenshanteringen. Denna punkt kommer i princip alltid att kunna användas som skäl till dispens och kommer med stor sannolikhet att urholka biotopskyddet. Förutom tidigare nämnda problem anser vi att förslaget till ändring av biotopskyddet kommer att innebära ett ökat godtycke i dispenshanteringen och en kraftigt ökad administrativ börda eftersom de nu relativt strikta ramarna för dispenser luckras upp. 7.3 Nyanlagda biotoper ska kunna undantas från biotopskyddet Vi anser att nyskapade biotoper även fortsättningsvis bör omfattas av det generella biotopskyddet men att dispensreglerna bör ses över för att möjliggöra enklare hantering av dessa biotoper. Vi ställer oss inte främmande till att det finns möjlighet att ansöka om undantag från biotopskyddet när en ny biotop ska anläggas, men detta ska i så fall bara vara aktuellt när särskilda skäl föreligger och måste ske i samråd med experter på berörda myndigheter. Om ett generellt undantag för nyanlagda biotoper genomförs kan det uppstå gränsdragningsproblematik såsom osäkerhet om hur gamla biotoperna är och oklarheter kring när de ska anses vara nyanlagda, eller pedagogiska problem när man ska förklara varför det är viktigare att spara vissa biotoper. I realiteten är det inte alls så att äldre biotoper behöver vara viktigare för biologisk mångfald än nyare snarare tvärt om i vissa avseenden. Nyanlagda dammar kan t ex ofta hysa ovanliga och konkurrenskänsliga arter, i synnerhet bland kärlväxter, kransalger och småkryp. Även fågellivet och groddjuren missgynnas när dammen växer igen för mycket. Om nyanlagda biotoper undantas från biotopskyddet finns en risk att det inte går att söka bidrag för skötsel av dessa vilket kan minska intresset för nyanläggning. Dåligt skötta nyanlagda biotoper kan dessutom förlora mycket av sina naturvärden. 7(8)
Biotoper som anlagts som kompensationsåtgärd måste alltid omfattas av biotopskyddet. 7.4.1 Handläggningstiden för dispensärenden Artdatabanken håller med om att det är viktigt att handläggningsiden inte blir oskäligt lång och att rutinerna kan behöva ses över. Dock är det viktigt att länsstyrelserna får tillräckligt med resurser för att kunna genomföra dispenshanteringen på ett snabbt och effektivt sätt. Allt går inte att lösa genom översyn av handläggningsrutinerna. 7.4.5 Kompensation via naturvårdsfonder eller ekokonton Idéerna med att skapa naturvårdsfonder eller ekokonton är intressant och bör absolut utredas vidare. 8(8)